23 770
Wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet Milieubeheer (onafhankelijkheid adviseurs inzake beroepen)

nr. 5
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 1 maart 1995

Alvorens te antwoorden op de vragen die door de leden van de verschillende fracties waren gesteld, constateer ik dat de met het onderhavige wetsvoorstel beoogde grotere onafhankelijkheid van de adviseurs inzake beroepen over het algemeen door de leden van de diverse fracties gunstig wordt beoordeeld.

De gestelde vragen hebben vooral betrekking op de gekozen rechtsvorm en de gevolgen daarvan voor de positie van de adviseurs, op de organisatie van de op te richten stichting en op de overgangssituatie tot aan het oprichten van de stichting.

Op deze en op de andere gestelde vragen wordt hierna ingegaan, waarbij de volgorde van het Verslag zal worden aangehouden.

I Algemeen

2. Bestaande situatie en historie

De leden van de PvdA-fractie vroegen een verklaring voor het verschil in aantallen mensjaren en adviezen tussen het Bureau van de Adviseur ten behoeve van de Raad van State (BARST) en de Adviseur Beroepen Milieubeheer (ABM).

Er is een groot verschil in de aard van de onderwerpen waarop de in beroep aan de orde zijnde besluiten betrekking hebben.

Bij BARST wordt hoofdzakelijk geadviseerd over beroepen inzake bestemmingsplannen, waarin alle bij het gebruik van de grond betrokken belangen aan de orde kunnen komen. Onder meer kan daarbij de vraag aan de orde zijn welke ruimte het bestemmingsplan kan, moet en mag bieden voor een verantwoorde invulling en uitvoering van het milieubeleid. Het gaat bij bestemmingsplannen om een veel ruimer en abstracter werkveld dan bij milieubeschikkingen.

ABM adviseert hoofdzakelijk over beroepen inzake beschikkingen, gebaseerd op de milieuwetgeving, voor een bepaalde inrichting, waarbij een vooral technisch gerichte toetsing aan bestaande milieunormen plaatsvindt.

Het verschil in aard van de onderwerpen werkt ook door in de bewerkelijkheid van de beroepszaken. Veelal is er bij bestemmingsplannen sprake van meerdere (soms tientallen) appellanten met zeer uiteenlopende of zelfs tegengestelde belangen en bezwaren met betrekking tot de meest uiteenlopende onderwerpen, die allemaal goed in beeld moeten worden gebracht, opdat een goede belangenafweging kan plaatsvinden. De vereiste zorgvuldigheid bij het onderzoek van alle relevante feiten en omstandigheden, die in het algemeen voor iedere appellant weer anders zijn, brengt mee dat het in de regel nodig is dat alle appellanten worden bezocht, evenals alle terreinen en gebouwen waarvan de bestemming in het geding is. Met het opstellen van de adviezen is gezien het voorgaande bij BARST aanmerkelijk meer tijd gemoeid dan bij ABM.

Overigens is de bezetting van BARST ten behoeve van de advisering aan de Raad van State niet 30 maar 25 mensjaren, zoals ook in de memorie van toelichting is vermeld. De oorspronkelijk bij BARST ondergebrachte voorbereiding van de goedkeuring van onteigeningsbesluiten is inmiddels overgebracht naar een ander departementsonderdeel. De 5 formatieplaatsen die daarmee zijn gemoeid, zijn daarmee ook buiten de formatie van BARST gebracht.

3. Varianten van regelgeving

De leden van de PvdA-fractie vroegen of er door het oprichten van de stichting overlapping van werkzaamheden zal optreden en daarmee personele inkrimping.

In de administratieve sfeer kan na het oprichten van de stichting sprake zijn zowel van enige overlapping van bestaande taken als van het vervullen van nieuwe taken die nu nog door het Ministerie van VROM worden verricht. Het is niet de bedoeling dat de oprichting van de stichting gepaard gaat met personele inkrimping. De taken van de beide adviseurs zullen ook binnen de nieuwe stichting gescheiden worden uitgeoefend.

De leden van de CDA-fractie vroegen of een zelfstandig bestuursorgaan overwogen is in plaats van een stichting.

Het betreft hier de in de memorie van toelichting als c bestempelde variant: het oprichten van een rijksinstituut. Deze mogelijkheid is overwogen. De privaatrechtelijke stichtingsvorm biedt echter meer waarborgen voor een afhankelijke positie van de adviseurs met daarbij toch een voldoende beheersmatige controle door de overheid dan een tot de rijksdienst behorende overheidsinstantie.

Hieronder zal op dit onderwerp uitgebreider worden ingegaan.

De leden van de CDA-fractie vroegen waarom niet is gekozen voor regeling via de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat daarmee ook de adviestaak inzake beroepen op grond van andere aanpalende wetten, met name ten aanzien van het waterbeheer, zou worden bestreken. In dit verband stelden deze leden vragen over de advisering door het RIZA en over advisering in het kader van wetgeving van andere departementen.

In de memorie van toelichting is reeds toegelicht waarom niet voor plaatsing in de Awb of een andere algemene wet is gekozen. De in dit wetsvoorstel geregelde adviestaak vertoont een dusdanig eigen karakter, zowel qua werkterrein als ook financiering, dat regeling in de specifieke wetgeving voor de hand ligt. De eenduidigheid van de advisering zou naar mijn mening niet bevorderd worden als adviestaken die op dit moment op zeer uiteenlopende manier uitgeoefend worden en weinig gemeenschappelijke kenmerken vertonen, op één en dezelfde manier wettelijk werden geregeld.

Over het RIZA kan het volgende worden opgemerkt.

Indien voor de beoordeling van een beroepszaak tegen een besluit genomen op voet van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO), de Wet verontreiniging zeewater (WVZ) of de Grondwaterwet bij de rechter – in dit geval de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de behoefte bestaat aan een of meer deskundigenberichten, dan kan deze overgaan tot de benoeming van een of meer deskundigen (artikel 8:47 Awb). Reeds vóór de invoering van de Awb bestond bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State het inzicht en ook de wens dat de mogelijkheid van inschakeling van technisch-wetenschappelijke instituten van het Rijk, waaronder het RIZA, feitelijk zou worden gehandhaafd, juist vanwege de daar door de jaren heen – ook voor advisering in beroepszaken – opgebouwde deskundigheid. Om daaraan tegemoet te komen heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat een voorziening getroffen, erin bestaande dat twee personen ter beschikking zijn gesteld om op verzoek van de Afdeling bestuursrechtspraak elk te kunnen optreden als deskundige. Besloten is deze beide deskundigen, die reeds verbonden waren aan het RIZA, daar formatief en ook wat de plaats van tewerkstelling betreft, te laten. De overweging daarvoor is geweest om op die wijze de praktische loop van zaken bij de voorbereiding van het advies – ook in contactueel opzicht – niet onnodig te veranderen in vergelijking tot de vroegere situatie. Voor het overige trad er wel een wijziging op, namelijk in die zin dat de benoemde deskundige op eigen naam en verantwoordelijkheid deskundigenbericht uitbrengt. De deskundige verzoekt als regel het RIZA om het verlenen van technische bijstand vanwege de daar beschikbare kennis. Voor die technische bijstand aan de deskundigen zijn voor beroep op grond van de WVO en de WVZ respectievelijk de Grondwaterwet in totaal 4 respectievelijk 1 formatieplaatsen aanwezig. Het verlenen van deze bijstand valt geheel binnen de wettelijke omschrijving van de taak van het RIZA in artikel 32 WVO, in het bijzonder waar het betreft de kennis van met het oog op de bescherming van de waterkwaliteit te treffen voorzieningen. Dit zou mogelijk anders zijn als het RIZA zelf tot taak zou hebben om de rechter te adviseren, hetgeen echter niet het geval is. Ook uit de contacten tussen de bedoelde deskundigen en de ambtelijke staf van de Afdeling bestuursrechtspraak is naar voren gekomen dat, ook sinds de benoeming van deskundigen op de bovenomschreven wijze, de advisering waaraan bij de rechter behoefte bestaat naar hoeveelheid, tijdigheid en kwaliteit bleek te zijn gewaarborgd. Het aantal deskundigenberichten in WVO-zaken bedraagt jaarlijks 50 à 60, in Grondwaterwetzaken 10 à 15.

Niet valt uit te sluiten dat de rechter in bijvoorbeeld een WVO-zaak over bepaalde aspecten tevens de Adviseur Beroepen Milieubeheer om deskundigenbericht vraagt. Tot nu toe heeft zich dat, voor zover bekend, niet voorgedaan.

In dit verband dient ook te worden ingegaan op een over dit onderwerp door de leden van de D66-fractie gestelde vraag namelijk of beide vormen van advisering op termijn meer te integreren zijn.

Op dit moment is een dergelijke integratie niet aan de orde. De Afdeling bestuursrechtspraak bepaalt zelf welke wijze van vragen van deskundigenbericht zij in een bepaalde zaak geraden acht. Is zij van mening dat behoefte bestaat aan zowel een advies over het waterbeheersaspect als over een ander aspect – en in dat geval aan twee deskundigenberichten – dan zullen daarover dan ook twee onafhankelijke deskundigenberichten zijn uit te brengen, ook al zouden deze beide kunnen vallen onder de noemer van het milieu.

De leden van de CDA-fractie stelden vragen over de advisering bij beroepen op grond van andere niet onder VROM ressorterende wetten. Bij de Natuurbeschermingswet, de Jachtwet en de Vogelwet vindt een dergelijke advisering op dit moment niet plaats. In het kader van de Boswet en de Landinrichtingswet vindt advisering plaats ten behoeve van de administratieve rechter door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV). Bij de Boswet betreft het beroepen tegen beslissingen van de gemeente, bijvoorbeeld het weigeren van een kapvergunning, terwijl het bij de Landinrichtingswet gaat om beroep tegen beslissingen van Gedeputeerde Staten. Deze advisering is geen onderwerp van speciale regeling door het Ministerie van LNV.

Van overlap met advisering vanwege wetgeving die onder de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of diens ambtgenoot van Economische Zaken valt, is voor zover bekend geen sprake.

De leden van de CDA-fractie en van de GPV-fractie vroegen waarom de stichting niet met naam in de wet wordt vermeld.

De onderhavige wet is nodig om de Minister van VROM te machtigen een stichting met een bepaalde taak op te richten; onder welke naam die taak wordt uitgeoefend, lijkt voor de wetgever minder relevant. Bovendien is er het formele probleem dat, anders dan wanneer de stichting bij de wet zelf zou worden opgericht, zij thans bij notariële akte wordt opgericht en pas vanaf dat moment bestaat. Aangezien deze oprichting pas na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kan geschieden, verdient vermelding in de wet van de stichting met naam nu dus niet de voorkeur. Het vermelden van de naam van de stichting in de wet zou tevens betekenen dat tegelijk met een naamswijziging van de stichting de wet zou moeten worden aangepast.

Anders dan de leden van de CDA-fractie menen, is het zeer wel mogelijk, en het voornemen daartoe bestaat ook, om de oprichting van de stichting zoal niet te doen samenvallen met plaatsing van deze wet in het Staatsblad, de oprichting geschiedt immers bij notariële akte, dan toch deze oprichting zo snel mogelijk daarna te doen plaatsvinden.

Hetzelfde geldt voor de, éne algemene maatregel van bestuur (amvb) waarin voorschriften omtrent de subsidiëring van de stichting zullen worden gegeven. Deze amvb (de subsidie-amvb), die berust zowel op de Wet op de Ruimtelijke Ordening als op de Wet milieubeheer, is nagenoeg voltooid en zal binnenkort voor advies naar de Raad van State worden gestuurd. Dat gekozen is voor een amvb en niet voor een ministeriële regeling past binnen het door de regering gevoerde beleid om subsidie-regelgeving op zo hoog mogelijk wettelijk niveau vast te leggen. Overigens zal in de subsidie-amvb de bevoegdheid worden opgenomen om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen.

Op de vragen van de leden van de CDA-fractie over de artikelen III, IV en V zal in het gedeelte Artikelsgewijs van deze nota worden ingegaan.

Deze leden vroegen hoe de onafhankelijke positie van de beide adviseurs op dit moment geregeld is.

De onafhankelijke positie van de ABM is geregeld in een ministerieel besluit van 12 september 1988, terwijl die van BARST niet formeel geregeld is, maar berust op afspraken terzake tussen de Minister van VROM en de Adviseur alsmede op toezeggingen aan de Tweede Kamer bij de instelling van de functie van deze adviseur.

De leden van de VVD-fractie vroegen of de onafhankelijkheid van de stichting voldoende gewaarborgd is en of alternatieven zijn onderzocht.

De leden van de D66-fractie alsmede die van de SGP-fractie stelden vragen over het afwijzen van variant a (het treffen van een wettelijke regeling), terwijl deze laatste leden de voordelen van de stichtingsvorm beargumenteerd wilden zien.

De leden van de SGP-fractie hebben principiële bezwaren tegen het inzetten van privaatrechtelijke rechtspersonen voor publiekrechtelijke diensten.

Zoals uit de memorie van toelichting al blijkt, zijn inderdaad alternatieven onderzocht.

Het vergroten van de onafhankelijkheid van de adviseurs inzake beroepen komt in feite neer op een vorm van verzelfstandiging. In het kader van deze verzelfstandiging speelt een aantal factoren een rol, afhankelijk waarvan onder meer voor een bepaalde rechtsvorm wordt gekozen, bijvoorbeeld een rijksinstituut of een stichting.

De taak van de adviseurs is in beginsel geen taak van de overheid, de advisering zou ook door andere private instellingen kunnen worden verricht, zij het dat de administratieve rechter voldoende waarborgen verlangt voor een onafhankelijke advisering. Er is dus geen sprake van publiekrechtelijke diensten. De overheid heeft er echter belang bij dat de administratieve rechter op een snelle, onafhankelijke en deskundige wijze wordt geadviseerd. Daarom wordt dan ook gekozen voor het onderbrengen van de adviesfunctie bij de bestaande adviseurs, die hun sporen op dit terrein ruimschoots verdiend hebben.

Er ligt op het terrein van de advisering dus geen overheidstaak, maar wel is overheidsbemoeienis gewenst. Deze bemoeienis blijft in het kader van het onderhavige wetsvoorstel beperkt tot een controle op de beheersmatige aspecten en richt zich met name op het waarborgen van een adequate advisering en op een doelmatige besteding van de subsidiegelden; de stichting zal immers integraal door de overheid worden bekostigd. Er vindt geen inhoudelijke controle op het werk van de adviseurs plaats en de minister is daarvoor ook niet verantwoordelijk. Om de benodigde beheersmatige controle mogelijk te maken zijn aan de minister bevoegdheden gegeven, zowel in en krachtens de wet als in de statuten van de stichting, zoals he benoemen van de leden van de raad van toezicht van de stichting.

Gelet op genoemd uitgangspunt: geen overheidstaak en een beperkte overheidsbemoeienis, ligt een privaatrechtelijke rechtsvorm voor de hand. Daarmee wordt bereikt dat de instelling een zo groot mogelijke onafhankelijkheid bezit, terwijl de overheid via de wettelijke en statutaire bevoegdheden waar nodig kan ingrijpen.

Het niet kiezen voor variant a: een eenvoudige wettelijke regeling, volgt uit de hierboven gevolgde redenering. Met een dergelijke regeling zou weliswaar de onafhankelijke positie van de adviseurs vastgelegd kunnen worden, echter met als implicatie dat hun taken nog steeds binnen de overheid worden uitgeoefend. Aangezien gekozen is voor verzelfstandiging van de adviseurs, is een daarop toegesneden wettelijke regeling noodzakelijk.

De thans voorliggende wettelijke regeling en de (concept-)statuten van de stichting beiden enerzijds door de gekozen stichtingsvorm voldoende waarborgen voor de onafhankelijkheid van de adviseurs terwijl anderzijds voldoende beheersmatige controle vanwege de overheid kan worden uitgeoefend.

De leden van de GPV-fractie stelden enkele vragen over artikel IV. Naar hun mening zal dit artikel na enige tijd onvindbaar zijn en zouden de bepalingen uit dit artikel elders een plaats moeten vinden.

De artikelen III, IV en V zien uitdrukkelijk en uitsluitend op de situatie tussen het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en dat van de oprichting van de stichting. Bij het opstellen van het wetsvoorstel werd het niet onmogelijk geacht dat deze twee tijdstippen nogal uit elkaar zouden liggen. Het werd derhalve gewenst geacht om voor die overgangssituatie bepaalde, met name financiële voorzieningen te treffen. Op dit moment ziet het er naar uit, zoals hierboven reeds is opgemerkt, dat de stichting zeer snel na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal worden opgericht. De bepalingen van de artikelen III, IV en V zullen dus zeer snel uitgewerkt zijn en voor de praktijk nauwelijks betekenis hebben.

Gelijksoortige bepalingen als in artikel IV omtrent de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid alsmede die omtrent de financiële steun door de Minister van VROM zijn ook opgenomen in de artikelen I en II ten aanzien van de stichting.

5. Concept-statuten Stichting BARST/BABM

Allereerst merk ik op dat de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij brief van 5 oktober 1994 heeft medegedeeld dat de concept-statuten de Afdeling bestuursrechtspraak geen aanleiding hebben gegeven tot het maken van opmerkingen.

De leden van de CDA-fractie gaan er van uit dat de huidige naam van de stichting een werknaam is en dat de stichting een fatsoenlijke naam krijgt.

Er komt inderdaad een andere naam van de stichting. Het voornemen bestaat om deze de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak milieu en ruimtelijke ordening te noemen.

De leden van de CDA-fractie stelden nog enkele andere vragen over de concept-statuten, waarop hierna het antwoord volgt. De stichting kan statutair geen rente- of andere inkomsten verwerven anders dan door middel van subsidies van het Ministerie van VROM.

Overwogen wordt om de directie van de stichting vooralsnog uit één persoon te laten bestaan.

De jaarrekening van de stichting behoeft inderdaad volgens de statuten niet aan de Minister van VROM te worden gezonden. In de subsidie-amvb zal een dergelijke verplichting wel worden opgenomen. Het feit dat de jaarrekening uiteindelijk wordt vastgesteld door de raad van toezicht van de stichting, welke door de Minister van VROM wordt benoemd, acht ik overigens een voldoende waarborg voor de betrouwbaarheid van de jaarrekening.

De accountant brengt ingevolge artikel 14, zevende lid, van de concept-statuten verslag uit aan de directie van de stichting. In de subsidie-amvb zal worden bepaald dat de aan de Minister van VROM te zenden jaarrekening vergezeld moet gaan van een verklaring van getrouwheid van een registeraccount, welke met name dient te voorzien in een controle op de besteding van de subsidiegelden.

De leden van de fracties van de VVD en van D66 stelden vragen over de verhouding tussen de in de wet neergelegde onafhankelijke positie van de bestuurders van de stichting en artikel 15, tweede lid, van de concept-statuten.

In de wet is het principe neergelegd: organen en personeel van de stichting dienen onpartijdig en onafhankelijk te zijn. Dit beginsel geldt als het ware structureel. Daarnaast is in artikel 15, tweede lid, van de concept-statuten een voorziening getroffen voor het incidentele, niet te voorziene geval, dat zich in één bepaald geval een botsing van belangen voordoet, voortvloeiend bijvoorbeeld uit het bekleden van een onbetaalde nevenfunctie door een bestuurslid binnen een organisatie, zoals een school, indien de stichting advies moet uitbrengen in een geschil waarbij die organisatie betrokken is. De in de wet genoemde personen die deel uitmaken van de organen van de stichting en het personeel van de stichting zullen uiteraard bij het aanvaarden van elke (neven)functie zich rekenschap moeten geven van de mogelijkheid van (toekomstige) tegenstrijdige belangen met de stichting. Artikel 15, tweede lid, bevat geenszins een vrijbrief, maar eerder een noodvoorziening.

De leden van de D66-fractie vroegen of door artikel 14, zevende lid, van de concept-statuten het onafhankelijkheidsbeginsel in het geding komt.

Voor zover hiermee bedoeld wordt dat de onafhankelijkheid in het geding komt, omdat uiteindelijk de raad van toezicht als laatste instantie fungeert, kan opgemerkt worden dat de raad van toezicht weliswaar door de Minister van VROM wordt benoemd, maar voor het overige zonder «last of ruggespraak» fungeert. De onafhankelijkheid is dan ook niet in het geding.

II Artikelsgewijs

Artikelen I en II

De leden van de GPV-fractie stelden vragen over de noodzaak de subsidieverlening aan de stichting wettelijk vast leggen.

Afzonderlijke wettelijke regeling is niet geboden, hoewel de verantwoording van de subsidiegelden in ieder geval uit de begrotingswet moet blijken.

Een afzonderlijke wettelijke (subsidie)regeling verdient echter in elk opzicht de voorkeur. In een dergelijke regeling kunnen de wederzijdse rechten en verplichtingen van subsidiegever en -ontvanger ten volle tot uiting komen, met name bezien vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsbescherming. Het streven van de Rijksoverheid is er al sinds jaren op gericht aan subsidiëring zo veel mogelijk een wettelijke basis te geven. In dit verband kan verwezen worden naar de beschouwing in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken 1993/94, 23 700, nr. 3), Inleiding op hoofdstuk 4 Subsidies (Titel 4.2).

Artikelen III, IV en V

De leden van de CDA-fractie en de GPV-fractie stelden enkele vragen over de artikelen III, IV en V, met name of deze bepalingen noodzakelijk zijn.

Ten tijde van het opstellen van het onderhavige wetsvoorstel was de veronderstelling gerechtvaardigd dat er tussen het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel en dat van de oprichting van de stichting een zekere tijd zou verlopen. Het leek daarom wenselijk om ook voor die tussentijd vergelijkbare wettelijke waarborgen te scheppen als die later voor de stichting zouden gelden. Het betreft in het bijzonder de onafhankelijke positie van de adviseurs en de financiële ondersteuning door de Ministers van VROM.

Zoals hierboven reeds werd vermeld, is thans de verwachting dat de oprichting van de stichting zeer snel na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn beslag zal krijgen. Aan de bepalingen van de artikelen III, IV en V lijkt daarom geen grote behoefte meer te bestaan. Niettemin acht ik het handhaven van deze bepalingen gewenst, onder meer omdat de datum van inwerkingtreding van de subsidie-amvb later kan zijn dan die van het onderhavige wetsvoorstel, omdat deze datum samenhangt met de tijd benodigd voor de advisering door de Raad van State.

Artikel IV

De leden van de D66-fractie vroegen hoe in het kader van de subsidiëring van de stichting door het Rijk de hoeveelheid en de kwaliteit van de deskundigenberichten gegarandeerd worden.

Ik ga er vanuit dat de vragen geen betrekking hebben op de financiële ondersteuning krachtens artikel IV, deze geldt immers slechts gedurende de overgangsperiode totdat de stichting er is, maar op de subsidiëring van de stichting krachtens de in te voeren artikelen 57c Wet op de Ruimtelijke Ordening en 20.17 Wet milieubeheer, welke een nadere uitwerking in de subsidie-amvb zullen vinden. In deze amvb zullen aan de Minister van VROM een aantal controle-instrumenten worden verschaft. Daaronder vallen de goedkeuring, vooraf, van de jaarlijkse begroting en de goedkeuring, achteraf, van de jaarrekening. In de toelichting op de jaarrekening dient een overzicht te zijn opgenomen van het aantal uitgebrachte adviezen in relatie tot de planning. Daarnaast dient de stichting een jaarverslag aan de Minister van VROM te zenden. De Minister van VROM zal uiteraard alert zijn op signalen uit de praktijk omtrent de kwaliteit en kwantiteit van de advisering, met name als deze afkomstig zijn van de administratieve rechter.

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

M. de Boer