22 343 Handhaving milieuwetgeving

Nr. 398 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 augustus 2024

In de procedurevergadering van de vaste Commissie voor Infrastructuur en Waterstaat van 3 juli jl. heeft uw Kamer verzocht om een brief met een update over de opvolging van de adviezen uit het rapport Handhaven in het Duister van de Algemene Rekenkamer. In deze brief wordt uw Kamer, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, geïnformeerd over de stand van zaken.

De Algemene Rekenkamer publiceerde op 30 juni 2021 het rapport «Handhaven in het duister»1, in navolging van het deelrapport «Een onzichtbaar probleem» in januari 2021.2 De Algemene Rekenkamer concludeerde dat het stelsel van toezicht en handhaving om milieucriminaliteit en -overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert. Onvoldoende zicht op de omvang van milieucriminaliteit en gebrek aan informatie zorgen er volgens de Algemene Rekenkamer voor dat de overheid niet adequaat kan bijsturen. Ook ziet de Algemene Rekenkamer dat milieuwetgeving niet goed wordt nageleefd, er een groep veelplegers bestaat en de keuzes in handhaving en toezicht niet altijd begrijpelijk zijn. Ook wordt geconstateerd dat interventies niet altijd leiden tot beter naleefgedrag. Verbetering van de informatiehuishouding is volgens de Algemene Rekenkamer noodzakelijk. De Algemene Rekenkamer doet in het rapport tien aanbevelingen. Voor een aantal van deze aanbevelingen waren op moment van verschijnen van het rapport reeds acties in gang gezet.3

In 2021 publiceerde de commissie Van Aartsen het rapport «Om de leefomgeving»,4 waarin tien aanbevelingen werden gedaan ter versterking van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) milieu. Een aantal conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en de commissie Van Aartsen lag in elkaars verlengde. De conclusies en aanbevelingen van beide rapporten zijn daarom in samenhang opgepakt binnen het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel milieu (IBP VTH).5

In het vervolg van deze brief wordt per (cluster van) aanbeveling(en) aangegeven wat de stand van zaken is van de opvolging daarvan.

Aanbevelingen over informatie-uitwisseling en kennispositie

De Algemene Rekenkamer concludeert in het rapport «Handhaven in het duister» dat op landelijk niveau een verbetering noodzakelijk is van de informatievoorziening. Een beeld van de omvang van milieucriminaliteit is onvoldoende aanwezig. Een aantal van de aanbevelingen ziet dan ook op de informatievoorziening. Het rapport «Een onzichtbaar probleem» focust meer specifiek op Inspectieview.

Bruikbaarheid, kwaliteit en uniformiteit van data

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Handhaven in het duister» aan in te zetten op uniforme registratie door toezichthouders, opdat alle betrokken partijen op gelijke wijze informatie verzamelen, bewaren en beheren (digitale eenheidstaat). Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan een valide informatiebeeld te creëren over de omvang van milieucriminaliteit en -overtredingen, recidive, toezicht en handhaving. Daarbij moeten Inspectieview en strafrechtelijke data kunnen worden gebruikt. Dit dient volgens de Algemene Rekenkamer vervolgens permanent actueel te worden gehouden en te worden gedeeld met alle betrokken partijen. De Algemene Rekenkamer beveelt tot slot aan op basis daarvan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) toezicht te laten houden op handhaving en uitgeoefend toezicht. In het rapport «Een onzichtbaar probleem» beveelt de Algemene Rekenkamer aan de informatie uit Inspectieview bruikbaar te maken voor inzicht in het functioneren van het wettelijk VTH-stelsel, en daarmee de ILT in staat te stellen haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter uit te oefenen.

Deze aanbevelingen zijn grotendeels opgepakt binnen het IBP VTH, met name in pijler 3 (informatievoorziening VTH). Een doel van pijler 3 is om ervoor te zorgen dat de stelselpartijen in staat zijn de knelpunten op het gebied van informatievoorziening in samenhang met elkaar op te lossen. Het IBP VTH heeft in maart 2024 een toekomstbeeld vastgesteld voor de informatievoorziening in het VTH-stelsel: het Digitaal VTH-stelsel. De route hoe stapsgewijs kan worden toegewerkt van de huidige situatie naar het toekomstbeeld wordt uitgewerkt in een roadmap. Over de voortgang van het IBP VTH is uw Kamer geïnformeerd door middel van een halfjaarlijkse voortgangsrapportage. De laatste keer gebeurde dat op 27 juni 2024.6

De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer richten zich tevens op de kwaliteit van de data bij toezichthouders en Inspectieview. Pijler 3 van het IBP VTH heeft in 2022 een analyse uitgevoerd naar de kwaliteit van de gegevens die via Inspectieview worden uitgewisseld en is een project opgestart om de datakwaliteit te verbeteren. De aanpak binnen het project bestaat uit drie hoofdsporen:

  • − Het verbeteren van de kwaliteit van de data die via Inspectieview worden uitgewisseld bij en door bronhouders. Meer uniforme registratie door de bronhouders maakt hier onderdeel van uit.

  • − Het leren van praktijkvoorbeelden: meerdere bronhouders/gebruikers werken samen aan een praktijkvoorbeeld en gebruiken daarvoor actief Inspectieview. Dit maakt de noodzaak van de verbetering van datakwaliteit duidelijk.

  • − Het ondersteunen van de praktijkvoorbeelden met analyses, monitors, dashboards en risicoanalyses zodat partijen ervaren wat de mogelijkheden van data zijn.

In februari 2024 is vanuit het project een analyse uitgevoerd om de datakwaliteit en eenduidigheid via Inspectieview in kaart te brengen. Op basis van deze analyse zijn alle individuele omgevingsdiensten en de ILT bezocht om de analyseresultaten te bespreken en te zorgen dat zij met verbetervoorstellen komen om de eenduidigheid en kwaliteit van data te verhogen. Pijler 3 geeft aan dat 52% van de omgevingsdiensten inmiddels een vastgesteld verbeterplan heeft en 24% van de omgevingsdienst een verbeterplan wordt opgesteld. In juli 2024 is een tussenanalyse uitgevoerd van de datakwaliteit en eenduidigheid en deze is vergeleken met de analyse in februari 2024. Hieruit blijkt een duidelijke verbetering.

Daarnaast wordt ook buiten het IBP VTH ingezet op het verbeteren van Inspectieview. IenW stelt tot en met 2028 jaarlijks € 500.000 beschikbaar aan de ILT om te investeren in het versterken van Inspectieview. Deze versterking raakt het brede functioneren van Inspectieview, zoals het aanleveren, de weergave en het ontsluitingen van data. Door de ILT wordt verder ook ingezet op het verbeteren van het gebruik van Inspectieview door omgevingsdiensten. In 2023 is een trainer aangenomen die actief de omgevingsdiensten opzoekt om hun ondersteuning te bieden in het gebruik van Inspectieview. Hierbij wordt ook het belang van een goede datakwaliteit uitgelegd.

De aanpak om de datakwaliteit van de gegevens die via Inspectieview worden uitgewisseld te verbeteren draagt bij aan de mogelijkheid van de ILT om haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter uit te oefenen.

Een belangrijk onderdeel van pijler 3 is het creëren van een eenheid van taal binnen het VTH-stelsel. Onlangs is daarom een eerste stap gezet met het opstellen van een landelijk register voor milieubelastende activiteiten (MBA’s). Dit register gaat zorgen voor een landelijke uniforme registratie voor MBA’s. Daarnaast werkt pijler 3 aan het opstellen van informatiestandaarden voor het VTH-stelsel. Deze standaarden leggen definities en begrippen vast die inspectiediensten voor de uitwisseling van gegevens moeten gebruiken. Dit is nodig om de datakwaliteit te verbeteren zodat partijen bijvoorbeeld elkaars gegevens kunnen gebruiken om meer zicht te krijgen op het functioneren van het stelsel en op specifieke thema’s en risico’s.

Verplichte aansluiting op Inspectieview

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Een onzichtbaar probleem» aan om het initiatief te nemen tot een wetswijziging zodanig dat aansluiting op Inspectieview niet een manier, maar de manier wordt om te voldoende aan de wettelijke plicht om informatie uit te wisselen.

De toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft u op 13 december 2021 geïnformeerd dat een wetswijziging nodig is voor het verplichten van uitwisseling van dat informatie over VTH van het wettelijk vastgelegde basistakenpakket via Inspectieview. De voorbereidingen voor een wijziging van de Omgevingswet (Ow) en het Omgevingsbesluit (Ob) zijn gestart. De benodigde wijziging blijkt complexer dan in eerste instantie verwacht. Een aansluitverplichting op Inspectieview om te voldoen aan de plicht tot informatie-uitwisseling heeft gevolgen voor alle betrokken bevoegde gezagen en uitvoeringsdiensten. Momenteel delen aangesloten partijen via Inspectieview voornamelijk toezichts- en handhavingsinformatie. Vergunningsinformatie is veelal niet digitaal beschikbaar en kan op dit moment in Inspectieview ook niet integraal weergegeven worden. De verplichting tot aansluiting op Inspectieview voor het delen van VTH-gegevens betekent dat alle betrokken partijen in het VTH-stelsel voortaan ook vergunningsinformatie in Inspectieview raadpleegbaar moeten maken. Het systeem Inspectieview moet hier ook voor aangepast worden. Dit is een grote opgave. De ILT verricht een handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) op voorstellen (voor het wijzigen) van regelgeving. Afstemming over de gevolgen van het delen van vergunningsinformatie via Inspectieview is essentieel voor het vervolg van het wetswijzigingstraject.

Aanspreken omgevingsdiensten

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Een onzichtbaar probleem» verder aan om de nog niet op Inspectieview aangesloten omgevingsdiensten aan te spreken op hun wettelijke plicht tot informatie delen. Sinds december 2022 zijn alle omgevingsdiensten aangesloten op Inspectieview.

Toezicht op handhaving en uitgeoefend toezicht

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport aan de ILT toezicht te laten houden op handhaving en uitgeoefend toezicht. Op basis van de informatie kan zij volgens de Algemene Rekenkamer vaststellen of er sprake is van ernstige toezichts- en handhavingstekorten, disproportionele recidive door bedrijven en ongelijke behandeling van bedrijven en ingrijpen waar nodig. Dat begint bij de verantwoordelijke provincies zelf op basis van het gedeeld informatiebeeld, en kan daarna op rijksniveau worden bijgestuurd.

De commissie Van Aartsen doet in het rapport «Om de leefomgeving» tien aanbevelingen om het VTH-stelsel milieu te versterken. De commissie Van Aartsen beveelt onder andere ook aan om rijkstoezicht in te richten op de omgevingsdiensten. De hierboven genoemde aanbeveling van de Algemene Rekenkamer is daarmee vergelijkbaar.

Zoals aangegeven in de Kamerbrieven van 13 december 20217 en van 10 juni 20228 wordt deze aanbeveling gedeeltelijk opgevolgd. Er is gekozen voor een alternatieve invulling waarmee hetzelfde resultaat wordt bereikt. Het gaat onder andere om de inrichting van een systeem voor visitatie van omgevingsdiensten, het jaarlijks opstellen van een Staat van VTH en het uitvoeren van signalerende en thematische onderzoeken door de ILT als onafhankelijke rijksinspectie. Deze acties zijn opgepakt binnen pijler 6 van het IBP VTH.

De eerste ronde van visitaties wordt afgerond eind 2024. De ILT heeft een drietal thematische onderzoeken afgerond en er volgen nog nieuwe rapportages van thematische en signalerende onderzoeken. Voor de Staat van VTH wordt op dit moment een «proefstaat» ontwikkeld binnen het IBP VTH, waarin de methodologie, gegevensbronnen en de vorm worden gedefinieerd. Het streven is om in 2025 een eerste Staat van VTH uit te brengen.

Tot slot is het relevant om te noemen dat de ILT namens mij interbestuurlijk toezicht houdt op provincies, op grond van de Provinciewet.

Effectiviteit toezicht en handhaving, verbeteringen in strafrechtelijke aanpak

De Algemene Rekenkamer heeft in het rapport «Handhaven in het duister» aanbevolen onderzoek te (laten) verrichten naar de effectiviteit van toezicht en handhaving in de praktijk. Aanbevelingen aan de Minister van Justitie en Veiligheid zien verder toe op het oplossen van de knelpunten in de strafrechtelijke keten voor de aanpak van milieucriminaliteit op en verbeteringen door te voeren in de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit, opdat de strafrechtelijke handhaving effectief is en voldoende vergeldend.

In de pijler van het IBP VTH die zich bezighoudt met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging (pijler 2) zijn diverse acties uitgevoerd voor een effectievere inzet van het instrumentarium van toezicht en handhaving. Als het gaat om de strafrechtelijke handhaving voert het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) op dit moment een onderzoek uit naar de effectiviteit van het strafrecht (Straffen in het milieudomein). De doelstelling van het onderzoek is om in kaart te brengen hoe de strafpraktijk bij milieudelicten functioneert en welke eventuele knelpunten die zich daarbij voordoen, teneinde meer zicht te krijgen op welke straf effectief is bij welk type milieudelict. De uitkomst van het onderzoek wordt in de eerste helft van 2025 verwacht. Daarnaast wordt gewerkt aan het formaliseren van de Strategische Milieukamer (SMK). Dit draagt bij een betere prioritering van de aanpak van milieucriminaliteit en wordt de beschikbare opsporingscapaciteit effectiever ingezet. Voorts wordt er geïnvesteerd in de capaciteit bij het openbaar ministerie (OM). Het OM krijgt sinds 2023 structureel 2 miljoen euro voor de aanpak van milieucriminaliteit om de basis op orde te krijgen.

Verder heeft de korpsleiding van de politie met het College van procureursgeneraal heldere afspraken gemaakt om de bezetting van de 406 fte die voor de strafrechtelijke aanpak van milieucapaciteit formatief zijn ingericht op orde te krijgen en zo effectief mogelijk op die taak in te zetten door daar centraal binnen de politie op te sturen. De doelstelling daarvan is, op basis van de regionale doorvertaling van de prestatieafspraken uit de Veiligheidsagenda 2023–2026, om 48 criminele samenwerkingsverbanden die zich met milieucriminaliteit bezighouden per jaar aan te pakken. Dit is mede verankerd in de landelijke strategie van de politie op de aanpak van milieucriminaliteit (Politiemilieutaak 2.0). Het versterkte landelijk sturingsmodel dat per 1 maart 2024 formeel is geïmplementeerd bij de politie vormt een belangrijk onderdeel van de afspraken tussen de korpsleiding en het College. Het model zorgt voor landelijke sturing met mandaat op de inzet van de milieucapaciteit die is verdeeld over de regionale eenheden. Het effect van dit sturingsmodel zou in de loop van 2024 zichtbaar moeten worden. In 2025 zal uw Kamer worden bericht of het nieuwe sturingsmodel aan de verwachting voldoet.

De effectiviteit van het toezicht en de handhaving in de praktijk is verder onderdeel van het tweejaarlijkse onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van VTH. In 2025 vindt dit onderzoek weer plaats.

Binnen pijler 2 en pijler 5 van het IBP VTH is gewerkt aan het uitwerken van de regionale beleidscyclus van de omgevingsdiensten en hoe de operationele, tactische en strategische overleggen van de strafrechtelijke partners op elkaar aan kunnen sluiten. Hiermee komt de informatie vanuit het strafrecht en bestuursrecht bij elkaar, en wordt het informatiebeeld gecreëerd. Zo wordt de meest effectieve en passende inzet van strafrecht en/of bestuursrecht toegepast.

Binnen pijler 6 van het IBP VTH vinden visitatierondes plaats bij de omgevingsdiensten. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan handhaving en aan de samenwerking met de strafrechtelijke partners.9

Veelplegersaanpak

In het rapport «Handhaven in het duister» wordt door de Algemene Rekenkamer aanbevolen een veelplegersaanpak te ontwikkelen voor de kleine – goed te onderscheiden – groep bedrijven die verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de milieucriminaliteit en milieuovertredingen in overleg met de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV).

Uw Kamer is bij Kamerbrief van 10 januari jl. geïnformeerd over de aanpak van milieucriminaliteit en veelplegers.10 Daarin is aangegeven dat sinds 2018 in Seveso+ (voorheen BRZO+) verband wordt gewerkt aan een aanpak van zorgbedrijven. Doel van de aanpak is om Seveso-bedrijven die om verschillende redenen achterblijven in de naleving van de betreffende wet- en regelgeving sneller in beeld te hebben en effectiever aan te pakken. Er is daarbij gewerkt aan een toolbox met handhavingsinstrumenten en aan een implementatieplan. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat voor een goede veelplegersaanpak betere en uniforme registratie van gegevens van belang is. Daarom wordt in het IBP VTH (pijler 3: informatievoorziening VTH) gewerkt aan een goede informatiehuishouding en -voorziening. Over de stand van zaken hiervan bent u eerder in deze brief geïnformeerd.

Vanuit het samenwerkingsverband SEVESO+ wordt gewerkt aan een Handleiding uniforme benadering Seveso Zorgbedrijven. Daarmee worden landelijk uniforme afspraken vastgesteld over een gezamenlijke aanpak bij zorgbedrijven waar alle omgevingsdiensten en andere partijen in SEVESO+ zich aan conformeren. Ook wordt gezorgd voor een heldere weergave van de processtappen in de besluitvorming over de status van een zorgbedrijf. Vaststelling van deze handreiking is voorzien in het najaar van 2024.

Openbaar maken uitkomsten inspecties

De Algemene Rekenkamer beveelt in het rapport «Handhaven in het duister» aan om uitkomsten van inspecties openbaar te maken en te delen met het publiek, opdat openbaar bekend is welke bedrijven zich wel en niet houden aan de regels en discussie hierover minder een zaak van speculatie is.

De samenwerkende inspectiepartners maken sinds 1 mei 2014 van iedere routinematige Seveso-(voorheen Brzo-)inspectie een openbare samenvatting.11

Onderzoeksrapporten en signaalrapportages worden door de ILT al lange tijd openbaar gemaakt. Als wettelijk adviseur in het kader van de Omgevingswet geeft de ILT bij de vergunningverlening een zienswijze op de ontwerp-beschikking aan het bevoegd gezag voor de grote bedrijven. In veel gevallen geeft de ILT daaraan voorafgaand ook al een advies op de aanvraag van een vergunning. Deze adviezen, zienswijzen en door de ILT ingestelde beroepen worden gepubliceerd op de ILT-website.

Zoals aangegeven in de Kamerbrieven van 27 juni 2024 en van 10 januari 202312 is een pilot door de ILT uitgevoerd vooruitlopend op verwachte fasering van openbaarmaking van handhavingsbeschikkingen op grond van de Wet open overheid (Woo). De ILT continueert het openbaar maken van de inspectieresultaten op het terrein van (Seveso) risicobedrijven als onderdeel van het reguliere werkproces.

In het kader van het project Actieve publicatie handhavingsbeschikkingen binnen pijler 2 van het IBP VTH is een Handreiking actieve publicatie handhavingsbeschikkingen opgesteld. Het project richtte zich op de actieve publicatie van alle onherroepelijke handhavingsbeschikkingen. Deze handreiking biedt een handvat voor omgevingsdiensten bij de implementatie en uitvoering van de verplichting op grond van de Wet open overheid tot actieve openbaarmaking van handhavingsbeschikkingen. Deze handreiking is opgenomen in de bijlage bij deze brief.

Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 27 juni 202413 hebben de omgevingsdiensten in de tussentijd verder gewerkt aan en ervaring opgedaan met het openbaar maken van handhavingsbesluiten. Er wordt naar gestreefd dat in het begin van 2025 handhavingsbesluiten niet alleen bij Seveso-omgevingsdiensten, maar ten aanzien van alle Omgevingswet-gerelateerde overtredingen actief worden gepubliceerd.

Periodiek informeren

De Algemene Rekenkamer beveelt aan om concrete doelstellingen te benoemen bij de begroting en vervolgens periodiek, dus 2- of 3-jaarlijks, het parlement te informeren over de realisatie en de effectiviteit en daarmee de maatschappelijke effecten. De Algemene Rekenkamer geeft aan te denken dat de departementale jaarverslagen daarvoor een passend medium zijn.

Als onderdeel van de kwaliteitsborging binnen het VTH-stelsel vindt op grond van de Omgevingswet (voorheen de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) in opdracht van de Staatssecretaris van IenW iedere twee jaar een onderzoek plaats naar de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken. Het meest recente tweejaarlijks onderzoek heeft in 2023 plaatsgevonden. Hierover bent u bij Kamerbrief van 5 oktober 2023 geïnformeerd.14

Binnen pijler 6 van het IBP VTH wordt gewerkt aan het ontwikkelen van een Staat van VTH. De Staat van VTH beschrijft de werking van het VTH stelsel: doen alle partijen wat ze moeten doen en leidt dat tot een adequate en effectieve uitvoering? Daar waar er iets niet goed werkt, wordt dat in de Staat van VTH geconstateerd en kunnen aanbevelingen worden opgesteld. De Staat van VTH zal meten op vier onderdelen: wettelijke kader of normering, geformuleerde beleid en afspraken, wijze waarop de uitvoering plaatsvindt, en de doelbereiking. Zo kan precieze worden onderzocht waar in het stelsel een onderdeel niet of niet naar behoren werkt. Dit wordt onderzocht bij een aantal factoren die kritisch zijn voor de werking van het VTH stelsel. Zoals hiervoor aangeven wordt op dit moment een «proefstaat» ontwikkeld. Het streven is om in 2025 een eerste Staat van VTH uit te brengen. Mocht dat onverhoopt niet lukken, dan wordt in 2025 wel het bovengenoemde tweejaarlijks onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken uitgevoerd.

Conclusie

De conclusies van de Algemene Rekenkamer in het rapport Handhaven in het Duister uit 2021 waren zorgwekkend. De aanbevelingen zijn in samenhang met de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen opgepakt op de hierboven beschreven wijze. Sommige acties zijn al afgerond, aan andere acties wordt nog hard gewerkt. Ik blijf mij hier, samen met alle partijen in het stelsel, voor inzetten. Het IBP VTH loopt op 30 september 2024 af. Uw Kamer wordt in het najaar geïnformeerd over de afronding.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, C.A. Jansen

Naar boven