22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3938 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 mei 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Pakket Gemeenschappelijke Europese Graad

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Pakket Gemeenschappelijke Europese Graad

1. Algemene gegevens

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft op 27 maart jl. een pakket voorstellen voor de Europese hbo- en wo-sector gepresenteerd. Dit pakket bestaat uit een mededeling «blauwdruk voor een toekomstig gemeenschappelijke Europese graad», een Raadsaanbeveling over een Europees kwaliteitszorg- en erkenningssysteem in het hbo- en wo-onderwijs, en een Raadsaanbeveling over aantrekkelijke en duurzame loopbanen in het hbo- en wo-onderwijs. Deze voorstellen moeten bijdragen aan de intensivering van grensoverschrijdende samenwerking in het hbo en wo. Het pakket is deel van het vlaggenschipinitiatief van de Europese strategie voor universiteiten en van de aanbeveling van de Raad over bruggen bouwen voor doeltreffende Europese samenwerking in het hbo- en wo-onderwijs, beide aangenomen in 2022.1

Met de mededeling inzake een gemeenschappelijke Europese graad wil de Commissie de Europese Onderwijsruimte (hierna: EEA) verder tot stand te brengen. Een gemeenschappelijke Europese graad moet onder andere zorgen voor de herkenning en erkenning van EU joint programmes2 in de arbeidsmarkt, het overbruggen van verschillende nationale en/of regionale onderwijssystemen en het verdiepen van samenwerking tussen Europese hbo- en wo-instellingen.

Met de Raadsaanbeveling over een Europees kwaliteitszorg- en erkenningsysteem wil de Commissie de Europese samenwerking op het gebied van kwaliteitszorg in het hbo en wo versterken en zo ook de onderlinge erkenning van diploma’s stimuleren. De Commissie beoogt met deze aanbeveling dat hbo- en wo-instellingen sneller kunnen inspelen op de behoeften van de arbeidsmarkt en de samenleving door het aanpassen of creëren van nieuwe transnationale onderwijsactiviteiten, met kwaliteitszorg en automatische erkenning in de hele EU. Dit wil de Commissie bereiken door instelling overstijgende accreditaties verder te stimuleren (zoals het aanjagen van het gebruik van de European Approach3), implementatie van instellingsgerichte accreditatie en door een betere koppeling tussen kwaliteitszorg- en erkenningsystemen.

Met de Raadsaanbeveling over aantrekkelijke en duurzame loopbanen in het hbo en wo wil de Commissie de aantrekkingskracht voor getalenteerd academisch personeel vergroten. De Commissie wil 1) betrokkenheid bij verdergaande transnationale samenwerking bevorderen, erkennen en waarderen, 2) diverse academische rollen, inclusief innovatief en effectief onderwijs bevorderen, erkennen en waarderen, en 3) aantrekkelijke, inclusieve en competitieve arbeidsomstandigheden, waarin academisch personeel wordt gewaardeerd, aangemoedigd en ondersteund. Deze aanbeveling vormt een aanvulling op het kader voor onderzoeksloopbanen door academisch personeel te ondersteunen en diverse, aantrekkelijke loopbanen te bevorderen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In Nederland is bij wet (artikel 7.13 WHW) vastgelegd dat het instellingsbestuur van een hogeschool of universiteit voor elke door de instelling aangeboden opleiding een onderwijs- en examenregeling vaststelt. Hierdoor hebben de Nederlandse instellingen een grote mate van autonomie voor wat betreft de inhoud en de vormgeving van het onderwijs. De Nederlandse overheid kan niet of (zeer) beperkt sturen op de inhoud van het onderwijs. Wel is het mogelijk om instellingen te faciliteren om hun opleidingen op een bepaalde manier vorm te geven door bijvoorbeeld kennis te delen en goede voorbeelden uit te wisselen.

Binnen het kader van de grote mate van autonomie van de Nederlands instellingenstaat het kabinet open voor ieder EU-initiatief dat op een doelmatige wijze een bijdrage levert aan de kwaliteit en de toegankelijkheid van de EEA in het algemeen en het Nederlandse hbo en wo in het bijzonder. Zowel het overbruggen van verschillende nationale en/of regionale onderwijssystemen als het verdiepen van de samenwerking tussen Europese hbo- en wo-instellingen zijn belangrijke doelstellingen. Het stelt bijvoorbeeld studenten en docenten beter in staat om internationale competenties op te doen4 en draagt bij aan de productiviteit van onderzoek.5 Onder doelmatigheid verstaat het kabinet (onder meer) dat de EEA en de Europese Hoger Onderwijsruimte (hierna: EHEA)6, ofwel de Bolognasamenwerking, elkaar zouden moeten versterken en een aanvulling moeten zijn op het nationale of regionale hbo- en wo-onderwijsbeleid en in het bijzonder het Nederlandse beleid.

De Bolognasamenwerking heeft als uitgangspunt om meer samenhang, transparantie en vertrouwen in de verschillende onderwijsstelsels te bereiken. Eén van de kernwaarden is het gebruik en de voortgang van adequate kwaliteitszorginstrumenten en een kwalificatiestructuur voor het internationaal erkennen van vergelijkbare opleidingen. Afgelopen jaren is er een aantal instrumenten in het leven geroepen om te komen tot een Europees systeem van kwaliteitszorg, namelijk de European Standards and Guidelines for Quality Assurance (ESG), het European Quality Assurance Register (EQAR) en de European Approach for quality assurance of joint programmes (European approach). Door in de verschillende landen te werken aan kwalitatief hoogwaardig onderwijs via deze instrumenten raken de verschillende onderwijsstelsels en accreditatiesystemen in Europa veel beter op elkaar aangesloten. Nederland is een actieve deelnemer en aanjager van Bolognasamenwerking, en op het gebied van implementatie van de gemaakte afspraken een van de voorlopers. Een voorbeeld daarvan is de accreditatie voor joint programmes, waarbij in de Nederlandse wetgeving is geregeld dat deze kunnen worden beoordeeld aan de hand van de European approach. Bij initiatieven vanuit de Commissie is het van belang aansluiting te vinden bij, en verder te bouwen op, deze instrumenten.

Loopbaanontwikkeling in het hbo en wo kent vooralsnog geen grondslag in de EU of de Bolognasamenwerking, maar is nationaal/regionaal beleid in het geval van Nederland en in het bijzonder het beleid van de hbo- en wo-instellingen zelf. Zodoende hebben de publieke kennisinstellingen en onderzoeksfinanciers in 2019 het position paper «Ruimte voor ieders talent» gepubliceerd,7 waarin zij een nieuwe weg te slaan met het erkennen en waarderen van wetenschappers. Zo komt er een grotere diversiteit aan loopbaanpaden- en perspectieven, waarin ruimte is voor elk van de vijf kerndomeinen waarin wetenschappers actief zijn: onderzoek, onderwijs, impact, leiderschap en patiëntenzorg (dit laatste is een domein bij de universitair medische centra). Deze transitie in het erkennen en waarderen van carrièrepaden sluit goed aan bij de visie van het kabinet voor een evenwichtig en toekomstbestendig stelsel. Het programma «Erkennen en Waarderen» van UNL, NFU, NWO, ZonMw en KNAW8 wordt daarom vanuit de overheid financieel ondersteund in de jaren 2022–2026, binnen de bestaande financiële kaders. Ook aan de hogescholen heeft het kabinet gevraagd na te denken over hoe zij het erkennen en waarderen van diverse talenten vorm gaan geven. Ook wordt ingezet op een diverse en veilige leer- en werkomgeving, onder andere met behulp van het Nationaal actieplan voor meer diversiteit en inclusie in het hoger onderwijs en onderzoek.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet deelt de ambitie van de Commissie om met de doorontwikkeling van de EEA de concurrentiekracht en de aantrekkelijkheid van het Europese hbo- en wo-onderwijs te versterken. Zodoende heeft het kabinet een positieve grondhouding ten opzichte van de voorstellen die deze ambitie ondersteunen.

Een gemeenschappelijke Europese graad

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten opzichte van het concept van een gemeenschappelijke Europese graad. Deze zou een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit en de toegankelijkheid van het Europese en daarmee ook het Nederlandse hbo- en wo-onderwijs. Bijvoorbeeld doordat een gemeenschappelijke Europese graad verleend zou kunnen worden na het afronden van een EU joint programme, zoals deze nu ook door sommige van de Europese universiteitenallianties worden opgezet, op basis waarvan de bijzondere leeruitkomsten die daarmee gepaard gaan herkend en erkend worden. Tegelijkertijd kan die herkenning en erkenning van EU joint programmes, evenals de andere in de mededeling genoemde kansen, mogelijk ook op een minder ingrijpende en daarmee doelmatigere manier worden verwezenlijkt, bijvoorbeeld middels een label of een supplement. Daarnaast is onduidelijk hoe een gemeenschappelijke Europese graad van toegevoegde waarde en daarmee onderscheidend kan zijn naast de bestaande graden en tegelijkertijd de administratieve last gaat beperken. Het is daarbij noodzakelijk om duidelijkheid te krijgen over de nog nader uit te werken, criteria die moeten gaan gelden voor het verlenen van een gemeenschappelijke Europese graad.

Het kabinet overweegt dat, om de door de Commissie gepresenteerde doelstellingen van een Europese gemeenschappelijke graad te behalen, er mogelijk een aanzienlijk en ingrijpend aantal criteria moet worden bepaald. Criteria die bovenop de afspraken komen die volgen uit de Bolognasamenwerking en daarnaast mogelijk sturen op de wijze waarop een instelling welk onderwijs moet geven om een Europese gemeenschappelijke graad te mogen verlenen. Nederland is terughoudend als het gaat om het van overheidswege stellen van dergelijke criteria. Het kabinet overweegt dat de interactie tussen studenten en docenten binnen een EU joint programme die door een verdiepte samenwerking tussen EU hbo- en wo-instellingen tot stand is gekomen al een verrijking is voor de EEA en voor het Nederlandse hbo- en wo-onderwijs. Deze verrijking alleen al verdient Europese herkenning en erkenning, als aanvulling op een bestaande graad.

Europees systeem van kwaliteitszorg en erkenning

Het voorstel ondersteunt een verschuiving naar instellingsgerichte accreditatie, het beter faciliteren van samenwerking tussen universiteiten uit verschillende landen, verdere stappen richting automatische erkenning en het kunnen inspelen op ontwikkelingen in de maatschappij. Nederland kent een kwaliteitszorgsysteem van verplichte zesjaarlijkse opleidingsaccreditaties. Instellingen kunnen kiezen voor een vrijwillige instellingstoets kwaliteitszorg (ITK). Hiermee worden instelling overkoepelende thema’s beoordeeld, die dan niet terug hoeven te komen in elke individuele opleidingsaccreditatie. Daarnaast worden er door de Nederlands Vlaamse accreditatieorganisatie (NVAO) thematische analyses uitgevoerd die een bredere verdieping kunnen geven op maatschappelijk relevante thema’s, waarmee het lerend vermogen van instellingen gestimuleerd wordt. Streven is om komende jaren het accreditatiestelsel verder door te ontwikkelen, zodat het lerend vermogen en de kwaliteitscultuur binnen instellingen verder versterkt kunnen worden.

De instrumenten voor een kwalitatief hoogwaardig systeem van kwaliteitszorg zijn in Nederland dus goed ingebed. Het is echter van belang dat ook andere landen binnen de EU zich committeren aan de gemaakte afspraken binnen de EHEA. Verdere implementatie van de ESG, gebruik van EQAR en implementatie van de European Approach is namelijk essentieel om te komen tot de EHEA en voor verbeterde en op elkaar afgestemde accreditatiesystemen. Het kabinet is positief dat dit voorstel voortbouwt op de ontwikkelingen binnen de EHEA en een aanjagende werking heeft voor verdere naleving en implementatie van gemaakte Bologna-afspraken binnen de EU. Indien daar scherp op gestuurd wordt, kan dit voorstel een kans bieden om een stap te nemen richting een gelijk speelveld van kwalitatief hoogwaardig hbo- en wo.

Het kabinet is voorstander van automatische en wederzijdse diplomaerkenning en geeft daar nu al invulling aan. Zo heeft Nederland samen met de andere Benelux landen een verdrag gesloten met Estland, Letland en Litouwen over de automatische erkenning van hbo- en wo-diploma’s. Aan de basis van deze afspraken staat wederzijds vertrouwen, gestoeld op enkele voorwaarden zoals de implementatie van Bologna-afspraken omtrent kwaliteitszorg, de ESG en de implementatie van het Verdrag van Lissabon inzake erkenning (LRC)9. Dit verdrag tussen de Benelux-landen en de Baltische staten staat bovendien open voor andere landen die aan deze voorwaarden voldoen, en biedt zo een routekaart naar een Europees systeem voor automatische erkenning. Tevens zal conform het verzoek in de motie Dassen (Kamerstuk 31 288, nr. 1121) worden onderzocht of en hoe het mbo kan aansluiten op dit verdrag.

Aantrekkelijke en duurzame loopbanen

Het kabinet onderschrijft de maatregelen in het kader van het voorstel van aantrekkelijke en duurzame loopbanen. Veel van deze maatregelen zijn – in samenwerking met de onderwijsinstellingen – al in gang gezet, zoals Erkennen en Waarderen met gevarieerde loopbaanpaden op de universiteiten, de beschikbaarheid van de basisdidactische bekwaamheid (BDB) op hogescholen en de basiskwalificatie onderwijs (BKO) op universiteiten, aandacht voor sociale veiligheid, diversiteit en inclusie en het stimuleren van onderwijsinnovatie via het Nationaal regieorgaan Onderwijsonderzoek van NWO. Daarbij dient te worden aangetekend dat het personeelsbeleid op universiteiten en hogescholen tot het hart van de autonomie van instellingen behoort, en dat sturing vanuit de overheid daarop beperkt is.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meningen van lidstaten over het voorstel zijn nog verdeeld of niet finaal. Met betrekking tot de gemeenschappelijke Europese graad leven onder lidstaten nog veel vragen over de voorgestelde criteria die bepaald moeten worden om de gepresenteerde doelstellingen van een Europese gemeenschappelijke graad te behalen. Er zijn daarnaast ook vragen over de meerwaarde van een dergelijke graad en het verschil met de bestaande graden, terwijl de administratieve lasten juist omlaag moeten. Het beperken van administratieve lasten is immers een aandachtspunt voor meerdere lidstaten, en het is onduidelijk hoe dit voorstel daar aan bij zou dragen.

Het Europees Parlement heeft nog geen specifiek standpunt over het pakket, en heeft formeel ook geen rol in de onderhandelingen. Het Europees Parlement heeft zich in het verleden wel uitgesproken over deelaspecten van het voorstel Gemeenschappelijke Europese Graad. Ook heeft het Europees Parlement aan het huidige en komende Voorzitterschap van de Raad verzocht de inhoudelijke behandeling van de twee Raadsaanbevelingen in het pakket aan te houden tot na de EP-verkiezingen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De Raadsaanbevelingen zijn gebaseerd op artikelen 165, vierde lid, en 166, vierde lid, VWEU. Volgens artikel 165, eerste lid VWEU draagt de Unie bij aan de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid. Volgens artikel 166, lid 1 VWEU legt de Unie inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding. Op grond van artikel 165, lid 4 en artikel 166, lid 4 VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie aanbevelingen daartoe aannemen. Ook de mededeling ziet op het terrein van onderwijs. Op het terrein van onderwijs en beroepsopleidingen is sprake van een aanvullende bevoegdheid van de EU en is de EU bevoegd om m.b.t. de Europese dimensie van dit onderwerp het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen (artikel 6, onder e, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling en aanbevelingen hebben tot doel om de transnationale samenwerking in Europa op het gebied van hbo en wo te bevorderen. Hoewel het waardevol is dat er verschillen zijn in nationale- en regionale onderwijssystemen toegespitst op de onderwijsvisie van een specifiek land of regio, vormen deze verschillen vaak ook een belemmering om over de grens samen te werken. Middels de intensivering van samenwerking kan een hogere mate van kwaliteit in het hbo en wo worden bereikt dan wanneer afzonderlijke lidstaten het initiatief nemen tot internationale samenwerking. Dit rechtvaardigt optreden op het niveau van de EU voor zover deze niet raakt aan de autonomie van de hbo- en wo-instellingen en in strijd is met bestaande afspraken in het Bologna-proces.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling en aanbevelingen hebben tot doel de transnationale samenwerking in Europe op het gebied van het hbo en wo te bevorderen. Het instrument van de Raadsaanbeveling is niet-bindend en laat de lidstaten vrij overeenkomstig hun nationale omstandigheden te beslissen of en hoe zij gevolg geven aan de aanbeveling. Het voorgestelde optreden is wel geschikt om deze doelstelling te bereiken omdat het kabinet van mening is dat de voorstellen de samenwerking tussen hbo- en wo-instellingen op EU-niveau versterken. De voorstellen kunnen er namelijk voor zorgen dat instellingen beter transnationaal samen kunnen werken en kennisuitwisseling met instellingen binnen de EU kan ervoor zorgen dat nieuwe samenwerkingsverbanden worden aangegaan waarmee transnationale samenwerking op het gebied van hbo en wo uitgebouwd en versterkt wordt. Het voorgestelde optreden gaat ook niet verder dan noodzakelijk omdat het aan de lidstaten zelf blijft hoe ze invulling geven aan de aanbevelingen. Het kabinet heeft echter een aandachtspunt, namelijk of een gemeenschappelijke Europese graad bij alle door de Commissie genoemde kansen het meest doelmatige middel is om die te verwezenlijken. Het kabinet zal de Commissie om verduidelijking vragen.

d) Financiële gevolgen

De Commissie maakt geen extra middelen vrij om deze aanbevelingen uit te voeren. In de mededeling Europese graad worden diverse fondsen genoemd die moeten bijdragen aan het behalen van de doelen uit de mededeling, waaronder Erasmus+, Horizon Europe en Digital Europe. Uit de voorgestelde Raadsaanbeveling volgen geen consequenties voor de EU-begroting. Het kabinet is van mening dat indien er onverhoopt wel gevolgen zijn voor de EU-begroting, de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. De inschatting van het kabinet is echter dat er geen budgettaire gevolgen voor de nationale begroting zijn.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De voorgestelde en aangekondigde voorstellen kunnen additionele uitvoeringslasten en -kosten op nationaal niveau met zich meebrengen. Er is sprake van maatregelen en initiatieven van uiteenlopende aard, denk aan de gevolgen voor het aanleveren van data voor het European Higher Education Sector Observatory. Anderzijds bestaat er vaak al Nederlands beleid en zijn er nationale uitvoeringskaders gerelateerd aan deze nieuwe maatregelen. De gevolgen voor regeldruk en uitvoeringslasten zullen bij de verdere uitwerking van de voorstellen pas preciezer beoordeeld kunnen worden. Daarbij zal ook gelet worden op de gevolgen voor de al bestaande nationale maatregelen.

De voorstellen kunnen positieve gevolgen hebben voor het Europese hbo- en wo-onderwijs. Een sterker Europees hbo- en wo-onderwijs kan op zijn beurt weer leiden tot een sterkere Europese arbeidsmarkt en kenniseconomie en op die manier positieve gevolgen hebben voor de concurrentiekracht van de Europese Unie. Tot slot schat het kabinet in dat er geen geopolitieke gevolgen zijn naast de positieve invloeden van het pakket om opwaartse convergentie in de EU te bevorderen en daarmee nog beter Europees leiderschap kunnen tonen op het gebied van hoogwaardig en kwalitatief hbo- en wo- onderwijs.

X Noot
2

Joint programmes zijn opleidingen die door twee of meer instellingen gezamenlijk worden vormgegeven en verzorgd. In het voorstel gaat het in het bijzonder om joint programmes die worden gegeven door twee of meer EU-instellingen.

X Noot
4

Rosier, A., Messelink, A., & Steehouder, L., (2020). Begeleiders aan het woord. De relatie tussen internationaliseringsactiviteiten en internationale competenties. Den Haag: Nuffic (link).

X Noot
5

Kwiek, M. (2015). The internationalization of research in Europe: A quantitative study of 11 national systems from a micro-level perspective. Journal of studies in international education, 19(4), 341–359 (link).

X Noot
6

Het Bolognaproces, gelanceerd met de Bolognaverklaring in 1999, is een vrijwillige samenwerking op Europees niveau met 49 staten die gezamenlijk de Europese hogeronderwijsruimte (EHEA) vormen.

X Noot
7

VSNU, NFU, KNAW, NWO, ZonMw, Position paper Ruimte voor ieders talent: naar een nieuwe balans in het erkennen en waarderen van wetenschappers, november 2019.

X Noot
8

Universiteiten van Nederland (UNL), Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra (NFU), Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), ZorgOnderzoekNederland en Medische Wetenschappen (ZonMw), Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW).

Naar boven