17 050
Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies

nr. 250
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2003

Bijgaand doe ik u namens het kabinet een notitie toekomen waarin de hoofdlijnen zijn neergelegd van het beleid ter bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit dat het kabinet de komende jaren voornemens is te voeren. De notitie bouwt voort op, en moet nadrukkelijk in samenhang worden gelezen met, de eerdere kabinetsnota over de bestrijding van financieel-economische criminaliteit van 19 april 2002 (Kamerstuk II, 17 050, nr 234). De notitie bevat ook een terugblik op de belangrijkste activiteiten en resultaten van het jaar 2002.

De Minister van Justitie,

J. P. H. Donner

INHOUDSOPGAVE		blz.
1.	Inleiding	3
2.	Speerpunten fraudebestrijding voortvloeiend uit kabinetsnota 2002–2006	4
2.1	inleiding	4
2.2	identiteitsfraude	5
2.2.1	inleiding	5
2.2.2	documentcontrole	5
2.2.3	verbeteringen overheidsadministratie en gegevensuitwisseling: algemene ontwikkelingen	6
2.2.4	aanpak op het gebied van sociale zekerheid, fiscaliteit en huursubsidie	7
2.2.5	strafrechtelijk sluitstuk	10
2.3	zwarte fraude met overheidsprestaties	10
2.3.1	inleiding	10
2.3.2	zwarte fraude en sociale zekerheid	11
2.3.3	zwarte fraude en fiscaliteit	12
2.4	horizontale fraude	13
2.5	fraude als bedreiging voor voedselveiligheid en een gezonde leefomgeving	14
2.6	integriteit en corruptiebestrijding	15
2.6.1	handboek integriteitsonderzoek	15
2.6.2	handreiking integriteitsaudits	15
2.6.3	bijzondere onderzoeken integriteitsinbreuken	16
2.6.4	meldpunt integriteitsaantastingen	16
2.6.5	andere integriteitsbevorderende maatregelen bij de overheid	16
2.6.6	BIBOB	17
2.6.7	integriteitsbevorderende maatregelen gericht op het bedrijfsleven	17
2.6.8	kennisopbouw over de aard en omvang van corruptie	18
2.6.9	intensiever toezicht en intensievere opsporing van corruptie	18
3.	Actuele thema's	19
3.1	bouwfraude	19
3.2	hbo-fraude	19
3.3	zorgfraude	20
4.	Terugblik op 2002	22
4.1	inleiding	22
4.2	fiscaliteit	22
4.3	sociale zekerheid	24
4.4	horizontale fraude	27
4.5	financieel rechercheren	28
4.6	Bijzondere Opsporings Diensten en Functioneel Parket	29
4.7	ontwikkeling schattingsmethoden omvang fraude	30
	Bijlagen:
I.	Cijfermatige gegevens afdoening fraudezaken Openbaar Ministerie	32
II.	Overzicht van recente beleidsnota's en brieven inzake fraude/financieel-economische criminaliteit	33
III.	Afkortingenlijst	35

1. INLEIDING

Financieel-economische criminaliteit doet zich in steeds weer andere vormen voor, en manifesteert zich langzamerhand in vrijwel alle sectoren van de maatschappij. Naast de meer traditionele vormen van fraude op de terreinen van fiscus, sociale zekerheid en overheidssubsidies, is Nederland de afgelopen jaren geconfronteerd met een groot aantal nieuwe verschijningsvormen van fraude en financieel-economische criminaliteit. Fraude ten koste van de private sector, zoals banken en verzekeringsmaatschappijen, een groeiende problematiek van identiteitsfraude, bouwfraude, fraude in het hoger onderwijs en fraude in de zorgsector. Het fenomeen blijkt dieper geworteld in de samenleving dan een aantal jaren geleden werd vermoed. Dat vraagt om voortdurende alertheid en om een overheid die – niet alléén, maar samen met de private sector – voortdurend flexibel inspeelt op deze nieuwe ontwikkelingen.

Fraudebestrijding is dus nooit «af». Een harde aanpak van de problematiek in al zijn verschijningsvormen is noodzakelijk. Noodzakelijk, niet alleen omdat fraude en financieel-economische criminaliteit de samenleving veel geld kosten, maar wellicht nog meer omdat ze een corrumperende werking hebben op hun omgeving. Fraude tast de integriteit van de overheid, van het betalingsverkeer en van het bedrijfsleven aan. De aanpak begint met fraudebestendige regelgeving en preventieve maatregelen. Vervolgens zijn maatregelen nodig in de sfeer van controle en toezicht, en tot slot zijn effectieve sancties nodig. Deze kunnen administratief/bestuurlijk van aard zijn of – als ultimum remedium – strafrechtelijk. Een effectieve fraudebestrijding vergt goed op elkaar afgestemde maatregelen in alle schakels van de handhavingsketen.

Het voorkómen en bestrijden van fraude is een kabinetsbrede verantwoordelijkheid. Het aantal beleidsterreinen en thema's is zo breed, dat de meeste departementen hier inmiddels bij betrokken zijn. Dat betekent ook dat hierover op verschillende momenten door verschillende bewindslieden nota's, notities en brieven aan de Tweede Kamer worden gezonden. Indien het een onderwerp betreft dat tot de verantwoordelijkheid behoort van een specifieke bewindspersoon, is deze ook zelf verantwoordelijk voor strategie, beleid en aanpak op dat terrein, en voor de communicatie daarover aan het parlement. Recentelijk is dat bijvoorbeeld gebeurd ten aanzien van de actuele thema's bouwfraude, hbo-fraude en fraude in de gezondheidszorg. Daarnaast rapporteren de afzonderlijke departementen eveneens aan de Kamer over de bestrijding van fraude (inclusief misbruik en oneigenlijk gebruik) in het kader van de eigen begrotings- en verantwoordingscyclus. Om versnippering te voorkómen en de inspanningen van de verschillende departementen en uitvoerende diensten op het gebied van fraudebestrijding op elkaar af te stemmen, is een vorm van coördinatie nodig. De minister van Justitie vervult die coördinerende rol, die de eigen verantwoordelijkheid van betrokken vakministers onverlet laat. Deze structuur waarborgt dat enerzijds recht wordt gedaan aan de eigen politieke verantwoordelijkheid van betrokken bewindslieden en de daarbij behorende verantwoordingslijn richting het parlement, als aan de behoefte en noodzaak tot het bieden van een breder overzicht van de gezamenlijke inspanningen van het kabinet bij de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit. De coördinerende rol van de minister van Justitie komt vooral tot uitdrukking in het verzorgen van de jaarlijkse voortgangsrapportages die sinds 1987 namens het kabinet aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Deze rapportages geven een kabinets-breed overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen en resultaten van de gezamenlijke plannen en inspanningen van de betrokken departementen en van het Openbaar Ministerie op dit terrein. Daarnaast zijn zowel in 1998 als in 2002 meer toekomstgerichte notities aan de Kamer aangeboden, waarin is aangegeven welke aanpak het kabinet voor ogen heeft bij de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit, en wat de speerpunten daarbij zouden moeten zijn¹. Voorts vindt met de betrokken departementen afstemming op hoog ambtelijk niveau plaats, onder voorzitterschap van Justitie, in de interdepartementale stuurgroep«bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit».

De kabinetsnotitie «bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002–2006», die op 19 april 2002 is aangeboden aan de Tweede Kamer² bevat een analyse van de fraudeproblematiek van dat moment, en ook een voorzet voor mogelijke intensiveringen, gericht op een versterking en verbreding van de aanpak in de periode 2002–2006. Het huidige kabinet onderschrijft de analyse van die notitie: financieel-economische criminaliteit, waaronder fraude en corruptie, moeten met kracht worden bestreden. In het Hoofdlijnenakkoord is dat ook benadrukt. Tegelijkertijd moet benadrukt worden dat extra investeringen door de ongunstige economische vooruitzichten op dit moment echter slechts zeer beperkt mogelijk zijn. Dit, ondanks de ervaring dat bepaalde vormen van fraude juist kunnen toenemen in economisch mindere tijden. Het kabinet ziet zich derhalve gesteld voor de uitdaging om extra inspanningen te plegen op het gebied van fraudebestrijding in een periode waarin weinig financiële ruimte is. De voornemens uit de Kabinetsnota 2002–2006 op het gebied van de fiscaliteit en de sociale zekerheid zijn overgenomen bij en verwerkt in het Strategisch Akkoord 2002, inclusief de hiermee gemoeide besparingen c.q. opbrengsten. De overige voornemens uit de Kabinetsnota 2002–2006 zullen slechts gedeeltelijk of gefaseerd worden uitgevoerd. Conform het Hoofdlijnenakkoord zal het kabinet de komende jaren inzetten op een krachtiger bestrijding van fraude en uitbuiting van illegalen door werkgevers en huisjesmelkers. Voor een deel gaat het hierbij om verschijnselen die zijn gerelateerd aan fraude, waarmee er een relatie is met deze kabinetsnotitie over de fraudebestrijding in de periode 2003–2007. Voor een ander deel gaat het hier om maatregelen, gericht op het tegengaan van illegaal verblijf van vreemdelingen in Nederland en het aanpakken van personen of organisaties die dergelijke uitwassen organiseren, mogelijk maken of faciliteren. De bestrijding daarvan gaat ver buiten de scope van de fraudebestrijding als zodanig. De Kamer zal separaat worden geïnformeerd over de concrete vormgeving van deze aanpak.

In de voor u liggende notitie is aangegeven hoe het kabinet de komende jaren invulling wil geven aan de speerpunten uit de kabinetsnota 2002–2006 (paragraaf 2), gegeven de beperkte financiële ruimte. Ook wordt ingegaan op een aantal actuele ontwikkelingen dat zich sindsdien heeft voorgedaan (paragraaf 3). De beschrijving is niet uitputtend: naast de genoemde speerpunten en actuele thema's worden tal van reguliere activiteiten verricht in het kader van fraudebestrijding, maar het voert te ver deze hier tot in detail te beschrijven. Tot slot wordt kort teruggeblikt op de belangrijkste resultaten van de bestrijding van fraude en financieel-economische criminaliteit in 2002 (paragraaf 4).

2. SPEERPUNTEN FRAUDEBESTRIJDING 2003–2007

2.1 inleiding

Als vertrekpunt geldt de eerder aangehaalde nota «bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002–2006» van april 2002. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de uitwerking die het kabinet de komende jaren wil geven aan de bestrijding van identiteitsfraude, zwarte fraude, horizontale fraude, alsmede aan de thema's voedselveiligheid, integriteit en corruptiebestrijding. Ook wordt aandacht besteed aan de meer recent in de belangstelling gekomen sectoren van de bouw, het hoger onderwijs en de gezondheidszorg.

2.2 identiteitsfraude

2.2.1 inleiding

Bij identiteitsfraude gaat het om vormen van misbruik van of fraude met betrekking tot identiteit en identiteitsgegevens, waarmee een persoon of groep van personen het oogmerk heeft op onrechtmatige wijze aanspraak te maken op overheidsprestaties, dan wel zich anderszins onrechtmatig te bevoordelen. Identiteitsfraude kan zich in een groot aantal verschijningsvormen voordoen, en in vrijwel alle domeinen waar de identiteit en identiteitsbepalende gegevens van belang zijn om aanspraak te maken op voorzieningen, verstrekkingen, of om bepaalde transacties af te sluiten¹. Identiteitsfraude is zowel een op zichzelf staand delict, als een basisdelict dat het mogelijk maakt om andere vormen van criminaliteit te plegen. Identiteitsfraude kan een middel zijn om zwart te (laten) werken, ten onrechte een uitkering of andere overheidsprestatie te verkrijgen, om belasting- of premieverplichtingen te ontduiken. Ook kan onder een valse identiteit fraude gepleegd worden in de sfeer van verzekeringen of financiële dienstverlening (banken, creditcards).

Mede door de veelvormigheid van het verschijnsel en het ontbreken van een specifiek registratiesysteem zijn er geen harde gegevens beschikbaar over de feitelijke omvang van identiteitsfraude. Globale schattingen, op basis van het aantal geregistreerde gestolen of vermiste reisdocumenten, alsmede op ervaringsgegevens van de CRI en het OM wijzen erop dat de potentiële schade op jaarbasis honderden miljoenen euro's kan belopen². Vaststaat dat een veelheid van instanties, organisaties, instellingen en bedrijven wordt geconfronteerd met een diversiteit aan vormen en gevolgen van identiteitsfraude, en er bestaat een breed gedragen vermoeden van een toename in de afgelopen jaren. Aangenomen moet worden dat het gaat om een veelomvattende problematiek die grote financiële schade veroorzaakt voor de publieke en private sector en een bedreiging vormt voor de integriteit en de geloofwaardigheid van de overheid en het bedrijfsleven.

Het kabinetsbeleid is erop gericht de problematiek van identiteitsfraude breed aan te pakken, door in alle schakels van de handhavingsketen specifieke maatregelen te treffen: maatregelen in de sfeer van preventie, controle en toezicht, opsporing, bestuurlijke afdoening, strafrechtelijke vervolging en berechting. Uitgangspunt is dat vooral met een gezamenlijke, ketengerichte aanpak succes kan worden geboekt. Daarbij is het van groot belang dat de aandacht voor de identiteitsketen niet uitsluitend uitgaat naar de overheidsinstellingen met identificerende taken (o.a. de gemeentelijke bevolkingsadministratie) maar dat ook de uitvoering van verifiërende taken (zoals de Centra voor Werk en Inkomen) adequaat wordt geoutilleerd en gefaciliteerd. Een effectieve aanpak vergt dat gekozen wordt voor een bredere samenwerkingsketen.

Het vorige kabinet heeft besloten niet in alle schakels van de keten het volledige voorgenomen pakket aan maatregelen zoals beschreven in de Fraudenota 2002–2006³ uit te voeren. Hieronder wordt aangegeven hoe het kabinet de bestrijding van identiteitsfraude de komende jaren vorm zal geven.

2.2.2 Documentcontrole

De aanpak van identiteitsfraude begint vaak al in het buitenland, op deNederlandse vertegenwoordigingen aldaar. Het ministerie van Buitenlandse Zaken voert ten behoeve van diverse overheidsorganisaties verificatieonderzoeken uit in het buitenland (Justitie, IND, BZK, gemeenten (GBA), Sociale Verzekerings Bank etc.), om document- en identiteitsfraude tegen te gaan. Sinds 1996 vindt intensieve documentfraudebestrijding plaats in vijf risicolanden, namelijk Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek.

Kennissysteem brondocumenten

Als belangrijk hulpmiddel bij de bestrijding van identiteitsfraude wordt de bouw van een kennissysteem brondocumenten beoogd. Doel daarvan is een instrument (kennissysteem) aan te bieden waarmee functionarissen uit de eerste (frontoffice) en tweede lijn (backoffice) in staat zijn om informatie rond de echtheidskenmerken van brondocumenten te raadplegen, onafhankelijk van tijd en situatie. Dit kennissysteem, dat naast technische ook enige tactische informatie over brondocumenten bevat, is in projectverband al grotendeels uitgewerkt. Het zal kunnen dienen ter ondersteuning van de controle van brondocumenten aan de balies van burgerzaken voor de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), in de backoffices van de immigratie- en naturalisatiedienst (IND) bij de beoordeling van toelatingsaanvragen van vreemdelingen en in de backoffices van de Sociale Verzekeringsbank. Het voornemen is om in 2003 te starten met een pilot waarin een beperkt aantal brondocumenten in het systeem wordt opgenomen.

2.2.3 Verbeteringen overheidsadministratie en gegevensuitwisseling: algemene ontwikkelingen

In de Kabinetsnota 2002–2006 is gewezen op een aantal ontwikkelingen op het terrein van de inrichting van een efficiëntere overheidsadministratie die strikt genomen buiten het (financierings)bestek van de nota vielen maar wel ondersteunend kunnen zijn bij de bestrijding van identiteitsfraude. Het betreft ontwikkelingen rondom eenduidige vastlegging van (identiteits)gegevens en de verbetering van de verificatiemogelijkheden van gegevens zoals onder meer weergegeven in het «masterplan gegevensuitwisseling» (waarin ook de ontwikkelingen rondom de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) zijn opgenomen). Hieronder wordt kort ingegaan op de genoemde ontwikkelingen.

Gegevensuitwisseling

Voor het fraudebestrijdingsbeleid is het gebruik van het instrument gegevensuitwisseling cruciaal. Gegevensuitwisseling houdt in dat (geautomatiseerd) gegevens worden opgevraagd uit andere systemen waarin de te controleren gegevens eveneens zijn vastgelegd, met als doel de gegevens te vergelijken. De resultaten van gegevensuitwisseling in het verleden waren positief. Aangenomen mag worden dat het op grotere schaal vergelijken van gegevens en het koppelen van bestanden een positieve bijdrage zal leveren aan het verminderen van fraude.

Voor een gestructureerde aanpak is het van belang eerst een inventariserend onderzoek uit te voeren naar het huidige gebruik van het instrument gegevensuitwisseling bij regelingen waarbij de hoogte van het uit te betalen of te innen bedrag afhankelijk is van inkomensgegevens, woon- of leefsituatie. Het gaat hierbij om aspecten als: welke soort gegevens wordt geregistreerd, in wat voor soort systemen zijn deze vastgelegd, en welke vormen van gegevensuitwisseling (en met wie) vinden al plaats. Dit onderzoek zou zich dienen te richten op alle desbetreffende regelingen binnen het rijk, de medeoverheden en de sociale zekerheids- en zorgsectoren. Een en ander dient in nauwe samenwerking met het ministerie van BZK plaats te vinden.

Het realiseren van optimale gegevensuitwisseling binnen de (Rijks)overheid wordt voorts gefaciliteerd door de vorming van authentieke basisregistraties. Het programma «Stroomlijning Basisregistraties», dat inmiddels is beëindigd en aan de Tweede Kamer aangeboden¹, heeft de fundamenten voor deze basisregistraties gelegd en op dit moment wordt gewerkt aan de vorming van in ieder geval drie basisregistraties. Naast de authentieke registratie voor persoonsgegevens van ingezetenen (de GBA) wordt gewerkt aan een «Basisbedrijven register» en een «authentiek adressenregister». Daarnaast is eind 2002 binnen hetzelfde programma een advies op hoofdlijnen uitgebracht over de invoering van een algemeen persoonsnummer voor ingezetenen, het zogeheten Burger Service Nummer. Zowel de GBA als het sofinummer (paragraaf 2.2.4) spelen bij de uitvoering een belangrijke rol. In het najaar van 2003 zal aan het Kabinet een uitgewerkt Plan van aanpak ter goedkeuring worden voorgelegd betreffende invoering van het Burger Service Nummer.

Ondersteuning bij verificatie persoonsgegevens

Naast de vorming van authentieke registraties is een efficiënte overheidsadministratie ook gediend met online verificatiemogelijkheden van gegevens. De modernisering van de GBA heeft mede tot doel om verificatie van persoonsgegevens te faciliteren in de eerste lijn (frontoffice) naast of in plaats van in de tweede lijn (backoffice). Het beschikbaar stellen van een tijdelijke centraal raadpleegbare deelverzameling (LRD) in de aanloop naar een volledige online GBA zal eind 2003 zijn beslag krijgen. De beslissing hoe de GBA online definitief vormgegeven gaat worden zal eveneens eind 2003 vallen.

Hoewel er nog geen besluitvorming over de feitelijke invoering plaatsgevonden heeft, zou het voorgenomen kabinetsbeleid om biometrie op de reisdocumenten op te nemen de verificatie van persoonsgegevens verder kunnen faciliteren. De hoofddoelstelling van de invoering, het voorkomen van look-alike fraude, wordt zeker gediend. Daarnaast wordt in interdepartementaal verband gekeken naar de bredere toepassingsmogelijkheden bij de verificatie van persoonsgegevens.

Ondersteuning bij verificatie documentgegevens

Ook documentverificatie is gebaat bij snelle verificatiemogelijkheden. Het door BPR ontwikkelde Negatief Basisregister Reisdocumenten bevat een verificatieregister dat voorziet in een hit/no hit systeem voor reisdocumenten die al dan niet aan het rechtsverkeer deel mogen nemen. Dit verificatieregister wordt in mei 2003 operationeel.

2.2.4 aanpak op het gebied van sociale zekerheid, fiscaliteit en huursubsidie

In deze paragraaf worden de maatregelen beschreven die zijn en worden getroffen in de domeinen sociale zekerheid, fiscaliteit en huursubsidie. Door het toenemende gebruik van sofinummers in het maatschappelijk verkeer zal het beheer rond administraties die gebruik maken van het sofinummer, alsmede het leidende basisregister optimaal moeten functioneren. Juist in verband met het brede gebruik van het sofinummer als identificatienummer door tal van overheidsdiensten hebben de staatssecretarissen van SZW en Financiën in augustus 2002 een task force ingesteld met de opdracht voorstellen te doen om op korte termijn de mogelijkheden tot identiteitsfraude met sofinummers te reduceren. Daaraan wordt hieronder ook aandacht besteed.

Sociale zekerheid

Identiteitsfraude is op het SZW-terrein met name gerelateerd aan frauduleuze gedragingen in de sfeer van premieafdracht, uitkeringen en tewerkstelling van vreemdelingen. Centraal doel in de aanpak van identiteitsfraude is de reductie van de mogelijkheden van identiteitsfraude. Daarmee moet een netto opbrengst worden gerealiseerd, die oploopt tot€ 94 mln in 2006. De bovengenoemde task-force kwam op het SZW-terrein tot een pakket aan maatregelen, die mede op basis van de Fraudenota 2002–2006 in het SZW-handhavingsprogramma 2003–2006 zijn verwerkt. Deze maatregelen zijn in 2003 gestart, lopen deels door naar 2004 en de uitkomsten ervan zijn bepalend voor vervolgacties in latere jaren. Hieronder volgt een kort overzicht van de belangrijkste maatregelen.

• Verbetering van de kennis bij het baliepersoneel over identiteitsfraude door:

– Ontwikkelen van ondersteunend materiaal voor medewerkers van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) en UWV, gericht op herkenning van echtheidskenmerken van Nederlandse reisdocumenten, verblijfsvergunningen en EU-reisdocumenten. Hiertoe wordt het informatiesysteem Edison beschikbaar gesteld.

– Het kunnen herkennen van als vermist of gestolen geregistreerde reisdocumenten bij intake van persoonsgegevens voor uitkering, voorziening en arbeidsbemiddeling door VIS en NBR beschikbaar te stellen aan CWI.

– Opleiding van baliepersoneel van CWI, betrokken bij de intake van persoonsgegevens ten behoeve van uitkering, voorziening en arbeidsbemiddeling en van UWV-medewerkers die betrokken zijn bij het verifiëren van identiteitsgegevens.

• Verbetering van de samenwerking door middel van onder meer kennisuitwisseling tussen CWI, UWV, AI, SVB en de Belastingdienst over reis- en brondocumenten en procedures voor de omgang met valse of vervalste documenten.

• Intensieve voorlichting over identiteitsfraude:

– Conform het Hoofdlijnenakkoord zal de komende jaren een intensivering plaatsvinden van controle en opsporing van illegale tewerkstelling. De capaciteit van de SIOD en de AI wordt daartoe uitgebreid.

– Actieve voorlichting aan werkgevers over WID-verplichtingen (Wet op de Identificatieplicht) in combinatie met de voorlichting over de introductie van bestuurlijke boeten in de Wav (Wet Arbeid vreemdelingen).

– Extra aandacht van Belastingdienst en UWV bij bezoeken aan (startende) ondernemers voor een goede verificatie van de identiteit van nieuwe werknemers en het voeren van een complete administratie door de werkgever.

– Onderzoek naar het bestrijden van niet-naleving van de WID in relatie tot de mogelijke invoering van de algemene identificatieplicht.

– Onderzoek naar het instellen van informatie- of verificatiepunten voor werkgevers en branche-organisaties waar originele documenten op echtheid kunnen worden gecontroleerd.

• Maatregelen met betrekking tot sofinummers:

– Interne VZA-signalering van meervoudig gebruik van sofinummers door het opzetten van een technische signaalfunctie

– Afstemming van fraudebestrijding over fraude met sofinummers. Realisatie van een regionaal meldpunt identiteitsfraude voor UWV.

– Bovensectoraal delen van informatie tussen UWV en Belastingdienst ten aanzien van geconstateerde fraude met sofinummers door het opzetten van een gegevensbestand met sofinummers van personen die betrokken zijn (geweest) bij identiteitsfraude.

• Intensivering van de controle, opsporing en afdoening:

– Dichten van het verschil tussen de verschijning op de werkplek en de registratie van dienstverbanden. Daartoe bezien UWV en Belastingdienst hoe, conform het hoofdlijnenakkoord, een eerstedagsmelding van dienstverbanden kan worden ingevoerd.

– Onderzoek naar fraudemogelijkheden met detacheringsverklaringen.

– Pilot bij de SIOD, waarbij aan de hand van lopende opsporings-onderzoeken inzicht wordt verworven in de structuur en organisatie achter identiteitsfraude in de sociale zekerheid. De SIOD zal optreden als materiedeskundige, zodat gezaghebbende onderkenning van vervalsing onderdeel uitmaakt van de processen-verbaal. De SIOD ontwikkelt zich binnen de sociale zekerheid tot specialisatiecentrum. In een later stadium kunnen verschillende instanties worden gefaciliteerd.

– Bevorderen van de fraudealertheid bij de betrokken uitvoerings-organisaties, opdat dit leidt tot onttrekking aan het maatschappelijk verkeer van frauduleus gebruikte reisdocumenten.

– Onderzoek naar de mogelijkheden van uitbreiding van het bestuurlijke boete-instrumentarium in de handhaving van verplichtingen tot verstrekking, verificatie, administratie en doormelding van identiteitsgegevens op het terrein van de sociale zekerheid.

Financiën

De Taskforce kwam op het specifieke terrein van Financiën eveneens tot een aantal maatregelen. Adequate dienstverlening, bredere en intensievere handhaving en meer opsporing zijn daarbij onveranderd de drie pijlers onder het beleid van de Belastingdienst, die ook ten grondslag liggen aan de aanpak van identiteitsfraude. Dit vertaalt zich in:

• Het instellen van 350 gerichte onderzoeken door de Belastingdienst, in afstemming met UWV en andere relevante diensten. Dit zal voor 2003 naar verwachting leiden tot € 27.2 mln. aan opbrengsten. Voor 2004 tot en met 2006 zal dit naar verwachting leiden tot een opbrengst van jaarlijks € 18.1 mln.¹

• meer risico- en themagericht samenwerken in de opsporing door de verschillende onderdelen van de Belastingdienst onderling en met externe partners,

• het tijdig vanuit het veld laten melden van fiscale risico's via zgn. kennisgroepen, extra inzet van ICT-technieken in het toezicht en het uitbreiden van het aantal internationale controles,

• het meer op maat communiceren met de belastingplichtige via de bekende en nieuwe communicatiekanalen.

Voor de uitwerking en implementatie van de diverse maatregelen is een projectgroep ingesteld. Ter voorbereiding van de controles heeft de projectgroep reeds een selectie gemaakt van in samenwerkingsverband uit te voeren gerichte onderzoeken. Bij het toetsen van daartoe ontwikkelde selectieprofielen is in 2002 al een opbrengst gerealiseerd van 48 mln. euro.

De belastingdienst is nauw betrokken bij het voorbereidende traject, waardoor de benodigde extra controles die voortvloeien uit dit project eenvoudig kunnen worden geïntegreerd in de reguliere processen. Met behulp van de centraal ontwikkelde selectieprofielen is blijvende aandacht voor het thema gewaarborgd.

Identiteitsfraude en huursubsidie

Bij de bestrijding van fraude met huursubsidie ligt er een duidelijke relatie met de problematiek van identiteitsfraude. Het sofi-nummer is de sleutel waarmee koppeling van identiteit, inkomen en vermogen bij de aanvragen om huursubsidie geschiedt. Door het gebruik van een valse of pseudo-identiteit kan ten onrechte huursubsidie worden ontvangen. Onregelmatigheden bij het verstrekken van sofi-nummers en/of inschrijvingen in de GBA (bijv. het niet laten uitschrijven bij vertrek naar het buitenland) worden namelijk, als gevolg van de gegevensuitwisseling, rechtstreeks«geïmporteerd» in de huursubsidiebestanden. Ook komt het steeds vaker voor dat, naast het gebruik van valse of vervalste documenten, sofi-nummers worden «geleend». Door de wijze van uitvoering van de huursubsidie, waarbij gegevens worden «opgehaald» van zowel de Belastingdienst als van de GBA, zullen de maatregelen zoals hiervoor beschreven (GBA, SZW, Financiën) naar verwachting ook een positief effect hebben op het tegengaan van identiteitsfraude in de sfeer van huursubsidie.

2.2.5 Strafrechtelijk sluitstuk

Eind 2002 zijn in het kader van het project «regionale samenwerking identiteitsfraude» drie pilots van het Ministerie van BZK en het Openbaar Ministerie afgerond in de regio Amsterdam en de gemeenten Utrecht en Eindhoven. De formule in deze pilots bestond uit een combinatie van maatregelen in de preventieve sfeer (voorkómen dat valse, vervalste of onjuiste gegevens in de Gemeentelijke Basis Administratie worden opgenomen) en correctie en repressie (door middel van nauwe samenwerking tussen alle betrokken diensten onmiddellijk optreden bij constatering van valse of vervalste documenten). Deze ketengerichte samenwerking is succesvol gebleken. Niet alleen omdat vóór in de keten, bijvoorbeeld aan de balie van de afdeling burgerzaken van de gemeente, duidelijk werd dat politie en justitie daadwerkelijk en op korte termijn konden optreden waar dat nodig was, maar ook omdat de ervaringen hebben uitgewezen dat een combinatie van maatregelen (preventie en repressie) en de nauwe samenwerking tussen de betrokken diensten een duidelijke meerwaarde en duidelijke preventieve effecten heeft. Voor een uitgebreide beschrijving van de aanpak in de pilots en de bijbehorende financiële effecten wordt verwezen naar eindrapportage van het deelproject «identiteitsvaststelling» van de projectgroep regionale samenwerking en naar de Kabinetsnota Fraudebestrijding 2002–2006¹. Bezien zal worden welke mogelijkheden er zijn de in de pilots gevolgde werkwijze op meer plaatsen in het land in te voeren. De strafrechtelijke keten is op dit moment toegerust om met ingang van 2003 een extra aantal van 500 processen verbaal te verwerken, bovenop de ruim 4500 die thans reeds kunnen worden afgehandeld. Het College van procureurs-generaal beraadt zich voorts over het opstellen van een aanwijzing voor de strafrechtelijke afdoening van identiteitsfraudezaken, om ervoor te zorgen dat dergelijke zaken door het hele land op gelijke wijze worden afgedaan. Omdat daders van identiteitsfraude – afgaande op de ervaringen uit de pilots – vaak illegale vreemdelingen zijn, zal daarbij ook nadrukkelijk worden bekeken hoe bij de aanpak van deze problematiek aansluiting kan worden gevonden bij maatregelen ter bestrijding van illegaal verblijf, zoals de intensivering van het vreemdelingentoezicht en het uitzettingsbeleid.

2.3 Zwarte fraude met overheidsprestaties

2.3.1 inleiding

Fraude met overheidsprestaties kent veel verschijningsvormen. Het kan gaan om het ten onrechte ontvangen van een uitkering of overheidssubsidie, om het ontduiken van premie- of belastingverplichtingen etc. Om fraude op deze terreinen tegen te gaan is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het verbeteren van de mogelijkheden van bestandvergelijking. Door het vergelijken van gegevensbestanden van verschillende overheidsdiensten wordt het gemakkelijker om fraude te detecteren. Fraude die door middel van bestandsvergelijking kan worden ontdekt wordt meestal aangeduid als «witte fraude». Een voorbeeld: iemand ontvangt een bijstandsuitkering en heeft daarnaast een baan waarvoor belasting wordt afgedragen. Fraude die niet via bestandsvergelijking kan worden ontdekt, wordt «zwarte fraude» genoemd. «Zwarte fraude» is niet zozeer kwalijker of ernstiger dan «witte fraude», maar wel moeilijker te detecteren en daardoor vaak hardnekkiger en lastiger te bestrijden. Bovendien is vaak sprake van een combinatie van meerdere overtredingen tegelijkertijd, die deels ook in georganiseerd verband worden gepleegd. Dit vergt een andere, intensievere aanpak dan bij de bestrijding van witte fraude. Hoewel de aandacht voor bestrijding van «witte fraude» niet mag verslappen, is het zaak de komende jaren een extra accent te leggen op de bestrijding van «zwarte fraude».

Het kabinet wil die aanpak langs drie sporen vormgeven:

• slimmer handhaven: het zo gericht mogelijk inzetten van handhavingsinstrumenten.

• breder handhaven: door samenwerking, goede afstemming en gemeenschappelijke strategieën bij de diverse betrokken handhavings- en uitvoeringsinstanties de krachten bundelen zodat een effectievere aanpak kan ontstaan.

• Intensiever handhaven: het inzetten van meer capaciteit, zonder dat dit ten koste gaat van de bestrijding van «witte fraude».

Hieronder wordt aangegeven hoe deze aanpak op de belangrijkste deelgebieden wordt uitgewerkt.

2.3.2 Zwarte fraude en sociale zekerheid

In de komende periode wordt intensiever gehandhaafd. Dat betekent in de praktijk: een duidelijker preventief beleid, intensievere controle en opsporing en een stringenter sanctiebeleid. Dit leidt naar verwachting tot preventieve effecten en tot meer fraudeconstateringen, gevolgd door beëindiging/verlagen van uitkeringen, terugvorderingen, naheffingen en boeten. Aandachtspunt is nog wel welk effect deze intensiveringen zullen hebben op de verwerkingscapaciteit van de strafrechtelijke keten. Het maatregelen-pakket is mede op basis van de Fraudenota 2002–2006 uitgewerkt in het SZW-handhavings-programma 2003–2006. Daarmee moet een netto opbrengst worden gerealiseerd, die op loopt tot € 37 mln in 2006. Op hoofdlijnen gaat het om de volgende intensiveringen:

• Integrale aanpak van gegevensuitwisseling. In 2003 wordt onderzocht hoe gegevensuitwisseling beter kan worden gestroomlijnd en verder uitgebreid. De mogelijkheden tot samenwerking tussen gemeenten enerzijds en penitentiaire inrichtingen en ziektekostenverzekeraars anderzijds zijn in 2003 duidelijk. In 2004 zullen twee haalbaarheidsstudies voor kansrijke informatiestromen worden afgerond.

• Verbetering van informatiesystemen. De informatiesystemen worden gestroomlijnd, er worden risicoanalyses uitgewisseld, er komen criminaliteitsbeelden en doelgroepenonderzoek. In 2004 wordt het ontwikkeltraject afgerond. De resultaten worden in 2005 en 2006 geïmplementeerd.

• Handhaven bij gemeenten

– Stimulering van hoogwaardig handhaven. Er is een instrumentarium ontwikkeld dat gemeenten helpt bij de ontwikkeling van een hoogwaardig handhavingsbeleid. In dit instrumentarium staan vroegtijdig informeren, vroegtijdige fraudedetectie, controle op maat en daadwerkelijk sanctioneren centraal. In 2003 en 2004 is er een stimuleringsregeling voor gemeenten om dat instrumentarium op brede schaal toe te passen.

– Verhoging van de effectiviteit van de controlepraktijk door risicoanalyse en een vernieuwde controle-systematiek. Hierin worden de controle-inspanningen gericht op die groepen waarbij de trefkans op fraude het grootst is.

– Uitbreiding van de gemeentelijke capaciteit met 275 fte voor deelname aan interventieteams, fysieke controle en opsporing.

• Meer fysieke controles bij uitkeringsgerechtigden door UWV. In aanvulling op administratieve controles worden meer fysieke controles uitgevoerd door UWV: 45 000 in 2006.

• Ter verhoging van het kwaliteitsniveau van UWV wordt benchmarking van handhavingsprocessen, intensivering van de samenwerking met de Belastingdienst en de afdoening van sancties gestart.

• Er komt een landelijk dekkend, centraal gestuurd netwerk van multidisciplinaire flexibele interventieteams. De huidige Regionale interdisciplinaire fraudeteams (Rif's) en branchegerichte multidisciplinaire teams, waarin Arbeidsinspectie, UWV en Belastingdienst deelnemen, worden omgevormd tot deze flexibele interventieteams. Er worden extra controles uitgevoerd, oplopend tot 3 500 controles in 2006.

• Uitbreiding van het bestuurlijke boete-instrumentarium. Om een beter lik-op-stuk beleid te voeren kan een groot deel van de illegale tewerkstelling met hoge boeten bestuurlijk afgedaan worden. Hiervoor wordt een wetswijziging voorbereid. De AI zal werkgevers ook informeren over deugdelijke verificatie van persoonsgegevens.

• Uitbreiding van het Internationaal Bureau Fraude-informatie (IBF) van UWV met 10 fte. Het IBF gaat diensten aan gemeenten en SVB verlenen op het punt van internationale gegevensuitwisseling, controle en opsporing, in lijn met het afsluiten van handhavingsverdragen met andere landen. De uitbreiding zal in 2004 zijn afgerond.

2.3.3 Zwarte fraude en fiscaliteit

Bij de uitwerking van dit thema is gekozen voor het beleggen van de uitvoering van de projecten bij al bestaande kennis- en constructiebestrijdingsgroepen binnen de Belastingdienst of specifieke andere onderdelen van de Belastingdienst, bijv. de FIOD-ECD. Hiermee is een directe verankering naar de werkvloer bewerkstelligd en kunnen de resultaten van de projecten in één moeite door opgenomen worden in de werkprocessen van de Belastingdienst. Deze opzet sluit goed aan op het beleid van de Belastingdienst om het melden van signalen (fiscale risico's) ten behoeve van toezicht en opsporing «bottom-up» te laten gebeuren en past ook binnen het streven om te komen tot «slimmer, breder en meer handhaven». De bewustwording bij de uitvoerend medewerkers omtrent fraude en fraudebestrijding krijgt hierdoor direct een impuls.

Concrete uitwerking van het thema is terug te vinden in de volgende acties:

• ontwikkelen en aanpassen van digitale hulpmiddelen waardoor sneller en beter opsporing kan plaatsvinden

• het beter bruikbaar en toegankelijk maken van contra-informatie (d.w.z. informatie uit bronnen van derden)

• intern te komen tot een meer geïntegreerde aanpak van onderzoeken op het gebied van fiscale, financiële en economische fraude bij de FIOD-ECD om zo de gevolgen van opsporing in het ene domein bruikbaar te maken voor andere domeinen

• externe intensivering van samenwerking met handhavingsdiensten op fiscaal en niet-fiscaal terrein.

• het verbeteren van de naleving van enkele specifieke aspecten binnen de fiscale wetgeving. Projecten op dit vlak richten zich o.a. op buitenlandse optieregelingen voor werknemers in Nederland,

• versterking van de internationale uitwisseling van gegevens en sterke uitbreiding van het bi- en/of multilaterale controles.

2.4 Horizontale fraude

Sinds een aantal jaren wordt meer specifiek aandacht besteed aan het voorkómen, opsporen en vervolgen van zogenaamde «horizontale fraude». Horizontale fraude is fraude waarvan niet de overheid maar particulieren, bedrijven of financiële instellingen het slachtoffer worden. Vanaf 1999 is aan de bestrijding van deze vormen van fraude een stevige impuls gegeven in de vorm van extra capaciteit voor opsporing en vervolging, die werd geconcentreerd in zeven nieuwe samenwerkingsverbanden van politie en OM, de Interregionale Fraude Teams (IFT's). Ook zijn expertisecentra ingericht voor verschillende deelterreinen van horizontale fraude, zoals verzekeringsfraude, bancaire fraude, merkenfraude en faillissementsfraude. Specifieke aandacht voor deze vormen van fraude, nauwe samenwerking met de private sector daarbij, het inrichten van landelijke fraudeloketten ten behoeve van private partijen en het ontwikkelen en borgen van de benodigde specifieke deskundigheid zijn de belangrijkste elementen van de aanpak.

Doelstelling voor de komende jaren is de specifieke aandacht voor de bestrijding van horizontale fraude te continueren, zij het in een nieuwe organisatorische vormgeving van de IFT's. De bedoeling is gelijktijdig met de vorming van de nationale recherche bij zes zogenaamde centrumkorpsen (de huidige kernkorpsen) vaste bovenregionale rechercheteams in te richten voor de aanpak van de regio-overschrijdende middencriminaliteit. De sterkte van deze bovenregionale teams (BRT's) bedraagt 1% van de politiesterkte, waaraan de bestaande capaciteit van de Interregionale fraudeteams (IFT's) wordt toegevoegd. De totale IFT formatie bedraagt eind 2002 ongeveer 160 fte's. De 1% + de IFT formatie bevat de tactische capaciteit voor rechercheonderzoeken, de specialistische en operationele ondersteuning en de beheersmatige ondersteuning. De huidige taakstelling voor de IFT's (2 zware en 15 middelzware zaken per jaar per IFT) blijft daarbij het uitgangspunt. Naast andere taken zijn deze BRT/IFT combinaties belast met opsporingsonderzoeken op het gebied van horizontale fraude, in het bijzonder waar het criminele groeperingen betreft die in verschillende regio's actief zijn of criminele verschijnselen die zich in samenhang voordoen in het gehele land en de regionale recherchedienst van een politiekorps gedurende te lange tijd te zwaar zou belasten. Daarnaast vervult de BRT/IFT combinatie de expertisefunctie op het gebied van horizontale fraude en financieel rechercheren voor het samenwerkingsgebied. Het streven is erop gericht de BRT/IFT combinaties op 1 juli 2003 operationeel te laten zijn.

In de kabinetsnotitie «bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002–2006» is geconstateerd dat sinds de start van de IFT's zicht is ontstaan op een aantal nieuwe vormen van horizontale fraude, in het bijzonder in de sectoren «transport- en logistiek» en «telecom»; ook is een toename geconstateerd van fraude-gerelateerde criminaliteit die wordt gepleegd door specifieke dadergroepen uit Midden Afrika. Bij de verdere uitwerking van de BRT/IFT-structuur en de te formuleren taakstelling in termen van het aantal door deze teams te behandelen fraudezaken zal bezien worden op welke wijze extra aandacht besteed kan worden aan bovengenoemde thema's.

Naast de IFT/BRT-combinaties blijft ook de FIOD-ECD actief bij de bestrijding van bepaalde vormen van horizontale fraude. De FIOD-ECD zal de komende jaren extra inspanningen gaan verrichten op het gebied van faillisssementsfraude, de bestrijding van malafide ondernemingen ter bescherming van consumentenbelangen en fraude in de zorgsector, in het bijzonder ten aanzien van zorgverzekeraars. Het toezicht op deze aandachtsgebieden wordt in overleg met de opdrachtgevende departementen geïntensiveerd. Deze intensivering zal gefaseerd plaatsvinden¹, langs de volgende lijnen:

• faillissementsfraude, het instellen van een kenniscentrum faillissementsfraude en het verrichten van extra opsporingsonderzoeken. Oplopend van 20 in 2003 tot 40 in 2005 e.v.

• bestrijding van malafide ondernemingen ter bescherming van consumentenbelangen; het in overleg met belangen- en branche-organisatie opstellen van een meldingsprotocol en het verrichten van opsporingsonderzoeken. Oplopend van 5 in 2003 tot 10 in 2005 e.v.

• fraude in de zorgsector (in het bijzonder ten aanzien van zorgverzekeraars), het op basis van overleg met de zorgverzekeraars instellen van acties waaruit opsporingsonderzoeken volgen. Oplopend van 9 in 2003 tot 16 in 2005 e.v.

Het toezicht op deze aandachtsgebieden wordt in overleg met de opdrachtgevende departementen geïntensiveerd.

2.5 Fraude als bedreiging voor de voedselveiligheid en gezonde leefomgeving

De afgelopen periode heeft het kabinet haar beleid op de thema's voedselveiligheid en een gezonde leefomgeving geïntensiveerd. Aansluitend bij die beleidsdoelen is de komende jaren een nadere intensivering van het handhavingsbeleid op deze thema's gewenst als sluitstuk, om te waarborgen dat voedsel veilig is en dat de kwaliteit van de leefomgeving niet achteruit gaat. LNV en andere betrokken departementen spannen zich in om in beginsel de huidige inzet in de (middel)zware opsporing te continueren. Jaarlijks zal in het kader van de op te stellen handhavingsarrangementen met het Openbaar Ministerie bezien worden of deze inzet, gegeven de ontwikkelingen in de criminaliteit op de desbetreffende terreinen, adequaat is.

Aanpak

Naast de inspanning om de continuïteit van de (middel)zware opsporing op de terreinen van de LNV-beleidsthema's te waarborgen, zal de eerder voorgenomen kwaliteitsverbetering gefaseerd worden geïmplementeerd. De specifieke kwalitatieve doelstellingen voor periode 2003–2006 zijn:

• Bestudering en opsporing van de (internationale) criminele constructies en organisaties die betrokken zijn bij de illegale aanmaak van en handel in diervoeders en diergeneesmiddelen (waaronder groeihormonen).

• Op grond van het thans nog bij de Eerste Kamer aanhangige voorstel voor een Kaderwet diervoeders zal worden voorzien in een breed scala van bestuursrechtelijke maatregelen m.b.t. diervoeders die niet aan de wettelijke normen voldoen. De inzet van de Algemene Inspectie Dienst (AID)en de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) zal na de inwerkintreding worden gericht op het toezicht, de opsporing en de bestuurlijke handhaving terzake.

• De inzet zal naast de opsporing van overtredingen van de bijzondere wetgeving ook gericht zijn op onder meer het bewijs van delicten als valsheid in geschrifte (225 WvSr), het deelnemen aan een misdadige of criminele organisatie (140 WvSr) of het verkopen van voor de gezondheid schadelijke waren (174 WvSr).

• Op basis van het nieuwe convenant gewasbeschermingsmiddelen gelden nieuwe afspraken tussen de diverse diensten die betrokken zijn bij de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving van de bestrijdingsmiddelenwet. Voorzien is per 2003 in een overleg van de AID, Arbeidsinspectie, VROM-inspectie, VWA en het OM waarin afspraken worden gemaakt over een gecoördineerde aanpak van handhaving. Hiermee wordt beoogd dat handhavers efficiënter worden ingezet en wordt voorkomen dat bedrijven hetzij niet worden gecontroleerd, dan wel door opeenvolgende controles van inspectiediensten onnodig worden belast. Tevens is een koppeling gelegd met de Waterschappen die in het kader van de WVO een handhavende taak hebben.

2.6 Integriteit en corruptiebestrijding

De afgelopen jaren is veel geïnvesteerd in preventie van corruptie, onder andere door maatregelen, gericht op het bevorderen en versterken van integriteit. De bevindingen naar aanleiding van de parlementaire enquête naar de bouwfraude hebben hieraan een verdere impuls gegeven. De komende periode zal er binnen de rijksdienst in algemene zin meer aandacht besteed worden aan het onderwerp integriteit. Reeds in gang gezette ontwikkelingen zijn de uitgave van het Handboek Integriteitonderzoek, het opstellen van een handreiking integriteitaudit, het uitvoeren van bijzondere onderzoeken integriteitinbreuken en het meldpunt integriteitaantastingen. Ook de wet BIBOB speelt een belangrijke rol. Naast preventieve maatregelen zijn ook andere maatregelen nodig in de sfeer van corruptiebestrijding. Deze verschillend thema's worden hieronder nader uitgewerkt.

2.6.1 Handboek integriteitonderzoek

De AIVD heeft in mei 2003 het Handboek Integriteitonderzoek uitgebracht. Dit handboek is een herziening van de in 1996 uitgebrachte handleiding «Een beetje integer kan niet». Met het handboek kunnen overheidsorganisaties zelfstandig integriteitonderzoeken uitvoeren. Het is een preventief instrument waarmee de – vanuit de integriteitsoptiek – meest structurele kwetsbaarheden binnen organisaties in kaart kunnen worden gebracht en maatregelen ter bevordering van de integriteit genomen kunnen worden. Het handboek kan worden gebruikt door elk type overheidsorganisatie en is bedoeld voor zelfonderzoek. Met behulp van dit onderzoek kunnen de kwetsbaarheden binnen organisaties in kaart worden gebracht en is op te vatten als een soort nulmeting. Het is complementair aan de hieronder genoemde Handreiking Integriteitaudits, welke is gericht op het periodiek auditen en monitoren van integriteitbeleid.

2.6.2 Handreiking Integriteitsaudits

In het kader van de aanpak van de bouwfraude heeft het kabinet eind 2001 een tiental actiepunten geformuleerd. Eén van deze actiepunten betrof de ontwikkeling van een rijksbreed toetsingskader voor de toepassing van de interne regelgeving op het gebied van integriteit. Door een interdepartementale werkgroep is onder leiding van het ministerie van Financiën een handreiking voor een integriteitsaudit opgesteld. Op basis van deze Handreiking hebben de vier bouwdepartementen (V&W, VROM, Defensie en LNV) integriteitsaudits uitgevoerd. De overkoepelende rapportage met de uitkomsten van deze audits is aangeboden aan de Parlementaire Enquêtecommissie bouwnijverheid. In december 2002 is een tweede versie van de handreiking integriteitsaudit verschenen¹. Hierin zijn de ervaringen van de vier bouwdepartementen meegenomen. Daarnaast is de Handreiking veralgemeniseerd zodat deze toepasbaar is voor alle departementen.

Op grond van de toezichthoudende taak van de minister van Financiën op het gebied van het financieel beheer zullen vanuit het ministerie van Financiën met ingang van 2003 alle departementen worden gestimuleerd tot het uitvoeren van integriteitsaudits.

2.6.3 Bijzondere onderzoeken integriteitsinbreuken

Onder leiding van het Ministerie van Financiën is in de tweede helft van 2002 een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor departementen om te kunnen beschikken over voldoende onafhankelijke deskundigheid voor het doen van bijzondere onderzoeken naar integriteitsinbreuken. Het gaat hierbij om bijzondere onderzoeken die worden uitgevoerd naar aanleiding van signalen die wijzen op mogelijke integriteitsinbreuken door ambtenaren. In het kader van deze opdracht is een verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden om bovenbedoelde deskundigheid binnen de overheid te positioneren. De uitkomsten van het onderzoek zijn vastgelegd in een rapport¹ dat in maart 2003 is uitgebracht. In het rapport wordt een aantal aanbevelingen gedaan op basis van een groeimodel voor het uitvoeren van bijzondere onderzoeken naar integriteitsinbreuken. Aanbevolen wordt een centrale, geanonimiseerde registratie van de integriteitsinbreuken bij BZK te laten plaatsvinden. Hiervoor is het noodzakelijk de benodigde deskundigheid voor het uitvoeren van een goede regie en voor de centrale registratie en analyse per departement te structureren. Voor de inhuur van capaciteit voor de uitvoering van bijzondere onderzoeken dienen standaardvoorwaarden te worden opgesteld. Daarnaast zal de deskundigheid op het gebied van forensische accountancy binnen het rijk worden bevorderd.

De slotaanbeveling is om over twee jaar op basis van een inventarisatie van de structurele behoefte van de departementen te bezien of een reële pool van deskundigen voor het uitvoeren van bijzondere onderzoeken naar integriteitsinbreuken een levensvatbare optie is.

2.6.4 Meldpunt Integriteitsaantastingen

Bij de AIVD is het Meldpunt Integriteitsaantastingen onder gebracht. Dit meldpunt is een voorziening waar een ieder (vermoedens) van aantastingen van de ambtelijke en bestuurlijke integriteit kan melden en waarbij de identiteit van de bron (bronbescherming) gewaarborgd wordt. Wanneer een persoon bij een overheidsinstantie (ministerie, provincie, gemeente of politiekorps een aantasting van de integriteit constateert, kan hij daarvan melding maken bij dit meldpunt. De AIVD onderzoekt uitsluitend meldingen binnen het wettelijk AIVD-kader waarbij de democratische rechtsorde, de veiligheid van de staat en andere gewichtige belangen in het geding zijn.

2.6.5 Andere integriteitsbevorderende maatregelen bij de overheid

In de nota «integriteitsbeleid bij openbaar bestuur en politie», die op 8 april 2003 aan de Tweede Kamer is aangeboden², is de stand van zaken geschetst ten aanzien van het integriteitsbeleid binnen het openbaar bestuur en politie. Naast de beleidsvoornemens op het gebied van wet- en regelgeving, ondersteuning en bewustwording, wordt in deze nota specifiek ingegaan op de implementatie en handhaving van het integriteitsbeleid. Onder meer wordt in de nota de wijziging in de Ambtenarenwet in verband met integriteit³ uiteen gezet, waarbij vooral drie aspecten van belang zijn voor overheidswerkgevers:

• Openbaarmaking van nevenfuncties van ambtenaren aangesteld in een functie waarvoor ter bescherming van de integriteit van de openbare dienst, openbaarmaking noodzakelijk is.

• Het treffen van een regeling die bepaalde categorieën ambtenaren verplicht tot het melden van financiële belangen en effectentransacties.

• Het treffen van een regeling met betrekking tot het omgaan met vermoedens van misstanden (klokkenluidersregeling).

2.6.6. Wet BIBOB

Op 1 juni 2003 is de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (BIBOB) in werking getreden. Deze wet biedt bestuursorganen instrumenten om te voorkomen dat zij door verlening van vergunningen of subsidies en gunning van overheidsopdrachten criminele activiteiten faciliteren. Het instrumentarium is tweeërlei. In de eerste plaats krijgen bestuursorganen een duidelijke wettelijke grondslag om bij vermoedelijk gevaar van misbruik aanvragen te weigeren of in te trekken (bij aanbestedingen is deze grondslag al opgenomen in de Europese richtlijnen). Ten tweede kunnen zij een beroep doen op het landelijk Bureau BIBOB, onderdeel van het ministerie van Justitie. Dit bureau is gespecialiseerd in het bevragen van open en gesloten informatiebronnen en het veredelen en beoordelen van deze informatie. Op basis van deze gewogen informatie geeft het bureau aan het bestuursorgaan een advies over de mate van gevaar van facilitering van criminele activiteiten bij een positieve beschikking op de aanvraag. Mede op basis van dit advies kan het bestuursorgaan vervolgens een besluit nemen over de aanvraag c.q. opdrachtverlening.

Vooralsnog zal de Wet BIBOB van toepassing zijn op vergunningaanvragen in de sectoren bouw, horeca, sexinrichtingen, vervoer (personen en goederen), milieu (afvalverwerking), coffee- en smartshops, opiumverloven, woningbouwcorporaties en speelhallen (aanwezigheidsvergunningen) en voor aanbestedingen in de bouw, de ICT en het milieu. Bij subsidies kan het verantwoordelijk bestuursorgaan de toepasselijkheid van de Wet BIBOB in de subsidieregeling opnemen. In beginsel kunnen bestuursorganen zelf beslissen of zij gebruik maken van de in de Wet BIBOB geboden mogelijkheden.

Mede naar aanleiding van de uitkomsten van de parlementaire enquête bouwnijverheid zal het echter voor aanbestedende diensten van de rijksoverheid verplicht zijn bij aanbestedingen boven de Europese drempelbedragen de integriteit van gegadigden te onderzoeken. Indien na dit onderzoek twijfel over de integriteit blijft bestaan, moet deze aanbestedende dienst een advies aan Bureau BIBOB vragen. Met het oog op een consistent beleid zouden deze adviesaanvragen door een centraal punt binnen de organisatie gecoördineerd kunnen worden.

De afgelopen periode is – en ook nu nog wordt – hard gewerkt aan de implementatie van de Wet BIBOB. Daarbij is naar voren gekomen dat er nog onvolkomenheden in de wet bestaan. Deze worden ondervangen in een aanpassingswet, die binnenkort aan de Kamer zal worden aangeboden. Ondanks het feit dat volledige implementatie van de Wet BIBOB nog niet is gerealiseerd, lijkt, op basis van de uitkomsten van de onlangs gepubliceerde nulmeting, de inwerkingtreding van de Wet BIBOB voldoende te zijn voorbereid. Desalniettemin streeft Bureau BIBOB naar vergroting van de bekendheid bij bestuursorganen met het BIBOB-instrumentarium.

2.6.7 Integriteitsbevorderende maatregelen gericht op het bedrijfsleven

Als medeverantwoordelijk ministerie voor de implementatie van de OESO-instrumenten ter corruptiebestrijding attendeert Economische Zaken het bedrijfsleven op het risico van strafrechterlijke vervolging bij overtreding van het verbod op de omkoping van buitenlandse publieke functionarissen. Ook Nederlandse ambassades en intermediaire organisaties vervullen op het gebied van de voorlichting en bewustwording een stimulerende rol. Mede gelet op de wettelijke aansprakelijkheid voor het handelen van hun werknemers doen bedrijven er goed aan om omkopingspraktijken via preventieve maatregelen te voorkomen. Naast onder meer de Rules of Conduct to Combat Extortion and Bribery van de International Chamber of Commerce en de Business Principles for Countering Bribery van Transparency International en Social Accountability International bieden de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen een handreiking voor een strategische aanpak ter zake. Bij activiteiten, waarmee Economische Zaken de toepassing van deze richtlijnen door het bedrijfsleven beoogt te bevorderen, vormt corruptiebestrijding derhalve eveneens een regelmatig aandachtspunt.

2.6.8 Kennisopbouw over de aard en omvang van corruptie

Om de aanpak van corruptiebestrijding te versterken zal het kabinet de komende jaren inzetten op verdere kennisopbouw over aard en omvang corruptie, het voorkómen van corruptie maar ook op intensiever toezicht en opsporing. Dit wordt als volgt vormgegeven:

• In 2002 is het Nederlandse anti-corruptiebeleid door de werkgroep corruptiebestrijding van de Raad van Europa geëvalueerd. Het evaluatierapport, dat op 28 april 2003 aan de Tweede Kamer is aangeboden¹, geeft een beschrijving van het Nederlandse systeem van corruptiebestrijding en bevat een aantal aanbevelingen. Nederland zal in oktober 2004 rapporteren aan de Raad van Europa over de uitvoering van deze aanbevelingen. De Kamer zal nader worden geïnformeerd over de maatregelen die naar aanleiding van deze aanbevelingen zullen worden getroffen.

• Vastgesteld moet worden dat er weinig betrouwbare gegevens beschikbaar zijn over aard en omvang van corruptie in Nederland. Mede daarom wordt in de loop van 2003 in opdracht van het ministerie van Justitie een onderzoek gestart naar de aard en omvang van corruptie worden gestart; dit onderzoek werd reeds aangekondigd in de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid (TK 2002–2003, 28 244, nr. 24). Een dergelijk onderzoek kan veel informatie opleveren over de effectiviteit van het gevoerde beleid.

2.6.9 Intensiever toezicht en intensieve opsporing van corruptie

• In 2002 zijn twee aanwijzingen van het Openbaar Ministerie tot stand gekomen met betrekking tot opsporingsonderzoeken van de rijksrecherche naar ambtelijke corruptie gepleegd in het buitenland, te weten de aanwijzing «taken en inzet rijksrecherche» (Stc. 22 januari 2002, nr. 15) en de aanwijzing «opsporing en vervolging ambtelijke corruptie» (Stc. 25 oktober 2002, nr. 206)

• Over een Plan van Aanpak Corruptiebestrijding wordt nog overleg gevoerd tussen de landelijke officier van justitie voor corruptie en rijksrecherche en het Ministerie van Justitie. Van het instellen van een specifieke taskforce corruptiebestrijding is afgezien omdat de huidige (inter)departementale overlegstructuren voldoende mogelijkheden bieden om een eenduidig en afgestemd anti-corruptiebeleid te voeren.

• De FIOD-ECD is begin dit jaar gestart met een onderzoek van alle strafdossiers op het gebied van niet-ambtelijke corruptie. Aan de hand van dit onderzoek zal moeten worden bepaald welke (strafrechtelijke) aanpak voor private-corruptie moet worden geïnitieerd. Afhankelijk van de uitkomsten van dit onderzoek zullen vanaf 2003, gefaseerd, strafrechtelijke onderzoeken worden geïnitieerd oplopend van twee in 2003 tot 20 in 2005 en volgende jaren.

• Het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 (uitbreiding van de niet-aftrekbaarheid van kosten en lasten die verband houden met omkoping) zal binnenkort naar de Tweede Kamer worden gezonden.

• Het wetsvoorstel extern klachtrecht (TK 2002–2003, 28 747, nr. 1–3) waarin onder meer is opgenomen de verplichting voor gemeenten, provincies en waterschappen om een externe klachtenvoorziening in te stellen, ligt voor behandeling bij de Tweede Kamer.

3. ACTUELE THEMA'S

Hierna wordt kort ingegaan op de stand van zaken rond een drietal actuele thema's, te weten de bouwfraude, de hbo-fraude en de zorgfraude. Kort, omdat over deze onderwerpen reeds langs andere weg uitvoerig met de Tweede Kamer is en nog wordt gecommuniceerd. In de inleiding werd reeds vastgesteld dat fraude wijder verbreid is dan voorheen werd vermoed; de ontwikkelingen op deze drie thema's maken dat ook duidelijk. Naast de concrete maatregelen die op de onderscheiden terreinen zullen worden getroffen (zie hieronder), zal onder regie van de interdepartementale stuurgroep fraudebestrijding ook worden bezien of uit de recente ontwikkelingen wellicht in meer algemene zin lering kan worden getrokken waar het gaat om het voorkómen en bestrijden van fraude. Daarbij wordt gedacht aan het uitwisselen van kennis, ervaring en deskundigheid tussen de betrokken overheidsdiensten.

3.1 «Bouwfraude»

Naar aanleiding van berichtgeving over verdenkingen van fraude, illegale prijsafspraken in de bouwwereld en onthullingen over integriteitschendingen door ambtenaren daarbij stelde de Tweede Kamer op 5 februari 2002 de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid in. Deze commissie presenteerde op 12 december 2002 haar eindrapport «Bouw uit de Schaduw»¹. Op 24 maart 2003 bood het kabinet zijn reactie op het rapport van de Enquêtecommissie aan de Kamer aan². Daarin is een groot aantal maatregelen aangekondigd, waarmee het kabinet verwacht een stevig fundament te kunnen leggen om de door de Enquêtecommissie geconstateerde gebreken in de bouwnijverheid in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. De maatregelen hebben betrekking op vier centrale thema's:

• bewerkstelligen van een «normalisering» van de bouwnijverheidsector dat wil zeggen dat in de bedrijfstak normale markt- en concurrentieverhoudingen zullen heersen

• professionalisering van de rol van de overheid als opdrachtgever, onder meer in de vorm van een wettelijk kader voor overheidsaanbestedingen, en het in voorkomende gevallen uitsluiten van bedrijven van overheidsopdrachten

• aanscherping van het integriteitsbeleid binnen de overheid

• verscherping van handhaving en toezicht.

Voor een nadere toelichting op en uitwerking van deze thema's wordt kortheidshalve verwezen naar voornoemde kabinetsreactie.

3.2 «Hbo-fraude»

In februari 2002 is een rapport van de accountantsdienst van OCW verschenen waarin bij zes hogescholen oneigenlijk gebruik van de bekostigingsregels en een vermoeden van fraude werd geconstateerd. Als reactie hierop is maart 2002 aangifte van vermoeden van fraude gedaan bij het Openbaar Ministerie. In februari 2003 maakte het Openbaar Ministerie bekend dat zij de zaak bij 5 van de 6 hogescholen seponeerde. Daarnaast is in maart 2002 gestart met een onderzoek bij alle instellingen in het Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (de BVE-sector), de instellingen in het Hoger Beroepsonderwijs (de HBO-sector) en de instellingen in het Wetenschappelijk Onderzoek (WO-sector). Het onderzoek kent een tweeledige doelstelling. Het levert een beeld op van de wijze waarop de instellingen met de gebruiksruimte in de regelgeving omgaan, dat helpt om tot een nadere precisering van die ruimte te komen. Verder biedt deze aanpak de instellingen een beheersbaar en bestuurlijk kader om eventueel misbruik en oneigenlijk gebruik te melden. Aan de Algemene Rekenkamer is tegelijk gevraagd een review uit te voeren op het proces en de uitkomsten van dit onderzoek. Daarnaast vroeg de Tweede Kamer aan de Algemene Rekenkamer een onderzoek uit te voeren naar de aard en omvang van het misbruik en oneigenlijk gebruik en naar de«bestuurscultuur» van het ministerie van OCW.

De resultaten van het zelfreinigend onderzoek zijn op 13 december 2002 aan de Tweede Kamer gestuurd. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over de review, op verzoek van de minister van OCW, en het onderzoek naar de bestuurscultuur, op verzoek van de Tweede Kamer, volgde op 19 februari 2003. Geconcludeerd kan worden dat de eerste doelstelling is bereikt: het onderzoek heeft over de volle breedte van de drie sectoren een goed beeld opgeleverd over de wijze waarop de gebruiksruimte in de bekostigingsregelgeving wordt benut. Niet alle instellingen hebben echter een volledig en juist beeld gegeven van bij hen voorkomende casuïstiek. De tweede doelstelling van het onderzoek is daarom niet bereikt.

Eind april is besloten tot de uitvoering van een vervolgonderzoek onder aansturing van een onafhankelijke commissie. In het vervolgonderzoek zullen alle instellingen in de BVE-sector, de HBO-sector en de WO-sector worden onderzocht op het voorkomen van handelwijzen waarbij sprake is van onregelmatigheden, oneigenlijk gebruik of onrechtmatig handelen (de zogenaamde «rode handelwijzen»). De Commissie zal hierbij de feitelijke toedracht beschrijven en aangeven hoeveel studenten of deelnemers het betreft, en welke opleiding of opleidingsvorm het betreft. Op basis van deze gegevens zal bij geconstateerd onrechtmatig handelen een terugvorderingactie gestart worden. In de gevallen waarin sprake is van oneigenlijk gebruik zal het reguliere sanctie-instrumentarium bestaande uit inhouding en/of opschorting van de Rijksbijdrage toegepast worden. De omvang van de onregelmatigheden zal op deze wijze per sector kunnen worden vastgesteld. Daarnaast heeft de Commissie tot taak de handelwijzen waarbij onduidelijk was of er sprake is van strijdigheid met wet- en regelgeving (de zogenaamde «Oranje handelwijzen») uit te splitsen naar «rood» (in strijd met wet- en regelgeving) en «groen» (niet in strijd met wet- en regelgeving).

Aan de Tweede Kamer is 10 maart 2003 een actieplan toegestuurd waarin de maatregelen zijn beschreven die worden genomen om een structurele verbetering te bewerkstelligen. Deze maatregelen zijn gericht op de aanpassing van wet- en regelgeving, de heldere interpretatie van wet- en regelgeving, toezicht en handhaving en sanctiebeleid.

3.3 «zorgfraude»

Op 5 februari 2003 vond een spoeddebat plaats met de Kamer over fraude in de zorg, naar aanleiding van publicitaire aandacht over dit onderwerp. Mede naar aanleiding daarvan heeft het kabinet inmiddels een groot aantal maatregelen aangekondigd. Deze maatregelen staan niet op zichzelf: ook in de periode daarvoor was al het nodige op dit terrein in gang gezet. Voor een uitvoerig overzicht van de in het recente verleden getroffen maatregelen wordt verwezen naar bijlage A bij de antwoorden op schriftelijke vragen van de heer Wilders¹ van de VVD-fractie.

Misbruik en oneigenlijk gebruik, onvoldoende controles

De toezichthouder op de zorgverzekeraars, het College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ), meldde over het uitvoeringsjaar 2001 dat het bij de ziekenfondsen over 2001 veelal nog aan gestructureerde maatregelen ontbreekt om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De activiteiten die ziekenfondsen ontplooiden hadden nog een versnipperd karakter. Ziekenfondsen waren wel bezig een gestructureerde aanpak te ontwikkelen.

Ook is gebleken dat controles onvoldoende worden uitgevoerd. Het gaat hierbij zowel om formele als materiële controles. Uitvoeren van deze controles draagt bij aan het uitsluiten van misbruik. Het feit dat een ziekenfonds controles onvoldoende heeft uitgevoerd, betekent dat hij – kort gezegd – niet met de benodigde zekerheid kan aangeven dat ziekenfondsmiddelen alleen zijn benut voor de bekostiging van verzekerde zorg aan verzekerden. Als die onzekerheid te groot is, zijn de uitvoering door het ziekenfonds en de daarmee gemoeide kosten onrechtmatig. In die zin ontstaat er een probleem voor het zelf verantwoordelijke ziekenfonds. Niet uitvoeren van bepaalde controles betekent echter ook dat de kans op misbruik niet is uitgesloten. Verbetering van uitvoering van controles is daarom nodig.

Toezichthoudende onderzoeken door Fiod-ECD

De resultaten van de toezichthoudende onderzoeken die de FIOD-ECD in 2002 opdracht van het CTG heeft verricht, worden in een bijlage bij het jaarverslag 2002 van het CTG opgenomen. Na ontvangst van het jaarverslag van het CTG stuurt de minister van VWS het verslag ter kennisname aan de Tweede Kamer. In 2002 zijn de volgende onderzoeken gestart of afgerond: opbrengstverantwoording PGB, administratievoorschriften farmaceutische hulp WTG, thuiszorg en een onderzoek naar fraudepreventie door zorgverzekeraars. Het laatste rapport van de Fiod-ECD (Intentie tot preventie) is bij brief van 7 februari 2003 aan de Tweede Kamer toegezonden, vooruitlopend op het jaarverslag van het CTG. De Fiod-ECD concludeerde in dat rapport dat er van een systematische en gestructureerde aanpak nog lang niet altijd sprake is. Hierdoor bestaat het risico dat een groot aantal gevallen van onregelmatigheden en fraude nog steeds niet door de zorgverzekeraars wordt opgemerkt, al zijn harde cijfers hierover op basis van dit onderzoek niet te geven.

Fraudemeldpunt CTG

In 2002 is tussen Fiod-ECD, VWS en CTG overeengekomen dat het centraal fraudemeldpunt inzake WTG-aangelegenheden voortaan bij het CTG is gevestigd. De wettelijke inbedding zal zo spoedig mogelijk plaatsvinden. Klachten die bij het ministerie dan wel bij de ECD binnenkomen worden opgenomen met het CTG. Ook kunnen mensen naar het CTG worden verwezen wanneer zij bijvoorbeeld klachten hebben over in rekening gebrachte bedragen of over de door zorgverleners gehanteerde tarieven.

Hoofdlijnen voor de verdere toekomst

Het kabinet heeft in februari 2003 een onafhankelijk deskundige, prof.dr. R. J. van der Veen, hoogleraar bestuurssociologie aan de universiteit van Twente, opdracht gegeven een frauderisico-analyse op te stellen met betrekking tot de gezondheidszorg. De minister van VWS zond op 17 april 2003 het kabinetsstandpunt over deze frauderisico-analyse aan de Tweede Kamer. De minister zal de voornemens zoals verwoord in dit kabinetsstandpunt de komende periode tot uitvoering brengen. Nieuw fraudebeleid op het gebied van de zorgsector wordt ontwikkeld langs drie actielijnen:

• betere controle en sancties verbinden aan misbruik als het gaat om zorgleverantie en declaratie;

• investeren in transparante systemen (ICT, zorgpas, vermindering bureaucratie);

• intensiever gebruik van de mogelijkheid om nieuwe maatregelen vóór invoering te laten toetsen op de mogelijkheden voor toezicht en handhaving.

De minister van VWS bereidt voorts twee wetsvoorstellen voor. De eerste betreft onder meer het tegengaan van declaratiefraude door zorgaanbieders (streefdatum aanbieding aan de Tweede Kamer vóór het zomerreces 2003), de tweede betreft uitwisseling van gegevens bij ziekenfondsen, invoering sofi-nummer in de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998, identificatieplicht verzekerden, sancties bij declaratiefraude door verzekerden (streefdatum aanbieding aan de Tweede kamer oktober 2003).

Relatie zorgsector en bouwfraude

Inzake de bouw van zorginstellingen zijn twee onderwerpen van belang. Ten eerste bouwfraude vergelijkbaar met die als onderzocht is door de Parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid. Nagegaan wordt in hoeverre de aanbevelingen van de enquêtecommissie kunnen worden doorvertaald naar de zorgsector. De aanbevelingen richten zich namelijk op de overheid als aanbestedende dienst, terwijl de zorginstellingen, als private rechtspersonen, zelf de aanbestedende dienst zijn. Indien nodig wordt vervolgens de circulaire aanbestedingsbeleid zoals die geldt voor zorginstellingen aangepast. Het tweede onderwerp betreft de zogenoemde «zwartbouw» door zorginstellingen. Dit is het bouwen zonder de vereiste toestemmingen ingevolge de Wet ziekenhuisvoorzieningen. Er vindt een analyse plaats van de feitelijke situatie in de periode 2000 tot en met 2002. Op basis daarvan wordt het handhavingsbeleid inzake zwartbouw opnieuw geformuleerd en aan de instellingen bekend gemaakt.

4. TERUGBLIK 2002

4.1 inleiding

In de deze paragraaf wordt een korte terugblik gegeven op de belangrijkste resultaten van de fraudebestrijding in 2002, op die deelgebieden die centraal stonden in het kader van het intensiveringsprogramma 1998–2002¹. Daarbij gaat het om fraude op het gebied van fiscaliteit, sociale zekerheid en horizontale fraude. Uiteraard zijn er naast de genoemde thema's veel meer activiteiten verricht en resultaten geboekt die thuishoren in het reguliere beleid met betrekking tot het voorkomen en bestrijden van misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude. Voorzover hier niet genoemd, zijn deze resultaten verwerkt in de afzonderlijke departementale verantwoordingsstukken aan de Kamer.

4.2 fiscaliteit

Het beleid van de Belastingdienst, gericht op voorkóming en bestrijding van fiscale fraude, rustte de afgelopen jaren op drie centrale pijlers: verbetering van dienstverlening, verbreding van algemeen toezicht en intensivering van toezicht en opsporing (deze drie pijlers zullen overigens ook de komende jaren de basis blijven vormen). Deze algemene doelstellingen hebben een concrete vertaling gevonden in de vorm van uitbreiding van de handhavingscapaciteit en in ruim 50 projecten, die vrijwel allemaal in uitvoering zijn genomen en gerealiseerd. Daarmee zijn de activiteiten van deze projecten onderdeel geworden van het lopende proces en ingebed in het reguliere toezicht dat de Belastingdienst uitoefent.

De uitvoering van de diverse projecten heeft geresulteerd in betere ontdekkingsmethoden van risico's (onder andere door het werken met centrale meldpunten en het gebruik maken van kennisgroepen voor specifieke onderwerpen) en betere behandelmethoden van die risico's. Ook is door de getroffen maatregelen een efficiëntere inzet van mensen en middelen mogelijk gemaakt, wat heeft bijgedragen aan een effectievere aanpak van gesignaleerde fraude. De diverse projecten hebben niet alleen directe belastingopbrengsten gegenereerd, maar ook bijgedragen aan het beter in kaart brengen van specifieke risico's in bepaalde branches of sectoren. Belangrijke opbrengsten, zoals ook gerapporteerd in de reguliere voortgangsrapportages, zijn voorts gerealiseerd met de aanpak van mega-fraudezaken en landelijke acties.

De opbrengsten van het fraudebestrijdingsprogramma bestaan uit materiële en immateriële opbrengsten. De voor 2002 geprognosticeerde materiële opbrengsten ad € 247 mln. en kosten ad € 175 mln. zijn gerealiseerd. Daarbij hebben de landelijke acties een grotere bijdrage geleverd aan de resultaten dan verwacht. Belangrijke acties daarbij zijn geweest het rekeningenproject (buitenlandse bankrekeningen), het onderzoek naar fraude met cd's, het onderzoek naar zwarte en illegale arbeid in het Westland, het onderzoek naar het gebruik van illegaal en anoniem personeel bij het verspreiden van niet geadresseerd drukwerk en tot slot het onderzoek naar de winst bij bestemmingswijziging landbouwgronden. In de opsporing heeft het rekeningenproject een fors beslag gelegd op de totale opsporingscapaciteit. De opbrengst per correctie in dit project is gemiddeld lager dan gebruikelijk, wat de totale gemiddelde opbrengst in de opsporing in 2002 heeft gedrukt. Op het gebied van de inkomstenbelasting voor particulieren zijn in 2002 geen nieuwe landelijke acties gestart. De in 2002 gerealiseerde opbrengsten betreffen dan ook vooral het doorlopen en de doorwerking van de acties voor onroerende zaken uit 2000 en 2001.

In termen van financiële opbrengsten over de jaren 1999 tot en met 2002¹ zien de resultaten er als volgt uit:

Tabel fiscale kosten en opbrengsten 1999–2002 in het kader van intensivering fraudebestrijding (in mln. €)

	Doel 1999	Realisatie 1999	Doel 2000	Realisatie 2000	Doel 2001	Realisatie 2001	Doel 2002	Realisatie 2002
Kosten	93	93	147	147	165	165	175	175
Opbrengsten	102	102	169	160	217	217	247	247

Bron: Voortgangsrapportage bestrijding finec 16 juli 2001 (Kamerstukken II, 17 050, nr 225)

De tabel maakt duidelijk dat de gerealiseerde opbrengsten de geraamde kosten overstijgen. Naast de materiële belastingopbrengsten in de zin van correcties op aangiften, zijn ook immateriële, niet op geld waardeerbare opbrengsten gerealiseerd, zoals het toegenomen gebruik van de internetsite door belastingplichtigen, de versnelling van processen, in beslag genomen (en vernietigde) goederen als sigaretten en verdovende middelen, opgemaakte processen verbaal, verzonden risicosignalen, behandelde verzoeken, toegenomen samenwerking met andere instanties, vergroting kennis, etc. Daarenboven draagt dit soort acties bij aan de algemene bereidheid tot naleving van de belastingwetgeving. Er is geen betrouwbare berekeningsmethode beschikbaar om al deze effecten tot een geldswaarde te herleiden. Voorts blijkt uit de cijfermatige gegevens over het handhavingsbeleid van de Belastingdienst dat sprake is van een forse volumegroei in aantallen aanslagen en behandelde biljetten, terwijl het correctiepercentage op hetzelfde niveau is gehandhaafd onder gelijktijdige realisatie van een procesversnelling¹.

Het verloop van «fraudevermoeden» tot «aanmelding bij het OM» laat over de jaren 1998–2002 het volgende beeld zien:

Cijfers Belastingdienst/FIOD-ECD 1999–2002

	1999	2000	2001	2002
Aangemelde zaken (fraudevermoeden)	3 410 (100%)	3 156 (100%)	1 607 (100%)	2 291 (100%)
Adm. Afdoening (Belastingdienst)	2 848 (84%)	2 602 (82%)	1 082 (67%)	1 786 (78%)
In TPO geaccepteerd voor sr. Onderzoek FIOD-ECD	562 (16%)	554 (18%)	525 (33%)	505 (22%)

In 2002 zijn er van de in het TPO² geaccepteerde zaken 451 met een proces-verbaal afgesloten (2001: 462; 2000: 452; 1999: 453). Hiermee zijn de in het handhavingsarrangement met het OM opgenomen afspraken (450 zaken per jaar) gerealiseerd.

Met het van start gaan van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (zie par. 4.6) is gebleken dat sprake was van een groot aaantal fiscale fraudezaken die nog bij de parketten moesten worden afgehandeld. Per 1 januari 2003 is het functioneel parket van het openbaar ministerie verantwoordelijk geworden voor de opsporing en vervolging van fiscale fraudezaken. Tot die datum berustte deze verantwoordelijkheid bij de arrondissementsparketten. Het openbaar ministerie heeft besloten dat zaken van voor 1 januari 2003 nog door de arrondissementsparketten zullen worden afgehandeld. In totaal gaat het daarbij om ca. 700 zaken. Daartoe heeft het openbaar ministerie een taskforce ingesteld die wordt ondersteund door enkele medewerkers van de Belastingdienst. Het is de bedoeling het grootste deel van deze strafzaken daadwerkelijk voor de strafrechter te brengen. In juni 2003 zal de taskforce een tussenrapport uitbrengen waarin de stand van zaken wordt uiteengezet.

Voor een volledig cijfermatig overzicht van de gegevens van het Openbaar Ministerie betreffende de strafrechtelijke afdoening van verschillende vormen van fraude wordt verwezen naar bijlage 1.

4.3 sociale zekerheid

Het voorkomen en bestrijden van fraude op het gebied van sociale zekerheid heeft zich de in de periode 1998–2002 geconcentreerd op vier hoofdthema's, namelijk (1) kwaliteitsverbetering van de fraudebestrijding, (2) verbetering van de uitwisseling van gegevens, (3) verbetering van samenwerking en (4) bestrijding van internationale fraude. Hieronder worden de belangrijkste ontwikkelingen op deze vier thema's toegelicht en de financiële effecten ervan weergegeven.

	1999		2000		2001		2002
	raming	realisatie	raming	realisatie	raming	realisatie	raming	realisatie
Opbrengsten
I. kwaliteitsverbetering fraudebestrijding	7	7	15	15	16	16	16	16
II. verbetering gegevensverkeer	9	3	17	3	25	17	51	34
III. verbetering samenwerking	14	8	16	16	16	16	20	37
IV. bestrijding internationale fraude	8	8	10	10	15	14	20	12
Totaal	38	26	58	44	72	63	106	99
Kosten
I. kwaliteitsverbetering fraudebestrijding	5	5	8	8	6	6	6	6
II. verbetering gegevensverkeer	50	3	21	11	31	19	41	15
III. verbetering samenwerking	5	4	6	6	6	6	6	6
IV bestrijding internationale fraude	4	3	3	3	6	5	8	5
Totaal	34	15	38	28	49	36	61	32

De kwaliteitsverbetering van de fraudebestrijding betrof met name activiteiten ter verhoging van de fraudebestendigheid van werkprocessen, ter versterking van het M&O-beleid in beleidsvorming en -verantwoording, ter verhoging van de controleselectiviteit en ter verbetering van de afdoening.

• Zo is in de periode 1998–2002 het meerjarig traject «kwaliteitsverbetering fraudebestrijding bijstand» afgerond, is fraudebestrijding onderdeel geworden van de bestuurlijke afspraken met gemeenten in het kader van de «Agenda van de Toekomst», hebben uitvoeringsorganen in de sociale zekerheid risico-analyses ontwikkeld en hebben ook de Wet Boeten, Maatregelen, Terug- en invordering (WBMTi) en de met het Openbaar Ministerie afgesloten handhavingsarrangementen in belangrijke mate bijgedragen aan de beoogde kwaliteitsverbetering.

• Voor de kwaliteitsverbetering van de fraudebestrijding was het jaar 2002 in meerdere opzichten een bijzonder jaar. In 2002 is de SUWI-wet ingegaan: het Uitvoeringsinstituut WerknemersVerzerkeringen (UWV) voert nu de sociale zekerheidswetten voor werknemersverzekeringen uit. Dit betekent ondermeer een stroomlijning in de handhaving, voortzetting van de kwaliteitsverbetering van de fraudebestrijding en expliciete aandacht voor handhaving in de jaarplancyclus die UWV met het ministerie van SZW onderhoudt.

• Binnen SZW coördineert het Bureau voor het Opsporingsbeleid (BOB) vanaf 2002 het SZW-brede opsporingsbeleid, is centraal aanspreekpunt voor het Openbaar Ministerie en draagt zorg voor de totstandkoming en monitoring van het opsporingsbeleidsplan en het handhavingsarrangement.

• Ten slotte is in 2002 is de Voorlichtingscampagne Wet Boeten afgerond, die gericht was op vergroting van de bewustwording over rechten en plichten. Het UWV wil met heldere voorlichting blijven bijdragen aan de spontane naleving van regels en zal medio 2003 een meting onder uitkeringsgerechtigden verrichten naar de bekendheid en controlebeleving van de belangrijkste regels. De SVB zal op basis van eigen onderzoek naar de effectiviteit van klantcommunicatie bij allochtonen, meer pro-actieve en doelgroepgerichte dienstverlening verrichten.

De verbetering van het geautomatiseerde gegevensverkeer is in de periode 1998–2002 vormgegeven door middel van activiteiten ter intensivering en stroomlijning van het gegevensverkeer tussen instanties voor verificatie, snellere signalering van «witte fraude» en risico-analyse. Het verschil tussen geraamde en gerealiseerde kosten en opbrengsten is veroorzaakt door vertraging bij het Inlichtingenbureau en stagnatie in het onderzoek naar gebruik van nieuwe technieken.

• Van bijzonder belang zijn geweest de voorbereiding en ontwikkeling van het SUWI-net, de Gemeenschappelijke VerwijsIndex (GVI) en het Inlichtingen-bureau (IB).

• Voorts heeft SZW geparticipeert in innovatief onderzoek naar het gebruik van technieken als voice-response, chipcards en biometrie.

• Het Inlichtingenbureau is in 2002 gestart met het aansluiten van de eerste gemeenten op het nieuwe landelijke systeem dat gegevens van bijstandscliënten vergelijkt bij gemeenten, de Belastingdienst, UWV en de InformatieBeheer Groep (IBG). In verband met stabiliteitsproblemen is vertraging opgelopen en kon het traject niet in 2002 worden voltooid. Inmiddels zijn wel alle 489 gemeenten aangesloten op het Inlichtingenbureau. Vanaf 1 april 2003 zijn alle gemeenten in staat en verplicht om dit systeem te gebruiken voor uitvoering van het gemeentelijk handhavingsbeleid en het detecteren van witte fraude.

• Met betrekking tot het innovatieve onderzoek naar nieuwe technieken is, na een kleinschalige chipcardproef in 2001, een grootschalige proef in 2002 niet doorgegaan. Gegeven de stand van de techniek bleken de toepassingsmogelijkheden voor dienstverlening nog te onzeker. In plaats daarvan is een ontwikkeltraject ingezet om de mogelijkheden van de identiteitsdocumenten beter te gebruiken. Daarbij zijn in 2002 voorbereidingen getroffen voor pilots bij CWI, Arbeidsinspectie en de Algemene Bond van Uitzendbureaus in 2003.

De verbetering van de samenwerking stond in de periode 1998–2002 vooral in het teken van «brede handhaving», waarbij ernaar gestreefd werd dat verschillende organisaties aan elkaar gerelateerde fraudeproblemen gezamenlijk aanpakken, de handhavingsinspanningen onderling afstemmen en fraudestructuren in kaart brengen. De opbrengsten hiervan zijn in 2002 hoger uitgevallen dan werd verwacht.

• In deze periode is het Confectie-interventieteam (CIT) voortgezet en zijn het Westland Interventieteam (WIT) en het Bouwinterventieteam (BIT) gestart. De Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams (Rif's) zijn in aantal uitgebreid van 5 naar 8. Daarnaast ondernamen Arbeidsinspectie, UWV, Belastingdienst en SIOD specifieke acties tegen malafide uitzendbureaus. In 2002 heeft het WIT in 376 werkplekcontroles 640 ondernemingen en 1501 werknemers gecontroleerd en zijn 292 administratieve controles uitgevoerd. De Arbeidsinspectie heeft bij 17% van de controles illegale tewerkstelling geconstateerd en 82 processen verbaal opgemaakt. Daarnaast bleek 37% van de werknemers niet of niet juist aangemeld bij UWV. Naar aanleiding van de controles zijn 500 onderzoeken bij vnl. UWV en gemeenten uitgezet. Het BIT heeft in 2002 212 bij 1004 werkgevers uitgevoerd. De Arbeidsinspectie participeerde daarbij in 33 controles en constateerde bij 36% daarvan illegale tewerkstelling. De samenwerking tussen Arbeidsinspectie en UWV in het BIT verder geïntensiveerd. Door het CIT werden bij 199 bedrijfscontroles 1023 personen gecontroleerd. De Arbeidsinspectie heeft bij 9% van de personen illegale tewerkstelling geconstateerd en daarvoor 11 processen-verbaal tegen werkgevers opgemaakt; 41% van de personen was niet door de werkgever bij UWV aangemeld. De Rif's hebben in 2002 in totaal 11 projecten afgerond, met een opbrengst voor de SZW-sector van ca. € 5,3 mln. aan niet opgegeven inkomsten, naheffingen en te vorderen boeten. Voorbeelden van die projecten zijn strandpaviljoens, «ongekende bedrijvigheid» (m.b.t. bedrijven die na enkele jaren stoppen of failliet gaan), verhuisbedrijven, grondkabellegbedrijven en restaurants. Specifiek gericht op de uitzendbranche heeft de Arbeidsinspectie, waar mogelijk in samenwerking met UWV en Belastingdienst, drie projecten uitgevoerd. Daarbij is tegen 22 uitzendbureaus en bijbehorende inleners proces verbaal opgemaakt voor in totaal 184 overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen. De projecten lopen door in 2003 en 2004. Daarnaast zijn in een speciaal Rif-onderzoek in Amsterdam 38 kleinere uitzendbureaus onderzocht en is tegen 6 uitzendbureaus en bijbehorende inleners proces verbaal opgemaakt voor 91 overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen. De SIOD heeft 6 onderzoeken gestart tegen malafide intermediairs en heeft daarnaast nog 6 onderzoeken lopen die een relatie hebben met georganiseerde illegale tewerkstelling.

De bestrijding van internationale fraude heeft zich vooral gericht op de controle van gegevens, die alleen in het buitenland geverifieerd kunnen worden en op de opsporing en afdoening van fraude met die gegevens. Belangrijke pijlers waren de totstandkoming van de Wet Beperking Export Uitkeringen, het afsluiten van verdragen in het kader van die wet, de inrichting van het Internationaal Bureau Fraudebestrijding (IBF) en de uitvoering van diverse controle-projecten op het gebied van kinderbijslag en vermogen in het buitenland. Op 28 februari 2003 waren 32 verdragen ondertekend en hebben 4 landen een verdragsvoorstel afgewezen. Eind 2002 is het project vermogen buitenland afgerond. Op basis van evaluatie is besloten het project een structureel vervolg te geven en onder te brengen bij het IBF. Vanaf de start van het project tot 1 maart 2003 werden in totaal bij 123 van de 200 in Turkije en Marokko afgeronde onderzoeken verzwegen vermogen geconstateerd, met een totaalbedrag aan vastgestelde bijstandsfraude van € 1,2 mln. De kosten en opbrengsten hiervan waren in de raming te hoog ingeschat en zijn neerwaarts bijgesteld.

4.4 horizontale fraude

De afgelopen jaren heeft de bestrijding van zogenoemde horizontale fraude (fraude waarbij een private partij het slachtoffer is) een flinke impuls gekregen:

• er is extra capaciteit beschikbaar gekomen voor opsporing en vervolging, in concentratie van die capaciteit in nieuwe bovenregionale en arrondissementelijke samenwerkingsverbanden van politie en OM met de inrichting van 7 interregionale fraudeteams (IFT's) en in de oprichting van expertisecentra voor verschillende deelterreinen van horizontale fraude.

• Er is geïnvesteerd in verbetering van de samenwerking met de private sector, onder meer in de vorm van handhavingsarrangementen tussen het Openbaar Ministerie met bijvoorbeeld de banken, verzekeraars en partners in de transport- en logistieke sector.

• De bestrijding van de zogenaamde horizontale fraude is daarmee in 2002 voortgezet. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal zaken per categorie dat in 2002 door de IFT's in behandeling is genomen. De taakstelling van de IFT's, namelijk het behandelen van 2 zware en 15 middelzware zaken per jaar, is ook in 2002 gehaald.

Aantal in 2002 door de IFT's behandelde zaken

Soort fraude	Aantal behandelde zaken, uitgesplitst naar zwaar (Z) of middelzwaar (MZ)
Bancaire fraude	51 (28 Z, 23 MZ)
Beleggingsfraude	12 (6 Z, 6 MZ)
Creditcard fraude	10 (5 Z, 5 MZ)
Failissementsfraude	28 (6 Z, 22 MZ)
Hypotheekfraude	11 (4 Z, 7 MZ)
Oplichting	12 (6 Z, 6 MZ)
Telecomfraude	6 (1 Z, 5 MZ)
Valsheid in geschrifte	28 (9 Z, 19 MZ)
Verzekeringsfraude	6 (1 Z, 5 MZ)
Overige	30 (6 Z, 24 MZ)
Totaal	194 (72 Z, 122 MZ)

Bron: Landelijk Bureau Fraude, KLPD, 2003

Toelichting:

De tabel bevat alle onderzoeken die de IFT's in 2002 in behandeling hebben gehad. Naast de onderzoeken die in 2002 zijn gestart (in totaal 113) zijn ook de gegevens verwerkt van zaken die reeds liepen en waaraan in 2003 is veder gewerkt. «Onderzoek» in deze context kan betekenen «voorbereidend» of «operationeel» onderzoek. Van de 194 onderzoeken die de IFT's in 2002 hebben behandeld, zijn er in datzelfde jaar 102 onderzoeken afgesloten.

4.5 Financieel rechercheren

Financieel rechercheren is een opsporingsmethodiek die wordt gehanteerd bij de opsporing van allerlei vormen van criminaliteit, zeker niet alleen bij financieel-economische criminaliteit. Ook bij de opsporing van commune criminaliteit kan de inzet van financieel-technische instrumenten een belangrijke bijdrage leveren. De afgelopen jaren is veel geïnvesteerd in het creëren van de juiste randvoorwaarden die nodig zijn om financieel rechercheren breder ingang te doen vinden binnen de organisaties van politie, Bijzondere Opsporings Diensten en OM. Financieel rechercheren is anno 2003 nog geen integraal onderdeel geworden van de rechtshandhavingsketen, maar er zijn wel belangrijke stappen gezet. Per 1 juli 2002 is na vijf jaar het project financieel rechercheren beëindigd. Op 17 juni 2002 is het evaluatierapport aan de Tweede Kamer aangeboden¹. Als belangrijkste resultaten van de projectjaren 1996–2001 kunnen worden genoemd:

• het toegenomen bewustzijn van het belang van financieel rechercheren binnen de organisaties, verantwoordelijk voor opsporing en vervolging

• de totstandkoming van specifieke opleidingen op het gebied van financieel rechercheren, op vier niveaus (variërend van basisniveau tot academisch niveau)

• de totstandkoming van interregionale samenwerkingsteams van politie en OM (IFT's) en de positieve uitstraling daarvan op de opsporing en vervolging van horizontale fraude

• expertisevorming op de diverse horizontale fraudeterreinen

• het ontstaan van herkenbare, landelijke loketten waar de private sector met fraudemeldingen terecht kan

4.6 Bijzondere Opsporings Diensten en Functioneel Parket

Het afgelopen jaar is verder gewerkt aan de uitbouw en vormgeving van de vier resterende Bijzondere Opsporings Diensten. Hieronder volgt een korte stand van zaken.

AID (Algemene Inspectie Dienst, ministerie van LNV)

• In 2002 heeft de AID evenals in 2001 nauw samengewerkt met het OM (Functioneel Parket in oprichting). De aansturing van de (middel) zware opsporing geschiedde vanuit de zogenaamde opsporingspool. Hierin werden voor nieuw op te starten onderzoeken zowel een plan van aanpak (van de zijde van de AID) als een vervolgingsplan (van de zijde van het OM) ingebracht. Voor beide partijen was dit nieuw, hetgeen de nodige leermomenten heeft meegebracht waarvan reeds in 2002 is geprofiteerd. Deze leermomenten en nieuwe ervaringen worden in 2003 gebruikt om het proces van aansturing te verfijnen.

• Daarnaast werd vanuit de opsporingspool de voortgang van de lopende onderzoeken gemonitord en zonodig bijgestuurd. In 2002 is door de AID ong. 75 fte ingezet voor de (middel) zware opsporing. Ruim één derde van de capaciteit is besteed aan onderzoeken op het terrein van voedselveiligheid en krap één derde van de capaciteit is ingezet t.b.v. onderzoeken op het terrein van groene leefomgeving. De resterende capaciteit is (gelijkelijk verdeeld) besteed onderzoeken naar onder andere de illegale handel in beschermde soorten, illegale handel in vlees- en zuivelproducten, misbruik van subsidies en onderzoeken in het kader van internationale rechtshulpverzoeken.

FIOD-ECD (Fiscale Inlichtingen en Opsporings Dienst-Economische Controle Dienst, Ministerie van Financiën)

• De FIOD – ECD heeft het afgelopen jaar overleg opgestart met het Functioneel Parket.

• In 2002 zijn op het gebied van de fiscale en douanefraude 451 zaken aangebracht. Daarmee is de doelstelling van het handhavingsarrangement (450) met het OM gehaald.

• Op het gebied van de financieel-economische- en goederenfraude zijn doelstellingen ook gehaald. In 2002 werden 130 zaken afgehandeld tegen 98 in 2001. In het afgelopen jaar heeft de FIOD–ECD met de betrokken departementen de gewenste handhavingsinzet voor de realisatie van de beleidsdoelstellingen nader afgestemd.

SIOD (Sociale Inlichtingen en -Opsporingsdienst, ministerie van SZW)

• In 2002 is de SIOD, bedoeld voor de bestrijding van zware en/of sectoroverstijgende criminaliteit op het SZW-terrein, van start gegaan. Het eerste jaar stond vooral in het teken van de opbouw van de organisatie, die in 2005 moet zijn voltooid. De SIOD bestaat per 1 januari 2003 uit 176 fte, waarvan 110 fte opsporingsambtenaren.

• In 2002 heeft de SIOD in totaal 25 operationele grote opsporingsonderzoeken gestart. Voor 2003 worden in 65 onderzoeken met in totaal zo'n 180 tot 220 verdachten verwacht.

VROM-IOD (Inlichtingen- en Opsporingsdienst, ministerie van VROM)

• Binnen het ministerie van VROM is een aantal ontwikkelingen in gang gezet. Eén daarvan is de oprichting van een specifieke afdeling Subsidiefraude bij de VROM-Inlichtingen- en Opsporingsgdienst. Deze afdeling Subsidiefraude verkeert nog in een projectfase. Voorlopig is er nog sprake van tijdelijke uitbreiding van de recherchecapaciteit.

• In 2002 zijn er, van de 763 signalen, 430 zaken voor onderzoek in behandeling genomen. Voor de vaststelling of een zaak verder moet worden onderzocht, wordt gebruikt gemaakt van weegcriteria. Van de 430 zaken kwamen er na «weging» 270 zaken niet voor nader onderzoek in aanmerking. In hoofdlijnen zijn de weegcriteria zo opgesteld dat voorrang wordt gegeven aan onderzoeken die «hoog scoren» in relatie tot de bewijsbaarheid van het frauduleus handelen alsmede het vermoedelijke schadebedrag (het aantal jaren dat er mogelijk fraude is gepleegd) voor VROM. Van de 160 zaken die na een eerste beoordeling (weging) nader zijn onderzocht hebben er 130 een «positief» frauderesultaat opgeleverd met een totaal schadebedrag van € 404 469,–.

• De verwachting is dat door de gerealiseerde uitbreiding van recherchecapaciteit er in 2003 inhoudelijk meer van de geplande 400 zaken kunnen worden opgepakt en afgehandeld. Daar komt bij dat door het opnieuw op te bouwen regionale netwerk van de rechercheurs, er sprake zal zijn van zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve verbetering van het aantal fraudemeldingen.

Functioneel Parket Openbaar Ministerie

Parallel aan de ontwikkelingen op het terrein van de BOD'en is binnen het Openbaar Ministerie vanaf 1 april 2002 een aanvang gemaakt met de opbouw van het zogenoemde Functioneel Parket (FP). Dit nieuwe, landelijke parket, dat op 1 januari 2003 operationeel is geworden, richt zich op de aansturing van de BOD'en, in het bijzonder op de terreinen fraude, economie en milieu. De gespecialiseerde officieren van justitie die werkzaam zijn bij het FP zijn belast met het gezag over de opsporingsonderzoeken die de Bijzondere Opsporings Diensten (AID, FIOD-ECD, SIOD en VROM-IOD) aanleveren, alsmede met de verdere afhandeling, de vervolging, van deze zaken. Voor de vier Bijzondere Opsporings Diensten is er daarmee één centraal loket gekomen binnen het Openbaar Ministerie. Daarnaast vindt bij het FP een bundeling plaats van expertise, die nu op verschillende plaatsen in het land is verspreid. De verwachting is dat met het creëren van deze nieuwe eenheid en de bundeling van expertise op de bijzondere handhavingsterreinen de kwaliteit van de handhaving vanuit het Openbaar Ministerie op een hoger peil wordt gebracht.

4.7 Ontwikkeling schattingsmethoden omvang fraude

Zoals eerder gemeld¹ is in 2000 gestart met het in kaart brengen van schattingsmethoden die zouden kunnen worden gehanteerd om meer zicht te krijgen op ontwikkelingen in de omvang van fraude . Uit een in opdracht van het ministerie van Justitie verricht onderzoek door de Rijksuniversiteit Utrecht kwam naar voren dat er, in verband met de grote diversiteit van het fenomeen fraude, niet één enkele methode is waarmee «de» omvang van alle soorten fraude kan worden geschat, maar dat meerdere methoden moeten worden gecombineerd om in de informatiebehoefte over diverse fraudevormen te kunnen voorzien²; sommige methoden moeten nog verder op bruikbaarheid en betrouwbaarheid worden getoetst. De afgelopen periode is wel voortgang geboekt op dit lastige terrein, onder meer op het terrein van de sociale zekerheid. Ook is recent een onderzoek afgerond waarin een methode is getest om meer zicht te krijgen op de omvang van fraude in particuliere inboedelverzekeringen³. Geleidelijk komt er dus meer ervaring en expertise beschikbaar waar het gaat om het maken van betrouwbare schattingen over de omvang van diverse vormen van fraude, al zullen dergelijke onderzoeken steeds per afzonderlijk fraudeterrein verricht moeten worden. In het kader van de jaarlijkse voortgangsrapportage «bestrijding financieel-economische criminaliteit» zal de Kamer worden geïnformeerd over de voortgang op dit terrein.

BIJLAGE 1

Afdoeningsgegevens Openbaar Ministerie 2002 m.b.t. verticale fraude, onderverdeeld naar het totaal aantal per fraudecategorie ingenomen zaken (Tot.), en naar afdoeningsmodaliteit (dagvaarding (D), overdracht naar ander parket of rechtbank (O), onvoorwaardelijk sepot (O.S.), transactie (T), voorwaardelijk sepot (V.S.)

Soort fraude	Tot.	D	%	O	%	O.S.	%	T	%	V.S.	%
Uitkeringsfraude gemeente	2 692	1 565	58%	11	1%	245	9%	849	32%	22	1%
Fiscale fraude	649	465	72%	8	1%	116	18%	53	8%	7	1%
Uitkeringsfraude bedrijfsvereniging	600	338	56%	10	2%	85	14%	163	27%	4	1%
Uitkeringsfraude SVB	401	215	54%	3	1%	52	13%	111	28%	20	5%
Werkgeversfraude bedrijfsvereniging	129	80	62%	4	3%	23	18%	22	17%	0	0%
Uitkeringsfraude ander orgaan	120	58	48%	1	1%	13	11%	47	39%	1	1%
Belasting en werkgeversfraude	36	26	72%	1	3%	8	22%	1	3%	0	0%
Subsidiefraude rijksoverheid	32	27	84%	0	0%	1	3%	4	13%	0	0%
Uitkeringsfraude meerdere organen	24	20	83%	0	0%	3	13%	1	4%	0	0%
Subsidiefraude meerdere organen	19	11	58%	1	5%	4	21%	3	16%	0	0%
Subsidiefraude andere dan nationale overheid	5	3	60%	1	20%	1	20%	0	0%	0	0%

Bron: Parket Generaal Openbaar Ministerie (2003)

Toelichting:

Een aangifte bij het Openbaar Ministerie kan leiden tot drie afdoeningsmodaliteiten: dagvaarding (D), transactie (T)of sepot. Bij sepots kan worden onderscheiden in onvoorwaardelijk sepot (O.S.) of voorwaardelijk sepot (V.S.). In het eerste geval volgt geen strafrechtelijke reactie, bijvoorbeeld omdat is vastgesteld dat geen vervolging kan plaatsvinden omdat het wettig bewijs ontbreekt, of omdat is gebleken dat de persoon ten onrechte als verdachte is aangemerkt. Ook komt het voor (met name in fiscale zaken) dat de zaak wordt geseponeerd, maar dat wel de rechtspersoon of de leidinggevende wordt vervolgd. Andere sepotredenen kunnen zijn: de verdachte is onvindbaar, de verdachte had slechts een gering aandeel in het feit, of het feit zelf was van geringe betekenis, of het betreft een (te) oud feit. Ook kan het zijn dat geen strafrechtelijke reactie volgt omdat reeds een andere dan strafrechtelijke corrigerende reactie heeft plaatsgevonden. Bij een voorwaardelijk sepot is wel sprake van een strafrechtelijke reactie: indien de verdachte zich niet houdt aan de opgelegde voorwaarde(n), kan alsnog strafvervolging plaatsvinden. Een transactie (art. 74 wetboek van strafrecht) wil zeggen dat de officier van justitie vóór aanvang van de terechtzitting een of meer voorwaarden stelt ter voorkoming van strafvervolging; door voldoening aan die voorwaarden vervalt het recht tot strafvordering.

BIJLAGE 2

overzicht van recente rapportages en beleidsnota's op het gebied van fraude en financieel-economische criminaliteit.

Justitie

• Kabinetsnotitie inzake maatregelen ter intensivering van de fraudebestrijding 1998–2002, 9 april 1998, TK 1997–1998, 17 050, nr 203

• Kabinetsnota bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002–2006 (inclusief voortgangsrapportage over 2001), 19 april 2002, TK 2001–2002, 17 050, nr 234

• Voortgangsrapportages «bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit» over de jaren 1997–1998 (17 juni 1999, TK 1998–1999, 17 050, nr 207), 1999 (22 juni 2000, TK 1999–2000, 17 050, nr 210) en 2000 (16 juli 2001, TK 2000–2001, 17 050, nr 221)

Financiën

Bedrijfsplan Belastingdienst 2003–2007

OC & W

• Rapport «Ruimte voor Rekenschap» en bijbehorend rapport «Waar(heid) voor je geld» van de Commissie van Deskundigen, (13 december 2002, TK 2002–2003, 28 248, nr. 22)

• Rapport «Onregelmatigheden bekostiging (hoger) onderwijs» van de Algemene Rekenkamer (19 februari 2003, TK 2002–2003, 28 248, nr. 24)

• Actieplan Rekenschap (10 maart 2003, Bijlage bij TK 2002–2003, 28 248, nr. 25)

• Ministeriële regeling instelling Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (Bijlage bij TK 2002–2003, 28 248, nr. 37)

SZW

Op het terrein van sociale zaken en werkgelegenheid zijn in 2002 uiteenlopende onderzoeken en nota's verschenen. De hoofdlijnen daarvan komen samen in de onderstaande beleidsdocumenten:

• De Integrale rapportage handhaving 2001 geeft een uitgebreide beschrijving van het gevoerde handhavingsbeleid en behaalde resultaten in 2001.

• Het SZW-jaarverslag over 2002 beschrijft in bijlage 2 het in 2002 gevoerde beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.

• Het Handhavingsprogramma 2003–2006 beschrijft de hoofdlijnen van het handhavingsbeleid en geeft een samenhangend pakket van intensiveringen voor de bestrijding van zwarte fraude, illegale tewerkstelling en identiteitsfraude. Dit programma is de uitwerking van de intensiveringen die op grond van de fraudenota 2002–2006 en het Strategisch Akkoord 2002 in de begroting 2003 zijn opgenomen.

• Het Opsporingsbeleidsplan Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003 en het Handhavingsarrangement Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003 gaan specifiek in op de opsporing en vervolging van fraude en illegale tewerkstelling. Het Opsporingsbeleidsplan geeft het kader, het Handhavingsarrangement de concrete afspraken tussen ketenpartners in de handhaving op het SZW-terrein, mn. het Openbaar Ministerie, UWV, SVB en SZW (incl. Arbeidsinspectie en SIOD).

VROM

• Kabinetsreactie op het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid met de daarin opgenomen beantwoording van vragen van de Tweede Kamer (Kamerstuk II, 2002–2003, 28 244, nr 24)

VWS

• Brief van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 25 februari 2003 (Tweede Kamer 2002–2003, 28 600 XVI, nr. 109) betreffende de beantwoording van vragen van het lid Wilders van 18 februari 2003 naar aanleiding van ontwikkelingen op het gebied van het onderwerp fraude in de zorg. Bijlage A bij die brief bevat een overzicht van berichtgeving van de minister van VWS aan de Eerste en Tweede Kamer inzake het toezicht Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998 (Wtz 1998) en de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG) in de periode 2000 t/m 2002. Kortheidshalve wordt daar naar verwezen.

• Brief van 28 maart 2003 aan de Tweede Kamer van de minister van VWS inzake rapportage over de frauderisicoanalyse.

• Brief van 17 april 2003 inzake het standpunt van de minister van VWS op de frauderisicoanalyse.

• Brief van 18 april 2003 inzake beantwoording vragen zorgfraude¹

• Brief van 9 mei 2003 inzake beantwoording vragen zorgfraude

• Brief van 16 mei 2003 inzake beantwoording vragen zorgfraude²

• Brief van 16 mei 2003 inzake beantwoording vragen naar aanleiding van het kabinetsstandpunt op de frauderisico-analyse dat 17 april 2003 aan de Tweede Kamer is gezonden.

BIJLAGE 3

afkortingenlijst

ABW	Algemene Bijstands Wet
AID	Algemene Inspectie Dienst (LNV)
AIVD	Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
BIBOB	(wet) Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur
BIT	Bouw Interventie Team
BOB	Bureau voor het Opsporingsbeleid
BOD	Bijzondere Opsporings Dienst
BPR	Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten
BRT	Bovenregionaal Recherche Team
BVE	Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie
BZK	Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
CIT	Confectie Interventie Team
CRI	Centrale Recherche Informatiedienst
CTZ	College Toezicht Zorgverzekeringen
CTG	College Tarieven Gezondheidszorg
CWI	Centrum voor Werk en Inkomen
ECD	Economische Controle Dienst
GBA	Gemeentelijke Basis Administatie
GVI	Gemeenschappelijke Verwijs Index
HBO	Hoger Beroeps Onderwijs
IB	Inlichtingen Bureau
IBF	Internationaal Bureau Fraude-informatie
IBG	Informatie Beheer Groep
IFT	Interregionaal Fraude Team
IND	Immigratie en Naturalisatie Dienst
IOD	Inlichtingen- en Opsporingsdienst (VROM)
FIOD	Fiscale Inlichtingen- en Opsporings Dienst
LNV	Landbouw Natuur en Visserij
LRD	Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling
M&O	Misbruik en Oneigenlijk Gebruik
NBR	Negatief Basis Register
OCW	Onderwijs Cultuur en Wetenschap
OM	Openbaar Ministerie
GBG	Persoonsgebonden Budget
RIF	Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams
SIOD	Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
SUWI	Structuur Uitvoering Werk & Inkomen
SVB	Sociale Verzekerings Bank
TPO	Tri Partiet Overleg tussen Belastingdienst, FIOD-ECD en OM
UWV	Uitvoeringsorgaan Werknemers Verzekeringen
VIS	Verificatie & Informatiesysteem
VROM	Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
V&W	Verkeer en Waterstaat
VZA	Verzekerdenadministratie
WAV	Wet Arbeid Vreemdelingen
WBMTI	Wet Boeten, Maatregelen, Terug en Invordering
WIT	Westland Interventie Team
WID	Wet op de Identificatieplicht
WO	Wetenschappelijk Onderwijs
WTG	Wet Tarieven Gezondheidszorg
WVO	Wet Verontreiniging Oppervlaktewater

---

1 Kabinetsnotitie fraudebestrijding 1998–2002, 9 april 1998 (II, 1997–1998, 17 050, nr. 203) en Kabinetsnota bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002–2006, 19 april 2002, II, 2001–2002, 17 050, nr. 234.

2 Brief van 19 april 2002, TK 200102002, 17 050, nr 234.

1 Zie Fraudenota 2002–2006 (TK 2001–2002, 17 050, nr. 234), paragraaf 4.2 voor een uitgebreide beschrijving.

2 Zie Fraudenota 2002–2006, pagina 33. In aanvulling hierop: het ministerie van VROM hanteert bijvoorbeeld als schatting dat een foutenpercentage van 1% in de basisadministraties leidt tot een schadepost op het specifieke terrein van de huursubsidie van 14 mln. euro.

3 Zie Fraudenota 2002–2006, pag. 51 ev.

1 Brief van 3-03-2003, Kamerstuk 2002–2003, 26 387, nr. 18.

1 Zie Fraudenota 2002–2006, blz. 62.

1 Kamerstuk II, 2001–2002, 17 050, nr. 234, pagina's 38 en 58 t/m 65;

1 Zie voor meer gedetailleerde informatie hierover de Kabinetsnota 2002–2006, brief van 19 april 2002, TK 200102002, 17 050, nr. 234, pag. 29.

1 Integriteit bij het Rijk, een handreiking voor een audit, Stuur- en Werkgroep Integriteits Audit (SIA/WIA), Den Haag, december 2002, verkrijgbaar bij de Directie Accountancy Rijksoverheid (DAR) van het ministerie van Financiën.

1 Rapportage bijzondere onderzoeken integriteitsinbreuken, Stuur- en Werkgroep Integriteitsaudit (SIA/WIA), Den Haag, december 2002, verkrijgbaar bij de Directie Accountancy Rijksoverheid (DAR) van het ministerie van Financiën.

2 TK 2002–2003, 28 844, nr. 2.

3 Kamerstukken 27 602 en Stb. 2003, 60.

1 Brief van de minister van Justitie van 28 april 2003, kenmerk just0300385.

1 TK 2002–2003, 28 244, nr. 6.

2 TK 2002–2003, 28 244, nr. 24.

1 Kamerstuk II, 2002–2003, 28 600 XVI, nr. 109.

1 Brief minister van Justitie van 9 april 1998, Kamerstuk II, 1997–1998, 17 050, nr. 203.

1 Het jaar 1998 is hier niet meegenomen, omdat de intensiveringsgelden eerst met ingang van 1999 beschikbaar zijn gekomen.

1 Zie voortgangsrapportage «bestrijding financieel-economische criminaliteit 2000», 16 juli 2001, blz. 40 (Kamerstuk: zie voetnoot 4).

2 TPO= Tri Partiet Overleg tussen Belastingdienst, FIOD-ECD en OM.

1 «Het ei van Columbo», Evaluatie van het project financieel rechercheren, Faber Organisatievernieuwing, april 2002.

1 Voortgangsrapportage «bestrijding financieel-economische criminaliteit» 2000, 16 juli 2001, Kamerstukken II, 17 050, nr. 221, blz. 3.

2 Zie «Een overzicht van schattingsmethoden voor de omvang van fraude», prof. dr. P. G. M. van der Heijden c.s., Interuniversitaire Onderzoeksschool voor Psychometrie en Sociometrie (IOPS), afdeling Universiteit Utrecht, december 2000.

3 Aangeboden aan TK op 17 maart 2003, kenmerk 5213898/503.

1 De beantwoording ging in twee delen. Het tweede gedeelte werd 16 mei 2003 aan de Tweede Kamer gezonden.

2 De beantwoording ging in twee delen. Het eerste gedeelte werd 18 april 2003 aan de Tweede Kamer gezonden.