21 693
Post- en telecommunicatiebeleid

nr. 46
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 15 juli 1998

Op grond van de Postwet voert TNT Post Groep (TPG) nutstaken uit op het gebied van postale dienstverlening. Een belangrijk toezichtsinstrument vormt het Besluit algemene richtlijnen post (Barp). Deze richtlijnen hebben betrekking op de aan TPG wettelijk opgedragen activiteiten.

De Postwet schrijft voor dat na de eerste evaluatie – die in 1992 heeft plaatsgevonden – de algemene richtlijnen vervolgens iedere vijf jaar geëvalueerd dienen te worden.

In het kader van de evaluatie van de algemene richtlijnen post heb ik belanghebbenden (TPG, de Consumentenbond, brancheorganisaties en een aantal aanbieders op de markt) gevraagd hun reactie te geven op het functioneren van de algemene richtlijnen post in de afgelopen vijf jaren.

Tevens heb ik in de zomer van 1997 een onafhankelijk onderzoeksbureau de opdracht gegeven onderzoek te verrichten naar de mogelijke instrumenten die kunnen worden ingezet om tarieven te beheersen en ongeoorloofde kruissubsidiëring te voorkomen. De resultaten van het onderzoek dat door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven en het Economisch Instituut voor het Midden en Kleinbedrijf is uitgevoerd zijn bij de evaluatie betrokken.

Daarnaast is op 10 februari 1998 de Richtlijn 97/67 van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (de EU-postrichtlijn) in werking getreden. De richtlijn stelt gemeenschappelijke regels inzake:

– de levering van de universele postdienst binnen de Gemeenschap;

– de criteria voor de afbakening van de diensten die voorbehouden kunnen worden aan leveranciers van de universele dienst en de voorwaarden voor de levering van de diensten die niet zijn voorbehouden;

– de tariefbeginselen en de transparantie van rekeningen voor de levering van de universele dienst;

– de vaststelling van kwaliteitsnormen voor de levering van de universele dienst en de invoering van een systeem om de naleving van de normen te waarborgen;

– de harmonisatie van technische normen, en

– het instellen van onafhankelijke nationale regelgevende instanties.

De evaluatie van de algemene richtlijnen post als zodanig geeft mij aanleiding het Barp op onderdelen te wijzigen. De implementatie van de EU-postrichtlijn vergt zowel een aanpassing van de Postwet als ook van het Barp. Deze aanpassingen dienen vóór 10 februari 1999 te zijn gerealiseerd. Het eerdere voornemen om de expressedienst uit de opdracht en het monopolie te halen wordt bij deze wetswijziging meegenomen.

Ik geef er de voorkeur aan zowel de aanpassingen in het Barp die voortvloeien uit de evaluatie als de aanpassingen die voortvloeien uit de implementatie van de EU-Postrichtlijn respectievelijk de Postwet te integreren in één traject.

Rekening houdend met de daartoe geldende procedures zal het voorstel tot wijziging van de Postwet en tot wijziging van het Barp in het najaar aan de Tweede Kamer kunnen worden aangeboden. Hierbij zal ik gedetailleerd ingaan op de voorgenomen wijzigingen in de postale regelgeving.

In de bijlage bij deze brief schets ik u – vooruitlopend hierop – de hoofdlijnen van het mij voor ogen staand beleid met betrekking tot de postale sector.

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

A. Jorritsma-Lebbink

Hoofdlijnen Beleidsvoornemens Postsector

1 Inleiding

Nederland heeft zich altijd een voorstander betoond van spoedige volledige openstelling van het nationale en grensoverschrijdende dienstenverkeer op het gebied van de post in de Europese Unie (EU). Marktwerking leidt immers tot een betere allocatie van middelen en grotere efficiency bij levering van diensten, hetgeen vooral de consument ten goede komt. Het streven naar verdergaande liberalisatie is daarbij wel aan zekere randvoorwaarden gebonden. Zo dient in ieder geval te worden gewaarborgd dat in heel Nederland een bepaald niveau aan dienstverlening beschikbaar is die het mogelijk maakt dat postzendingen in beginsel onder gelijke voorwaarden en tegen betaalbare tarieven kunnen worden aangeboden en ontvangen. Daarnaast moet voorkomen worden dat TPG, als gevolg van het ontbreken van een level playing field binnen de EU, in een oneerlijke concurrentiepositie ten opzichte van zijn directe buitenlandse concurrenten wordt geplaatst. Bij het verdere liberaliseringsproces zal daarom rekening moeten worden gehouden met het tempo van de internationale ontwikkelingen, met name die binnen de EU.

Met de EU-postrichtlijn is een (voorzichtige) stap gezet in de richting van een betere harmonisatie en geleidelijke liberalisering van de postale sector binnen de Europese Unie. Eind 1998 zal naar verwachting een nieuw voorstel van de Europese Commissie met betrekking tot de regelgeving voor de postsector in de EU op tafel komen als een volgende stap op weg naar verdere liberalisatie in het jaar 2003.

De beleidsvoornemens voor de postsector richten zich vanuit dit (internationale) perspectief op de beleidsaccenten voor de kortere termijn die voortvloeien uit de evaluatie van het Barp en de implementatie van de EU-Postrichtlijn.

Voor de te maken strategische keuzen op de langere termijn is het noodzakelijk een gefundeerd inzicht te hebben in de mogelijkheden voor en consequenties van een algehele liberalisatie van de sector. Ik heb daarom een studie naar de postmarkt bij Coopers & Lybrand VK uitgezet. Het onderzoek is toegespitst op een analyse van de markt in brede zin alsmede de verhouding tussen het vervoer van postzendingen en de concessie in een toekomstig perspectief. In het onderzoek worden met name de volgende vraagstukken behandeld:

– hoe ontwikkelt zich de markt in Nederland en in enkele andere landen;

– welke kosten zijn verbonden aan het in stand houden van de universele dienstverlening, en

– voor welke diensten zal de overheid ook in de toekomst nog waarborgen moeten geven en op welke manier kan hier invulling aan worden gegeven?

De resultaten van het onderzoek verwacht ik rond de zomer.

Ik ben voornemens om de postmarkt in het jaar 2003 geheel te liberaliseren. Bij de definitieve besluitvorming hieromtrent zal ik de ontwikkelingen in buurlanden als Duitsland en de nadere besluitvorming in de Europese Unie bij de afweging betrekken. Met de volledige afschaffing van het monopolie in het jaar 2003 zal een ruimer wettelijk kader dat is ingericht voor een vrije marktsituatie beschikbaar moeten zijn. De Postwet zal derhalve voor die tijd worden herzien.

Een aantal elementaire begrippen uit de nationale postale wet- en regelgeving verschilt qua terminologie van de in de EU wet- en regelgeving gebezigde terminologie op dit gebied. Dit blijkt in de praktijk tot veel verwarring te leiden. Ten behoeve van een eenduidige interpretatie van het onderhavige beleidsvoornemen wordt hierna aangegeven welke uitleg bij het lezen van deze notitie aan de gehanteerde begrippen moet worden gegeven.

terminologie	postzendingen < 10 kg		overige aktiviteiten
nationaal	opgedragen dienst		vrije gebied
EU	universele dienst		vrije gebied
terminologie			overige aktiviteiten
nationaal	exclusieve concessie	overige opgedragen dienst	vrije gebied
EU	voorbehouden gebied	overige universele dienst	vrije gebied

TPG is tijdig betrokken bij de evaluatie van de algemene richtlijnen post.

De beleidsvoornemens zijn aan het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT) alsmede aan de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) voorgelegd. De reaktie op dit commentaar is in de beleidsbrief verwerkt.

2 De omvang van de universele dienst

TPG is in de huidige situatie verplicht om voor een ieder tegen vergoeding in het gehele land postzendingen tot 10 kilogram (en tot bepaalde maximale afmetingen) te vervoeren. Bij de vaststelling van deze opgedragen dienst (die ook aanvullende diensten als aangetekend vervoer, rembours, aangegeven waarde omvat) is indertijd meegewogen dat de «gewone marktwerking» tot te hoge (maatschappelijk ongewenste) tarieven zou leiden voor diensten die overal in het land tegen uniforme tarieven beschikbaar moeten zijn.

In de EU-postrichtlijn wordt het concept van de universele dienstverlening geïntroduceerd. Overeenkomstig artikel 3 van de EU-postrichtlijn dienen lidstaten ervoor zorg te dragen dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst. Dit houdt in dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. Ingevolge de EU-Postrichtlijn dient de universele dienst in ieder geval het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen tot 2 kilogram en van postpakketten tot 10 kilogram te omvatten. Dit geldt voor zowel het binnenlandse als voor het grensoverschrijdende postvervoer, met dien verstande dat uit andere lidstaten postpakketten met een gewicht van ten hoogste 20 kilogram moeten worden bezorgd binnen het grondgebied van de lid-staten. Deze laatste verplichting is een uitbreiding ten opzichte van de huidige opgedragen diensten en zal in de Nederlandse regelgeving als verplichting worden opgenomen.

Voorts bepaalt de EU-Postrichtlijn ten aanzien van de universele dienst dat deze tenminste nader omschreven diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde omvat. Deze aanvullende diensten worden met een aantal andere aanvullende diensten (rembours, ontvangstbevestiging etc.) in Nederland reeds verleend.

Ik ben voornemens om de universele dienst binnen Nederland tot het minimaal noodzakelijke te beperken. Uitgangspunt hierbij is dat de toegang tot postdiensten tot 10 kg tegen betaalbare tarieven voor iedere burger in Nederland is gegarandeerd. De huidige reikwijdte van de universele dienst zal hiertoe worden beperkt tot het aanbod tegen eenheidstarief voor die diensten die onder concurrentie mogen worden aangeboden. Mede met het oog op de verplichtingen die uit internationale verdragen voortvloeien geldt deze beperking van de universele dienst niet voor het internationale vervoer.

De beperking van de opdracht heeft tot gevolg dat voor een aantal diensten die voorheen vrijgesteld waren van BTW voortaan BTW in rekening gebracht zal worden. Dit betreft bijvoorbeeld grote hoeveelheden pakjes en drukwerk die met kortingen worden aangeboden. Dit BTW-effect hangt direct samen met de zesde BTW-richtlijn van de EG. Deze verplicht lidstaten ertoe om voor die diensten die het karakter hebben van een opgedragen dienst BTW-vrijstelling te verlenen. Ook voor de overige met de opdracht samenhangende afwijkende bepalingen geldt dat deze komen te vervallen.

Een belangrijk gevolg van de vaststelling van de universele dienst op een minimumniveau is dat de concurrentievoorwaarden op de markt voor de diverse aanbieders gelijkgetrokken worden.

Met de maatregel wordt ten volle recht gedaan aan het doel van de wettelijke opdracht en de EU-postrichtlijn. Voor een ieder blijft er overal in Nederland de waarborg dat hij gebruik kan maken van de postale dienstverlening, terwijl tegelijkertijd negatieve effecten op de mededingingsverhoudingen worden tegengegaan.

Voorts doet zich de vraag voor of – gelet op het belang van de communautaire harmonisatie en het streven naar verdergaande liberalisatie – de huidig opgedragen aanvullende diensten nog langer als zodanig moeten worden aangemerkt. Ik ben van mening dat dit niet het geval is. Ik ben voornemens om de aanvullende diensten onder de opdracht te beperken tot het Europese minimumvereiste te weten aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde. Uiteraard betekent het bovenstaande niet dat de andere aanvullende diensten niet meer door TPG kunnen worden aangeboden.

Ook hier is een bijkomend gevolg dat de diensten die niet meer onder de opdracht worden aangeboden niet langer vrijgesteld zijn van BTW.

3 De kwaliteit van de dienstverlening

In de EU-postrichtlijn is vastgelegd dat de lidstaten ervoor zorgdragen dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. De universele dienst heeft als doelstelling alle gebruikers een gemakkelijke toegang tot het postnet te verschaffen, door met name in voldoende toegangspunten te voorzien alsmede zorg te dragen voor een voldoende frequentie van het ophalen en het bestellen. Ook zal een billijke en non-discriminatoire behandeling gewaarborgd moeten zijn.

De lidstaten dienen er voor te zorgen dat kwaliteitsnormen voor binnenlandse post worden vastgesteld en gepubliceerd. De kwaliteitsnormen hebben met name betrekking op de verzendduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de diensten. Het Europees Parlement en de Raad van Ministers van de Europese Unie bepalen de normen voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap.

In Nederland wordt reeds grotendeels voldaan aan de kwaliteitseisen die de EU-Postrichtlijn aan de universele dienst stelt. Hoewel op onderdelen enige kritische kanttekeningen worden geplaatst is ook uit de consultatie van marktpartijen gebleken dat het algemene beeld is dat TPG goed presteert wat betreft de kwaliteit van de dienstverlening. Zeker in vergelijking met andere landen is er sprake van een kwalitatief goede dienstverlening (zie bijlage 1). Ook aan de in de Europese regelgeving gestelde informatie-eisen door de leverancier van de universele dienst wordt reeds door TPG voldaan.

Samengevat geeft de consultatie geen aanleiding wijzigingen aan te brengen in de bestaande regelgeving waar het de kwaliteit van de dienstverlening betreft. Ten behoeve van de implementatie van de EU-postrichtlijn zullen de binnen de EU bepaalde kwaliteitsnormen voor het postvervoer binnen het nationaal grondgebied en voor het postvervoer binnen de EU in het Barp worden vastgesteld. In de praktijk brengt dit geen nieuwe verplichtingen met zich mee voor TPG.

4 De voorbehouden dienst

In de huidige Postwet is het vervoer van brieven van elk ten hoogste 500 gram exclusief voorbehouden aan TPG. Deze grens, die overigens al sinds het begin van de vorige eeuw bestaat, kan niet langer worden gehandhaafd. De EU-Postrichtlijn stelt een maximum aan de diensten die – voorzover nodig voor de handhaving van de universele dienst – kunnen worden voorbehouden. De diensten die voorbehouden kunnen worden, omvatten het ophalen, het sorteren, het vervoer en het bestellen van binnenlandse brievenpost, al dan niet per spoedbestelling, met een prijs die lager is dan vijf maal het openbare tarief van brievenpost van de laagste gewichtsklasse van de snelste standaardcategorie, indien deze bestaat, en met een gewicht van minder dan 350 gram. De EU-Postrichtlijn geeft de mogelijkheid op nationaal niveau verdergaande stappen te zetten.

Ik ben van mening dat de situatie op de Nederlandse markt een verdergaande liberalisering dan minimaal voorgeschreven in EU-verband mogelijk maakt. Op dit moment ontbreken de gegevens om exact de omvang van de voorbehouden dienst te kunnen bepalen, er bestaat geen voldoende inzicht in de kostenstructuur van de voorbehouden en de overige opgedragen diensten. Ik ga daar in paragraaf 5 en 6 van deze notitie verder op in. Uit de door TPG overlegde financiële rapportages blijkt echter dat de bedrijfsresultaten dusdanig zijn dat een verdere verlaging van deze grens mogelijk is. Ik ben voornemens de huidige grens voor de voorbehouden dienst te verlagen van 500 naar 100 gram. Voorts zal voor de voorbehouden dienst een tariefgrens van 3 keer het basistarief van een brief van 20 gram worden geïntroduceerd. Dit betekent in de Nederlandse situatie een tariefgrens van f 2,40 (driemaal f 0,80).

Tenslotte zal de uitgaande internationale post worden vrijgemaakt.

Ik acht de tijd nog niet rijp voor een volledige liberalisering van de postmarkt. Ten eerste heb ik de inleiding al aangegeven dat – gelet op de internationale concurrentiepositie van TPG – een volledige liberalisering zich alleen kan voltrekken in het kader van de ontwikkelingen binnen de EU. Met een gewichtsgrens van 100 gram gaat Nederland reeds verder dan de ons omringende landen. In Duitsland is de grens recent op 200 gram en vijf keer het basistarief voor briefpost vastgesteld. Voor direct mail op 50 gram. In Denemarken ligt de grens bij 250 gram en 6 keer het basistarief. In het Verenigd Koninkrijk bij 1 pond (waarde). Ten tweede is nog onduidelijk of – gegeven de randvoorwaarde een bepaald niveau van universele dienstverlening te waarborgen – een verdergaande verlaging van deze grens mogelijk en wenselijk is. Na doorvoering van de uit de EU-Postrichtlijn te stellen eisen met betrekking tot de scheiding in de financiële verantwoording en de kostentoerekening en na afronding van het eveneens in de inleiding genoemde onderzoek zullen verdere keuzen gemaakt kunnen worden. Zoals ook in de inleiding al is aangegeven zal hierbij een volledige liberalisatie van de markt in 2003 uitgangspunt zijn.

5 Tarieven

TPG heeft bij de verzelfstandiging een grote mate van vrijheid ten aanzien van de tariefstelling voor het wettelijk opgedragen vervoer van postzendingen tot 10 kg gekregen. Gezien echter het wettelijke en ten dele ook feitelijke monopolie dat de houder van de concessie voor een aantal postzendingen heeft, zijn grenzen gesteld aan de vrijheid inzake de tariefstelling. Dit geldt zowel voor de tariefstructuur, die moet leiden tot landelijk uniforme tarieven en tot algemeen geaccepteerde differentiatie als ook voor het tariefniveau dat zich binnen bepaalde grenzen dient te ontwikkelen. Op basis van de huidige regelgeving heeft TPG de ruimte om de tarieven van een pakket van diensten jaarlijks overeenkomstig de loonkostenontwikkeling te laten stijgen.

In de consultatie is door meerdere partijen opgemerkt dat TPG een te grote mate van tariefvrijheid heeft. Hierdoor wordt het volgens deze belanghebbenden mogelijk tariefstijgingen door te voeren die de kostenontwikkeling ver overtreffen. Dit gegeven heeft volgens deze partijen geleid tot grote winsten op de concessie.

TPG heeft medegedeeld dat gedurende de afgelopen vijf jaren de tariefontwikkeling ruim onder de loonkostenontwikkeling en zelfs onder het inflatieniveau is gebleven (zie bijlage 2). Daarnaast geeft TPG aan dat inspanningen zijn geleverd om de productiviteit te verhogen en de kosten te verlagen. Deze efficiencyverbeteringen zijn door middel van de matige tariefontwikkeling volgens TPG mede ten goede gekomen aan de markt.

De EU-Postrichtlijn schrijft voor dat de tarieven voor de levering van de universele dienst met inachtneming van een aantal beginselen vastgesteld dienen te worden:

– de tarieven moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten te leveren die voor alle gebruikers toegankelijk zijn;

– de tarieven moeten op de kosten gebaseerd zijn; de lidstaten kunnen besluiten dat op hun nationale grondgebied een uniform tarief geldt;

– de toepassing van een uniform tarief sluit niet uit het recht van de leverancier(s) van de universele dienst om met klanten individuele prijsafspraken te maken en

– de tarieven moeten transparant en niet-discriminerend zijn.

In het Groenboek Post wordt als fundamenteel vereiste aangegeven dat de tarieven voor iedereen betaalbaar moeten zijn. In dit verband wordt in het Groenboek uitgegaan van het beginsel van het eenheidstarief. Met de toepassing van een eenheidstarief kunnen de uiteenlopende kosten in de verschillende gebieden worden uitgemiddeld ter voorkoming van een tariefonderscheid tussen stad en platteland. De huidige binnen Nederland gehanteerde tarieven vind ik aan het criterium van betaalbaarheid voldoen. Met de handhaving van een uniform tarief zal de betaalbaarheid naar verwachting ook in de toekomst niet in gevaar komen. Ik wijs er hierbij op dat de tarieven van TPG internationaal gezien laag zijn en dat de tariefontwikkeling van TPG de laatste 5 jaar ruim onder het niveau van de inflatie is gebleven.

Voor het geval dat dit toch zo mocht zijn is als vangnet voor de komende periode in de voorgenomen wijziging van de Postwet een wettelijke bevoegdheid opgenomen om bij ministerieel besluit de tariefontwikkeling te reguleren. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een situatie waarbij het op kosten gebaseerd tarief niet aan het criterium betaalbaarheid voldoet.

Het tweede genoemde principe betreft kostengebaseerdheid. Zolang er sprake is van een voorbehouden dienst krijgt het beginsel van kostengebaseerdheid ingevolge de EU-postrichtlijn zijn uitwerking in een gescheiden financiële verantwoording tussen «blokken» van diensten en door een voorschrift waarin de verlener van de universele dienst wordt verplicht het stelsel van beginselen en uitgangspunten te beschrijven op grond waarvan de toerekening van kosten en opbrengsten plaats vindt aan de onderscheiden blokken.

De leveranciers van de universele dienst dienen een scheiding in de boekhouding aan te brengen, zodat afzonderlijke rekeningen worden bijgehouden voor de voorbehouden diensten enerzijds en de niet-voorbehouden diensten anderzijds. In de rekeningen voor de niet-voorbehouden diensten moet bovendien een onderscheid worden gemaakt tussen de diensten die onder de universele dienst vallen en de diensten die er niet onder vallen. Voorts is aangegeven op welke wijze de kosten aan elk van de voorbehouden en niet-voorbehouden diensten moeten worden toegerekend. De interne boekhoudingen moeten steunen op consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde normen voor bedrijfsadministratie. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de boekhouding van de leveranciers van de universele dienst binnen twee jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn overeenkomstig het bepaalde in artikel 14 wordt gevoerd. Dit betekent dat op 10 februari 2000 de boekhouding overeenkomstig de in de richtlijn aangegeven principes dient te worden gevoerd.

De implementatie van de EU-postrichtlijn heeft tot gevolg dat TPG zal worden verplicht de huidige tweedeling in de boekhouding, tussen de opgedragen dienst en het vrije gebied, te vervangen door een driedeling. Voor de opgedragen dienst zal een onderscheid moeten worden gemaakt naar respectievelijk exclusieve concessie en overige opgedragen diensten. Hiermee ontstaat dan de driedeling exclusieve concessie, overige opgedragen diensten en vrij gebied. De methodiek van kostentoerekening die hierbij wordt gehanteerd zal aan de vereisten zoals aangegeven in de EU-postrichtlijn dienen te voldoen.

Tot de toepassing van het kostentoerekeningssysteem in het Barp in 2000 heb ik in gezamenlijk overleg met TPG en in lijn met het door TPG in de afgelopen jaren gevoerde beleid terzake besloten de price cap op nul te stellen. Dit tot de datum van de inwerkingtreding van de desbetreffende wijziging van het Barp waardoor duidelijkheid wordt verkregen omtrent de daadwerkelijke kosten en opbrengsten van de respectievelijke diensten. Dit betekent dat de tariefstijging van het toekomstige mandje, omvattend die diensten die op dat moment onder de opdracht vallen, op nul wordt gesteld.

Voorts is In het huidige Barp geregeld dat de houder van de concessie met aanbieders van grote hoeveelheden postzendingen dan wel met aanbieders die jaarlijks een aanzienlijk bedrag aan het vervoer van postzendingen besteden afwijkende tarieven en voorwaarden overeen mag komen. Deze kortingen, ook wel contractkortingen genoemd zullen, indien ze onder de opdracht worden aangeboden, in de toekomst aan de tariefprincipes van de EU-postrichtlijn dienen te voldoen. Omdat de universele dienst en daarmee de opdracht voor de diensten die onder concurrentie worden aangeboden beperkt is tot het aanbod tegen eenheidstarief is dit met name van belang voor het monopoliegebied. Immers daarvoor geldt dat, vanwege de afwezigheid van concurrentie, kortingen onder de opdracht mogelijk blijven. Voor het monopoliegebied zullen kortingen dus op grond van de EU-regelgeving aan de bovengenoemde tariefprincipes (non discriminatoir, transparant en kostengebaseerd) dienen te voldoen. De tariefbepalingen in het Barp zullen hiertoe worden aangepast.

6 Kruissubsidiëring

In de huidige regelgeving is opgenomen dat er geen subsidiëring van het vervoer van postzendingen naar de overige aktiviteiten plaats mag vinden. In algemene termen wordt dit aangeduid als een verbod op kruissubsidiëring. Het huidige regelgevend kader verplicht TPG om kosten en opbrengsten die samenhangen met het vervoer van postzendingen – de opdracht – te scheiden van de overige activiteiten conform het toe te passen toerekeningssysteem. Deze zijn vastgelegd in interne regels die door de Raad van Bestuur van KPN zijn vastgesteld. Ik heb dit systeem op 27 november 1996 goedgekeurd (1996/HDTP/TT/96/1474). Controle op de naleving van de bepalingen in de algemene richtlijnen en het toerekeningssysteem heeft plaatsgevonden door een onafhankelijke, door mij aangewezen accountant. Deze accountant ziet toe op de juiste naleving van de regels door de concessiehouder.

Naar aanleiding van een advies van de Tijdelijke Adviescommissie Telecommunicatie (TACT), is besloten dat indien de door mij aangewezen accountant tevens werkzaamheden verricht voor TPG of onderdelen van TPG een tweede accountant wordt aangewezen, die een aanvullende toets verricht op de werkzaamheden van de eerstbedoelde accountant voor wat betreft de naleving van het toerekeningssysteem. Deze accountant is inmiddels door de OPTA benoemd.

In de consultatie zijn door diverse belanghebbenden kanttekeningen geplaatst bij het huidige regelgevende kader. Deze opmerkingen hebben betrekking op:

– het vigerende kostentoerekeningssysteem;

– het ontbreken van een verbod van het subsidiëren van het vervoer van postzendingen van 500 gram tot 10 kg. met concessiegelden;

– de aanwending van winsten behaald uit de concessie voor activiteiten die onder concurrentie plaatsvinden.

In de op 6 februari 1998 gepubliceerde mededeling van de Commissie over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector en over de beoordeling van bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot de postdiensten (PB EG C 39 – hierna de mededeling genoemd) geeft de Commissie aan dat subsidiëring van de exclusieve concessie naar de overige opgedragen diensten mogelijk tot concurrentiedistorsie en misbruik van economische machtspositie kan leiden. Ook ondernemingen met een machtspositie mogen echter – onder bepaalde voorwaarden – concurreren. De prijs van de overige opgedragen diensten mag echter niet lager zijn dan de gemiddelde totale kosten van deze diensten. De driedeling in de boekhouding alsmede het principe van de kostengebaseerde tarieven draagt ertoe bij dat deze situatie zich in principe niet meer voor zal doen en als het al gebeurt deze inzichtelijk gemaakt is en TPG hiervoor een rechtvaardiging zal moeten geven.

Met betrekking tot de aanwending van de winsten behaald uit de concessie activiteiten merk ik op dat een van de uitgangspunten bij de verlening van de concessie was, dat het bereiken van een redelijk rendement op de bedrijfsvoering mogelijk moet zijn. Aan de hoogte van het bedrijfsresultaat werd geen norm gesteld, noch werd de voorwaarde gesteld dat de winst gereserveerd zou moeten worden voor toekomstige prijsverlaging dan wel voorbehouden zou moeten worden voor de exploitatie van de concessiediensten. Wel dienen de tarieven voor de gebruiker zo laag mogelijk te zijn. Ik wijs er hierbij op dat de tarieven van TPG internationaal gezien laag zijn en dat de tariefontwikkeling van TPG de laatste vijf jaar ruim onder het niveau van de loonkostenontwikkeling en onder het inflatieniveau is gebleven.

Ik zie geen reden om TPG te verbieden om geld verdiend op de concessie aan te wenden voor investeringen in overige aktiviteiten. Dit zal wel tegen marktconforme voorwaarden moeten geschieden.

Overigens is het zo dat TPG de in het verleden behaalde winsten op de concessie, voorzover die in het vermogen zijn gevloeid, ook vrij aan kan wenden voor financiering van activiteiten in het vrije gebied. Hierin ingrijpen zou niet reëel zijn. Eenvoudigweg omdat de systematiek die tot op heden is toegepast slechts in zekere mate een bedrijfseconomisch gefundeerd onderscheid maakt naar vermogensbestanddelen van de concessie respectievelijk niet concessie. Deze systematiek is ingegeven door het feit dat de diensten die vallen onder de concessie niet onder een zelfstandige juridische entiteit te scharen zijn. Met inachtneming van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek kent PTT Post slechts een enkele entiteit van het (eigen) vermogen. Het bedrijf is hierdoor gebonden aan hetgeen omtrent winstbestemming en vermogensvorming in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald. Ten bate van de concessierapportage is bij de verzelfstandiging van het Staatsbedrijf der PTT weliswaar een «buffervermogen» bepaald, maar hierbij gaat het slechts om een benadering van het eigen vermogen van de overige activiteiten. De accountant ziet toe op de naleving van de verrekening van de jaarlijkse resultaten van het buffervermogen. Ik ben overigens voornemens om TPG te verplichten om in de concessierapportage op te nemen hoe de ontwikkeling van het buffervermogen verloopt.

Voorts heeft het eertijds door het kabinet ingenomen standpunt dat het toezicht van de overheid op de uitvoering van de nutstaken op afstand plaats moet vinden, waarbij nog slechts sprake is van het sturen op hoofdlijnen, tot consequentie dat de toezichtinstrumenten daar op afgestemd zijn. Opname van nadere bepalingen in het Besluit algemene richtlijnen post omtrent winstbestemming en vermogensvorming die afwijken van hetgeen in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald, is niet te verenigen met het kabinetsstandpunt over het karakter van het toezicht zoals is bedoeld bij de wijziging van de Postwet in 1988. Ik zie geen reden om op dit standpunt terug te komen.

Omtrent de problematiek van de kruissubsidiëring in brede zin – Cohen – heeft ook overleg met het Ministerie van Economische Zaken plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot de volgende afspraak. In overleg tussen het Ministerie van Economische Zaken en mijn departement zal op korte termijn worden bekeken op welke wijze de Cohen regels het beste in de postale regelgeving kunnen worden verankerd. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om mogelijke aanvullende regels met betrekking tot het gebruik van een merknaam (TPG), het onder gelijke voorwaarden verstrekken van gegevens aan de dochteronderneming respectievelijk derden en dergelijke. In het voorstel voor herziening van de Postwet is hiertoe een kapstokartikel opgenomen.

7 Onrendabele diensten

In de algemene richtlijnen post is de bepaling opgenomen dat de kosten van niet-rendabele deelactiviteiten voor rekening van TPG blijven, voor zover daarvoor door de overheid op het moment van het van kracht worden van de algemene richtlijnen geen vergoeding werd gegeven. Tevens werd bepaald dat de kosten van het gratis vervoer van braillezendingen voor rekening zouden blijven van TPG. Tenslotte werd onder deze bepaling opgenomen dat, wanneer na het van kracht worden van de algemene richtlijnen de overheid TPG tot nieuwe activiteiten verplicht, de daarmee samenhangende kosten door de overheid worden vergoed.

De bepaling met betrekking niet-rendabele deelactiviteiten, die voor rekening blijven van de concessiehouder, heeft in de praktijk met name betekenis voor het vervoer van dagbladen en periodieken. Vanwege het belang dat werd gehecht aan de verspreiding van culturele zendingen werd een gunstige tariefstelling voor het vervoer van deze zendingen wenselijk geacht. Naast TPG mogen ook andere bedrijven de verzending van dagbladen en periodieken verzorgen. In de praktijk gebeurt dit ook. Naast het VNU-netwerk Media Expres, dat een besloten netwerk is, zijn ook anderen op deze markt actief. Voorts is de bezorging van de krant, dit in tegenstelling tot de situatie in vele andere landen, slechts voor een zeer gering deel een activiteit van TPG. Ook hier zijn sinds jaar en dag alternatieven voor de bezorging. Op basis van de ontwikkelingen in de markt en de introductie van het principe van kostengebaseerde tarieven kan deze verworvenheid ter discussie worden gesteld. Het in rekening brengen van tarieven die op de kosten zijn gebaseerd kan mede tot gevolg hebben dat toetreding tot de markt voor alternatieve aanbieders wordt gestimuleerd.

Samengevat kom ik tot de conclusie dat gelet op de ontwikkelingen in de markt alsmede het vereiste van kostengebaseerde tarieven uit de EU-postrichtlijn, de bepaling betreffende onrendabele deelactiviteiten kan worden geschrapt.

Het gratis vervoer van braillezendingen door de houder van de concessie blijft onverkort gehandhaafd. De reden hiervoor is dat het maatschappelijk belang vereist dat deze voorziening in stand blijft. De toegang tot informatie voor blinden en slechtzienden zal ook in de toekomst op enigerlei wijze moeten worden gewaarborgd. Door slechtzienden wordt in bijvoorbeeld in hoge mate gebruik gemaakt van postzendingen, met name boeken die van bibliotheken worden betrokken. Met het schrappen van deze voorziening zouden voor de betreffende doelgroep grote kosten zijn gemoeid. Dit vind ik maatschappelijk niet gewenst.

Tenslotte kan ten aanzien van de bepaling met betrekking tot nieuwe activiteiten in opdracht van de overheid worden opgemerkt dat deze, gezien het feit dat er sinds de inwerkingtreding geen gebruik van is gemaakt en dat het ook niet in de lijn der verwachting ligt dat dit in de toekomst zal gebeuren, eveneens niet langer behoeft te worden gehandhaafd.

8. Enkele opmerkingen naar aanleiding van de reaktie van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)

Overeenkomstig wettelijke verplichtingen is door de OPTA een uitvoeringstoets uitgevoerd. Deze reaktie heb ik op 4 juni 1998 (OPTA/C/98/1343) ontvangen. In bijlage 3 van deze brief treft u dit commentaar aan.¹ Onderstaand wordt beknopt op de hoofdlijnen van deze reaktie ingegaan. De wetstechnische opmerkingen zijn in het voorstel voor herziening van de Postwet verwerkt.

Het college merkt ten aanzien van de liberalisatie van de briefpost op dat voor het internationale vervoer alleen het uitgaande gedeelte wordt geliberaliseerd. Als alle andere landen een soortgelijke keuze zouden maken zal de facto het grensoverschrijdend verkeer binnen de Europese Unie niet geliberaliseerd worden. Deze constatering is grotendeels juist. Naar verwachting zal de liberalisatie van uitgaande post slechts een beperkt effect hebben. De keuze om de inkomende post niet te liberaliseren is gebaseerd op de overweging dat een dergelijke handelswijze bij het ontbreken van een soortgelijke aktie in de omringende landen leidt tot ongelijke concurrentieverhoudingen tussen TPG en buitenlandse aanbieders. Voorts vloeien uit UPU-kader voor Nederland verplichtingen voort ten aanzien van het inkomende verkeer en de doorvoer van postzendingen.

Ten aanzien van de beperking van de universele dienst en daarmee de opdracht tegen het eenheidstarief merkt het college op dat deze stap gerechtvaardigd is voor die marktsegmenten waar alternatief vervoer een reële mogelijkheid is. Naar de mening van het college heeft TPG op de markt voor drukwerkvervoer de facto een monopoliepositie. Klanten zouden daarom aanspraak moeten kunnen maken op «rechten» die voortvloeien uit de Postrichtlijn, ook als zij grote partijen drukwerk willen laten vervoeren. Zoals in de beleidsbrief is uiteengezet ben ik van mening dat de invulling van het begrip universele dienst spoort met hetgeen in de EU-postrichtlijn wordt beoogd. De toegang tot postale diensten tot 10 kg. binnen Nederland tegen betaalbare tarieven wordt gegarandeerd door de diensten die tegen eenheidstarief worden aangeboden onder de opdracht te plaatsen. Ik ben van mening dat hiermee aan de vereisten van de EU-Postrichtlijn wordt voldaan.

Voorts vraagt het college of de gevolgen van het afschaffen van andere tarieven dan het eenheidstarief voor internationaal vervoer niet nader moeten worden onderzocht.

Ik heb niet de intentie om de opdracht voor internationaal vervoer te beperken tot het eenheidstarief. In de beleidsbrief is hiertoe een verduidelijking aangebracht.

Het college is van mening dat een beperking van de opdracht voor aanvullende diensten tot het minimum dat in de EU-postrichtlijn is aangegeven bepaalde risico's inhoudt en gebaseerd zou moeten zijn op nader onderzoek. Ik ben van mening dat er geen reden is om meer dan het in de postrichtlijn genoemde minimum op te dragen.

Ten aanzien van de tarieven constateert het college dat in het beleid wordt voorgesteld uit te gaan van 'blokken' van diensten. Dit betekent dat binnen blokken kan worden geschoven. Het college is er voorstander van om de eis van kostenoriëntatie te stellen aan elk afzonderlijk tarief.

Ik ben van mening dat met een kostenoriëntatie per blok van diensten wordt voldaan aan de eisen zoals in de EU-postrichtlijn gesteld. Deze opvatting is gebaseerd op de interpretatie van het begrip dienst. Noch in de EU-postrichtlijn noch in de mededeling is aan het begrip dienst een andere invulling gegeven. Nadere besprekingen van de Nederlandse regering met de Europese Commissie hebben tot de slotsom geleid dat de aard van de verplichting die een dienstenaanbieder jegens een afnemer van een postdienst aangaat, het belangrijkste criterium dient te zijn op basis waarvan diensten moeten worden onderscheiden. Als bijvoorbeeld aan het vervoer van een postzending de garantie wordt gekoppeld dat zij sneller of met meer waarborgen wordt vervoerd dan andere zendingen, moet het vervoer van deze zending worden aangemerkt als een afzonderlijke dienst. De toepassing van dit criterium op de Nederlandse situatie leidt tot de slotsom dat er geen nadere differentiatie binnen de drie blokken van diensten noodzakelijk is.

9. Enkele opmerkingen naar aanleiding van de bespreking in het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT)

Op 10 juni jl. heeft in het OPT een bespreking op hoofdlijnen van het concept-wetsvoorstel en de concept-beleidsbrief plaatsgevonden. Zowel op de opmerkingen die aldaar zijn gemaakt als het commentaar waarvan ik via een schriftelijke ronde kennis heb genomen worden onderstaand op hoofdlijnen aan de orde gesteld. In bijlage 4 van deze brief treft u dit commentaar aan.¹

1. Beperking van het gereserveerde gebied tot 100 gram en 3 keer het basistarief alsmede de intentie om de markt in het jaar 2003 geheel te liberaliseren

Over de gehele linie genomen konden de leden van het OPT instemmen met de voorgenomen maatregel tot beperking van de exclusieve dienstverlening. Enkele leden vragen echter nadrukkelijk aandacht voor de sociale positie van werknemers in de betrokken sector. Deze positie zou als gevolg van de liberaliseringsmaatregel kunnen verslechteren. Dat zou eens temeer het geval kunnen zijn, indien de brievenmarkt in omringende landen niet op vergelijkbare wijze wordt geopend. De vrees bestaat dat machtige buitenlandse bedrijven de mogelijkheid krijgen om de opengestelde Nederlandse brievenmarkt te gaan beheersen. Dit vanuit een monopoliepositie die zij dan nog op de eigen markt zouden bezitten. Voor relatief kleine postexploitanten zou dan nauwelijks ruimte op de Nederlandse markt overblijven, terwijl bovendien reciproque activiteiten in het buitenland niet mogelijk zijn.

Bij het besluit het exclusieve recht te beperken tot 100 gram en 3 keer het basistarief heb ik nadrukkelijk de ontwikkelingen in de ons omringende landen betrokken. Ook bij de verdere besluitvorming omtrent de verdere liberalisering van de markt zal, zoals ook in deze beleidsbrief is aangegeven, nadrukkelijk rekening worden gehouden met de stappen die in andere landen ten aanzien van de opening van de markt worden gezet. In de schriftelijke reaktie is door enkele leden gevraagd naar de reden waarom alleen uitgaande post en niet de inkomende post wordt geliberaliseerd. Ter beantwoording van deze vraag verwijs ik naar de reaktie op het commentaar van de OPTA.

2. Beperking van de universele dienst tot het eenheidstarief

Het OPT was niet eensluidend in zijn oordeel om de opgedragen dienstverlening te beperken tot het aanbod tegen eenheidstarief. Waar enkele leden negatieve effecten van de btw-heffing vrezen op de tarieven van TPG, wordt tegelijkertijd onderkend dat ook andere aanbieders btw over hun diensten moeten berekenen. Het btw-effect op de tarieven vloeit voort uit het feit dat ik gekozen heb voor een beleid tot een beperking van de universele dienst tot een minimum. Immers de zesde btw-richtlijn verplicht de lid-staten om de diensten die worden opgedragen in het kader van de universele dienst van btw vrij te stellen. Door de beperking van de universele dienst komt deze verplichting in Nederland voor een gedeelte van de dienstverlening te vervallen.

3. Kruissubsidiëring

Door enkele leden werd de wens geuit dat in het wetsvoorstel regels worden opgenomen voor de bestemming van winsten die zijn behaald met het exclusieve vervoer van brieven. Met deze regels kan worden uitgesloten dat winsten ter financiering van de overname van andere bedrijven wordt gebruikt. De ontwikkeling van de Nederlandse markt zou hiermee zijn gediend.

Zoals ook in de beleidsbrief is aangegeven ben ik van mening dat de voorgestelde maatregelen zoals, de verplichte driedeling in de boekhouding, het principe van kostengebaseerde tarieven alsmede de eis dat tegen marktconforme voorwaarden dient te worden afgerekend, voldoende waarborgen voor eerlijke concurrentie biedt.

4. Onrendabele diensten

Door één van de leden van het OPT werd aangegeven dat het beleidsvoornemen de bepaling in het Barp betreffende de onrendabele diensten te schrappen tot gevolg heeft dat de tarieven voor culturele zendingen aanmerkelijk zullen stijgen. Gelet echter op het algemene karakter van deze bepaling in het Barp blijf ik bij het voornemen deze te schrappen. Ik heb de betreffende belangenorganisatie gevraagd mogelijke specifieke problemen te benoemen.

BIJLAGE 1

INTERNATIONALE VERGELIJKING

De prestaties van TPG vergeleken met de prestaties van nationale postbedrijven van de lidstaten van de Europese Unie en van een vijftal andere landen. Het betreft de tarieven van brieven in de laagste gewichtsklasse.

land	kwaliteit dienstverlening D+1* (1996)	omvang monopolie	tarief gecorrigeerd voor koopkracht (1996)
Nederland	95%	500 gr.	0,80
België	94,2%	2 kg.	0,88
Luxemburg	–	2 kg.	0,92
Duitsland	91%	200 gr.	1,07
Italië	–	2 kg.	1,02
Frankrijk	77,2% (1997)	1 kg.	0.97
Denemarken	94,1%	250 gr. + 6 maal basistarief	0,88
Verenigd Koninkrijk	92,3%	brieven tot £ 1,-	0,94
Ierland	92%	2 kg.	1,10
Griekenland	–	2 kg.	0,71
Spanje	–	2 kg.	0,50
Portugal	–	2 kg.	0,79
Oostenrijk	–	350 gr.	0,92
Zweden	94,5%	geen monopolie	0,82
Finland	93,5% (1997)	geen monopolie	0,93
Verenigde Staten	86% (1995)	de facto
Canada	–	3 x basistarief
Japan	–	alle brieven
Australië	93%	250 gr.
Nieuw Zeeland	–	geen monopolie

(* D+1 geeft procentueel weer hoeveel ter postbezorging aangeboden postzendingen de volgende dag zijn bezorgd)

BIJLAGE 2

In de onderstaande tabel is de tariefontwikkeling van de afgelopen periode weergegeven.

basisjaar 1993	1992	1993	1994	1995	1996
kleinverbruikers-pakket	96.5	100	104.3	105.9	106.2
het totale pakket	96.4	100	103.3	104.8	105.5
de loonsom per werknemer*	96.7	109.5	111.7	113.9	114.7

(* Deze cijfers zijn gecorrigeerd vanwege de ontwikkeling van de arbeidsduur)

Uit bovenstaande tabel (waarvan de gegevens afkomstig zijn uit de concessie-rapportage) blijkt dat ook in de tweede evaluatieperiode TPG ruim binnen de toegestane grenzen is gebleven. In de internationale vergelijking scoort TPG nog steeds zeer goed (zie bijlage 1).

---

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.