22 054
Wapenexportbeleid

nr. 49
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 mei 2000

Tijdens het Algemeen Overleg over de wapenexport van 9 november 1999 verzocht de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van Uw Kamer om meer duidelijkheid van de Regering over haar interpretatie van het vierde criterium van het wapenexportbeleid, het zgn. spanningsgebiedcriterium. Zij wenste te weten, op welke wijze de Minister zich een oordeel vormt over de vraag of in verband met de regionale situatie aan een land militaire goederen kunnen worden geleverd. Ik zegde de Commissie een schriftelijke uiteenzetting over dit onderwerp toe (Kamerstuk 22 054 nr. 46). Hierna ga ik in op de overwegingen die bij de beoordeling van het vierde criterium van het wapenexportbeleid van belang zijn.

I. Het recht op zelfverdediging

Artikel 51 van het VN Handvest verwijst naar het recht op zelfverdediging van de lidstaten van de Verenigde Naties. Het recht op zelfverdediging brengt met zich mee dat lidstaten gerechtigd zijn een krijgsmacht op te bouwen en te handhaven. Het feit dat de meeste VN-lidstaten niet in staat zijn alle voor een moderne krijgsmacht benodigde goederen zelf te produceren, leidt ertoe, dat zij op de wereldmarkt de benodigde goederen zullen willen aanschaffen. Het aanbod dat in deze vraag voorziet, staat in direct verband met het in artikel 51 voorziene recht op zelfverdediging.

II. Het wapenexportbeleid in de EU

In 1991 en 1992 heeft de Europese Raad acht criteria vastgesteld waaraan de uitvoer van militaire goederen door de lidstaten dient te worden getoetst. De Raad heeft deze criteria in 1998 aangevuld met de zgn. Gedragscode betreffende de wapenuitvoer. Deze heeft als doel de eenvormige tenuitvoerlegging van de overeengekomen criteria tussen de lidstaten te bevorderen door het vaststellen van hoge gemeenschappelijke normen. Deze normen gelden als minimum voor het betrachten van terughoudendheid bij de overdracht van conventionele wapens door de EU-lidstaten. De Gedragscode beoogt niet de volledige harmonisering van het wapenexportbeleid van de lidstaten. Zij stelt uitdrukkelijk dat de lidstaten in hun nationale beleid restrictiever kunnen zijn dan de Gedragscode voorschrijft.

III. Het vierde criterium van het wapenexportbeleid

Het vierde criterium van het wapenexportbeleid ziet op de gevolgen van de voorgenomen uitvoer voor de vrede, veiligheid en stabiliteit in de bestemmingsregio. De beoordeling van dit criterium valt volgens de Gedragscode in een aantal elementen uiteen.

III.(i) risicoafweging en aard van het materieel

De Gedragscode introduceert een risicoafweging voor de oordeelsvorming over het vierde criterium in een concreet geval. Volgens de Gedragscode verlenen de lidstaten geen uitvoervergunning

«wanneer er een duidelijk risico bestaat dat het beoogde ontvangende land het bedoelde materieel voor agressie jegens een ander land gebruikt of er kracht mee wil bijzetten aan territoriale aanspraken».

Uit deze omschrijving van de Gedragscode volgt, dat bij uitvoer een afweging moet worden gemaakt betreffende de waarschijnlijkheid dat de goederen zullen worden gebruikt voor agressie tegen een ander land, of voor het onderstrepen van territoriale aanspraken. Beide risico's staan in nauwe relatie tot de aard van het te leveren materieel («het bedoelde materieel»). Met andere woorden, niet de leveringshandeling als zodanig, maar de aard van de te leveren goederen dient te leiden tot een verhoogde kans op de realisatie van de bedoelde risico's. Het blijft een graduele afweging: uiteindelijk kan ook gereedschap ter onderhoud van militaire goederen bijdragen aan het verwezenlijken van agressieve bedoelingen. Het verband is echter minder direct.

III.(ii) afwegingsgronden

De Gedragscode noemt vier afwegingsgronden, die bij de beoordeling van de risicoafweging in acht moeten worden genomen:

«a) het bestaan of de waarschijnlijkheid van een gewapend conflict tussen het ontvangende en een ander land»

In het geval het bestemmingsland is betrokken bij een gewapend conflict, zal Nederland in principe levering van militaire goederen ongewenst achten, tenzij sprake is van bondgenootschappelijke verplichtingen en de levering plaatsvindt in het kader van het recht op zelfverdediging. In een dergelijke conflictsituatie is mogelijk ook een embargo-maatregel van hetzij de VN, hetzij de EU van kracht. Nederland streeft consistent naar een verbeterde werking van bestaande sanctieregimes in VN en EU-kader. In dit verband zij bijv. gewezen op de VR Presidentiële Verklaring van 24 september 1999.

De beoordeling of een gewapend conflict tussen het bestemmingsland en een ander land waarschijnlijk is of niet, is uiteraard minder eenvoudig. Een aantal factoren is naar Nederlands oordeel van belang bij de beantwoording van deze vraag:

* negatieve factoren (grotere kans op een conflict):

– in het verleden uitgevochten gewapende conflicten tussen het bestemmingsland en een of meer derde landen, die niet hebben geresulteerd in een duurzame, vreedzame beëindiging van het conflict;

– het bestaan of de intensivering van spanningen over territoriale, politieke, economische, religieuze, etnische en ideologische kwesties en over de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen;

– het optreden van terroristische bewegingen;

– stijgende trends in de defensiebegrotingen van betrokken landen in relatie tot de ontwikkeling van het BNP;

– recente buitenproportionele toename in kwantitatieve en/of kwalitatieve niveaus van bewapening (incl. massavernietigingswapens) van de betrokken landen;

– de mate van internationaal politiek isolement van betrokken landen.

* positieve factoren (kleinere kans op een conflict):

– het bestaan van vertrouwenwekkende maatregelen en andere regelingen en afspraken tussen betrokken landen;

– het bestaan van een inhoudsvolle politieke dialoog tussen betrokken landen;

– de kwantitatieve en kwalitatieve equivalentie van de militaire arsenalen van betrokken landen;

– het niveau van de militaire en veiligheidssamenwerking tussen betrokken staten;

– de inbedding van betrokken landen in internationale samenwerkingkaders en vertrouwenwekkende maatregelen.

Vanzelfsprekend is het mogelijk dat in concrete gevallen bijkomende, of andere factoren van belang blijken te zijn. In voorkomende situaties kunnen bovendien zowel positieve als negatieve factoren van betekenis zijn. Bij conflicterende scores op bovengenoemde factoren zal per geval een politiek eindoordeel moeten worden gegeven op grond van alle relevante gegevens.

«b) eventuele aanspraken op het grondgebied van een buurland door het ontvangende land dat in het verleden met geweld heeft gepoogd die aanspraken te doen gelden, of waarvoor het met geweld heeft gedreigd»

Aanspraken op het grondgebied van buurlanden zijn gedocumenteerd¹, en derhalve bekend. Belangrijker dan het bestaan van de aanspraken zelf, is de rol daarvan in de bestaande bilaterale betrekkingen tussen de betrokken landen. Indien de aanspraak een hoofdthema van deze betrekkingen is, en in het bestemmingsland in verband wordt gebracht met de eventuele inzet van militaire middelen om de aanspraak kracht bij te zetten, bestaat naar Nederlands inzicht reden voor grote terughoudendheid in de wapenexport. Indien de aanspraak is ingebed in een breed en overheersend kader van bilaterale samenwerking, telt deze minder zwaar ook al zou in een verleden met geweld zijn gedreigd.

«c) de waarschijnlijkheid dat het materieel niet gebruikt zal worden voor de legitieme nationale veiligheid en verdediging van het ontvangende land»

De waarschijnlijkheid dat het materieel niet gebruikt zal worden voor legitieme nationale veiligheid en verdediging houdt verband met het militair-politieke risico op eventuele agressie van het ontvangende land jegens een derde land, en de aard van het materieel.

Wat het eerste betreft zij verwezen naar «III.(ii).a): het bestaan of de waarschijnlijkheid van een gewapend conflict tussen het ontvangende en een ander land». De in die paragraaf genoemde factoren zijn mede bepalend voor het risico op agressie door het bestemmingsland jegens een derde land.

Wat de aard van het materieel betreft zij verwezen naar de opmerkingen in III.(i) risicoafweging en aard van het materieel. Zo heeft bijv. een luchtverdedigingssysteem een specifiek defensieve functie, terwijl aanvalshelicopters offensief optreden en dus agressie tegen een ander land mede mogelijk maken.

«d) de noodzaak de regionale stabiliteit niet in sterk negatieve zin te beïnvloeden»

Het is niet uit te sluiten dat een land zich wenst te bewapenen tegen een grootschalige militaire opbouw in een buurstaat. Als zodanig is dit een legitiem doel: het handhaven en verdedigen van de territoriale integriteit is immers een van de hoofdtaken van een staat. Indien Nederland de dreigingsperceptie deelt, kan het leveren van de gevraagde verdedigingsmiddelen in dergelijke gevallen een bijdrage aan een vorm van militair evenwicht en stabiliteit zijn, hoe ongelukkig een bewapeningsspiraal op zich ook is.

Indien daarentegen het bestemmingsland zelf doende is een positie van kwalitatief en kwantitatief militair overwicht op te bouwen of uit te breiden zonder daarvoor legitieme redenen te hebben, is grotere terughoudendheid op zijn plaats. Wel dient het probleem tevens te worden beoordeeld vanuit het bredere perspectief van de regionale verhoudingen en het bestaande dreigingsperspectief. De militaire kracht van een groot land kan nu eenmaal niet eenvoudig worden vergeleken met de militaire omvang van een kleine buurstaat. Het beeld wint slechts aan waarde indien de opbouw van het grotere land in perspectief wordt geplaatst tegen de omvang van elk van zijn buurlanden (of een combinatie daarvan). Bovenal dient het begrip stabiliteit te worden gerelateerd aan de drie bovengenoemde punten en niet zozeer aan een absolute vergelijking van militaire krachtsverhoudingen tussen buurstaten. Slechts de krachtsverhoudingen in relatie tot het dreigingsperspectief geven een indicatie over de stabiliteit.

IV. Toepassing in het Nederlandse beleid

Terughoudendheid kenmerkt het Nederlandse wapenexportbeleid. Deze terughoudendheid is ook van toepassing bij de toets op het vierde criterium van het wapenexportbeleid. Nederland past dit criterium toe met inachtneming van de hierboven aangegeven punten door in het toetsingsproces zowel ruimte te scheppen voor de bovenomschreven thematische invalshoek, als voor een specifiek regionale invalshoek. Bij elke aanvraag voor bestemmingen waarvoor het politiek advies van de Minister van Buitenlandse Zaken nodig is, wordt getoetst op veiligheidsaspecten en regionale aspecten. Indien nodig kan het advies van de ter plekke gevestigde ambassades worden gevraagd. Aldus wordt een geïntegreerd oordeel gevormd.

Nederland draagt regelmatig in het EU-wapenexportforum COARM zijn visie over de regionale situatie van bestemmingslanden uit. Nederland poogt langs deze weg om de EU-partners tot een gelijkgezinde opstelling te bewegen. De uiteenlopende belangen van de EU-partners met betrekking tot de bestemmingsmarkten brengt met zich mee dat een dergelijke inzet niet altijd vrucht draagt. Dit is sedert 1998 het geval ten aanzien van India en Pakistan. Nederland kent naar aanleiding van de door beide landen in mei 1998 genomen kernproeven nog steeds een vergunningenstop voor beide landen, die echter niet door de partners is overgenomen. Wel had Nederland in juni 1999 succes met de aanvaarding van een EU-verklaring inzake de wapenexport naar het Grote Meren gebied in Afrika. In deze verklaring werd opgeroepen geen wapens uit te voeren naar de partijen die betrokken zijn bij het conflict in de DRC.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

J. J. van Aartsen

---

1 Bijvoorbeeld: Border and Territorial Disputes; Alan J. Day ed.