22 894
Preventiebeleid voor de volksgezondheid

nr. 103
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2006

In december 2005 heb ik u geïnformeerd over mijn plan om binnen het RIVM een Centrum Gezond Leven (CGL) op te richten (29 214, nr. 12). Deze eerste stap is mijn antwoord op het rapport van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) uit 2005: «Staat van de gezondheidszorg 2005; Openbare gezondheidszorg: hoe houden we het volk gezond?». U heeft op 5 april tijdens het AO Preventie vragen gesteld over het CGL en de positionering daarvan (22 894/30 300 XVI, nr. 81). In deze brief informeer ik u hierover.

Samenvatting

Het IGZ-rapport wijst onder andere op de versnippering van kennis en het onvoldoende gebruiken van wetenschappelijk bewezen preventiemethoden. VNG, GGD-NL en NPHF zijn het hiermee eens¹ en stellen dat meerdere oorzaken de uitvoering van het preventiebeleid en de resultaten daarvan beïnvloeden. De Gezondheidsbevorderende instituten (de Instituten)², VNG en GGD-NL hebben al eerder pogingen gedaan tot betere onderlinge afstemming, maar dat heeft om verschillende reden onvoldoende succes gehad. VWS richt nu samen met genoemde partijen een organisatie (het CGL) op. Het CGL brengt vraag en aanbod samen, voert de regie over en programmeert het aanbod van gedragsbeïnvloedende instrumenten. Daarnaast zal het Centrum lokale organisaties³ ondersteunen en het bestaande aanbod aan hulp in beeld brengen, kwalificeren en toegankelijk maken.

De oprichting van het CGL is de eerste stap in een fundamentele heroriëntering van de bestaande infrastructuur op het preventieterrein. Ik wil in overleg met u en met de organisaties die zich inzetten voor gezondheidsbevorderend gedrag nog verdere stappen zetten op weg naar een heldere en effectievere infrastructuur. Deze stappen worden in de nabije toekomst gezet.

1. Analyse

De IGZ stelt dat op het terrein van de gezondheidsbevordering de afgelopen tien jaar veel goede dingen zijn gebeurd, maar de IGZ bepleit ook met nadruk om de versnippering in dit veld aan te pakken. De kern van het IGZ-rapport is dat er momenteel onvoldoende regie en coördinatie is op het terrein van de gezondheidsbevordering. Verschillende pogingen in het nabije verleden om binnen het veld te komen tot regie en coördinatie hebben onvoldoende teweeggebracht. De IGZ stelt dat meer bereikt kan worden als VWS de regie neemt.

Versnippering van kennis en te weinig gebruik van bestaand interventiemateriaal

Versnippering bestaat op drie niveaus:

– aanbodzijde (de Instituten)

De verschillende landelijk werkende Instituten stemmen hun aanbod weliswaar vaker af dan voorheen maar het is nog geen gewoonte. Gemeenten, GGD-en en professionals¹ werkzaam in de settings² willen gecoördineerde en op elkaar afgestemde interventie-activiteiten.

– vraagzijde (gemeenten, GGD-en en professionals)

Op lokaal niveau kunnen gemeenten, GGD-en en professionals in de settings meer samenwerken. Zie de eerder opgedane positieve ervaringen uit de proefprojecten (bijvoorbeeld Hartslag Limburg); Goede en bewezen effectieve voorbeelden hoeven niet opnieuw als experiment te worden uitgevoerd en aantoonbaar niet-effectieve programma’s moeten verdwijnen. Lokale organisaties zien ook steeds meer de noodzaak om doelmatig aan de slag te gaan.

– tussen vraag- en aanbodzijde

De lokale organisaties zeggen overstelpt te worden met producten. De (lokale) deskundige ziet door de vele bomen soms het bos niet meer. Vraag en aanbod moeten daarom beter op elkaar afgestemd worden. De Instituten moeten methoden ontwikkelen waar behoefte aan is en die gemeenten, GGD, Thuiszorg, huisartsen etcetera) helpen hun preventiebeleid te realiseren. De behoefte op lokaal niveau blijkt uit de vraag van de lokale partijen en uit de resultaten van (landelijk) onderzoek (bijvoorbeeld VTV en monitoring door thema-instituten).

Gebruik van bestaande instrumenten

Daarnaast hebben de lokale organisaties te weinig zicht op de kwaliteit en effectiviteit van de bestaande interventies. De lokale partijen hebben geen inzicht in:

• onderbouwing van de effecten (evidence-based of best practice)³;

• kosten-effectiviteit en doelmatigheid;

• randvoorwaarden om een interventie succesvol in te zetten.

Dit beperkt voor hen de toepassingsmogelijkheden.

2. Actieve rol VNG, GGD-NL en Instituten

De partijen⁴ zijn het eens met de analyse. Zij steunen de conclusie van de IGZ dat de huidige versnippering zonder overheidsregie moeilijk te doorbreken is. Velen zijn ervan overtuigd dat de beschikbare middelen beter gebruikt moeten worden voor preventieve activiteiten onder anderen op basis van meer wetenschappelijk onderbouwd werken.

VNG, GGD-NL en de Instituten wijzen op een aantal positieve ontwikkelingen de afgelopen jaren. Zo is:

– meer samengewerkt dan voorheen in projecten waar meerdere thema’s tegelijk spelen (bijvoorbeeld het project «gezonde school»);

– de samenwerking tussen GGD-en, gemeenten en vakdeskundigen bevorderd (bijvoorbeeld het project «hartslag Limburg»);

– een «Kennisnetwerk preventie» opgericht, een overleg tussen de directeuren van Instituten en het NISB;

– een convenant gesloten tussen het Nederlands Instituut voor Gezondheidsbevordering en Ziektepreventie (NIGZ), GGD-NL en de VNG; dit convenant moet meer samenhang brengen in de ontwikkeling van nieuwe methoden en het lokaal toepassen van (evidence-based) interventies;

– door GGD-NL en de GGD-en een zogenoemd kernaanbod gezondheidsbevordering tot stand gekomen en zijn afspraken gemaakt over de toepassing daarvan.

Deze ontwikkelingen zijn stappen in de goede richting en mede richtinggevend voor de toekomstige structuur.

Bestaande verantwoordelijkheden blijven, overheidsregie helpt

Gemeenten zijn op lokaal niveau volgens de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) verantwoordelijk voor de gezondheidsbevordering van hun inwoners. Bij de GGD-en werken circa 400¹ gedragsdeskundigen die de lokale professional helpen met de inzet van gedragsbeïnvloedende instrumenten. Ik wil met de VNG en GGD-NL de rol van de gemeenten en de GGD-en ondersteunen door hen meer invloed te geven op de ontwikkeling en de evaluatie van gedragsbeïnvloedende instrumenten. Daarnaast wil ik het belang van de lokale ondersteuning versterken door deze rol expliciet te benoemen.

VNG, GGD-NL en NPHF: meer dan alleen regie, programmering en ondersteuning

VNG en GGD-NL pleiten² naast regie en programmering ook voor bredere lokale ondersteuning, een (gedeelde opdrachtgevers)rol van de gemeenten bij evaluatieonderzoek en voldoende geld voor lokale gezondheidbevordering.

Het bestuur van de Nederlandse Public Health Federatie (NPHF) vraagt daarnaast ook aandacht voor integraal beleid: de leef- en werkomgeving en voldoende capaciteit van beroepskrachten (artsen, verpleegkundigen).

3. Centrum voor Gezond Leven: draagvlak, plaats en rol

VWS heeft vooraf met de betrokken organisaties³ gesproken. De organisaties zijn, op hoofdlijnen, positief over de taken en positionering van het CGL, maar hebben ook nog vragen over de precieze uitwerking van het GCL op hun rollen en positie. Zij zien als voordelen dat die instelling:

– spil wordt tussen vraag en aanbod;

– de regie en coördinatie op zich neemt van programma’s en projecten;

– de samenhang tussen de verschillende leefstijlinterventies onderzoekt en bewaakt;

– als informatiemakelaar, de vrager helpt bij het zoeken naar de optimale mix van maatregelen;

– de kwaliteit van het aanbod kan waarborgen.

Het CGL wordt geen grootschalige organisatie maar een klein centrum met een kern van vaste medewerkers aangevuld met deskundigheid vanuit de betrokken lokaal en landelijk werkende, organisaties. De rol van het CGL zal uiteindelijk afhankelijk zijn van de verdere ontwikkelingen van de infrastructuur van de openbare gezondheidszorg. Het credo van het CGL is: «Eén voor allen en allen voor één». De publieke status van het nieuwe CGL geeft het vertrouwen dat alle partijen objectief en constructief benaderd worden. Bovendien hoeft het Centrum zich niet als commerciële organisatie te profileren. Het Centrum wordt uit de VWS-begroting betaald.

Inbreng betrokken organisaties

Voor het succes van het CGL kan de samenwerking tussen de verschillende partijen¹ niet vrijblijvend zijn. Het CGL zal in samenspraak met VNG en GGD-NL de inbreng van lokale partijen organiseren.

Verder zal ik een beroep doen op de Instellingen die van VWS subsidie krijgen om het centrum te helpen opbouwen door menskracht en kennis te delen. Ook onder anderen de fondsenwervende instellingen die ook gezondheidsbevorderingsprogramma’s aanbieden zullen worden benaderd over samenwerking met het CGL.

Positie/sturing

Het CGL breng ik onder bij het RIVM. Dat heeft belangrijke voordelen. Het RIVM heeft veel deskundigheid: daar kan met plaatsing van het centrum binnen het RIVM goed gebruik van gemaakt worden. Verder versterkt die plaats de samenwerking op verschillende terreinen (preventie, gezondheidsbevordering, jeugd en infectieziektebestrijding). Tot slot: het RIVM is een agentschap van VWS, het CGL valt als onderdeel van het RIVM onder die agentschapstatus. Daarmee is de politieke verantwoordelijkheid van de minister van VWS voor het Centrum beter gewaarborgd dan wanneer dezelfde rol en functie bij een onafhankelijke stichting komt te liggen.

Regie en programmering

Het nieuwe Centrum richt zich op regie en programmering, het neemt geen uitvoerende taken van andere instellingen over. Natuurlijk laat het CGL zich onder andere adviseren door VNG en GGD-NL.

De kerntaak van het CGL is zorgen voor betere samenwerking en afstemming tussen het lokale niveau en de landelijk werkende organisaties. Het CGL houdt zich vooral bezig met het programmeren van de toepassing van gedragsbeïnvloedende instrumenten. Daarbij gaat het enerzijds uit van de lokale behoefte terwijl anderzijds wordt gekeken naar landelijk vastgestelde prioriteiten uit de Preventienota.

Het CGL:

• is knooppunt voor de vraag- en aanbodzijde om gezamenlijke programma’s af te stemmen en te ontwikkelen;

• geeft informatie over de bestaande interventies, de kwaliteit, kosteneffectiviteit en de randvoorwaarden om gedragsbeïnvloedende instrumenten succesvol in te zetten;

• doet onderzoek naar de samenhang van verschillende leefstijluitingen;

• laat voor zover nodig, op basis van beschikbaar materiaal, samenhangende leefstijlinterventies ontwikkelen;

• doet voorstellen voor samenhangende interventieprogramma’s en organiseert het draagvlak hiervoor;

• ontwikkelt met de partijen een kwaliteitstoets voor methoden om de leefstijl van mensen te verbeteren. De kwaliteitstoets geeft een lokale partij zekerheid dat een methode deugdelijk is: een kwaliteitsproduct met een aantoonbaar effect dan wel een best practice methode of een methode in ontwikkeling die als kansrijk wordt beoordeeld. De toets dwingt daarnaast producenten van gezondheidsbevorderende methoden ook beter op de kwaliteit van hun product te letten;

• adviseert de minister van VWS over het gebruik en ontwikkeling van gedragsbeïnvloedende instrumenten.

De uitvoering en het gebruik van het aanbod van het CGL blijft een zaak van de gebruiker van het materiaal: gemeenten, GGD-en en de professional.

ZonMw gaat over de programmering van onderzoek en interventieontwikkeling. CGL is verantwoordelijk voor de programmering van het aanbod van interventies. Beide organisaties zullen onder mijn regie de programmering op elkaar afstemmen.

4. Aandacht voor de randvoorwaarden

De oprichting van het CGL is de eerste stap op weg naar een beter werkende en doelmatiger infrastructuur. Die structuur is nodig voor de efficiënte en effectieve ontwikkeling en implementatie van interventies voor het bevorderen van gezond gedrag. Die doelstelling slaagt alleen wanneer we ook goede afspraken met elkaar maken over:

• een duidelijke rolverdeling;

• lokale ondersteuning;

• samenwerking.

Duidelijke functieverdeling (rolverdeling) verschillende organisaties en CGL

De komst van het CGL beïnvloedt de huidige relaties tussen de betrokken partijen. Dat geldt ook voor de relatie tussen de veldpartijen, VWS en Zon/Mw. De rollen van de verschillende organisaties moeten duidelijk zijn. Daarom breng ik de komende maanden de functie, taken van de betrokken organisaties in kaart. Ik ga hierbij uit van de hoofdrollen (kerntaken) van deze organisaties.

In het overleg met de betrokken organisaties over de betekenis van de «hoofdrol» ontstond de volgende metafoor. Hoewel elke metafoor beperkt is in de toepassing schets ik deze als ondersteuning van mijn visie. De metafoor gaat ervan uit dat gedragsbeïnvloedende instrumenten (interventies) producten zijn waar vraag naar is en waar de gebruiker de ontwikkeling van het product beïnvloedt. Uiteraard beïnvloedt de producent ook de vraag. In de vergelijking is sprake van een gebruiker, detailhandel, groothandel en producent.

Metafoor:

Lokale professionals gebruiken de interventies (zij zijn de gebruikers van het product). De professionals werken in de gemeenten, thuiszorg, scholen en b.v. als huisarts en maken gebruik van de kennis en producten die de GGD (de detaillist) op de plank heeft liggen. De GGD-en betrekken deze producten bij de groothandel (CGL) of verzoeken de groothandel «op zoek te gaan» en nieuwe producten te laten ontwikkelen. Het CGL programmeert de toepassing van de producten (interventies). Het Centrum ontvangt de producten van of laat producten (in samenspraak met ZonMw) ontwikkelen door de thema-instituten (de producent). De producent ontwikkelt, in opdracht van ZonMw en op basis van de eigen visie, interventieproducten. De producent doet onderzoek naar de effecten en de ontwikkeling van het gedrag van mensen. ZonMw programmeert onderzoek en interventieontwikkeling op verzoek van VWS.

Deze rollen moeten met de partijen nog verder worden uitgewerkt. Dubbelingen of «witte vlekken» kunnen worden voorkomen door beter dan in het verleden de taken, rollen en verantwoordelijkheden te formuleren en op elkaar af te stemmen.

Lokale ondersteuning

De organisatie van de lokale ondersteuning hangt nauw samen met de visie op de taken van het NIGZ. De GGD-en, het NIGZ maar ook de Instituten doen thans een deel van deze ondersteuning. Het programma «Lokaal Gezond», ontwikkeld op basis van het convenant tussen VNG, GGD-NL en NIGZ, is de basis voor de verbetering van de lokale ondersteuning.

In de «nieuwe» infrastructuur stimuleert het CGL de ontwikkeling van de lokale ondersteuning. Lokale ondersteuners kunnen als consultant en opleider een bijdrage leveren aan de noodzakelijke kennis en kunde van professionals in gemeenten, GGD-en en in de leefomgeving wijk, zorg, sport en school (settings) in de praktijk.

De ondersteunende rol zal verder moeten worden uitgewerkt mede gelet op de ambities van de VNG en GGD-NL richting gemeenten en GGD-en.

Samenwerking

Het CGL is een centrum waarin partijen elkaar ontmoeten en waar samenwerking voorop staat. Regie en programmering ondersteunen de uitvoeringspraktijk. Het Centrum kan alleen goed werken als alle partijen samenwerken en elkaars expertise kennen en respecteren. Ik zal vanaf 2007 samenwerking met CGL als voorwaarde opnemen in de subsidievoorwaarden van door VWS gesubsidieerde thema-instituten.

Heldere, tijdige en open communicatie tussen alle betrokkenen acht ik van groot belang. Veldpartijen hebben een rol in de voorbereiding van de oprichting van het CGL. Die partijen doen mee bij de vorming van het Centrum, de functies en taakverdeling. Partijen en VWS hebben in de laatste maanden in belangrijke mate overeenstemming bereikt over de hiervoor geschetste hoofdrolverdeling. Er komt een klankbordgroep van alle relevante partijen voor de verdere uitwerking.

5. Tijdpad

Ik heb u destijds in mijn brief van 16 december 2005 (30 300 XVI, nr. 107) de oprichting van het Centrum gezondheidsbevordering aangekondigd. Dit Centrum met de naam CGL gaat op 1 januari 2007 van start.

De oprichting van het CGL is de eerste stap in een meer omvattend veranderingsproces dat het gevolg is van bezinning op de functies van alle partijen die zich in Nederland bezighouden met gezondheidsbevorderende activiteiten. In de loop van 2007 zal ik samen met de partijen verder richting geven aan de discussie over de verdere infrastructurele maatregelen die nodig zijn om de effectiviteit van de ingezette instrumenten te optimaliseren.

Het CGL moet zich in de eerste fase concentreren op de vormgeving van de programmering en de realisatie van de informatievoorziening over de bestaande interventies.

6. Tot slot

Het zijn natuurlijk de gemeenten, hun GGD en de professionals die de centrale rol spelen bij lokale gezondheidsbevordering. Het CGL helpt deze partijen met de kennis en levering van door de Instituten geproduceerde gedragsbeïnvloedende instrumenten (interventies).

Het onderling delen van kennis en ervaring is een absolute voorwaarde voor een goede uitvoeringspraktijk. Het voorkomt dat het wiel meerdere keren opnieuw wordt uitgevonden en gaat verspilling van geld en menskracht tegen. De partijen zullen het Centrum gebruiken om programma’s en projecten zo af te stemmen dat er een optimale mix van leefstijlinterventies ontstaat binnen de bestaande financiële en personele mogelijkheden. Gebruikers kunnen daar vervolgens dan vanuit gaan.

Ik heb er het volste vertrouwen in, dat de samenwerking met alle betrokkenen organisaties leidt tot een succesvol CGL.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

J. F. Hoogervorst

---

1 Brief aan de Vaste commissie voor VWS van 12 juni 2006 nr. sez/u200600998. Notitie infrastructuur Gezondheidsbevordering van het bestuur van het NPHF, juni 2006.

2 De Instituten: hieronder vallen de GBI’s en de thema-instituten: Stivoro, NIGZ, Voedingscentrum, Consument en Veiligheid, Trimbosinstituut, Rutgers-Nissogroep, Soa-aids Nederland, Schorerstichting, Pharos, NISB.

3 Gemeenten, GGD-en, Thuiszorgorganisaties, huisartsen, scholen e.d.

1 Professionals = vakdeskundigen in de thuiszorg, de eerste- en tweede lijnszorg maar ook op scholen en in werksituaties.

2 Settings = leefomgeving: wijk, school, werk, zorg en sport.

3 Evidence based betekent dat de effectiviteit vast staat; best practises zijn de beste parktijkvoorbeelden die er zijn, hun effectiviteit staat niet onomstotelijk vast.

4 Directeuren en vertegenwoordigers van de Instituten, VNG, GGD-NL en ZonMw d.d. 15 juni. jl

1 Opgenomen op basis van een rapport van het NIGZ.

2 Brief 12 juni 2006 nr. sez/u200600998 aan de Vaste commissie voor VWS.

3 Thema-instituten, VNG, GGD-N en ZonMw.

1 Thema-instituten, VNG, GGD-N en ZonMw.