22 343
Handhaving milieuwetgeving

nr. 112
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 26 april 2005

De vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer¹ heeft een aantal vragen voorgelegd aan de regering naar aanleiding van de brieven d.d. 20 december 2004 (22 343, nr. 99), 2 februari 2005 (22 343, nr. 103) en 21 maart 2005 (22 343, nr. 110) inzake het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit». De regering heeft deze vragen beantwoord bij brief van 26 april 2005.

Vragen en antwoorden, voorzien van een inleiding, zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie,

Buijs

De griffier van de commissie,

Van der Leeden

Inleiding

Naar aanleiding van mijn brieven d.d. 20 december 2004 (22 343, nr. 99), 2 februari 2005 (22 343, nr. 103) en 21 maart 2005 (22 343, nr. 110) inzake het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» (onderzoek naar de aard, ernst en omvang van zware milieucriminaliteit, 1 januari 2001 tot september 2003) en de «Risicoanalyse milieucriminaliteit» heeft u mij bij brief van 5 april 2005 verzocht om mijn reactie op onderstaande vragen en opmerkingen ruim voor het algemeen overleg over handhaving dat staat gepland op 28 april aanstaande naar uw Kamer te sturen. Mede namens mijn ambtgenoot van BZK en de staatssecretaris van VROM ontvangt u hierbij mijn reactie.

Voordat ik antwoord geef op de gestelde vragen, ga ik eerst in op de opmerking van de leden van de PvdA-fractie dat zij zich zorgen maken over de bestuurlijke integriteit van de milieuhandhaving bij vooral kleine gemeenten. Bij vertrouwelijke brief van 11 februari 2005 heb ik de passages in het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» die betrekking hebben op de bestuurlijke integriteit met u gedeeld. Daaraan heb ik niets toe te voegen. Wel wil ik, onder verwijzing naar mijn brief van 2 februari 2005, nog opmerken dat van het enigszins relativeren van het probleem van de bestuurlijke integriteit geen sprake is. Ik heb u er slechts op gewezen dat het rapport het aspect bestuurlijke integriteit opvoert in het kader van de ontwikkeling van criteria voor de weging van het «gewicht» van verschillende zaken vanuit de vraag van de handhaving. Het rapport doelt met bestuurlijke integriteit dan ook op aspecten of het toezicht heeft voldaan aan de eisen die men daaraan mag stellen en of een vergunning achteraf bezien niet had mogen worden verleend.

Het probleem van de bestuurlijke integriteit wordt door de regering wel degelijk serieus genomen. Gemeenten, provincies, en andere overheden zijn echter wel zelf verantwoordelijk voor de integriteit van de eigen overheidsorganisatie. Integriteitsbeleid behelst naast het stellen van gedragsregels diverse activiteiten zoals het bevorderen van bewustwording van integriteitsrisico's, het vaststellen van kwetsbare plekken binnen de organisatie en het kunnen omgaan met integriteitaantastingen. De regering hecht eraan dat overheidsorganisaties integriteitsbeleid ontwikkelen en onderhouden. In het recente wetsvoorstel tot wijziging van de Ambtenarenwet is een verplichting opgenomen om een gedragscode op te stellen en ook in bredere zin een integriteitsbeleid te voeren.

Bij brief van 9 juli 2004 is aan uw Kamer de inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie aangeboden. Doel van de inventarisatie was om te onderzoeken welke integriteitsbevorderende maatregelen overheidsorganisaties bij het openbaar bestuur en politie genomen hebben. De minister van BZK is voornemens om nu in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en het Nederlands Politie Instituut voor het integriteitsbeleid een modelaanpak te ontwikkelen die erop is gericht dat overheden hun weerbaarheid vergroten en dat uiteindelijk elke overheidsorganisatie over een gedegen set van integriteitsinstrumenten beschikt.

Voor politieke bestuurders geldt het belang van integriteit bij uitstek. Zij dienen het risico en de schijn van belangenverstrengeling te vermijden. Bij belangenverstrengeling gaat het om vermenging van het publiek belang met het persoonlijk belang van de bestuurder of dat van derden, waardoor een zuiver en objectief besluiten of handelen in het publiek belang niet langer is gewaarborgd. Risico's doen zich voor als er een verwevenheid ontstaat tussen bestuur en een bedrijfssector. Door BZK wordt onderzocht of de regelingen ter voorkoming van belangenverstrengeling bij publieke besluitvorming passend en toereikend zijn.

Naast de ontwikkeling van preventief beleid dient er repressief te worden opgetreden bij schendingen van de bestuurlijke integriteit. Daar waar niet slechts sprake is van laksheid, maar een gerede verdenking bestaat van fraude en/of corruptie, is een strafrechtelijke aanpak aangewezen.

Vragen en antwoorden

Vragen van de leden van de PvdA-fractie

1

U stelt dat «het rapport in dit verband doelt op het gegeven dat sommige bestuursorganen in hun beleid groter gewicht hechten aan economische belangen dan aan de strikte handhaving van de milieuregels». Beschouwt u deze «belangenafweging» eveneens als «gegeven»? Zo ja, klopt het dat gemeenten zelf mogen beslissen welke landelijk opgestelde milieuregels er in hun gemeente gehandhaafd worden? Zo neen, ziet u een taak weggelegd voor de VROM-Inspectie om als tweedelijns toezichthouder gevallen van bestuurlijke integriteit op te sporen en aan de kaak te stellen?

In aansluiting op mijn inleidende opmerkingen over de wijze waarop bestuurlijke integriteit wordt opgevoerd in het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» en hetgeen wordt ondernomen met betrekking tot de bevordering van de bestuurlijke integriteit, luidt mijn antwoord als volgt.

Vergunningverlening en handhaving zijn geen digitale activiteiten, maar gaan altijd gepaard met een beoordeling van de omstandigheden van het geval en een afweging van belangen. Gemeenten hebben de ruimte om op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op een eigen wijze een belangenafweging te maken voorafgaand aan de handhaving. De randvoorwaarde daarbij is, dat de milieuhandhaving binnen de wettelijke kaders en grenzen van de Wet milieubeheer en de Awb blijft. Een gemeente dient dan ook in beginsel tot handhaving over te gaan, indien zij een overtreding van de milieuregelgeving heeft geconstateerd. Het tweedelijns toezicht van de VROM-Inspectie heeft ondermeer ten doel om te onderzoeken of gemeenten op een adequate en integere wijze invulling geven aan de handhavingstaak. Bij misstanden zal de VROM-Inspectie tot een vorm van interventie overgaan.

2

Kunt u ingaan op de uitspraak van de milieuofficier van Justitie in het arrondissement Alkmaar – waar de afgelopen jaren 43 maal een bestuursorgaan aangeklaagd is door het Openbaar Ministerie wegens laks en illegaal handelen bij handhaving van milieuregels – dat hij een «patroon van informeel genormeerd niet-integer handelen» door bestuursorganen signaleert in zijn arrondissement?¹

Navraag bij het College van procureurs-generaal heeft mij geleerd dat de milieuofficier van Justitie in het arrondissement Alkmaar een nadere analyse heeft gemaakt van de milieustrafzaken in zijn arrondissement tegen lokale overheidsonderdelen en van de milieustrafzaken in zijn arrondissement tegen bedrijven waarin ook bestuurlijk handelen of nalaten heeft plaatsgevonden. Het College is met hem van mening dat van milieuovertredingen door de lokale overheid een negatieve voorbeeldwerking uit gaat op burgers en bedrijven op wie deze milieuregelgeving eveneens van toepassing is. Aan de hand van een publicatie van Van Vugt en Boet (G. W. M. van Vugt en J. F. Boet, Zuiver handelen in een vuile context, over (grensoverschrijdende) afvalstromen, milieucriminaliteit en integer handelen in het openbaar bestuur, Arnhem 1994). constateert de milieuofficier vormen van «informeel genormeerd niet-integer handelen». Volgens Van Vugt en Boet omvat dergelijk handelen o.a. misbruik van macht en positie (het misbruik maken van (soms zelf gecreëerde) mazen in de wet of van ambtelijke voorkennis) en het geven van«gelegenheid» (het verwijtbaar nalatig zijn (en blijven) ten aanzien van controle en handhaving van wettelijke en vergunningvoorschriften). Dit type niet-integer gedrag is in de meeste gevallen niet onder een strafbaar gesteld feit te brengen. Dit gedrag is voor het Openbaar Ministerie echter wel relevant, onder andere omdat het aan een officier van justitie tegengeworpen kan worden door een verdachte burger of bedrijf in een latere strafzaak. In die gevallen heeft de milieuofficier na afloop van de strafzaak jegens de bedrijven een brief met zijn bevindingen aan de betrokken bestuurders gestuurd met als nevendoel hen te wijzen op zijn beoordeling van het bestuurlijk overheidsoptreden in die gevallen.

Het hier geschetste beeld wijkt niet wezenlijk af van hetgeen ik u al heb medegedeeld in mijn brief van 20 december 2004 over het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit». Daarin heb ik u laten weten dat ten aanzien van de indicator aantasting bestuurlijke integriteit kan worden gemeld dat uit het rapport blijkt dat deze aantasting varieert van «laksheid van de overheid» en het onterecht afgeven van vergunningen, tot het bewust gedogen en faciliteren van milieudelicten. De «laksheid» betreft met name de controle- en handhavingstaak die niet voldoende wordt uitgevoerd. Ambtenaren van de overheid treft hierbij overigens niet altijd blaam. Zo is de complexe en onduidelijke regelgeving er debet aan dat vergunningen ten onrechte worden afgegeven en/of de bestuurlijke handhaving tekort schiet. Vervolgens heb ik op uw verzoek bij brief van 11 februari 2005 de passages uit het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» die betrekking hebben op de bestuurlijke integriteit, vertrouwelijk met u gedeeld.

3

Bent u van mening dat de besturen (van gemeente, waterschap en provincie) in het arrondissement Alkmaar een uitzondering zijn als het gaat om handhaving van milieuregels? Zo ja, waarom? Zo neen, wat is uw oordeel over de omvang van deze problemen?

De vraag of ik van mening ben dat de besturen (van gemeente, waterschap en provincie) in het arrondissement Alkmaar een uitzondering zijn als het gaat om handhaving van milieuregels kan ik niet beantwoorden. De beantwoording van deze vraag zou pas mogelijk zijn na een onderzoek over de vraag hoe besturen in alle arrondissementen omgaan met handhaving van milieuregels. Bij de VROM-Inspectie bestaat niet de indruk dat bestuurlijk niet-integer gedrag in het arrondissement Alkmaar een groter probleem zou kunnen zijn dan elders in Nederland.

In dit verband wil ik u nog wijzen op het in het kader van de uitvoering van het actieprogramma «Handhaven op niveau» verrichte onderzoek «Overtredende overheden», dat ik mede namens mijn ambtgenoot van BZK bij brief van 2 maart 2005 ter kennisneming aan u heb toegezonden. Bij brief van 10 maart 2005 heeft u aan de bewindslieden van VROM verzocht om een reactie op dit onderzoek. Het standpunt van VROM zal worden ingebracht in het kabinetsstandpunt over het onderzoek «Overtredende overheden», dat uw Kamer nog zal ontvangen.

4

Onderschrijft u de stelling uit het DHV-rapport «OM strategie milieuhandhaving (een onderzoek naar de oorzaken en achtergronden van fluctuaties in het aantal verdachten van milieudelicten)» uit november 2002, dat «de door het bestuur gewenste goede verstandhouding met een bedrijf een daadkrachtig optreden tegen datzelfde bedrijf vaak in de weg staat» (pagina 41)? Zo neen, waarom niet? Zo ja, welke maatregelen stelt u voor om dit probleem op te lossen?

Het College van procureur-generaal heeft mij laten weten dat zij deze stelling in zijn algemeenheid kan onderschrijven op basis van opgedane ervaringen in de praktijk. Volgens de VROM-Inspectie hoeft een goede verstandhouding met een bedrijf daadkrachtig optreden tegen datzelfde bedrijf niet in de weg te staan. De VROM-Inspectie heeft derhalve niet dezelfde ervaringen als het OM. Deze discrepantie kan worden verklaard uit de verschillende invalshoeken die het OM en het bestuur bij de handhaving hanteren en het handhavingsinstrumentarium waarover men beschikt. Het bestuur bedient zich in het kader van handhaving van een bestuursrechtelijk instrumentarium, waarvan de mogelijkheden en de inzet primair is gericht op herstel in plaats van op sanctioneren als zodanig. Sanctioneren is meer verbonden aan de inzet van het strafrechtelijk instrumentarium. Dat komt veelal pas aan bod nadat het bestuursrechtelijke instrumentarium niet afdoende blijkt te zijn. Bij het OM kan dan de indruk ontstaan dat er in het beginstadium door het bestuur niet daadkrachtig genoeg is opgetreden.

5

Acht u de conclusies uit het rapport «Inventarisatie Milieucriminaliteit», tezamen met andere signalen zoals de stelling uit het DHV rapport, de situatie in het arrondissement Alkmaar en de situatie in Maasdriel inzake de champignonvoetjes, aanleiding om een grootschalig onderzoek te starten naar de problemen van bestuurlijke integriteit in de milieuhandhaving? Zo neen, waarom niet?

In reactie op deze vraag merk ik allereerst op dat ik de conclusies uit het rapport «Inventarisatie Milieucriminaliteit» hier buiten beschouwing laat, omdat ik de passages uit dit rapport die betrekking hebben op de bestuurlijke integriteit immers vertrouwelijk met u heb gedeeld. Met betrekking tot wat door u wordt aangeduid als de situatie in Maasdriel inzake de champignonvoetjes kan ik u melden dat de gemeente Maasdriel vanaf medio 2004 toezicht is gaan uitoefenen op de correcte afgifte van champignonvoetjes. De gemeente heeft bij acht gecontroleerde champignonteeltbedrijven vastgesteld dat deze de milieuregelgeving hebben overtreden. Tegen deze bedrijven loopt een handhavingstraject (opleggen van een last onder dwangsom). Daarnaast is de gemeente handhavend opgetreden tegen illegale stortingen van champignonvoetjes in boomgaarden en op landbouwgronden. De VROM-Inspectie heeft de gemeente vanuit het tweedelijns toezicht gestimuleerd om handhavend op te treden en haar daarbij ondersteund. De VROM-Inspectie is op dit moment tevreden over het handhavend optreden van de gemeente Maasdriel.

Het op dit moment starten van een grootschalig onderzoek naar de problemen van bestuurlijke integriteit in de milieuhandhaving acht ik niet opportuun. Bij het onderzoek «Overtredende overheden», waarop ik u in mijn antwoord op vraag 3 heb gewezen, is immers ook de bestuurlijke integriteit (in de milieuhandhaving) aan de orde gekomen. Zoals gemeld zal uw Kamer het kabinetsstandpunt over dit onderzoek nog ontvangen.

6

Kunt u met onderzoek onderbouwen dat de huidige voorziening voor klokkenluiders (Ambtenarenwet en regeling procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand) voldoende is voor handhavers die problemen ervaren met bestuurlijke integriteit? Hoe verklaart u bovengenoemde signalen en berichten, in het licht van de huidige voorziening voor klokkenluiders?

Over klokkenluiders hebben de ministers van EZ, SZW en ik u bij brief van 5 april 2005 uitgebreid geïnformeerd. Ik meen te kunnen volstaan met u te verwijzen naar deze brief.

Vragen van de leden van de VVD-fractie

7

Heeft u concrete aanwijzingen dat de integriteit van bestuurders een structureel probleem zou zijn? Welke gevallen zijn bij u bekend?

De VROM-inspectie heeft niet de indruk dat de integriteit van bestuurders een structureel probleem zou zijn. Indien deze inspectie bij haar werkzaamheden stuit op niet integer bestuurlijk gedrag dan zal zij daartegen optreden. Bij concrete aanwijzingen van strafbare feiten is het aan het OM om te bezien of er tot opsporing en vervolging dient te worden overgegaan.

Daarnaast mag niet worden vergeten dat, zoals ik u reeds eerder liet weten, gemeenten, provincies en andere overheden zelf verantwoordelijk zijn voor de integriteit van de eigen overheidsorganisatie. Deze overheden beschikken over horizontale verantwoordingsmechanismen, zoals de gemeenteraad, die ook een rol spelen bij het aan de kaak stellen van en reageren op niet integer gedrag van het bestuur.

8

Kunt u aangeven hoe groot het probleem van milieucriminaliteit is?

Nee, zoals ik u in mijn brief van 20 december 2004 met beleidsmatige informatie inzake het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» heb laten weten, heeft de aard van de grijze milieucriminaliteit tot gevolg dat de omvang hiervan nauwelijks te bepalen is. De opstellers van het rapport zijn van mening dat gelet op de bestaande gelegenheidsstructuren voor het overtreden van milieuwetgeving slechts kan worden aangenomen dat de omvang groter is dan wordt aangenomen. Deze uitspraak nuanceren de opstellers zelf al indirect doordat zij aangeven dat de betrouwbaarheid van de analyses in het rapport niet optimaal is. Daardoor kunnen er voor de grijze milieucriminaliteit geen betrouwbare uitspraken worden gedaan over de totale omvang ervan. Ook kan niet worden aangegeven hoeveel meer strafbare feiten dan er bekend zijn worden gepleegd als gevolg van het bestaan van gelegenheidsstructuren. Dit geldt evenzeer voor de groene milieucriminaliteit en voor vele andere criminaliteitsvormen. Om toch tot een verantwoorde prioritering voor de inzet van het strafrecht te kunnen komen, wordt door het OM het instrument van de risicoanalyse ingezet.

9

De risicoanalyse milieucriminaliteit kan worden gezien als startdocument voor periodieke analyses ten aanzien van de zware en grijze milieucriminaliteit. Zijn deze periodieke analyses openbaar? Zo neen, welke maatregelen worden genomen om te voorkomen dat deze analyses op Internet verschijnen, zoals wel is gebeurd met een concept van het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit»? Op welke wijze kan de Kamer inzicht krijgen in deze periodieke analyses?

In mijn brief van 21 maart 2005 aan uw Kamer inzake de risicoanalyse milieucriminaliteit heb ik aangegeven dat ik na advisering door het College van procureurs-generaal tot het oordeel ben gekomen dat het niet wenselijk is dat risicoanalyses in de openbaarheid komen. Weliswaar bevatten ze geen operationele gegevens, maar zij maken het werk van de opsporing en handhaving inzichtelijk en daarmee voorspelbaar. Bovendien zullen de auteurs van dit soort analyses dan rekening gaan houden met de mogelijke publicatie, wat een nadelig effect heeft op de waarde van de inhoud daarvan. Dat is niet in het belang van een doelmatige handhaving. Nu evenwel de risicoanalyse milieucriminaliteit in discussie is gekomen en er overigens geen bezwaar tegen bestaat dat uw Kamer kennis neemt van de inhoud, heb ik deze risicoanalyse dit maal ter vertrouwelijke kennisname aan u toegezonden.

Met betrekking tot uw vraag welke maatregelen worden genomen om te voorkomen dat deze analyses op Internet verschijnen, kan ik u mededelen dat op stukken als deze vertrouwelijkheid van toepassing is, die ook als zodanig op het stuk wordt vermeld. Aan deze vermelding zijn verplichtingen verbonden voor de ambtenaren die met deze stukken omgaan. Schending van de verplichtingen leidt altijd naar de vraag of onderzoek wenselijk en/of haalbaar is voor wat betreft het traceren van degene die niet aan de verplichtingen heeft voldaan, want schending van deze verplichtingen kan leiden tot disciplinaire of zelfs strafrechtelijke consequenties. Er worden ook organisatorische en beveiligingsmaatregelen getroffen om te voorkomen dat deze stukken vrijelijk voor eenieder beschikbaar zijn. In casu is het zo dat naar moet worden aangenomen een ambtenaar verplichtingen rondom vertrouwelijkheid heeft geschonden en dat een onderzoek naar de vraag wie dit heeft gedaan, niet is opgestart omdat de inschatting is gemaakt van onhaalbaarheid van een antwoord op de vraag wie degene is die heeft «gelekt». De vraag of er een directe relatie bestaat tussen het «lekken» van een ambtenaar en het verschijnen van stukken op Internet wordt ten aanzien van het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» verder vertroebeld door het gegeven dat Kamerleden tijdens de VROM-begrotingsbehandeling d.d. 29 november 2004 kopieën van (de conceptversie van) het rapport (beide hebben als opschrift «vertrouwelijk») ter beschikking hebben gesteld aan andere Kamerleden en vertegenwoordigers van media. In de vervolgens ontstane commotie zijn deze stukken door de griffie weer teruggehaald, maar het kan niet worden uitgesloten dat niet alle stukken zijn geretourneerd.

10

Niet voor alle gesignaleerde risico's op het gebied van milieucriminaliteit vindt een even uitgebreide aanpak plaats. Door de beschikbare opsporings- en vervolgingscapaciteit moeten hierin keuzes worden gemaakt. Wat zijn de ervaringen tot nu toe met de gemaakte keuzes?

De organisatie van het Functioneel Parket van het OM is ingericht op werkprocessen die samenhangen met de idee dat verkenningen plaatsvinden van de relevante omgeving, bijvoorbeeld met behulp van risicoanalyses, en dat op basis daarvan wordt bezien welke aandachtsgebieden zich lenen voor prioritering binnen de inzet van het strafrecht. Vervolgens worden zoveel mogelijk strafzaken aangepakt die zich binnen deze prioritering bevinden en worden ook slechts die zaken van een afdoening door het OM gegarandeerd die vooraf deze toets volgens het OM hebben doorstaan. De eerste ervaringen van het Functioneel Parket met betrekking tot het model om tot keuzes te komen en de gemaakte keuzes zijn goed.

11

Complexe en onduidelijke regelgeving is er mede debet aan dat vergunningen ten onrechte worden afgegeven en/of de bestuurlijke handhaving tekort schiet. Zijn de al in gang gezette stappen voor het vereenvoudigen van de milieuregelgeving (bijvoorbeeld de VROM-vergunning) naar uw verwachting voldoende om dit probleem weg te nemen? Of zijn aanvullende maatregelen nodig om te komen tot heldere regelgeving?

De herijking en modernisering van de VROM-regelgeving, waarover uw Kamer regelmatig geïnformeerd wordt, levert een grote bijdrage aan het beter uitvoerbaar en handhaafbaar maken van de regels. Nieuwe wettelijke regelingen waarbij de handhaafbaarheid in het geding zou kunnen zijn worden tevoren onderworpen aan de HUF-toets: de toets van de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid. Het is echter niet altijd te vermijden dat regelingen op een terrein als milieu, waarbij steeds een evenwicht moet worden gezocht tussen wat nog wel kan worden aanvaard en wat niet, een zekere complexiteit hebben. Een situatie waarbij om elk risico uit sluiten alles wordt verboden, zou uiteraard niet wenselijk zijn en is ook niet mogelijk. Door steeds kritisch te kijken naar de ervaringen met de bestaande regelgeving en de te verwachten effecten van nieuwe regelingen, kunnen de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid wel worden verbeterd.

12

Het thema diervoerders is tot prioriteit benoemd van het Openbaar Ministerie. Zijn ook andere thema's die vallen onder milieucriminaliteit benoemd tot prioriteit?

In mijn brief van 2 februari 2005 heb ik u erop gewezen dat het OM op basis van de risicoanalyse milieucriminaliteit het thema diervoeders tot prioriteit heeft benoemd, die langs de weg van een tactische analyse moet worden geoperationaliseerd. Dit geldt onder meer ook voor de thema's bedrijfs- en gevaarlijk afval, nucleair afval en radioactief schroot. Deze thema's zijn als prioriteit terug te vinden in het handhavingsarrangement van het OM met de ministeries van VROM en LNV voor 2005.

13

Bij de politie bestaan met ingang van 1 januari 2005 regionale en interregionale milieuteams. Kan al worden aangegeven wat de eerste ervaringen zijn van deze teams en van het landelijk parket milieucriminaliteit?

Nee. Gezien de korte tijd dat de regionale en interregionale milieuteams operationeel zijn, zeker in combinatie met tijd voor een opstart- en voorbereidingsfase, kan nog niet worden aangegeven wat de eerste ervaringen zijn. Hetzelfde geldt voor het beleggen van de milieutaak bij het Functioneel Parket van het OM.

Zoals in de brief van 25 maart 2004 van de minister van BZK, de staatssecretaris van VROM en mij aan u is gemeld, is in 2007 in een volledige evaluatie van de milieutaak van politie en OM voorzien. Bij deze evaluatie zal gekeken worden of de nieuwe structuur voor de strafrechtelijke milieuhandhaving adequaat is en in hoeverre de afgesproken capaciteit passend is gelet op het aanbod, aard, en zwaarte van de milieucriminaliteit; dit mede in het licht van de sinds 1990 beschikbaar gestelde NMP-gelden. Tevens is in de bovengenoemde brief aan u gemeld dat zoals tot nu toe gebruikelijk uw Kamer jaarlijks zal worden geïnformeerd over de resultaten met betrekking tot de milieuhandhaving, hierin zal nu ook aandacht worden besteed aan de milieutaak van politie en OM. Over de eerste ervaringen met betrekking tot de regionale en interregionale milieuteams van de politie en het belasten van het Functioneel Parket van het OM met de milieutaak zult u dus in 2006 worden geïnformeerd.

Vragen van de leden van de SP-fractie

14

Kunt u aangeven in hoeveel zaken waarover het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit» spreekt op dit moment strafvervolging plaatsvindt?

Op deze vraag kan ik niet ingaan. Ik zou daarmee immers ingaan op de inhoud van het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit», waarvan ik, zoals ik u in mijn brief van 20 december 2004 heb laten weten, tot het oordeel ben gekomen dat ik dit rapport niet openbaar kan maken en derhalve niet aan uw Kamer toe kan zenden. In mijn brief van 2 februari 2005 heb ik u laten weten bij dit oordeel te blijven, daaraan doet het feit dat een conceptversie van het rapport openbaar is gemaakt door het op Internet te plaatsen niet aan af.

15

Wat wordt er op dit moment concreet ondernomen ter verbetering van de informatieverzameling van de verschillende handhavers?

Goede informatieverzameling en met name -uitwisseling tussen verschillende handhavers is zeer belangrijk. Het kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de bedrijven die regels op meerdere terreinen niet naleven consequent worden aangepakt, maar ook dat de bedrijven die het in alle opzichten goed doen, bij controle worden ontzien. Dit is zowel goed voor het bedrijfsleven als voor de handhavers, die hun handhavingscapaciteit zo meer gericht kunnen inzetten.

Op dit moment wordt informatie-uitwisseling meestal op ad hoc basis of in convenanten geregeld. Binnen de doelstellingen van die samenwerking is uitwisseling meestal goed mogelijk. Bredere uitwisseling buiten zo'n ad hoc regeling blijkt om juridische redenen vaak niet uitvoerbaar. Zo zien we bijvoorbeeld dat de wet verbiedt dat informatie uit de convenanten elders voor handhaving wordt ingezet, ook als de informatie binnen de handhavende overheid blijft.

Zowel verticaal – bijvoorbeeld voor ketenhandhaving – als horizontaal – bijvoorbeeld voor uitwisseling tussen de Rijksinspecties – worden verbetermogelijkheden onderzocht. Zo bestaan er reeds afspraken over onderlinge uitwisseling van gegevens tussen het Klpd, de politieregio's en de Rijksinspecties.

Waar het gaat om de horizontale uitwisseling, blijkt uit het PAO-project «Gezamenlijke Bedrijfsbezoeken Rijksinspecties», dat begin dit jaar onder leiding van de VROM-Inspectie is afgerond, dat het essentieel is dat juridische barrières worden weggenomen. De belangrijkste barrière voor uitwisseling ligt hier niet, zoals veelal wordt gedacht in de Wet bescherming persoonsgegevens, maar in de afzonderlijke wetten van de verschillende inspecties. Deze wetten schrijven veelal geheimhouding voor. Het PAO-project krijgt op korte termijn een vervolg. In dat kader zal eraan gaan worden gewerkt om deze juridische barrière weg te nemen.

Voor de informatieuitwisseling kan ik u ook wijzen op de afspraken die in het kader van de bestuursovereenkomsten zijn gemaakt tussen het OM, de gemeenten, provincies en de VROM-Inspectie. In de bestuursovereenkomsten is de afspraak vastgelegd dat de Vrom-Inspectie, de provincies en de gemeenten van alle bestuurlijke (handhavings)brieven afschriften sturen naar elkaar en het OM. Op deze manier kan het OM inzetten op het flankerend strafrechtelijk beleid en houden de andere overheden elkaar op de hoogte van de afgelegde bezoeken. Verder zijn onderlinge afstemming en informatie uitwisseling ook onderwerp van de in voorbereiding zijnde Algemene maatregel van Bestuur Kwaliteitseisen handhaving milieubeheer.

Tevens kan ik u nog melden dat de interregionale milieuteams van de politie gebruik gaan maken van zogenaamde informatiemakelaars. Deze functionaris vormt de intermediair tussen het interregionale milieuteam, de regionale milieuteams, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspecties, de diverse informatieorganisaties van de politie en het Functioneel Parket. Daarnaast heeft de informatiemakelaar onder meer een rol bij de informatiecoördinatie.

16

Kunt u aangeven of er na november 2003 nog onderzoek gedaan is naar de aard en omvang van zware milieucriminaliteit in Nederland? Zo ja, in welke mate? Zo neen, bent u van mening voldoende inzicht te hebben in deze materie?

Nee, na november 2003 is er door Justitie geen onderzoek gedaan naar de aard en omvang van zware milieucriminaliteit in Nederland. Wel is in 2004, de bij brief van 21 maart 2005 reeds vertrouwelijk aan u toegezonden risicoanalyse milieucriminaliteit, opgesteld. In deze brief heb ik u het onderscheid aangegeven tussen een criminaliteitsbeeldanalyse, zoals de «Inventarisatie milieucriminaliteit», en een risicoanalyse. Verder kan ik u mededelen dat het OM in 2003 risicoanalyses heeft verricht naar de naleving van de regels op het deel van de Noordzee waar het Nederlandse recht van toepassing is en naar het systeem van emissiehandel voor broeikasgassen.

Ik ben van mening dat er binnen het OM, en dan met name bij het Functioneel Parket, voldoende inzicht bestaat in de aard en omvang van zware milieucriminaliteit in Nederland om te komen tot het doel, te weten prioritering bij de aanpak van milieucriminaliteit. Vanzelfsprekend blijft het OM risicoanalyses en andere onderzoeken uitvoeren als onderdeel van een anticiperende werkwijze en om bij te houden welke veranderingen optreden binnen het totale volume aan gepleegde strafbare feiten.

17

Welke informatie en/of registratiesysteem wordt op dit moment gehanteerd door de verschillende politiediensten in het onderzoek naar milieucriminaliteit? Is het PSO-systeem al geïmplementeerd? Zo neen, wanneer verwacht u de implementatie?

In eerste instantie wordt informatie over milieudelicten net als informatie over andere delicten geregistreerd in het bedrijfsprocessensysteem van de betreffende politieregio, of in het Tobias-systeem indien milieudelicten administratief worden afgehandeld. Een omvangrijk onderzoek naar milieucriminaliteit kan, indien dat nodig is, worden verwerkt in een recherchesysteem (Octopus of RBS).

Het project voor de ontwikkeling van één landelijk informatiesysteem (PSO2), dat tot doel heeft het koppelen van de bestanden van alle politiekorpsen, is ernstig vertraagd. Deze vertraging was voor de korpsbeheerders, de korpschefs, de minister van BZK en mij, vertegenwoordigd in de Regieraad ICT Politie, aanleiding om stevig in te grijpen in de aanpak, de sturing en de organisatie van het project. De ontwikkeling van een landelijk informatiesysteem wordt verdeeld in een aantal stappen. De eerste stap behelst het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen de korpsen op basis van de bestaande systemen voor een beperkte doelgroep van het politiepersoneel. De resultaten van deze stap worden nog dit jaar, 2005, verwacht. Tegelijkertijd worden de overige stappen gepland. De ambitie van één landelijk uniform informatiesysteem als vervanging van de bestaande regionale systemen blijft gehandhaafd. De korpsen zullen een grotere rol in het project gaan spelen. De voorzitter van de board Opsporing van de Raad van Hoofdcommissarissen wordt de voorzitter van de stuurgroep van het project.

18

Kunt u, desnoods vertrouwelijk, uitsluitsel geven over de afloop van de onderzoeken van de Unit Milieucriminaliteit (UMC) waarbij geen overdracht naar een ketenpartner heeft plaatsgevonden? Waren deze zaken voor u aanleiding de procedure van de onderzoeksoverdracht te herzien? Zo ja, hoe vindt de overdracht nu plaats? Zo neen, waarom niet?

Over de afloop van individuele strafrechtelijke onderzoeken kan ik u geen mededelingen doen. Wel kan ik melden dat sinds 1 januari 2005 de mechanismen rondom verwerving, selectie en afdoening van alle milieuzaken (behalve de zogenaamde leefbaarheidszaken) in één hand zijn, te weten bij het Functioneel Parket. Dit zal eventuele overdrachtsproblemen indammen.

19, 20, 22 en 23

Is het waar dat de meest voorkomende modus operandi binnen grijze milieucriminaliteit het illegaal storten is? Welke stappen heeft u ondernomen of gaat u hiertegen ondernemen? Welke stappen gaat u ondernemen tegen de dekmantel hergebruik bij bedrijven die beweren afvalstoffen te recyclen, maar in plaats daarvan stoffen zonder behandeling dumpen?

Welke stappen heeft u ondernomen of gaat u ondernemen tegen illegaal storten of illegale emissie van bedrijven en de fraudegevoeligheid hiervan?

Welke stappen heeft u ondernomen of gaat u ondernemen tegen het overtreden van de Europese verordeningen inzake de overbrenging van afvalstoffen bij afvalexport van bedrijven?

Welke stappen heeft u ondernomen of gaat u ondernemen tegen de afgifte van gevaarlijk afval aan niet-erkende verwerkers?

Op de vraag of het waar is dat de meest voorkomende modus operandi binnen grijze milieucriminaliteit het illegaal storten is, ga ik niet in. Daarmee zou ik ingaan op de inhoud van het rapport «Inventarisatie milieucriminaliteit», waarvan ik, zoals ik u in mijn brief van 20 december 2004 heb laten weten, tot het oordeel ben gekomen dat ik dit rapport niet openbaar kan maken en derhalve niet aan uw Kamer toe kan zenden.

Met betrekking tot de overige onder 19, 20, 22 en 23 gestelde vragen kan worden opgemerkt dat deze vragen kunnen worden teruggebracht tot de algemene knelpunten die de VROM-Inspectie en haar handhavingspartners hebben gesignaleerd met betrekking tot het handhaven van de nationale en internationale afvalregelgeving.

Niet specifiek het storten van afval maar de afvalverwerking in algemene zin heeft een verhoogd risico waar het gaat om het voorkomen van milieucriminaliteit, dit vooral vanwege de hoge kosten voor de verwerking van afval. De grijze milieucriminaliteit heeft betrekking op de gehele afvalverwijderingsketen. Hierin zijn veel actoren actief die een veelvoud van modus operandi hanteren. De modus operandus verschilt per afvalstroom. Daarbij moet onder meer worden gedacht aan illegale export van Nederlands afval dat in het buitenland wordt hergebruikt, het illegaal storten van afval in en buiten Nederland en het opmengen van afval om aan de wetgevingsspecificaties te voldoen. In voorkomenden gevallen kan dit tevens gepaard gaan met valsheid in geschrift en/of fraude en bedrog in relatie tot de vergunningaanvraag.

De maatregelen die tegen dit misbruik en/of oneigenlijk gebruik zijn en worden genomen zijn:

• het vooraf toetsen van regelgeving op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid;

• het terugkoppelen van praktijkervaringen uit het toezicht en opsporing naar het beleid;

• het in toenemende mate uitvoeren van andersoortig toezicht zoals ketenhandhaving;

• het doen van strategische en tactische analyses ten behoeve van steeds gerichter toezicht en opsporing.

Zoals genoemd wordt er gezocht naar andersoortig toezicht. Een van de vormen daarvan is ketenhandhaving. Een belangrijk probleem binnen de afvalketen is dat de toezichts- en handhavingbevoegdheden bij verschillende bestuurslagen zijn neergelegd. Indien de afstemming van het toezicht en de handhaving van de verschillende bestuurslagen niet optimaal is, kan het gebeuren dat de grip op de keten van het afval verloren gaat. Om dit probleem aan te pakken heeft de VROM-Inspectie ingezet op ketenhandhaving. Bij brief van 16 juli 2004 heeft de staatssecretaris van VROM u het «Visiedocument Ketenhandhaving» toegestuurd.

Op nationaal niveau voert de VROM-Inspectie momenteel risicoanalyses uit voor alle 34 afvalstoffen waarvoor in de sectorplannen van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) specifiek beleid is vastgesteld. Elke risicoanalyse omvat de gehele verwijderingsketen van afvalstoffen: van ontstaan, via be- en verwerking tot en met nuttige toepassing en verwijdering (storten of verbranden) van (deel)afvalstromen. Hiervoor is een op afvalverwijderingsketens toegesneden methodiek ontwikkeld, die ook voor toekomstige risicoanalyses (actualisatie) zal kunnen worden gebruikt. De resultaten van het risicoanalyseproject, dat naar verwachting medio mei/begin juni gereed zal zijn, zullen worden gebruikt bij het kiezen van onderwerpen voor ketenhandhavingsprojecten en voor prioritering van activiteiten van de VROM-Inspectie op het gebied van afvalstoffen voor de komende jaren. Opgemerkt moet worden dat ketenhandhaving vanwege de vele betrokken partijen een lastig en bewerkelijk instrument is. Het implementeren van ketenhandhaving gaat daardoor minder snel dan soms wenselijk is.

Voor wat betreft de handhaving van de Europese Verordening voor het Overbrengen van Afvalstoffen (EVOA) wordt binnen Nederland gewerkt aan het versterken van de samenwerking van de VROM-Inspectie met de Douane en de politie. Deze samenwerking betreft naast de uitvoering van controles ook steeds meer de uitwisseling van informatie, waardoor gerichter kan worden opgetreden. Voor het tegengaan van illegale export van afvalstromen is ook Europese samenwerking van groot belang. In Europees verband heeft Nederland daarom het initiatief genomen tot twee projecten, waaraan inmiddels een groot aantal Europese landen deelneemt. Deze projecten zijn gericht op de Nederlandse prioriteiten bij de handhaving van de EVOA. Het Zeehaven-project is gericht op illegale export naar niet-OESO-staten en het Verificatie-project is gericht op illegale export naar de nieuwe lidstaten van de EU. Over de eerste fase van het Zeehavenproject bent u reeds eerder geïnformeerd. Uit dit project is onder andere gebleken dat gezamenlijke handhavingsprojecten een effectief middel kunnen zijn tegen het zoeken van de mazen in het net door illegale exporteurs. Ook blijkt samenwerking een effectief middel om de handhaving in andere landen te stimuleren. De tweede fase van dit project loopt tot medio 2006 en hieraan nemen 13 landen met 22 zeehavens deel. Daarnaast investeert de VROM-Inspectie in een Europese handhavingsstructuur en zet zij zich in om de handhaving van de EVOA hoger op de agenda van de Europese commissie te krijgen.

21

Deelt u de mening dat de verwijderingstructuur voor stoffen zoals zuiveringsslib, compost en afvalslib kwetsbaar is voor fraude en bijmenging? Zo neen, waarom niet? Zo ja, welke stappen heeft u ondernomen of gaat u ondernemen, bijvoorbeeld tegen het slim mengen en sluw scheiden van bedrijven?

De verwijderingstructuur voor bepaalde afvalstoffen bevat elementen die gelegenheid scheppen voor strafbaar handelen. Het OM attendeert in het algemeen de overheden die voor de regelgeving in dit opzicht verantwoordelijk zijn op het bestaan van dit soort gelegenheidstructuren. Primair bestaat het handelen van het OM er vanzelfsprekend uit dat wordt opgetreden indien strafbare feiten naar voren komen en als verdachten worden opgespoord.

Met betrekking tot de ondernomen en te ondernemen stappen kan ik u het volgende melden. Communaal zuiveringsslib (afkomstig van rioolwaterzuiveringsinstallaties) en compost valt onder het «Besluit kwaliteit en gebruik Overige Organische Meststoffen» (BOOM). Door middel van dit besluit worden heldere produkteisen gesteld waardoor verwerking en hergebruik van deze stoffen op professionele wijze geschied. Toepassing van communaal zuiveringslib in de landbouw vindt in Nederland niet meer plaats. De kwaliteit van compost is het afgelopen decennium flink verbeterd door inspanningen uit de sector. Ook certificering speelt hierbij een positieve rol. De huidige verwerkingsketens van communaal zuiveringslib en compost ogen niet kwetsbaar.

Organische afvalstromen uit de voedings- en genotmiddelenindustrie worden deels afgezet in de landbouw, als meststof en voor een deel als diervoeder. De toepassing van organische afvalstromen als diervoeder is met de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders, de door de sector zelf opgelegde certificering en intensivering van het toezicht van de Voedsel en Warenautoriteit steviger geborgd. Naar het toepassen van organische afvalstromen als meststof is, in het kader van de op handen zijnde herziening van de Meststoffenwet en overheveling van het BOOM, nader onderzoek gedaan. Ook de VROM-Inspectie heeft recentelijk (keten-)onderzoeken uitgevoerd naar communaal zuiveringslib en organische slibben. De conclusies uit bovenstaande studies hebben er toe geleid dat afbakening tussen meststoffen en afvalstoffen in de nieuwe Meststoffenwet en het Besluit gebruik meststoffen, die naar verwachting op 1 januari 2006 in werking zullen treden, verduidelijkt en aangescherpt wordt. Een afvalstof kan alleen als meststof worden toegepast indien aan een landbouwkundige en milieuhygiënische toets is voldaan. Het mengen van afvalstoffen met meststoffen wordt verboden.

Daarnaast is op 1 januari 2005 het «Besluit melden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen» in werking getreden. Het besluit vervangt 12 provinciale milieuverordeningen en geeft regels voor onder andere de ontvangst- en afgiftemelding, het gebruik van het afvalstroomnummer en de begeleidingsbrief. Hierdoor kunnen afvalstromen administratief beter worden gevolgd, wat een effectievere handhaving mogelijk maakt.

24

Bent u bereid de rol van de overheid op het gebied van milieu als beleidsmaker, regelgever, vergunningverlener en handhaver te herzien? Zo neen, bent u van mening dat deze functiemenging de integriteit van de overheid ten goede komt? Zo ja, welke stappen heeft u ondernomen of gaat u ondernemen?

Er is geen aanleiding de huidige rol en verantwoordelijkheidtoedeling te herzien. Toezicht dient transparant en objectief onafhankelijk te zijn gepositioneerd. Juist in de toekomstige Wet tot wijziging van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer (Handhavingsstructuur) komen deze eisen tot uiting. Zo wordt in het ontwerpbesluit, dat onder meer uitvoering geeft aan het toekomstige artikel 18.3 van de Wet milieubeheer, bepaald dat de scheiding tussen milieuhandhaving en milieuvergunningverlening minimaal moet liggen op persoonsniveau.

25

Welke stappen heeft u ondernomen om de problemen met capaciteit bij de opsporing van milieucriminaliteit op te lossen?

Op dit moment heeft nagenoeg elke politieregio een regionaal milieuteam met geoormerkte en toereikende capaciteit, adequate kwaliteit (milieu- en recherche-expertise) en een vaste bezetting. Totaal gaat het hier om naar schatting 325 fte. Met deze regionale milieuteams wordt beoogd vooral milieudelicten in de sfeer van inrichtingen en werken op regionaal niveau doeltreffender en doelmatiger te kunnen opsporen. Verder is de Bovenregionale Recherchestructuur per 1 januari 2005 uitgebreid met zes interregionale milieuteams met een totale omvang van 120 fte. Op dit moment zijn de teams nagenoeg geheel gevuld.

26

De complexe en onduidelijke regelgeving op het gebied van milieu blijkt een belangrijke oorzaak te zijn van de aantasting van bestuurlijke integriteit. Welke stappen heeft u ondernomen op het gebied van regelgeving teneinde deze situatie te verbeteren?

Voor wat betreft het antwoord op deze vraag verwijs ik u naar mijn antwoord op vraag 11.

27

Kunt u, desnoods vertrouwelijk, aangeven wat de strafrechtelijke geschiedenis is van de grootste ondernemingen binnen de afvalverwijderings- en verwerkingsbranche en daarbij specifiek ingaan op de aantallen en aard van de processen verbaal die zijn opgemaakt? Kunt u tevens aangeven of er verbetering optreedt?

Nee, op deze vragen geef ik geen antwoord. In het debat dat ik op 2 februari 2005 met uw Kamer voerde heb ik er met betrekking tot het openbaar maken van namen van overtreders op gewezen dat wij daarmee een geheel nieuwe vorm van sanctie in het strafrecht zouden invoeren. Een dergelijke teruggang in het strafrecht zou een meer algemeen punt van overweging moeten zijn. In aanvulling hierop wijs ik u erop dat terechtzittingen in principe openbaar zijn en ook rechterlijke uitspraken in het openbaar worden uitgesproken. Van een strafrechtelijke veroordeling kan derhalve kennis worden genomen. Indien door het OM wordt besloten tot een hoge transactie of een transactie in een bijzondere zaak wordt in beginsel door het OM een persbericht uitgebracht. Dit persbericht noemt in ieder geval de naam van de verdachte met wie en de strafbare feiten terzake waarvoor een transactie is gesloten. Het persbericht compenseert het uitblijven van publiciteit naar aanleiding van een openbare behandeling ter terechtzitting en een in het openbaar uitgesproken rechterlijke uitspraak.

28

Is het waar dat binnen de sloop- en verwijderingsmarkt voor asbest de arbeidsomstandigheden slecht zijn, asbest diffuus wordt verwijderd en de bestuurlijke handhaving faalt? Zo ja, op welke manier en met welke prioriteit gaat u dit aanpakken? Zo neen, welke van de drie factoren is niet waar en waarom niet? Kunt u aangeven of met het aanstellen van deskundige toezichthouders een aanzienlijk deel van de fraude in het geval van asbest kan worden tegengegaan? Kunt u aangeven op welke manier u fraude met asbestinventarisaties en asbest-vrij-verklaringen tegengaat?

De handhaving van de asbestregelgeving heeft van verschillende handhavingsinstanties de volledige aandacht. Bij de VROM-Inspectie wordt zowel in de eerste als in de tweede lijnshandhaving hoge prioriteit gegeven aan asbest. Uit het onlangs, door de Arbeidsinspectie in samenwerking met de VROM-Inspectie uitgevoerde inspectieproject «Ketenaanpak Asbest» is bij 70% van de geïnspecteerde locaties een handhavingstraject ingezet. De geconstateerde overtredingen hadden in de meeste gevallen te maken met het niet of onvoldoende nemen van maatregelen om de gezondheid van de werknemer te beschermen. Op deze locaties kunnen de arbeidsomstandigheden dan ook als beneden de maat getypeerd worden.

Om bovenstaande situatie te verbeteren worden door de Arbeidsinspectie onder meer de volgende zaken in gang gezet danwel verder uitgebouwd:

1. Asbestverwijderingsbedrijven die met enige regelmaat in het verleden met handhaving door de Arbeidsinspectie te maken hebben gehad worden door middel van een apart inspectieproject intensief aangepakt. Bedrijven die de Arboregelgeving goed naleven worden nog slechts incidenteel en at random gevolgd. Bedrijven die herhaaldelijk in de fout gaan krijgen vaker te maken met hercontroles waardoor recidive vaker dan voorheen kan worden vastgesteld. In die gevallen kunnen hogere bestuurlijke boetes worden opgelegd en komt de inzet van het strafrecht in zicht.

2. Inspecteurs gaan vaker na afloop van een asbestverwijdering inspecteren op het moment dat een daartoe bevoegd laboratorium moet onderzoeken of het asbest volledig verwijderd is. De laborant verstrekt in dat geval aan het asbestverwijderingsbedrijf een vrijgavebewijs. Inspecteurs hebben al een aantal malen geconstateerd dat ondanks een vrijgavebewijs het asbest niet volledig verwijderd was. Niet volledig verwijderen van asbest levert later weer potentiële risico's op voor andere werknemers.

3. Door de VROM-Inspectie en de Arbeidsinspectie wordt intensieve samenwerking gezocht met provincies en vooral gemeenten om door structurele informatie-uitwisseling beter op de hoogte te raken van illegale asbestverwijdering. Zo zijn in 2004 in het kader van een pilotproject van Arbeidsinspectie en VROM-Inspectie gezamenlijke bedrijfsbezoeken afgelegd om enerzijds de lastendruk voor het bedrijfsleven te verminderen en anderzijds de effectiviteit van het toezicht te verbeteren, ondermeer door de uitwisseling van gegevens te verbeteren. Daarnaast is met rijksgeld (de «Samsongelden») een VNG-project opgezet om voor gemeenteambtenaren asbestopleidingen te verzorgen en de systematiek bij verlenen van asbestsloopvergunningen te verbeteren. Dit project loopt in 2005 door. Ook in 2005 zullen de VROM-Inspectie en de Arbeidsinspectie samen met de handhavingspartners zoals gemeenten en provincies landelijke controles uitvoeren om zodoende de verwijdering van asbest van de wieg tot het graf te volgen. Het betreft dan veelal ketengerichte controles.

Voor een deel van de markt geldt dat asbest diffuus wordt verwijderd, in dat deel moet de naleving verbeterd worden. Op basis van de handhavingservaringen van de VROM-Inspectie en ook de Arbeidsinspectie is gestart met een aantal initiatieven om zowel de handhaving als de naleving te verbeteren:

1. aanpassing asbestwet- en regelgeving;

2. voorlichting;

3. wettelijke verplichting voor het opstellen handhavingsprogramma bouw- en woningtoezicht;

4. de hierboven onder punt 3 genoemde in gang gezette handhavingsacties.

Teneinde te komen tot een systeem dat minder fraudegevoelig is, is in 2002 een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van het asbestbedrijfsleven en de overheid, ingesteld. Deze werkgroep heeft geconcludeerd dat, om voldoende waarborgen te kunnen bieden voor de integriteit van asbestinventarisatie- en asbestverwijderingsbedrijven en een voldoende hoog niveau van arbeidsbescherming te kunnen garanderen, de certificatiestruktuur een publiekrechtelijk accent moet krijgen. Op basis daarvan is het Ontwerp Asbestverwijderingsbesluit 2005 opgesteld dat op 17 november 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden en dat op dit moment voor advies bij de Raad van State ligt. Gelijktijdig met dit besluit wordt het Arbobesluit Arbeidsomstandighedenwet gewijzigd. Een belangrijk onderdeel van de wijzigingen van beide besluiten is de overheveling van de certificatieplicht van asbestinventarisatie- en asbestverwijderingsbedrijven van het Ontwerp Asbestverwijderingsbesluit naar het Arbeidsomstandighedenbesluit. De certificatiestructuur krijgt een sterker publiekrechtelijk karakter, omdat anders dan de huidige situatie, sprake zal zijn van ministeriele aanwijzing van en toezicht op instellingen die certificaten verstrekken aan de eerder genoemde bedrijven. Hierbij zal tevens worden aangesloten op het Kabinetsstandpunt ten aanzien van het gebruik van accreditatie en certificatie door de overheid. Een en ander is de Kamer gemeld in een brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die mede namens de staatssecretaris van VROM werd verzonden (2003–2004, 25 834 en 22 343, nr, 22).

De VROM-Inspectie heeft de afgelopen jaren tegen diverse asbestbedrijven proces verbaal opgemaakt (zie de infobladen asbest VI 2002–2004). Bij het toezicht is helaas geconstateerd dat ook gecertificeerde asbestbedrijven de regels ontduiken. Dit is ernstig omdat het de waarde van het certificeringstraject ondergraaft. De VROM-Inspectie informeert hierover de certificerende instelling die eventueel (na structurele misstanden en meerdere waarschuwingen) uiteindelijk kan besluiten het certificaat in te trekken.

Met de inwerkingtreding van de nieuwe asbestregels wordt het intrekken van een certificaat vereenvoudigd.

Met betrekking tot de vraag of kan worden aangeven of met het aanstellen van deskundige toezichthouders een aanzienlijk deel van de fraude in het geval van asbest kan worden tegengegaan, kan ik u het volgende melden. De VROM-Inspectie heeft diverse projecten uitgevoerd op het gebied van asbesthandhaving door gemeenten (Asbest in sloopvergunningen en Sloop asbeststallen, 2002). Onder meer is in deze rapportages het advies opgenomen om de asbesttaken beter te verankeren in de gemeentelijke organisatie en het kennisniveau van de gemeentelijke vergunningverleners en handhavers te verbeteren. In diverse provincies en regionale samenwerkingsverbanden zijn hiertoe initiatieven genomen, zoals in de provincie Gelderland, Noord-Brabant en Utrecht, waar draaiboeken voor handhavers zijn ontwikkeld en asbestopleidingen voor toezichthouders en vergunningverleners zijn aangeboden. Ook het landelijk VNG asbestproject voorziet hierin.

Het aanstellen van deskundige toezichthouders kan dus een positieve bijdrage leveren om eventuele fraude te voorkomen.

In reactie op de vraag of kan worden aangegeven op welke manier fraude met asbestinventarisaties en asbest-vrij-verklaringen wordt tegengegaan het volgende. Fraude met asbestinventarisaties en asbestvrijverklaringen wordt tegengegaan door aanwijzingen voor fraude en signalen van derden na te gaan, veelal in overleg met opsporingsdiensten, zoals politie en de Inlichtingen en Opsporingsdienst van de VROM-Inspectie. Indien fraude bij een gecertificeerde instelling wordt vastgesteld, dan wordt de certificerende instelling hierover geïnformeerd. De betrokkene loopt dan het risico dat zijn certificaat wordt ingetrokken. Voor de aanpak van fraude is dit effectiever dan een bestuurlijke boete. Fraude binnen de asbestverwijdering, zowel met betrekking tot de rol van intermediairs alsmede ten aanzien van de afvalverwerking, behoort tot de prioritaire aandachtsgebieden van de VROM-Inlichtingen- en Opsporingsdienst. In dit kader zijn in 2004 door de VROM-IOD een drietal strafrechtelijke onderzoeken afgerond. Betrokkenen dienen zich nog te verantwoorden voor de rechter.

29

Welke maatregelen heeft u genomen of gaat u nemen tegen de toenemende rol van intermediairs (zoals bijvoorbeeld grondbanken en grondmakelaars) op de bodemsaneringmarkt? Is het waar dat deze intermediairs bijdragen aan de fraudegevoeligheid van bodemsaneringen? Bent u van mening dat het verlenen van keurmerken voldoende is teneinde fraude tegen te gaan?

Intermediairs spelen al vanaf het begin van de aanpak van bodemverontreiniging een belangrijke rol. Deze marktpartijen hebben de expertise in huis om bodemverontreinigingen te saneren. In de praktijk blijkt dat al dan niet bewuste fouten worden gemaakt in de uitvoering. Aan deze fouten liggen verschillende redenen ten grondslag, te weten:

– ondeskundigheid bij bodemintermediairs;

– ondeskundigheid bij het bevoegd gezag;

– ondeskundigheid bij opdrachtgevers;

– gebreken in het toezicht en de handhaving waardoor de pakkans laag is;

– financiële voordelen bij regelovertreding, en

– onduidelijke en tegenstrijdige wet- en regelgeving.

Uit deze veelheid aan oorzaken wordt duidelijk dat de oplossing langs verschillende sporen moet worden gevonden. Dit is onderkend en er worden dan ook diverse maatregelen ingezet die de gesignaleerde knelpunten moeten verhelpen.

De deskundigheid bij bodemintermediairs wordt bevorderd met de Kwalibo-regelgeving. Het wetsvoorstel met de juridische grondslag voor deze regelgeving is begin dit jaar bij uw Kamer ingediend. De Kwalibo-regeling zelf, in de vorm van een Algemene maatregel van Bestuur en ministeriële regeling, zullen medio dit jaar worden vastgesteld en in procedure gebracht. De Kwalibo-regelgeving maakt gebruik van kwaliteitsborging, aantoonbaar te maken via certificatie en accreditatie. Deze instrumenten van zelfregulering zijn al geruime tijd in het bodembeheer beproefd. Ervaringen met bijvoorbeeld de laboratoria leren dat hiervan een behoorlijke kwaliteitsimpuls uitgaat. Certificatie en accreditatie (eventueel in combinatie met een daaraan gekoppeld keurmerk) vormen geen goede instrumenten om integriteit van uitvoerders te verbeteren en daarmee fraude te voorkomen. Ter verbetering van de integriteit zet de beoogde Kwalibo-regeling in op andere instrumenten, zoals de verplichting om een verklaring omtrent het gedrag te overleggen en de mogelijkheid om intermediairs direct aansprakelijk te stellen (via schorsing of intrekking van de erkenning).

De bevordering van de kwaliteitsborging bij het bevoegd gezag (provincies en gemeenten) zal met ingang van 2007 met financiële prikkels worden gestimuleerd. Het bevoegd gezag Wet bodembescherming krijgt van VROM extra financiële middelen indien ze de kwaliteit van haar processen borgt. Daarnaast heeft VROM afspraken gemaakt over het coachen en ondersteunen van het bevoegde gezag. Teneinde de deskundigheid van opdrachtgevers te vergroten, stimuleert VROM de bundeling van te verlenen opdrachten bij grotere organisaties. Een voorbeeld daarvan is de Stichting Bodemsanering NS, die alle opdrachten voor de sanering van NS-percelen verzorgt en een goed werkend systeem heeft ontwikkeld voor het beoordelen van de kwaliteit van uitgevoerde onderzoeken en saneringen. Een ander voorbeeld is de op 10 januari 2005 aangekondigde komst van het Bodemcentrum, een initiatief van de koepels van het bedrijfsleven om te komen tot een efficiënte bundeling van technische en financiële expertise.

Het toezicht en de handhaving door de overheid vormt het sluitstuk van succesvol beleid. Er lopen dan ook verschillende projecten om hierin de noodzakelijke verbeteringen door te voeren. Als follow-up van de onderzoeken door de VROM-Inspectie naar het overheidstoezicht op bodemsaneringen in eigen beheer hebben de bevoegde gezagsinstanties voor bodemsaneringen inmiddels behoorlijk wat verbeteringen doorgevoerd. De VROM-Inspectie voert ook dit jaar weer onderzoeken uit bij bevoegde gezagen die saneringen in eigen beheer doen. De prioriteit die aan deze onderzoeken wordt gegeven is hoog.

Door de VROM-Inspectie wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een systeem waarbij de inspectie kan beschikken over toezichtinformatie van bijvoorbeeld de bevoegde gezagsinstanties betreffende bodemsaneringen en de uitvoerders van de bodemsaneringen. Hierbij moet worden samengewerkt met particuliere certificerende instellingen die intermediairs auditen. Op deze manier kan op basis van signalen over mogelijke misstanden gericht worden gehandhaafd. De verwachting is dat de pakkans, of in ieder geval de subjectieve pakkans, sterk omhoog zal gaan. Daarvan zal een preventieve werking uitgaan.

Het project «Definiëring kwaliteit van het toezicht op bodemsaneringen» van de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer is vorig jaar van start gegaan en dient te resulteren in afspraken over de wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd. Tot slot noem ik de professionalisering van de milieuhandhaving waarin ook de handhaving van de bodemregelgeving een expliciete plaats heeft gekregen.

30

Bent u op de hoogte van het feit dat de pakkans in het geval van milieucriminaliteit erg laag is? Bent u tevens van mening dat deze lage pakkans de ernst, aard en omvang van milieucriminaliteit versterkt? Zo ja, welke stappen gaat u ondernemen teneinde de pakkans te verbeteren? Zo neen, waarom niet?

De vraag laat zich aldus gesteld niet goed beantwoorden: het begrip «milieucriminaliteit» omvat een zeer omvangrijk geheel van potentiële wetsovertredingen, die naar hun aard en aantal zeer verschillend zijn of kunnen zijn. Ook per gebied bezien is de kwestie van de pakkans te differentiëren: de pakkans van sommige overtredingen op zee kan beduidend lager liggen dan die van sommige milieuovertredingen die direct hinder veroorzaken in een dicht bevolkt gebied. Aard en aantal beïnvloeden bovendien nogal wezenlijk de relevantie van de factor «pakkans», ook al omdat in het gebezigde begrip niet duidelijk is of het gaat om de objectieve of de subjectieve pakkans. De pakkans speelt een rol bij het beïnvloeden van strafbaar gedrag, moet daarbij worden gedifferentieerd naar objectieve of subjectieve pakkans en speelt een rol naast bijvoorbeeld de sanctiekans en sanctieaard en sanctiehoogte.

Ter verbetering van de opsporing en vervolging van milieudelicten, en daarmee het verhogen van de pakkans van overtreders, zijn bij de politie de regionale en interregionale milieuteams ingevoerd en is het gezag over alle opsporingsdiensten op milieuvlak ondergebracht bij één hoofdofficier, te weten de hoofdofficier van het Functioneel Parket. Aan de zijde van het OM wordt bovendien de professionaliteit van de handhaving vergroot door o.a. meer kennisontwikkeling en -uitwisseling en een verbeterde aansturing van de opsporing.

31

Is het waar dat georganiseerde criminaliteit en ketencriminaliteit worden gestimuleerd door een uitstekende gelegenheidscultuur, gebrekkige handhaving en onduidelijke milieuwetgeving en beleid? Zo neen, wat zijn dan de belangrijkste oorzaken? Zo ja, op welke manier en met welke prioriteit gaat u dit aanpakken?

Deze vraag is niet met een simpel ja of nee te beantwoorden. Overigens is er op milieuvlak voornamelijk sprake van organisatiecriminaliteit, wat iets anders is dan georganiseerde criminaliteit. Wat wel kan worden gezegd is dat de meeste georganiseerde criminaliteit en organisatiecriminaliteit economisch is gemotiveerd. Het gaat om het verdienen van geld. Derhalve is het in zijn algemeenheid wel aannemelijk dat – indien aanwezig – van factoren als een uitstekende gelegenheidscultuur, gebrekkige handhaving en onduidelijke wetgeving en beleid gebruik zal worden gemaakt.

32

Is het waar dat economische belangen van de overheid, de internationale dimensie van milieuzaken en complexe milieumaterie kunnen leiden tot aantasting van de bestuurlijke integriteit? Zo ja, op welke manier en met welke prioriteit gaat u deze zaken aanpakken? Zo neen, welke van de drie factoren is niet juist en waarom niet?

De regelgeving op het gebied van milieu komt meestal tot stand na overleg met de betrokken partijen, zoals andere bevoegde gezagen en handhavingspartners, maar ook brancheverenigingen en het bedrijfsleven. De basis van milieuregelgeving ligt vaak in Europese en/of Internationale richtlijnen of verordeningen. Dit heeft tot gevolg dat de milieuregelgeving behoorlijk complex kan zijn en nauwelijks absolute verboden bevat. Vaak worden er op de gestelde verboden verschillende uitzonderingen gemaakt. Dit vergroot het draagvlak voor de uitvoering, maar maakt de regelgeving complex waardoor er ruimte ontstaat voor interpretatie en discussie.

Los van de complexiteit van de regelgeving is het bevoegd gezag altijd gehouden een belangenafweging te maken bij het handhaven van regelgeving, immers een beslissing die niet proportioneel of subsidiair is houdt geen stand bij de rechter. In deze afweging die het bevoegd gezag moet maken kunnen economische belangen een rol spelen. De economische bedrijfsbelangen kunnen samenvallen met de economische belangen van het bevoegd gezag. Zo zal bijvoorbeeld sluiting van een groot bedrijf ook gevolgen hebben voor de werkgelegenheid in een gemeente of provincie. Sluiting van een bedrijf zal soms niet als subsidiair en proportioneel worden beschouwd en zodoende heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om na afweging van de belangen dit niet te doen. Dit wil niet zeggen dat dit ook meteen laakbaar gedrag oplevert.

Bepaalde milieuregels zijn benoemd tot zogenaamde kernbepalingen. Deze bepalingen laten minder ruimte voor een belangenafweging van het bevoegd gezag omdat er een landelijke afspraak is gemaakt hoe er gehandeld dient te worden bij overtreding van dergelijke bepalingen, namelijk dat er altijd handhavend dient te worden opgetreden.

De complexiteit van de regelgeving kan in sommige gevallen het effect hebben dat handhaving moeilijk is of dat de adressant niet goed begrijpt wat er van hem wordt verwacht. Zoals eerder bij de beantwoording van vraag 11 en 26 aangegeven werkt VROM aan herijking en modernisering van de regelgeving. Daarnaast past de VROM-Inspectie het beginsel van Compliance assistance toe. Dit betekent dat er tijd en ruimte is om adressanten van regels en andere bevoegde gezagen uit te leggen wat de betekenis is van bepaalde regelgeving en hoe deze dient te worden nageleefd en hoe er toezicht kan worden gehouden op de uitvoering en naleving van bepaalde regels.

33

Kunt u een overzicht geven van de risico's op het gebied van milieu waarvoor een risicoanalyse heeft plaatsgevonden? Zo neen, waarom niet? Zo ja, hoe uitgebreid was de aanpak in de afzonderlijke gevallen? Op basis van welke criteria worden keuzes van aanpak gemaakt en door wie?

De risico's op het gebied van milieu waarvoor door het OM een risicoanalyse heeft plaatsgevonden omvatten in ieder geval die welke voorkomen op de vertrouwelijk aan uw Kamer ter beschikking gestelde risicoanalyse. Daarnaast heeft er een analyse plaatsgevonden van risico's, die voortvloeien uit het niet naleven van regels op het deel van de Noordzee waar het Nederlandse recht van toepassing is. Risicoanalyses komen van experts; zij passen de in de analyse verwoorde methodes toe om te beoordelen of van een risico sprake is. Gezags- en beleidsverantwoordelijken prioriteren vervolgens. Zij gebruiken daarbij de uitkomst van de analyse van de experts, waarbij de parameters die het risico bepalen (kans maal effect) leidend zijn.

34 en 35

Is de keten van klein chemisch afval van huishoudens al eens onderzocht, hetzij door een criminaliteitsbeeldanalyse hetzij door een risicoanalyse? Zo neen, waarom niet? Zo ja, wat zijn de resultaten van de analyses?

Is de keten van ziekenhuisafval al eens onderzocht, hetzij door een criminaliteitsbeeldanalyse hetzij door een risicoanalyse? Zo neen, waarom niet? Zo ja, wat zijn de resultaten van de analyses?

In het kader van het VROM-Inspectieproject Risicoanalyse van LAP-stromen, waarin voor alle 34 sectorplannen van het Landelijk Afvalbeheerplan risico-analyses zijn uitgevoerd is een risicoanalyse voor de gehele verwijderingsketen van klein chemisch afval (KCA) uitgevoerd en is een risico-analyse voor de gehele verwijderingsketen van specifiek ziekenhuisafval opgesteld. Deze risiscoanalyses hebben het karakter van een quick-scan. Het project als geheel bevindt zich momenteel in de afrondingsfase.

De risicoanalyse voor KCA wijst onder meer op de gevaren van illegale verwijdering door huishoudens (bijvoorbeeld olie en verfresten), van shredderen en mengen van gevaarlijke afvalstoffen die met elkaar kunnen reageren, en van het verbranden van KCA dat niet gescheiden wordt ingezameld (via het normale grijze huishoudelijke afval). De keten van KCA samen met klein gevaarlijk afval (KGA) komt over het gehele project gezien als een prioritaire stroom naar voren. Van belang is te vermelden dat voor meerdere gevaarlijke afvalstromen die deel uitmaken van KCA ook afzonderlijke risicoanalyses zijn opgesteld, omdat hiervoor afzonderlijke sectorplannen bestaan (bijvoorbeeld batterijen, olie, oplosmiddelen die slechts ten dele van huishoudens afkomstig zijn). De VROM-Inspectie is voornemens om zich vooral op deze afzonderlijke stromen te richten (b.v. oliehoudende afvalstoffen).

Voor specifiek ziekenhuisafval komt naar voren dat het specifiek ziekenhuisafval op dit moment separaat wordt ingezameld en centraal verbrand in een speciaal daarvoor gebouwde verbrandingsinstallatie (ZAVIN te Dordrecht). Door veel ziekenhuizen wordt deze verwijderingsroute als onnodig duur beschouwd en wordt gewerkt aan bewerking van specifiek ziekenhuisafval in de ziekenhuizen. Het betreft het behandelen van afval(substromen) in autoclaven, waarna dit afval als niet-gevaarlijk verder kan worden verwerkt. De risicoanalyse van de VROM-Inspectie wijst op de mogelijke gevaren van decentrale behandeling (meer handelingsmomenten, meer betrokkenen). Specifiek ziekenhuisafval komt als een stroom naar voren die hoge prioriteit heeft. Een logische volgende stap is een gedegen ketenonderzoek om de risico's nauwkeuriger in kaart te brengen, zo nodig mogelijk gevolgd door gerichte handhavingsacties.

36

Hoe treedt u op tegen ambtenaren of politici die milieucriminaliteit hebben gefaciliteerd danwel een actieve rol hebben gehad bij criminele activiteiten? Bent u bereid om de personen in kwestie strafrechtelijk te vervolgen en uit te sluiten van verdere politieke functies in de toekomst?

Indien er aanwijzingen zijn dat ambtenaren of politici zich schuldig hebben gemaakt aan strafbare feiten is het aan het OM om te beslissen of er tot opsporing en vervolging zal worden overgegaan voor bijvoorbeeld strafbare feiten als valsheid in geschrifte of corruptie. Aan ambtenaren die zich daadwerkelijk aan strafbare feiten schuldig hebben gemaakt kunnen en worden disciplinaire maatregelen opgelegd. Dit is uiteraard afhankelijk van de omstandigheden en de aard van de vergrijpen. Voor politici geldt dat zij verantwoording voor hun handelen dienen af te leggen bij het controlerend of vertegenwoordigend orgaan. Bij geconstateerde strafbare feiten wordt de positie van een politiek ambtsdrager in de regel onhoudbaar. De wijze waarop bij de aanstelling tot een politiek ambt een strafrechtelijk verleden betrokken wordt en kan worden is afhankelijk van de wijze waarop de aanstelling tot het ambt geschiedt. Bij gekozen politieke functies is een dergelijke toets niet aanwezig.

Ik vertrouw erop u met de beantwoording van de door u gestelde vragen voldoende te hebben geïnformeerd.

---

1 Samenstelling:

Leden: Duivesteijn (PvdA), Hofstra (VVD), Buijs (CDA), voorzitter, Schreijer-Pierik (CDA), Van Gent (GL), Geluk (VVD), Snijder-Hazelhoff (VVD), Depla (PvdA), Van Oerle-van der Horst (CDA), Van As (LPF), Van Bochove (CDA), De Ruiter (SP), Duyvendak (GL), Huizinga-Heringa (CU), Koopmans (CDA), Spies (CDA), Van Lith (CDA), Van der Ham (D66), Van Velzen (SP), Fierens (PvdA), ondervoorzitter, Timmer (PvdA), De Krom (VVD), Verdaas (PvdA), Kruijsen (PvdA), Samsom (PvdA), Hermans (LPF) en Veenendaal (VVD).

Plv. leden: Crone (PvdA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Mastwijk (CDA), Ormel (CDA), Halsema (GL), Luchtenveld (VVD), Örgü (VVD), Dubbelboer (PvdA), Hessels (CDA), Van den Brink (LPF), Ten Hoopen (CDA), Vergeer (SP), Vos (GL), Van der Staaij (SGP), Vietsch (CDA), Sterk (CDA), Haverkamp (CDA), Koser Kaya (D66), Gerkens (SP), Boelhouwer (PvdA), Verbeet (PvdA), Balemans (VVD), Waalkens (PvdA), Van Heteren (PvdA), Dijsselbloem (PvdA), Varela (LPF) en Oplaat (VVD).

1 Zie «Groenhuis: sommige gemeenten leren het nooit», Blad handhaving mei/juni 2004.