28 747
Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten over bestuursorganen door een ombudsman, alsmede daarmee samenhangende wijziging van de Wet Nationale Ombudsman, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wet extern klachtrecht)

C
MEMORIE VAN ANTWOORD

Ontvangen 8 november 2004

Ik dank de leden van de fracties van CDA, PvdA, SGP en ChristenUnie voor hun waarderende en instemmende woorden over dit wetsvoorstel. De vragen die zij over het wetsvoorstel stelden, zal ik hieronder mede namens de Minister van Justitie beantwoorden.

De leden van de CDA-fractie vroegen in hoeverre het naar de opvatting van de regering in het kader van de rechtsbescherming van burgers is toegestaan dat de organisatie van de rechtsbescherming – in dit geval het extern klachtrecht – van gemeente tot gemeente en van provincie tot provincie verschillend wordt vormgegeven. Zij konden de gemaakte keuzes voorshands billijken, maar het leek hen nuttig de vinger aan de pols te houden, waarbij zij zich afvroegen of het jaarverslag van de Nationale ombudsman daarbij een rol kan spelen.

Wij zijn het met deze leden geheel eens dat de rechtsbescherming en ook het extern klachtrecht in het hele land aan dezelfde eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid moet voldoen. Dat is bij dit wetsvoorstel, zoals het uiteindelijk is ingediend, ook het uitgangspunt geweest. We wijzen erop dat alle in dit verband door de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de heer Kohnstamm, geformuleerde vereisten, inmiddels in de wet zelf worden verankerd, wat in het aan de Raad van State voorgelegde wetsvoorstel, waarnaar deze leden verwezen, inderdaad nog niet het geval was. Wat betreft de precieze vorm waarin aan deze eisen wordt voldaan, is de betrokken overheden soms echter ruimte gelaten om het instituut zelf gestalte te geven. Wij zien daar geen bezwaren in. Het heeft bovendien het voordeel dat de bestaande decentrale klachtvoorzieningen, die vaak al jaren goed werken, niet onnodig hoeven te worden aangepast. Wel zullen de betrokken overheden straks uiteraard goed moeten nagaan of die bestaande voorzieningen voldoen aan de in dit wetsvoorstel neergelegde eisen, zoals deze leden terecht constateerden.

Uiteraard zijn wij bereid de vinger aan de pols te houden. Dat geldt in de eerste plaats voor de invoeringsperiode, waarin de decentrale overheden hun keuze definitief moeten maken en zo nodig hun verordeningen moeten aanpassen. We wijzen in dit verband verder op artikel VIII van het wetsvoorstel, waaruit blijkt dat we binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de wet een verslag over de doeltreffendheid en de effecten ervan aan de Staten-Generaal moeten zenden. De Nationale ombudsman zal in zijn jaarverslagen uiteraard ook verslag doen over de bij hem aangesloten decentrale overheden. Hij heeft echter geen toezichthoudende rol ten opzichte van de eigen externe klachtvoorzieningen van decentrale overheden.

Het voorgestelde artikel 9:23 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) noemt een aantal gevallen waarin de ombudsman niet verplicht is een onderzoek in te stellen of voort te zetten, waaronder het geval dat de verzoeker een ander is dan degene jegens wie de gedraging waarover geklaagd wordt, heeft plaatsgevonden (onderdeel d). De leden van de CDA-fractie vroegen of dit betekent dat de ombudsman volledige vrijheid heeft om een klacht over een gedraging jegens een ander dan de klager al of niet in behandeling te nemen.

In de gevallen genoemd in artikel 9:23 Awb – dat overeenkomt met het huidige artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman – is het inderdaad aan de ombudsman om te beslissen of hij het verzoek om een onderzoek in te stellen al dan niet inwilligt. Het zou echter wat ver gaan om te zeggen dat de vrijheid die de ombudsman op dit punt heeft, volledig is. Zoals de huidige praktijk van de Nationale ombudsman laat zien, zal deze vrijheid in de praktijk worden begrensd door onder meer het streven van de ombudsman naar consistentie in de wijze waarop hij toepassing geeft aan dit wetsartikel, door aan het algemeen belang ontleende gronden om al dan niet een onderzoek in te stellen, en door de mate waarin degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden, een onderzoek op prijs stelt.

Uit de jaarverslagen van de Nationale ombudsman kan worden afgeleid dat hij over de afgelopen jaren met toepassing van deze grond in gemiddeld nog geen tien zaken per jaar heeft afgezien van het instellen van een onderzoek.

Wanneer een verzoekschrift wordt ingediend door iemand uit de naaste omgeving van degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden, dan ligt het voor de hand eerst na te gaan of de verzoeker op eigen titel klaagt over een gedraging die jegens iemand anders heeft plaatsgevonden, of als gemachtigde van die ander, welke laatste dan als verzoeker dient te worden aangemerkt. Dit is ook de praktijk van de Nationale ombudsman.

De leden van de CDA-fractie achtten het goed denkbaar dat het onderwerp van een onderzoek van een gemeentelijke of provinciale enquêtecommissie eerder onderwerp is geweest van onderzoek van een gemeentelijke of provinciale ombudsman of ombudscommissie. Zij vroegen zich af of die ombudsman of de leden van de ombudscommissie in dat geval verplicht zijn te voldoen aan de vorderingen van de enquêtecommissie, zoals verschijnen, getuigen, de eed afleggen en inzage verschaffen in documenten.

Artikel 155b, eerste lid, van de Gemeentewet geeft de volgende opsomming van de personen die verplicht zijn aan een gemeentelijke onderzoekscommissie inzage te geven in bescheiden en die (op grond van artikel 155c, eerste lid) verplicht zijn voor een onderzoekscommissie te verschijnen als getuige of deskundige: «leden en gewezen leden van de raad, de burgemeester en gewezen burgemeesters, wethouders en gewezen wethouders, leden en gewezen leden van de deelraad, leden en gewezen leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente, leden en gewezen leden van een door de raad, het college of de burgemeester ingestelde commissie, ambtenaren en gewezen ambtenaren, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt». Deze opsomming vloeit voort uit en moet daarom worden gelezen in samenhang met artikel 155a, eerste lid, Gemeentewet, waar is bepaald dat het onderzoeksrecht van de gemeenteraad betrekking heeft op het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. De onafhankelijke ombudsman en leden van de onafhankelijke ombudscommissie vallen er dus niet onder. Dat hoeft ook niet, want de onderzoekscommissie heeft voldoende eigen bevoegdheden om haar werk zonder hulp van de ombudsman te kunnen doen. Overigens kan de ombudsman of een lid van de ombudscommissie uiteraard wel besluiten vrijwillig mee te werken aan een onderzoek.

Voor de provinciale onderzoekscommissie is dit niet anders.

Kan de rechter een ontslagbesluit van de raad dat is genomen op grond van artikel 81q, derde lid, onder f, Gemeentewet, toetsen en zo ja, waaraan toetst de rechter een dergelijk besluit dan, zo vroegen de leden van de CDA-fractie zich af.

De ontslaggronden van de ombudsman zijn uitputtend in de wet geregeld. Het voorgestelde artikel 81q, derde lid, onder f, Gemeentewet regelt dat de raad de ombudsman ontslaat indien hij naar het oordeel van de raad ernstig nadeel toebrengt aan het in hem gestelde vertrouwen. Deze grond, die ook voorkomt in de Wet Nationale ombudsman, houdt verband met het aanzien van het ambt. De bestuursrechter is bevoegd zich over een dergelijk ontslag van een ombudsman uit te spreken. Hij zal het oordeel van de gemeenteraad in een dergelijk geval in beginsel respecteren, maar hij zal zich wel afvragen of er inderdaad sprake was van een situatie waarin de raad tot dat oordeel heeft kunnen komen. De mogelijkheid van een rechterlijk oordeel daarover achten wij ook op zijn plaats, gelet op de onafhankelijkheid van de ombudsman.

De leden van verschillende fracties stelden de ambtelijke ondersteuning van de gemeentelijke of provinciale ombudsman aan de orde. De leden van de fracties van PvdA, SGP en ChristenUnie vroegen zich af of het bij nota van wijziging toegevoegde vereiste van onafhankelijkheid van deze ondersteuning, geen ongewenste effecten zou hebben, vooral voor kleine gemeenten. De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of de andere in de Gemeentewet opgenomen onafhankelijkheidswaarborgen niet voldoende zijn. De leden van de CDA-fractie informeerden of het personeel van de ombudsman of ombudscommissie geen enkele werkzaamheid voor de rechtspersoon gemeente of provincie of voor diens bestuursorganen mogen verrichten.

In het wetsvoorstel is bepaald dat het personeel van een ombudsinstantie geen werkzaamheden verricht voor een bestuursorgaan naar wiens gedraging de ombudsman een onderzoek kan instellen. Voor de gemeenten is dit geregeld in het voorgestelde artikel 81t, derde lid, van de Gemeentewet. Identieke bepalingen zijn voor de ombudsinstanties van provincies en waterschappen opgenomen in de voorgestelde artikelen 79u, derde lid, van de Provinciewet en 51f. derde lid, Waterschapswet.

Onder «personeel» moet in deze bepalingen worden verstaan: degenen die op voordracht van de ombudsman zijn benoemd om hem inhoudelijke ondersteuning te verlenen Dat zijn de werkzaamheden waarvoor onafhankelijkheid van belang is en waarvoor een ombudsman daarom eigen personeel moet hebben dat alleen aan hem verantwoording schuldig is en dat niet tevens werkt voor een bestuursorgaan dat onder zijn competentie valt. Het is dus beslist niet zo dat ook allerlei facilitaire diensten, zoals het opvangen van bezoekers en telefoontjes, straks niet meer door gemeenteambtenaren zouden mogen geschieden. Dat zou inderdaad zeer onpraktisch zijn.

Wij menen dat deze bepaling het voor kleine gemeenten niet onmogelijk maakt een eigen ombudsman of ombudscommissie te hebben. Zij kunnen de inhoudelijke ambtelijke ondersteuning voor de ombudsman bijvoorbeeld inlenen bij een naburige gemeente. Dankzij de moderne communicatiemiddelen hoeft dat voor het werk van de ombudsman geen probleem op te leveren. Wij hebben bij nader inzien gemeend deze extra onafhankelijkheidseis bij nota van wijziging te moeten toevoegen omdat we het voor het goed functioneren van het ombudswerk belangrijk vinden ook elke schijn van partijdigheid te vermijden. De andere in artikel 81t Gemeentewet voorgestelde eisen zouden in beginsel inderdaad voldoende moeten zijn, maar een burger die zijn klacht mede behandeld ziet door een ambtenaar van het bestuur waarover hij klaagt, zal dit niet altijd zonder meer inzien.

Onder betrekkingen die in strijd kunnen komen met de in artikel 81r Gemeentewet neergelegde algemene norm, waarnaar de leden van de CDA-fractie informeerden, vallen onder andere die betrekkingen die bij klagende burgers de indruk kunnen wekken dat een ombudsman niet de vereiste onpartijdigheid bezit, omdat hij zich heeft vereenzelvigd met het gemeentebestuur of met belangrijke ambtsbekleders daarbinnen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het optreden als advocaat in zaken waarbij het gemeentebestuur rechtstreeks of zijdelings betrokken is, of aan een adviesfunctie bij een bedrijf dat aan een wethouder toebehoort.

Een gemeente of provincie kan de ombudsfunctie desgewenst neerleggen bij een externe bezwaarschriftencommissie of bij een persoon die daarvan lid is, mits alle leden van die commissie of mits die persoon voldoen of voldoet aan alle eisen die gesteld zijn aan een ombudscommissie en een ombudsman. Zo brengen de in het wetsvoorstel opgenomen vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid onder andere mee dat in een externe bezwaarschriftencommissie die tevens de functie van ombudsman vervult, geen raadsleden zitting mogen hebben (artikel III, onderdeel a, van het wetsvoorstel). Dit in antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie.

De leden van de CDA-fractie informeerden voorts naar de positie van een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie in wie door een of enkele van de deelnemende overheden het vertrouwen is opgezegd. Zij vroegen zich af wat dit betekent voor de afhandeling van klachten over de bestuursorganen van de gemeenten die de ombudsman het vertrouwen opzegden.

Wanneer een gezamenlijke ombudsinstantie is vormgegeven op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), dan zullen de procedures bij benoeming, tussentijds ontslag en non-activiteitstelling in de gemeenschappelijke regeling zelf zijn vastgelegd. Ook zullen in de regeling afspraken zijn gemaakt over de toe- en uittreding van deelnemers aan de regeling. In de situatie dat de raad van een deelnemende gemeente van oordeel is dat de gezamenlijke ombudsman het in hem te stellen vertrouwen ernstig heeft geschaad en dat hij om die reden ontslagen zou moeten worden, zal dit volgens de daarvoor in de regeling afgesproken procedure aan de orde gesteld kunnen worden. Wanneer vervolgens blijkt dat de deelnemers aan de regeling via die procedure niet tot een ontslagbesluit kunnen komen, dan zijn er twee mogelijkheden. Ofwel de gemeenteraad legt zich daarbij neer, ofwel de betrokken gemeente treedt volgens de daarvoor geldende procedure uit de gemeenschappelijke regeling. In het laatste geval zal de gemeente een nieuwe keuze moeten maken voor de voorziening in het extern klachtrecht. De nieuwe ombudsinstantie zal de nog aanhangige klachten over de bestuursorganen van de betrokken gemeente verder behandelen.

Wanneer een gezamenlijke ombudsman niet is vormgegeven als regeling in de zin van de Wgr, dan zijn er geen bevoegdheden overgedragen en dan zijn het dus de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten die – elk afzonderlijk – de gezamenlijke ombudsman als hun ombudsman hebben benoemd. Ook in dit geval ligt het uiteraard voor de hand dat een gemeenteraad die van mening is dat de gezamenlijke ombudsman het in hem te stellen vertrouwen heeft geschaad, dit aan de orde stelt bij de andere deelnemende overheden. Worden zij het niet eens, dan kan de raad de ombudsman ontslaan als ombudsman van zijn gemeente, wat ook in dit geval overigens neerkomt op het beëindigen van de samenwerking met de gevolgen als hierboven vermeld.

De vraag van de leden van de CDA-fractie of de burgerjaarverslagen van de burgemeester (artikel 170, eerste lid, onder e, Gemeentewet) en van de Commissaris van de Koningin (artikel 175, eerste lid, onder e, Provinciewet) kunnen ingaan op het werk van de gemeentelijke of provinciale ombudsman, kunnen wij bevestigend beantwoorden. Met kwalificaties van het ombudsmanwerk of van afzonderlijke ombudsmanuitspraken, zullen verstandige bestuurders echter voorzichtig zijn, niet alleen omdat de ombudsman in onafhankelijkheid zijn werk moet kunnen doen, maar ook omdat de organen van hun gemeente respectievelijk provincie immers per definitie partij zijn in elke ombudszaak.

De leden van de CDA-fractie informeerden naar de betekenis van het criterium «veiligheid van de staat» in het voorgestelde artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman. Het was hen opgevallen dat in andere wetten steeds vaker het begrip «nationale veiligheid» wordt gebruikt, bijvoorbeeld in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, en ook dat het begrip «belang van de staat» verschillende betekenissen heeft. Een precisering van het begrip veiligheid van de staat in de context van dit wetsvoorstel achtten zij daarom welkom.

Aan dit verzoek geven wij graag gehoor. Het voorgestelde artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman bepaalt dat in het belang van de veiligheid van de staat voor bepaalde plaatsen een uitzondering kan worden gemaakt op de bevoegdheid van de Nationale ombudsman om zonder toestemming plaatsen te betreden waar het onderzochte bestuursorgaan zijn taken verricht. Deze bepaling is niet nieuw. Eenzelfde bepaling is ook in de huidige Wet Nationale ombudsman opgenomen in het derde lid van artikel 24. Dat artikellid is destijds samen met het tweede lid van artikel 24 bij nota van wijziging in het desbetreffende wetsvoorstel opgenomen, naar aanleiding van opmerkingen uit de Tweede Kamer (zie Kamerstukken II 1979/80, 14 178, nrs. 5 en 6). Veel toelichting is daarbij destijds niet gegeven, maar wij hebben aangenomen dat hierbij vooral is gedacht aan de bescherming van defensiegeheimen en geheimen die samenhangen met het werk van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Wij achten deze uitzondering in elk geval ook voor de toekomst op zijn plaats en hebben hem daarom opnieuw in het wetsvoorstel opgenomen, ook al is het naar ons beste weten tot op heden nooit nodig geweest om toepassing te geven aan deze bepaling jegens de Nationale ombudsman.

De leden van de CDA-fractie vroegen zich tevens af in hoeverre het optreden van volksvertegenwoordigers of van bestuursorganen jegens volksvertegenwoordigers onderwerp kan zijn van verzoeken aan een ombudsman. Zij wezen in dit verband op een klacht die enige tijd geleden bij de Nationale ombudsman is ingediend over de beantwoording van schriftelijke Kamervragen.

Individuele volksvertegenwoordigers zijn geen bestuursorgaan in de zin van de Awb. Alleen al daarom zal over hun gedragingen bij een ombudsman dus niet geklaagd kunnen worden. Dat geldt ook voor de beide Kamers der Staten-Generaal (zie de uitzondering die gemaakt is in artikel 1:1, tweede lid, onderdeel b, Awb). De gemeenteraad als zodanig is wel een bestuursorgaan in de zin van de Awb (artikel 1:1, eerste lid, onder a), evenals provinciale staten, de colleges van burgemeester en wethouders en van gedeputeerde staten, en de ministers en staatssecretarissen. Over hun gedragingen en over gedragingen van personen die onder hun verantwoordelijkheid werkzaam zijn, zal daarom in beginsel wel geklaagd kunnen worden bij een ombudsman, mits uiteraard aan de overige vereisten – zoals het kenbaarheidsvereiste – is voldaan.

In het wetsvoorstel zijn – evenals in de huidige Wet Nationale ombudsman – verschillende uitzonderingen opgenomen op de bevoegdheid van de ombudsman, maar het feit dat een gedraging heeft plaatsgevonden in het verkeer tussen volksvertegenwoordiging en andere bestuursorganen, behoort niet tot die uitzonderingen. De parlementaire immuniteit van artikel 71 Grondwet en de overeenkomstige immuniteiten voor gemeente- en provinciebesturen krachtens de Gemeente- en Provinciewet zien alleen op gerechtelijke vervolging (zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk of tuchtrechtelijk). De Nationale ombudsman heeft zich op basis van de huidige wetgeving in het door deze leden vermelde onderzoek dus terecht bevoegd geacht om de klacht te behandelen (rapport van 24 augustus 2004, nr. 2004/328), hetgeen in de systematiek van de wet betekende dat hij hiertoe ook verplicht was. Het wetsvoorstel wijkt op dit punt niet af van de huidige wetgeving. Zoals wij in de beantwoording van latere Kamervragen hierover (Aanhangsel Handelingen II 2004–2005, nr. 83) reeds hebben aangegeven, zijn wij van oordeel dat een ombudsman wel de grootst mogelijke terughoudendheid in acht dient te nemen bij het behandelen van klachten die betrekking hebben op het verkeer tussen kabinet en Kamers. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de parlementaire onschendbaarheid zijn in onze ogen ook voor het werk van de ombudsman relevant.

De vraag van de leden van de CDA-fractie of het gedrag van bestuursorganen of hun ambtenaren ten opzichte van zogeheten «klokkenluiders» – zowel interne als externe klokkenluiders – onderwerp kan zijn van een klacht, kunnen wij bevestigend beantwoorden. Het voorgestelde artikel 9:18, eerste lid, Awb bepaalt dat een ieder het recht heeft de ombudsman te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde gelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen. Hieronder vallen ook de zogeheten «klokkenluiders», zowel interne als externe. Wat de interne klokkenluider betreft, wijzen wij erop dat het klachtrecht (intern en extern) tevens toekomt aan ambtenaren die een klacht hebben over hun werkgever-bestuursorgaan. Doordat in het ambtenarenrecht ruimere bezwaar- en beroepsmogelijkheden bestaan dan overigens in het bestuursrecht, wordt hiervan relatief weinig gebruik gemaakt.

De leden van de CDA-fractie vroegen zich af hoe een gemeentelijke of provinciale ombudsman of ombudscommissie zich verhoudt tot de gemeentelijke of provinciale rekenkamer of rekenkamerfunctie. Is de rekenkamer bevoegd alle documenten die bij de ombudsman berusten te onderzoeken en kan, omgekeerd, het gedrag van de rekenkamer onderwerp zijn van onderzoek door de ombudsman?

De gemeentelijke rekenkamer is bevoegd onderzoek in te stellen naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (artikel 182, eerste lid, Gemeentewet). Die bevoegdheid heeft betrekking op alle organen die in Titel II van de Gemeentewet zijn opgesomd als behorende tot het gemeentebestuur. De ombudsman behoort daar straks dus ook bij. Hiervoor kan de rekenkamer alle documenten inzien die zij voor de vervulling van haar taak noodzakelijk acht (artikel 183, eerste lid, Gemeentewet). Omgekeerd is de gemeentelijke ombudsman bevoegd naar aanleiding van een klacht een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de gemeentelijke rekenkamer zich in een bepaalde gelegenheid jegens de klager (of een ander) heeft gedragen. De rekenkamer is immers bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Zowel de gemeentelijke ombudsman als de gemeentelijke rekenkamer heeft de bevoegdheid tot vertrouwelijke kennisneming van bepaalde documenten. Voor de provinciale rekenkamers en ombudsinstanties geldt hetzelfde.

Op de vragen van de leden van de fracties van PvdA, SGP en ChristenUnie over de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman in kleine gemeenten zijn wij hiervoor al ingegaan naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDA-fractie over hetzelfde onderwerp.

De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie merkten op dat 65 gemeenten eind 2002 nog niet over een ombudsfunctie beschikten, doordat zij noch een eigen ombudsfunctie hadden ingesteld, noch zich hadden aangesloten bij de Nationale ombudsman. Zij vroegen zich af welke overwegingen aan de keuze van deze gemeenten ten grondslag lagen.

Eind 2002 hadden 431 gemeenten – mede door het gezamenlijk met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten opgezette stimuleringsproject – een externe klachtvoorziening in enigerlei vorm. De gemeenten die op dat moment nog geen voorziening hadden getroffen, gaven aan nog bezig te zijn met de keuze voor de Nationale ombudsman of een eigen voorziening of met de vorm waarin de eigen ombudsvoorziening gestalte zou moeten krijgen. Hier en daar vertraagde een op handen zijnde gemeentelijke herindeling de keuze. Inmiddels is het aantal van 65 gemeenten dat eind 2002 nog geen keuze had gemaakt, alweer flink gedaald. Precieze cijfers hebben wij niet, maar vermoedelijk gaat het nog slechts om enkele gemeenten. De enkele gemeente die tot op heden nog geen enkel initiatief heeft ontplooid, wacht waarschijnlijk tot de inwerkingtreding van de Wet extern klachtrecht.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

J. W. Remkes