21 501-03 Begrotingsraad

Nr. 181 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

Op 11 november jl. bereikten de Raad van de Europese Unie (de Raad) en het Europees Parlement (EP) een politiek akkoord over de Europese jaarbegroting voor 2024, tijdens het zogeheten conciliatiecomité. Nederland heeft ingestemd met het akkoord. Middels bijgevoegde bijlage informeer ik uw Kamer over de inhoud van de overeengekomen Europese begroting voor 2024. Tevens informeer ik u over de vierde aanvullende Europese begroting 2023 en een nacalculatie van de bni-afdracht.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

Bijlage bij Kamerbrief Jaarbegroting 2024, vierde aanvullende Europese begroting voor 2023 en bni nacalculatie

Akkoord Europese begroting 2024

Op 11 november jl. bereikten de Raad van de Europese Unie (de Raad) en het Europees Parlement (EP) een politiek akkoord over de Europese jaarbegroting voor 2024, tijdens het zogeheten conciliatiecomité. Nederland heeft ingestemd met het akkoord.

In het akkoord heeft de Europese begroting voor 2024 een omvang van 189,4 miljard euro in vastleggingen1 en 142,8 miljard euro in betalingen2 inclusief speciale thematische instrumenten. In totaal resteert er voor 2024 nog ca. 0,5 miljard euro aan vrij beschikbare ruimte voor vastleggingen (inclusief speciale instrumenten) en ca. 31 miljard euro voor betalingen.

In tabel 1 in de Annex is een overzicht opgenomen van het bereikte akkoord over de Europese begroting 2024. In deze tabel zijn ter vergelijking ook het aangepaste Commissievoorstel (Amending Letter 1; AL1), de Raadspositie van de lidstaten en de positie van het EP meegenomen. De omvang van de aangenomen Europese begroting ligt boven de omvang van de door de lidstaten ingenomen Raadspositie en blijft dicht bij de omvang uit het aangepaste Commissievoorstel voor de Europese begroting 2024. Tabel 1 in de Annex laat de wijzigingen zien ten opzichte van het aangepaste Commissievoorstel.

Per saldo is in het akkoord voor 112 miljoen euro aan extra uitgaven voorzien ten opzichte van het aangepaste Commissievoorstel. Extra uitgaven slaan vooral neer bij extern beleid (+400 mln. euro). Daarnaast zijn intensiveringen afgesproken op programma’s zoals Horizon (+85 mln. euro) en Erasmus+ (+60 mln. euro). Annex 2 geeft een overzicht van de intensiveringen.

Een deel van de extra uitgaven wordt gedekt door besparingen. De belangrijkste post daarin is een besparing op de geraamde rentekosten van de NGEU-leningen (het EURI-instrument) van 456 miljoen euro. Daarnaast wordt er 120 miljoen euro bespaard op het programma voor Internationale thermonucleaire experimentele reactor (ITER) en 15 miljoen euro op het Europese grens- en kustwachtagentschap Frontex vanwege lager dan verwachte uitgaven. De overige extra uitgaven worden gedekt door inzet van het Single Margin Instrument en het Flexibility Instrument. Het Single Margin Instrument maakt het mogelijk om budget te verschuiven tussen verschillende begrotingscategorieën of tussen begrotingsjaren. Het Flexibility Instrument kan worden ingezet voor de financiering van onvoorziene omstandigheden, zowel voor vastleggingen als betalingen, indien er onvoldoende ruimte is onder een deelplafond voor een bepaalde begrotingscategorie uit het Meerjarig Financieel Kader (MFK, 2021–2027).

Zoals hierboven genoemd betreft de grootste wijziging de extra middelen die zijn vrijgemaakt voor extern beleid (+400 mln.). Daarbij is 250 miljoen euro vrijgemaakt voor Humanitaire hulp en 150 miljoen euro voor het Nabuurschap programma, waarvan 100 miljoen euro voor het Zuidelijk Nabuurschap instrument en 50 miljoen euro voor het Oostelijk Nabuurschap instrument.

In begrotingscategorie 1 «Interne markt, innovatie en digitaal» is 85 miljoen euro gereserveerd voor Horizon Europe, waaronder 25 miljoen euro voor het cluster «Gezondheid» en 21 miljoen euro voor het cluster «klimaat, energie en mobiliteit». Ook is er 30 miljoen euro toegevoegd aan de Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF). Deze middelen zijn bedoeld voor investeringen in transport- en energienetwerken in de EU.

Bij het akkoord over de begroting voor 2024 zijn ook enkele verklaringen aangenomen3, waarvan de meest relevante is dat zodra er een akkoord is over de Mid-term Review (MTR) van het MFK, de begroting voor 2024 waar nodig via een aanvullende begroting aangepast zal worden om de afspraken van deze MTR in de begroting te verwerken. In de nu aangenomen jaarbegroting 2024 zelf wordt niet vooruitgelopen op de uitkomsten van de MTR.

Nederlandse appreciatie

Zoals voorafgaand aan de onderhandelingen aan de Kamer gecommuniceerd4 heeft Nederland zich samen met gelijkgestemde lidstaten ingezet voor een prudente, realistische en moderne begroting met voldoende marges om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden, waarbij er voldoende middelen beschikbaar moesten blijven voor de prioriteiten onderzoek en innovatie, klimaat en migratie en veiligheid. Het aangepaste Commissievoorstel voldeed naar de mening van het kabinet reeds aan deze uitgangspunten.

Hoewel de marges in het akkoord kleiner zijn dan in de Raadspositie, vindt het kabinet deze acceptabel. De marges liggen dicht bij het aangepaste Commissievoorstel. Ten opzichte daarvan zijn er zoals genoemd vooral verhogingen van de uitgaven geweest bij het externe beleid, Horizon en Erasmus+. Horizon en Erasmus+ zijn programma’s die traditioneel gezien altijd al prioriteit hebben voor Nederland. De verhoging van 250 miljoen euro voor humanitaire hulp vindt het kabinet ook acceptabel. In het uiteindelijke akkoord is de inzet van het Flexibility Instrument groter dan in de Raadspositie en het aangepaste Commissievoorstel. Ook de inzet van het Single Margin Instrument5 is hoger dan in de Raadspositie. Het kabinet accepteert dit als onderdeel van het totaalpakket. In totaal resteert er voor 2024 nog circa 0,5 miljard euro vrij beschikbare ruimte in de EU-begroting van 2024.

Gevolgen Nederlandse afdrachten

Het uitgangspunt voor de vaststelling van de raming van de Nederlandse afdrachten (begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken artikel 3.1) is de omvang van het jaarlijkse uitgavenplafond uit het MFK plus de speciale instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. Het bereikte akkoord over de Europese begroting 2024 blijft binnen deze plafonds en heeft derhalve geen gevolgen voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting.

Proces

Met uitzondering van Zweden hebben alle lidstaten ingestemd met het akkoord. Aangezien over de Europese jaarbegroting met gekwalificeerde meerderheid gestemd wordt, is de Europese begroting voor 2024 aangenomen. Het akkoord is op 20 november formeel aangenomen door de Raad en op 22 november door het EP.

Vierde aanvullende Europese begroting 2023

Op 11 oktober jl. publiceerde de Europese Commissie de vierde aanvullende begroting van 2023 (Draft Amending Budget; DAB4). De Kamer is over deze aanvullende begroting en de Nederlandse inzet daarbij eerder geïnformeerd.6Per saldo gaat het om een verlaging van 247 miljoen euro aan vastleggingen en 3,3 miljard euro aan betalingen. De voornaamste reden voor de onderuitputting is de late aanname van de sectorale verordeningen van een aantal EU-programma’s en de moeilijkheden met de werving van arbeidskrachten. Deze vierde aanvullende begroting is (ongewijzigd) akkoord bevonden tijdens het conciliatiecomité van 11 november jl. De Raad en het EP hebben inmiddels ook formeel ingestemd met het akkoord. De Commissie verwerkt deze vierde aanvullende begroting pas begin 2024 in de op te vragen middelen van de lidstaten. Doordat in de nationale begroting deze vierde aanvullende begroting al bij de tweede suppletoire begroting voor 2023 is verwerkt, loopt de Nederlandse begrotingsstand niet gelijk met de EU-begrotingsstand. Dit leidt in 2023 tot hogere uitgaven en zal in 2024 tot een meevaller leiden van gelijke hoogte. Dit wordt verwerkt bij eerste suppletoire begroting 2024.

Informatie over de nacalculatie van de bni-afdracht

De jaarlijkse afdrachten van de lidstaten aan de Europese begroting zijn enerzijds gekoppeld aan de uitgaven van de Europese Unie (EU) en anderzijds aan de invoerrechten, de btw-grondslag, de plastic-grondslag en de bni-grondslag (bruto nationaal inkomen) van een lidstaat. Jaarlijks worden de verschillen tussen de ramingen en de realisaties van deze grondslagen met terugwerkende kracht verrekend tussen de lidstaten. Het doel van de nacalculatie is om de bijdrage van lidstaten aan de EU in lijn te brengen met hun daadwerkelijke economische prestaties. Het gaat om een herverdeling van afdrachten tussen de lidstaten, niet om meer of minder uitgaven aan de EU.

De realisaties voor het bni worden ieder jaar vastgesteld in het zogenoemde bni-comité van Eurostat op basis van de laatst beschikbare data. Voor Nederland zit het CBS in dit comité. De meest recente realisaties kunnen het bni van de afzonderlijke lidstaten wijzigen tot vier jaar terug. In het bni-comité wordt ook besloten over eerder aangehouden reserveringen/voorbehouden bij de berekeningen van het bni, die verder terug kunnen gaan dan vier jaar. Het opheffen van eerder gemaakte voorbehouden (bijvoorbeeld omdat nog niet alle gegevens van een bepaalde component van het bni volledig geanalyseerd waren) kan ervoor zorgen dat het bni van afzonderlijke lidstaten wijzigt vanaf het moment dat het voorbehoud is opgeheven.

Afgelopen juni heeft het CBS de bijstelling van het Nederlandse bni in 2021 gepubliceerd, namelijk een opwaartse bijstelling van 33,1 miljard euro t.o.v. de raming voor 2021.7 Er zijn meerdere redenen voor deze forse opwaartse bijstelling. Een groot deel van deze opwaartse bijstelling is toe te schrijven aan Nederlandse beursgenoteerde financiële instellingen en beursgenoteerde houdstermaatschappijen. Wanneer er bij een dergelijke houdstermaatschappij geen eigenaar is die meer dan 10 procent van de houdstermaatschappij in bezit heeft, moet conform Europese richtlijnen de niet-uitgekeerde winsten van dochtermaatschappijen van deze houdstermaatschappij worden toegerekend aan Nederland. Een aantal beursgenoteerde houdstermaatschappijen heeft in 2021 veel meer winst gemaakt dan eerder geraamd. De bijstelling van het bni zit met name in deze laatste categorie. Ook is het bni hoger uitgevallen omdat bleek dat de ramingen ten tijde van corona te voorzichtig waren.

In het bni-comité heeft Eurostat de nieuwe realisaties van het bni van de verschillende EU-lidstaten gepresenteerd. De bijstelling van het Nederlandse bni in 2021 is significant hoger dan de bijstellingen van de andere lidstaten. Dit betekent dat het bni-aandeel van Nederland ten opzichte van de totale EU stijgt, waardoor Nederland bruto relatief meer moet nabetalen. Op basis van de laatste gegevens leidt dat op dit moment tot een schatting van zo’n 320 miljoen euro eenmalig aan extra afdrachten. Mogelijke doorwerking in de raming voor latere jaren moet nog worden bezien. Dit getal is indicatief, aangezien de nacalculatie over de btw-grondslag en plastic-grondslag nog niet is meegenomen. De Europese Commissie publiceert de definitieve nacalculatie van alle grondslagen begin 2024. De Kamer wordt hier t.z.t. over geïnformeerd. De budgettaire effecten worden verwerkt in de eerste suppletoire begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Annex

Tabel 1: Vergelijking akkoord met posities en AL1 (mln. euro, lopende prijzen, vastleggingen en betalingen)
   

Commissie incl. AL1

Raad

EP

Akkoord
 

Begrotingscategorie

vastl.

bet.

vastl.

bet.

vastl.

bet.

vastl.

bet.
 

1 Interne markt, innovatie & digitaal

21.431

20.916

21.201

20.908

22.953

22.765

21.493

20.828
 

2 Cohesie, veerkracht en waarden

74.907

34.114

74.367

33.613

71.341

30.471

74.561

33.716
 

3 Landbouw en milieu

57.389

54.233

57.379

54.228

58.728

54.800

57.339

54.151
 

4 Migratie en grensmanagement

3.897

3.258

3.877

3.238

4.071

3.347

3.893

3.249
 

5 Veiligheid en defensie

2.304

2.028

2.287

2.021

2.974

2.676

2.321

2.035
 

6 Extern beleid

15.830

15.111

15.948

15.209

18.355

16.649

16.230

15.291
 

7 Administratieve uitgaven

11.954

11.954

11.950

11.950

12.049

12.049

11.988

11.988

A

Totaal MFK headings

187.713

141.615

187.008

141.167

190.471

142.756

187.825

141.259

B

Totaal MFK-plafond

185.963

170.543

185.963

170.543

185.963

170.543

185.963

170.543

C

Inzet Flexibiliteitsinstrument

1.636

1.747

1.496

1.507

1.636

582

1.636

1.734

D

Inzet Single Margin Instrument

482

0

177

0

2.872

0

586

0

E

Marge (B + C + D – A)

368

30.676

628

30.883

0

28.369

360

31.018

F

Speciale thematische instrumenten

1.561

1.371

1.561

1.371

6.517

6.327

1.561

1.371

G

Totaal incl. speciale instrumenten [A+F]

189.274

142.986

188.569

142.539

196.987

149.084

189.385

142.630

H

Overblijvende ruimte vastleggingen Speciale Instrumenten

252

  

696

  

– 382

  

148

  

I

Totale vrije ruimte [E+H]

620

  

1.324

  

– 382

  

508

  

Annex 2: Grootste wijzigingen in het akkoord t.o.v. de Amending Letter (afgerond op miljoenen euro, vastleggingen)

Bedrag

1 Interne markt, innovatie en digitaal

62

Horizon

85

Pilots

67

CEF transport

30

ITER

– 120

2 Cohesie, veerkracht en waarden

– 347

Erasmus

60

Creative Europe

3

Union Civil protection

5

Citizens equality rights and values

5

Pilot project

26

RescEU

5

EU for Health

0

Support Turkish-Cypriot Community

0

Actions Financed onder prerogatives

2

European solidarity corps

0

Eppo

4

Rentekosten NGEU (EURI)

– 456

3 Landbouw en milieu

– 51

EAGF

– 105

Young farmers

20

LIFE

20

Pilot project

15

4 Migratie en grensmanagement

– 4

Frontex

– 15

Overig

11

5 Veiligheid en defensie

17

Internal security fund

7

Military mobility

10

6 Extern beleid

400

Neigbourhood NDICI

150

Humanitarian aid

250

7 Administratieve Uitgaven

34

Adminitratieve kosten

28

Commission

4

CoJ

1

CoA

1

EDPA

0

Totaal

112
Naar boven