Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer | Datum brief |
|---|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 1997-1998 | 17050 nr. 202 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
17 050
Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale
zekerheid en subsidies
nr. 202
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
's-Gravenhage, 30 januari 1998
Bij brief van 26 juni jl. verzochten de voorzitters van de commissie voor de Rijksuitgaven, van de vaste commissies voor Justitie, voor Financiën, voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van de algemene commissie voor Europese Zaken om een integrale rapportage over het M&O-beleid. Bij brief van 14 juli jl. zegde ik – mede namens de ministers en staatssecretarissen van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid – u toe, aan dit verzoek gevolg te zullen geven.
Thans bied ik u namens het kabinet de gevraagde rapportage aan. De rapportage heeft wat de cijfermatige resultaten betreft betrekking op 1996, wat de inhoudelijke aspecten betreft op de jaren 1996 en (het grootste deel van)1997. Enkele belangrijke recente ontwikkelingen konden echter nog niet (of niet ten volle) in de rapportage worden meegenomen. In de eerste plaats noem ik de recente intensivering van de aanpak van de beursfraude, waarover u op 19 december een beleidsnota (de nota Integriteit Financiële Sector, Kamerstukken 25 830) werd toegezonden door de minister van Financiën. Een andere ontwikkeling is de versterking van de aandacht van de politie voor fraudebestrijding, die op dit moment op divere fronten gestalte krijgt. Beide ontwikkelingen zijn aan te merken als belangrijke nieuwe impulsen voor de fraudebestrijding.
Wij zullen gaarne te gelegener tijd met u van gedachten wisselen over de onderhavige rapportage.
Het kabinet heeft voorts het voornemen opgevat, op korte termijn een aanvullende notitie op te stellen, die een nadere uitwerking zal bevatten van de vooruitblik die in hoofdstuk VII van de onderhavige rapportage is opgenomen. Deze notitie zal u naar verwachting in maart kunnen worden aangeboden.
VOORTGANGSRAPPORTAGE FRAUDEBESTRIJDING 1997
| I- | Inleiding; strekking en opzet van deze rapportage | 2 | |
| II- | Begripsaanduiding | 3 | |
| III- | Historisch perspectief | 4 | |
| IV- | De uitgangspunten van het beleid inzake fraudebestrijding | 4 | |
| V- | Toepassing van de uitgangspunten op de zes deelterreinen | 5 | |
| Va. | Fiscaliteit | 5 | |
| Vb. | Sociale zekerheid | 8 | |
| Vc. | Subsidies | 10 | |
| Vd. | EU-fraude | 11 | |
| Ve. | «Horizontale» fraude | 16 | |
| Vf. | Ontnemingswetgeving | 17 | |
| VI- | Resultaten van fraudebestrijding en ontnemingswetgeving | 19 | |
| VII- | Vooruitblik | 21 | |
BIJLAGE: Geannoteerd overzicht van de belangrijkste documenten over het beleid ter bestrijding van fraude, die door het kabinet aan de Kamer zijn aangeboden.
I- Inleiding; strekking en opzet van deze rapportage
Bij brief van 26 juni 1997 aan de minister van Justitie, de minister en de staatssecretaris van Financiën en de minister en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hebben de vaste commissies voor de Rijksuitgaven, voor Justitie, voor Financiën, voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Europese Zaken verzocht om een jaarlijkse integrale voortgangsrapportage over het M&O-beleid. Met de onderhavige rapportage beogen wij aan dit verzoek te voldoen.
De ontwikkelingen in het M&O-beleid in de afgelopen jaren hebben ertoe geleid dat alle departementen thans via de begrotings- en verantwoordingscyclus jaarlijks rapporteren over het M&O-beleid elk op zijn eigen terrein. In antwoord op de brief van 26 juni is aangegeven dat de onderhavige rapportage daarom het karakter zal krijgen van een «cover-nota», waarin algemene thema's en samenhangen inzake het fraudebestrijdingsbeleid op hoofdlijnen worden geschetst. Het feit dat een geïntegreerde rapportage wordt aangeboden, laat de individuele verantwoordelijkheid van iedere minister op zijn of haar eigen beleidsterrein, onverlet.
Na een begripsaanduiding in hoofdstuk II, die aangeeft welke thema's in deze rapportage worden behandeld, wordt in hoofdstuk III de voorgeschiedenis geschetst, aangevuld met een blik op de nabije toekomst. Hoofdstuk IV beschrijft de algemene uitgangspunten van het M&O-beleid. In hoofdstuk V worden deze uitgangspunten gedemonstreerd aan de hand van enkele voorbeelden op elk van de zes deelterreinen die deze rapportage bestrijkt: fiscaliteit, sociale zekerheid, subsidies, EU-fraude, «horizontale» fraude (zie voor deze term: hoofdstuk II) en de ontnemingswetgeving. Hoofdstuk VI ten slotte presenteert in kort bestek de voornaamste resultaten van het M&O-beleid op de onderscheiden deelterreinen. In de bijlage bij deze rapportage wordt een chronologisch overzicht gepresenteerd van de belangrijkste beleidsdocumenten die in de afgelopen tien jaar verschenen zijn over fraude en fraudebestrijding.
Voor nadere informatie en actuele standen van zaken op alle deelterreinen zij in het bijzonder verwezen naar de bedoelde departementale stukken die de Kamer jaarlijks in het kader van de begrotingscyclus bereiken.
* Onder misbruik wordt verstaan: het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. Een ander woord voor dit «misbruik» is: «fraude».
* Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het volgens de regels van de wet, maar in strijd met de bedoeling van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering.1
Een regeling is «M&O-gevoelig» zodra de aanspraak op een uitkering of subsidie dan wel de verplichting om een heffing of een recht te betalen (resp. de hoogte daarvan) afhankelijk is van gegevens die door een derde of andere belanghebbende zelf verstrekt moeten worden.
Het begrip «overheid» in deze omschrijvingen moet ruim worden opgevat: het M&O-beleid heeft van meet af aan ook betrekking gehad op bijvoorbeeld de werknemersverzekeringen, die echter niet door de overheid maar voorheen door de bedrijfsverenigingen, thans door het Landelijk Instituut voor de sociale verzekeringen (LISV) en de Uitvoeringsinstellingen (UVI's) werden resp. worden uitgevoerd. Het M&O-beleid, zoals dat is ontwikkeld sedert 1980, bestrijkt dus alle inkomens- en vermogensoverdrachten2 die plaatsvinden tussen overheid en particulieren en/of die op een wettelijke regeling berusten. Daarnaast valt in dit kader ook de EU onder het begrip «overheid».
Het ISMO-rapport, dat in het begin van de jaren '80 de stoot gaf tot de ontwikkeling van het «M&O-beleid», had betrekking op de belastingen, de sociale zekerheid en de (nationale) subsidies. EU-fraude is (voor zover het niet tevens fiscale, douane- dan wel nationale subsidiefraude is) als zodanig altijd buiten het ISMO-traject gebleven. Intussen is het aandachtsveld verbreed. Naast de genoemde vormen van fraude («ISMO» en EU) is recent aandacht gevraagd voor fraude die wordt gepleegd in het economisch verkeer tussen particulieren (burgers, bedrijven) onderling; te denken valt aan het oplichten van banken en verzekeringsmaatschappijen, merkenfraude, telecomfraude en het oplichten van crediteuren in het kader van een faillissement (faillissementsfraude). Beide hoofdvormen van fraude worden kernachtig aangeduid als «verticale» resp. «horizontale» fraude. Het onderscheid tussen «verticale» en «horizontale» fraude is van belang in verband met de verschillende actoren op de onderscheiden terreinen. Het toezicht en de opsporing op het terrein van de «verticale» geldstromen ligt in eerste instantie bij de uitvoeringsorganisaties, de inspecties en bijzondere opsporingsdiensten; op het gebied van de «horizontale» fraude daarentegen is de rol van de politie dominant. Het is duidelijk dat dit verschillende verantwoordelijkheden en sturingsrelaties meebrengt.
Behalve op deze twee hoofdvormen van fraude heeft deze rapportage betrekking op de toepassing van de ontnemingswetgeving. De ontnemingswetgeving bestrijkt weliswaar een veel breder terrein dan alleen de fraude, maar is qua thematiek daar wel mee verwant: fraude betreft financiële criminaliteit, de ontnemingswetgeving betreft de financiële kant van criminaliteit; voor beide gelden gelijksoortige opsporingsmethoden (financieel rechercheren).
De aanzet tot «ISMO» werd gegeven door het rapport van de heer Van Bijsterveld over de aard en omvang van de belastingfraude, uitgebracht aan de staatssecretaris van Financiën in april 1979. De regering installeerde daarop de Stuurgroep ISMO. Deze Stuurgroep publiceerde in 1981 haar interimrapport en in 1985 haar eindrapport.1 Kort na het eindrapport kwam het kabinetsstandpunt.2 Vanaf 1987 rapporteerde het kabinet jaarlijks aan de Kamer over de voortgang; de laatste rapportage dateert van 1995.
Na 1985 tekenden zich al spoedig twee trajecten af die betrekkelijk los van elkaar kwamen te staan: enerzijds het beleid ten aanzien van belastingen en sociale zekerheid, anderzijds dat ten aanzien van subsidies. Het rapport van de Rekenkamer over subsidies uit 1988 leidde, in samenhang met de operatie «comptabel bestel», tot het zogenaamde geïntegreerde subsidiebeleid. Dit omvatte twee sporen: het eerste spoor betrof de verbetering van het beheer van subsidies, het tweede de effectiviteit en doelmatigheid van de subsidies.
In de eerste jaren is vooral geïnvesteerd in nieuw beleid en nieuwe regelgeving. De Miljoenennota 1993 (bijlage 22)3 gaf de impuls tot een intensivering van de fraudebestrijding (ten aanzien van belastingen en sociale zekerheid) die vooral de inbedding en verankering van de (aandacht voor) fraudebestrijding in de primaire processen van de uitvoeringsorganen beoogde. In het slothoofdstuk komen wij hierop terug.
IV- De uitgangspunten van het beleid inzake fraudebestrijding
Van meet af aan heeft aan het M&O-beleid de gedachte ten grondslag gelegen dat fraude om een aantal klemmende redenen niet kan worden getolereerd en niet mag lonen; effectieve bestrijding is derhalve noodzaak.
Een tweede basisgedachte is dat de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid meebrengen dat de uitvoeringsorganen hebben zorg te dragen voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regelingen die zij uitvoeren; fraudebestrijding behoort dus tot de kerntaken van de uitvoeringsorganen.4
Een derde basisgedachte tenslotte is dat organisaties – uiteraard met inachtneming van ieders taken en bevoegdheden – dienen samen te werken bij de bestrijding van fraude. De samenwerking krijgt onder meer gestalte in een adequate gegevensuitwisseling met betrekking tot die aangelegenheden waarover het ene uitvoeringsorgaan voor de rechtmatige en doelmatige uitoefening van zijn taak de behoefte heeft aan gegevens die bij een ander uitvoeringsorgaan bekend zijn.5
Op het beleid inzake fraudebestrijding is de regelgevingsketen bij uitstek van toepassing. Om bepaalde maatschappelijke doelen te bereiken wordt beleid ontwikkeld en worden wettelijke en andere regels opgesteld. Die regels dienen uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn. Zijn de regels in werking getreden, dan dienen zij te worden uitgevoerd. De belanghebbenden dienen te worden geïnformeerd en voorgelicht omtrent de regels en omtrent het uitvoeringsbeleid. In de sfeer van de inkomens- en vermogensoverdrachten is de (hoogte van de) overdrachten afhankelijk gesteld van een aantal voorwaarden en dikwijls ook van gegevens die de belanghebbende zelf levert. Rechtmatige uitvoering van de regelingen impliceert dat zo veel mogelijk vooraf wordt geverifieerd of aan alle voorwaarden is voldaan en of de door de belanghebbende verstrekte gegevens juist zijn en dat periodiek of anderszins wordt gecontroleerd of de (situatie van) belanghebbende nog steeds aan de wettelijke voorwaarden voldoet. Om een aantal redenen kan naast deze reguliere controle nadere (diepte-)controle noodzakelijk zijn, hetzij ten aanzien van individuen hetzij ten aanzien van groepen van individuen (of bedrijven). Rijzen er vermoedens dat een regeling wordt misbruikt, dan dient daarnaar gericht te worden gezocht (opsporing). Blijkt inderdaad sprake van fraude, dan dient via terugvordering of naheffing het gefraudeerde te worden vereffend en is daarnaast een punitieve sanctie gerechtvaardigd. Opgelegde sancties moeten worden geëffectueerd. Leermomenten vanuit de controle- en opsporingspraktijk moeten worden teruggekoppeld naar beleid en uitvoering; als daarbij blijkt, dat de regelgeving of de uitvoering gelegenheden biedt tot fraude (gelegenheidsstructuren), kunnen die zodoende worden ondervangen.
Gelet op de veelheid van betrokken diensten en instellingen demonstreert deze ketenbenadering duidelijk het belang en de noodzaak van afstemming en coördinatie binnen en tussen de schakels: alle schakels en geledingen moeten op elkaar aansluiten teneinde capaciteits- en effectiveitsverlies te voorkomen.
V- Toepassing van de uitgangspunten op de zes deelterreinen
In 1979 bracht de heer Van Bijsterveld een rapport1 uit over de aard en de omvang van belastingfraude. Dit rapport leidde tot een brede heroriëntatie op de uitvoering van de belastingwetgeving en de plaats van de fraudebestrijding daarin.
Compliance en non-compliance: beleidsontwikkeling
De neerslag van deze heroriëntatie werd voor het eerst extern kenbaar in de «Nota Fraudebestrijding in de directe belastingen en de omzetbelasting».2 In deze nota werd een groot aantal maatregelen aangekondigd. De belangrijkste hiervan betroffen de intensivering van de aanslagregeling, de uitvoering van meer veldtoetsingen, de ontwikkeling van geautomatiseerde selectiesystemen, de invoering van een fiscaal nummer, alsmede de verbetering van gegevensuitwisseling en de samenwerking met derden.
Kenmerkend voor deze beleidsmaatregelen is de gedachte dat het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik een geïntegreerd element van het totale fiscale rechtshandhavingsbeleid vormt. Fraudebestrijding staat dus niet op zichzelf. Compliance en non-compliance behoren in de uitvoering onlosmakelijk bij elkaar. Vanuit deze gedachtenlijn is sinds medio tachtiger jaren de sturing van de uitvoeringsprocessen door middel van een planning- en controlcyclus geïntroduceerd. Inmiddels is de planning- en controlcyclus stevig verankerd: een bedrijfsplan met een meerjarig beleidskader, een jaarlijkse Beheersverslag en een extern jaarverslag.
De beleidsontwikkeling op het terrein van de fraudebestrijding kreeg een tweede impuls in de «Fraudenota 1986»3 die in de Miljoenennota 1987 werd aangekondigd. Belangrijke maatregelen hieruit zijn: invoering bestuurdersaansprakelijkheid, verdere intensivering van aanslagregeling en controle en de invoering van een integrale renterenseignering voor natuurlijke personen.
Eind jaren tachtig is de fiscale rechtshandhaving en daarmee de fraudebestrijding versterkt door de herstructurering van de Belastingdienst (geïntegreerde behandeling, doelgroeporiëntatie). De herstructurering maakte het mede mogelijk dat de «Nota Fraudebeleid 1992» in uitvoering kon worden genomen. Met deze nota zijn onder meer geïntroduceerd: landelijke (branche-)acties, waarnemingen ter plaatse en de uitvoering van startersonderzoeken.
Continuering van fraudebestrijding
Ontwikkelingen in de samenleving, in de informatietechnologie en in de internationalisering maken het noodzakelijk dat bestaande anti-fraudemaatregelen periodiek worden bijgesteld of uitgebreid. Vandaar de presentatie van een geactualiseerd fraudebestrijdingsbeleid in de Nota van de staatssecretaris van Financiën inzake nadere maatregelen ter intensivering van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de belasting- en douanewetgeving 1996–2000 (Fraudenota 1996).1 De aangekondigde maatregelen zijn terug te voeren op de uitgangspunten die begin jaren tachtig zijn vormgegeven: preventie via minder ingewikkelde en minder fraudegevoelig wetgeving, een dienstverlenende attitude, vervolgens breed toezicht en op correctie gerichte handelingen en als sluitstuk repressieve bestrijding van fraude.
Bij de beoordeling van voorgenomen wetgeving vormt de toetsing vooraf op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid een essentieel onderdeel. In toenemende mate worden daarbij externe deskundigen geraadpleegd. Voorts is er aandacht voor aanvullende wetgeving om misbruik en oneigenlijk gebruik verder tegen te gaan. In dit verband zijn thans aanhangig: de wetgeving inzake de mogelijkheid tot het opleggen van een boete bij primitieve aanslag, de invoering van een opdrachtgeversaansprakelijkheid respectievelijk kopersaansprakelijkheid in de confectiesector.
Om oneigenlijk gebruik en constructies met fiscale wet- en regelgeving tegen te gaan beschikt de Belastingdienst al langer over de Coördinatiegroep Constructiebestrijding (CCB) en de Coördinatiegroep Taxhavens (CGT). Zoals aangekondigd in de Fraudenota 1996 zijn eind 1996 vier nieuwe constructiebestrijdingsgroepen ingesteld:
– de Coördinatiegroep Constructiebestrijding Omzetbelasting (CCBO);
– de Coördinatiegroep Constructiebestrijding Invoerrechten en Accijnzen (CCIA);
– de Coördinatiegroep Constructiebestrijding Milieuheffingen (CCM);
– de Coördinatiegroep Constructiebestrijding Motorrijtuigen (CCMR).
Samenwerking en gegevensuitwisseling tussen (semi-)overheidsorganisaties zijn belangrijke hulpmiddelen binnen de handhavingsketen. In dit verband wordt verwezen naar de ontwikkeling van RINIS, de gegevensuitwisseling met de Kamers van Koophandel en de beleidsontwikkeling inzake de samenwerking tussen houders van bedrijfsregisters (CBS, Lisv, KvK en Belastingdienst). Een verdere verbetering van de (wederzijdse) uitwisseling en benutting van gegevens is daarbij essentieel. Het gaat dan om afstemming van definities, een verhoging van de kwaliteit en een vervroeging van de beschikbaarheid (controle vooraf). Een en ander vormt een weerbarstige materie, waarbij continue aandacht nodig blijft.
De samenwerkingsvormen tussen het Lisv en de Belastingdienst zijn geactualiseerd en recent vastgelegd in een nieuwe samenwerkingsovereenkomst.
Mede in het licht van de globalisering van de economie neemt het belang van internationale gegevensuitwisseling en wederzijdse bijstand toe.
Een goede voorlichting en effectieve dienstverlening dragen bij aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Met behulp van de nieuwe communicatiemedia wordt de dienstverlening – en daarmee de fraudepreventie – uitgebreid.
Op Internet zullen onder meer elektronische loketten worden ontwikkeld, zoals een Jongerenloket en een Startersloket. Ook worden de mogelijkheden onderzocht van een interactieve aangifte. Met de komst van de aangiftediskette inkomstenbelasting en de mogelijkheden van Editax (aangiften loon- en omzetbelasting) zijn al de eerste stappen gedaan op weg naar de digitale, interactieve aangifte. Dit mede in het perspectief van de ontwikkeling van een digitale Belastingdienst.1
Uitvoering en controle: verbreding algemeen toezicht
In het kader van verbreding van het algemeen toezicht is de controle door middel van veldtoetsingen geïntensiveerd. Het accent ligt meer op het naar buiten treden van de Belastingdienst (zichtbaarheid). Daarbij wordt de aandacht zoveel mogelijk gericht op de meer risicovolle entiteiten. Deze selectieve aanpak moet resulteren in een daling van het aantal onderzoeken waaruit geen correcties voortvloeien («nihil-controles»). Van de beschikbare controlecapaciteit zal 80% ingezet worden voor boekenonderzoeken.
Waarnemingen ter plaatse
Het controlemiddel waarnemingen ter plaatse (WTP) blijkt effectief te zijn. Een zichtbare Belastingdienst werkt corrigerend. Voor het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van WTP-activiteiten zijn inmiddels kaders vastgesteld. Ook de rechten en plichten van de belastingplichtige en de Belastingdienst zijn nader uitgekristalliseerd. Dit heeft geleid tot de publieksbrochure «Waarnemingen ter plaatse, een andere manier van controleren».
Sinds een aantal jaren vormt de planning en uitvoering van landelijke acties een ingebed onderdeel van de handhaving van fiscale regels. Alle eenheden van de Belastingdienst (particulieren, (grote) ondernemingen, douane) nemen hier aan deel. Naast de landelijke acties voeren de eenheden regelmatig lokale en/of regionale acties resp. waarnemingen ter plaatse uit. Hierbij wordt in veel gevallen samengewerkt met andere handhavingsorganisaties.
In toenemende mate worden buitenlandse arbeidskrachten in Nederland te werk gesteld. Hoewel de problematiek zich in alle economische sectoren en in alle regio's kan voordoen, is vastgesteld dat de agrarische sector, de bouw- en metaalsector en grote infrastructurele en andere bouwprojecten uit een oogpunt van handhaving bijzondere aandacht behoeven. In dit verband worden ook de werkzaamheden op het Nederlandse Continentale Plat genoemd. Voor de controle op de naleving van de fiscale verplichtingen en de bestrijding van fraude waarbij buitenlandse opdrachtnemers betrokken zijn, is per 1 januari 1997 het Coördinatiepunt Internationale Beschikbaarstelling Arbeidskrachten (CIBA) operationeel.
Opsporing van professionele fraude
Doelen zijn onder andere het intensiveren van het opsporen van nog onbekende belastingplichtigen (subjectdetectie), uitbreiding van onderzoek naar oplichtingspraktijken op de kapitaalmarkt en bestrijding van criminaliteit bij het containerverkeer (containerscans).
Een andere ontwikkeling is de digitalisering van de samenleving. Deze ontwikkeling impliceert dat ook het toezicht en de controle door de Belastingdienst zal digitaliseren. Daarmee wordt de gegevensuitwisseling, de klantbehandeling en de controle van administraties ondersteund. Digitale technieken zijn ook nodig om digitale vormen van fraude (de zogeheten «digifraude») op te sporen. De opzet van een Belasting Informatie Centrum (BIC) is hiertoe een instrument.
Ter voorkoming en bestrijding van de internationale BTW-fraude zijn diverse maatregelen getroffen of aangescherpt. Zo is bij de FIOD een Centraal Punt Carrouselfraude ingesteld en is een coördinatiegroep opgericht, die een meer structurele oplossing voor de carrouselfraude moet ontwikkelen. Op het gebied van de internationale gegevensuitwisseling zijn procedure-afspraken gemaakt met andere lidstaten van de EU om verzoeken betreffende fraudegevallen meer prioritair te behandelen. Met steun van de Europese Commissie zijn bij wijze van experiment enkele multilaterale controles verricht bij ondernemingen die in meer lidstaten zijn gevestigd. De hierbij opgedane ervaringen zullen ertoe leiden dat in de toekomst dit soort onderzoeken een meer structurele basis krijgen.
Nieuwe wet- en regelgeving wordt in de voorbereidingsfase getoetst op uitvoerbaarheid, controleerbaarheid en handhaafbaarheid, teneinde fraude zoveel mogelijk te voorkomen dan wel de gevolgen ervan te beperken. Zo is in de ABW bepaald dat de aanvrager van een bijstandsuitkering alle noodzakelijke informatie verstrekt, zijn feitelijke leef- en woonsituatie aantoont en bewijsstukken overlegt zoals een identiteitsbewijs. De bijstandsaanvraag wordt door de gemeente alleen in behandeling genomen als alle benodigde gegevens zijn verstrekt. Gemeenten zijn verplicht deze informatie op juistheid en volledigheid te controleren. De sociale verzekeringen kennen soortgelijke bepalingen. Maatregelen om de export van uitkeringen te beperken tot landen waarmee in verdragen adequate afspraken kunnen worden gemaakt over de handhaafbaarheid, zijn in voorbereiding.
Gemeenten en de uitvoeringsorganen voor de sociale verzekeringen zijn verplicht jaarlijks een beleidsplan op te stellen waarin een fraudebestrijdingsbeleid is vorm gegeven. Concreet betekent dit voor de fraudebestrijding dat in dit plan staat aangegeven:
– hoe de uitvoeringsinstantie zorg draagt voor een toereikende controle op de informatieverplichting van de uitkeringsaanvrager/ontvanger;
– hoe de uitvoeringsinstantie zorg draagt voor de strafrechtelijke of bestuursrechtelijke afdoening indien de uitkeringsaanvrager/ontvanger zijn informatieverplichting niet nakomt.
De uitvoeringsinstanties moeten jaarlijks binnen de bestuurlijke context verantwoording afleggen over de uitvoering van dat plan. Voorts is de inhoud en de uitvoering van deze plannen onderworpen aan het ministerieel toezicht van SZW.
De mogelijkheden om door middel van (elektronische) gegevensuitwisseling fraude te bestrijden zijn de laatste jaren fors toegenomen. Daarbij wordt uitgegaan van het RINIS-concept (routeringsinstituut voor (inter-)nationale informatiestromen). Dit concept beoogt het toenemende gegevensverkeer tussen de verschillende sectoren van het publieke domein ten aanzien van de inkomens- en vermogensoverdrachten te structureren. Voor de verificatie van de cliëntgegevens kunnen de uitvoeringsinstanties structureel bestanden raadplegen van de bevolkingsadministratie (GBA), de Belastingdienst, de UVI's en de Informatie Beheergroep (studiefinanciering). De bestanden van de Rijksdienst voor het Wegverkeer zijn ook voor sociaal rechercheurs van gemeenten toegankelijk. Bestanden van de Vreemdelingendienst, de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de ziekenfondsen zijn op ad hoc basis te bevragen.
Door middel van de gemeenschappelijke verwijsindex (GVI) worden de kerngegevens uit de verzekerdenadministraties (VZA's) van de UVI's inzake lopende en beëindigde arbeidsverhoudingen geregistreerd. De GVI is een krachtig instrument tegen fraude en helpt bij een correcte premieheffing en uitkeringsverstrekking in geval van samenloop van dienstverbanden. Tussen de GVI en VZA's vindt volautomatische uitwisseling van gegevens plaats.
Behalve verbetering van de gegevensuitwisseling streeft het kabinet ook een verhoging van de kwaliteit van de VZA's na. Door de gegevens die in het kader van de premie-inning worden verzameld ook te gebruiken voor het uitkeringsproces, wordt het belang van betrokkenen bij een juiste registratie vergroot.
In 1997 is een haalbaarheidsstudie afgerond naar een sectorloket ten behoeve van het geautomatiseerde gegevensverkeer tussen gemeenten en de uitvoeringsorganisaties sociale verzekeringen (SVb, UVI's). In de opbouwfase zal dit loket gericht zijn op het gegevensverkeer binnen het SWI-traject (Samenwerkingsorgaan Werk en Inkomen). In een latere fase kan de functie van het sectorloket worden uitgebreid met gegevensverkeer voor verificatie en validering van cliëntgegevens (het Inlichtingenbureau).
Binnen de pilots voor het Cliënt-Volg-Communicatie-Systeem (CVCS) wordt in de opbouwfase ervaring opgedaan met de beschikbaarstelling, de kwaliteit en de consequenties voor het werkproces van de betrokken UVI's en GSD'en met name voor de uitwisseling van inkomensgegevens die bij de UVI's beschikbaar zijn.
In de vier grote steden en de regio Twente wordt samengewerkt door de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst, sociale diensten, de UVI's en politie in regionale interdisciplinaire fraudeteams (RIF's). Het RIF-onderzoek richt zich met name op het vergaren van kennis over gelegenheidsstructuren die fraude mogelijk maken, om vervolgens knelpunten te signaleren en voorstellen te doen voor preventieve maatregelen op administratief en bestuurlijk niveau. De rapporten van de RIF's inzake preventie worden opgeslagen en toegankelijk gemaakt via een databank die onlangs door de VNG is ingericht. Begin 1998 worden de Rif's opnieuw geëvalueerd.
Begin 1996 is een samenwerkingsconvenant tussen de Arbeidsinspectie, het Lisv en de Belastingdienst van kracht geworden, gericht op de bestrijding van illegale tewerkstelling en de daaruit voortvloeiende ontduiking van premies en belastingen. In het convenant zijn afspraken en procedures vervat over het gezamenlijk verrichten van onderzoeken naar en het uitwisselen van informatie over werkgevers die zich schuldig maken aan illegale tewerkstelling. Deze samenwerking heeft inmiddels gestalte gekregen binnen een brede variatie aan onderzoeksvormen. In 1997 is de implementatie van het convenant afgerond en is aandacht gegeven aan knelpunten die zich in de uitvoeringspraktijk voordoen.
Per 1 augustus 1996 en per 1 juli 1997 is in de sociale verzekeringen respectievelijk de bijstandswetten de verplichting voor de uitvoeringsinstanties opgenomen tot het opleggen van boeten aan de aanvrager/ontvanger van een uitkering bij het niet voldoen aan wettelijke verplichtingen. In deze wet wordt de administratieve boete en een scherper sanctieregime (maatregelen) geïntroduceerd. Voorts wordt met deze wet de feitelijke invordering van ten onrechte betaalde uitkeringen vereenvoudigd.
Ook in het kader van de heffing en inning van premies bij werkgevers bestaat een boetesysteem.
Harmonisatie sociale en fiscale richtlijn
Zowel met betrekking tot fiscale fraude als met betrekking tot de sociale zekerheidsfraude wordt aan de hand van richtlijnen bezien of een geconstateerde fraude wordt aangemeld voor vervolging1 . Op grond van de fiscale richtlijnen komt justitiële afdoening niet in aanmerking bij fraude met een nadeel beneden f 12 000. Op grond van de huidige sociale richtlijn ligt die grens bij sociale fraude bij f 6000. Zoals al aangekondigd in de brief van de minister van Justitie van 30 januari 1997, kenmerk 601688/597/GB, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de Staten-Generaal, bestaat het voornemen om op termijn de aangiftedrempel van f 6000 te verhogen tot f 12 000. Deze verhoging zal naar verwachting per 1 januari 1999 worden gerealiseerd, waarmee een belangrijke verbetering in de afstemming van het vervolgingsbeleid in de fiscale en de sociale sector wordt bereikt.
Regelgeving: de Algemene Wet Bestuursrecht
Algemene wettelijke regels inzake subsidieverlening en inzake sancties in verband daarmee, ontbraken tot voor kort; bestuursrechtelijke sancties konden slechts worden opgelegd voor zover de specifieke wetgeving regels ter zake bevatte. De derde tranche van de Algemene Wet Bestuursrecht beoogt in die lacune te voorzien. Deze is op 1 januari 1998 van kracht geworden. Ingevolge titel 4.2 van de AWB mogen thans subsidies in principe alleen nog op grond van een wettelijk voorschrift worden verstrekt. Het sanctiearsenaal omvat intrekking en wijziging van subsidie alsmede terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten. Afdeling 5.2 AWB voorziet in de noodzakelijke bevoegdheden om toezicht te kunnen houden. De bestuurlijke boete zal in de vierde tranche van de AWB geregeld worden.
Op de ministeries bestaat op het gebied van M&O een verscheidenheid aan voorschriften en richtlijnen, die zijn opgenomen in de administratieve organisatie en in de daarin verankerde maatregelen van interne controle. De «Leidraad verbetering subsidiebeheer», die in 1990 werd opgesteld, heeft een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van die voorschriften. Verscheidene departementen (in hoofdzaak de zogenaamde subsidiedepartementen) beschikken over kaderwetgeving voor subsidieverlening. Daarnaast hebben veel ministeries handboeken e.d. voor het subsidiebeheer. Enkele departementen beschikken over een meer specifieke M&O-handleiding.
Verantwoordings- en controletraject
In de «Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften» geeft de Minister van Financiën de regels inzake de begroting en rekening van het Rijk. Hierin zijn bepalingen opgenomen over het M&O-beleid. In de toelichting bij de departementale rekening moet worden ingegaan op het departementale M&O-beleid en de uitvoering daarvan. Indien er sprake is van gebrek aan zekerheid betreffende de rechtmatigheid als gevolg van M&O-problematiek en die onzekerheid van belang is, dient hierop in de toelichting bij de rekening per regeling waarvoor dit geldt expliciet ingegaan te worden. De Kamer wordt aldus via de toelichting bij de departementale rekeningen op hoofdlijnen op de hoogte gesteld van het gevoerde M&O-beleid.
De opzet en werking van het departementale M&O-beleid alsmede de toelichting terzake in de departementale financiële verantwoording, worden elk jaar in het kader van de reguliere controle getoetst door de betrokken departementale accountantsdienst en door de Algemene Rekenkamer. De Rekenkamer informeert zo nodig het Parlement over eventuele tekortkomingen.
Als gevolg van de inspanningen in het kader van de operatie Comptabel bestel, kon in het voorjaar 1994 aan de Kamer worden gerapporteerd, dat het beleid ten aanzien van M&O-gevoelige subsidies nagenoeg op orde was. Dit nam niet weg, dat er bij een aantal regelingen inherente onzekerheid (zij het ook in mindere mate dan in 1993) resteerde1 . Teneinde ten minste het bereikte niveau te handhaven en waar nodig verder te verbeteren en eventuele inherente onzekerheid verder te minimaliseren, ontwikkelt het Ministerie van Financiën – in samenwerking met de andere ministeries – een handleiding M&O. Naar verwachting zal deze handleiding begin 1998 aan de Kamer worden aangeboden. De handleiding zal ook gebruikt kunnen worden voor andere M&O-gevoelige regelingen zoals heffingen.
Over de bestrijding van fraude in de context van de EU-begroting wordt in mindere mate dan bij de andere deelgebieden uit deze rapportage in de reguliere begrotingscyclus gerapporteerd. Daarom krijgt dit onderdeel hier meer aandacht dan de overige onderdelen.
De «ketengedachte» zoals uiteengezet in hoofdstuk IV, ligt ook ten grondslag aan het zeven-puntenprogramma dat de regering in 1995 heeft geformuleerd als inzet voor de structurele verbetering van het communautaire financiële beheer en de controle daarop2 . Regelgeving en beleid op dit terrein worden echter op EU-niveau vastgesteld. Daardoor is – bezien vanuit nationaal perspectief – het beleid ter bestrijding van EU-fraude moeilijker stuurbaar dan het nationale fraudebeleid. Ook om die reden kent het onderdeel EU-fraude binnen deze rapportage een enigszins afwijkende opzet.
De EU heeft inmiddels belangrijke stappen gezet bij het treffen van maatregelen die moeten leiden tot structurele verbetering van beheer, controle en bestrijding van fraude, zowel bij de Europese Commissie als in de lidstaten. Hieronder worden de belangrijkste recente ontwikkelingen op dit terrein genoemd. Deze illustreren hoe in EU-verband de «ketengedachte» inhoud wordt gegeven. Daarna wordt aangegeven waar op dit moment knelpunten bestaan en hoe naar een oplossing daarvan wordt gezocht.
Enkele belangrijke recente ontwikkelingen
Op 25 oktober 1996 heeft de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer het Nederlandse commentaar gezonden op de voorstellen die Klaus Hänsch (voorzitter van het Europese Parlement) had geformuleerd als conclusies van een interparlementaire conferentie over de bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschapsbegroting1 . In die brief is een schets gegeven van de Nederlandse onderhandelingsinzet voor de IGC ten aanzien van verdragswijzigingen op het vlak van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. De Europese Raad van Amsterdam heeft onder meer besloten het EG-Verdrag zodanig te herzien dat voortaan Raadsbesluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid over fraudebestrijdingsmaatregelen mogelijk zal zijn (wijziging van art. 209A EG-Verdrag). Het huidige EG-Verdrag bevat geen specifieke rechtsgrondslag waarop communautaire maatregelen tegen fraude met gemeenschapsmiddelen konden worden gebaseerd. Daarom moest voor het treffen van dergelijke maatregelen steeds een beroep worden gedaan op het algemene art. 235, dat echter unanimiteit in de besluitvorming voorschrijft.2
* Voortgang SEM 2000-activiteiten
Begin 1996 werd door de Europees Commissarissen Liikanen en Gradin – in het kader van de derde fase van de SEM 2000-exercitie (Sound and Efficient Financial Management 2000) – een groep van persoonlijke vertegenwoordigers van de Ministers van Financiën ingesteld om nadere voorstellen te bespreken voor de verbetering van het communautaire financiële beheer en de controle daarop. Deze derde fase van SEM-2000 is gericht op versterking van het partnerschap met de lidstaten (de eerste twee fasen waren gericht op het financiële beheer bij de Commissiediensten zelf). In een brief van februari 1997 heeft de Minister van Financiën de werkzaamheden van de groep van persoonlijke vertegenwoordigers beschreven3 . Tijdens de Ecofin-Raad van 17 maart 1997 kon worden geconstateerd dat definitief overeenstemming bereikt was over regels die bepalen welke structuurfondsuitgaven voor vergoeding door de Commissie in aanmerking komen en welke niet (deze regels zijn inmiddels per 1 mei 1997 van kracht geworden). Het ontbreken van dergelijke regels was een belangrijke tekortkoming, waar de Europese Rekenkamer voortdurend op wees. De groep van persoonlijke vertegenwoordigers heeft zich vervolgens geconcentreerd op het toepassen van financiële correcties bij de structuurfondsen. Daarbij gaat het om een Commissieverordening ter verduidelijking van de controleverantwoordelijkheden van de lidstaten en om interne Commissieregels voor het toepassen van financiële correcties. Zowel de Commissieverordening als de interne Commissieregels zijn op 15 oktober 1997 door de Commissie vastgesteld.
Nederland hecht grote waarde aan de versterking van de douanesamenwerking tussen de lidstaten. In dit kader heeft Nederland onder meer in 1993 het Douane Informatie Centrum (DIC) opgericht. Het DIC fungeert als centraal aanspreekpunt voor douane- en aanverwante diensten van andere lidstaten en derde landen. Het gaat daarbij vooral om analyse en snelle en frequente uitwisseling van gegevens. Dit ter ondersteuning van de controle en opsporing. Verder is de Nederlandse douane begonnen met de opbouw van een netwerk van liaison-officers in verschillende lidstaten. Zo zijn dergelijke functionarissen thans gestationeerd in Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Een andere ontwikkeling is het afsluiten van Memoranda of Understanding (MOU's) met verschillende lidstaten van de EU. In deze MOU's worden afspraken vastgelegd inzake de samenwerking tussen lidstaten. Inmiddels heeft Nederland MOU's afgesloten met Frankrijk en Spanje. De besprekingen met het oog op het afsluiten van MOU's met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kunnen vermoedelijk spoedig worden afgerond.
Ook op het terrein van de landbouw streeft Nederland naar een intensieve internationale samenwerking. Zo bestaat binnen de kaders van Verordening (EEG) nr. 4045/89 de mogelijkheid om multinationals in nauw onderling overleg tegelijkertijd in verschillende lidstaten te controleren (zogenaamde «special exercises») en worden in het kader van artikel 7 van die verordening verzoeken om controles van bedrijven die in andere lidstaten gevestigd zijn, uitgewisseld. Ten slotte werken de lidstaten nauw samen om gemeenschappelijke risico-analysetechnieken te ontwikkelen.
* Transitfraude: hervorming van de communautaire douanevervoerregeling en Douane 2000
In 1996 is een tijdelijke enquêtecommissie (TEC) van het Europese Parlement een onderzoek gestart naar fraude in het communautaire douanevervoer. In het onderzoeksverslag van maart 1997 wijst het Europese Parlement op de dringende noodzaak radicale maatregelen te nemen en doet daartoe een aantal aanbevelingen. In april 1997 heeft de Commissie een actieprogramma voor het douanevervoer in Europa uitgebracht. Dit actieprogramma is een reactie op het TEC-rapport en geeft invulling aan het Raadsbesluit «Actieplan Douane 2000» (beschikking 210/97/EG van Parlement en Raad d.d. 16 december 1996). In haar actieprogramma stelde de Commissie, dat de automatisering van het douanevervoersysteem tegen eind 1998 gereed en bedrijfsklaar zou moeten zijn, maar dat een en ander niet volledig operationeel kan zijn voor het jaar 2000. Onlangs heeft een extern bureau, op verzoek van de Commissie, een rapport uitgebracht waaruit blijkt dat ten aanzien van de inwerkingtreding van het geautomatiseerde douanevervoersysteem met een vertraging van circa twee jaar rekening zou moeten worden gehouden. Tijdens de Interne Marktraad van eind november 1997 heeft Commissaris Monti officieel bevestigd, dat inderdaad sprake is van vertraging. De prognose is thans, dat in de eerste helft van 1999 een operationeel begin kan worden gemaakt met het geautomatiseerde douanevervoersysteem. Nederland zal meedoen aan de pilot die in de loop van 1998 zal worden uitgevoerd. De Raad onderstreepte in mei 1997 de noodzaak van hervorming van de douanevervoerregeling als essentieel wapen in de strijd tegen fraude, onderschreef het belang van een betere samenwerking tussen de vijftien douanediensten en riep de Commissie op zo spoedig mogelijk met concrete voorstellen voor regelgeving te komen. Het programma «Douane 2000» moet ertoe leiden dat de douane-administraties van alle lidstaten in de toekomst opereren als waren zij één dienst. In dat kader wordt er onder meer over gesproken, hoe zaken als controle met behulp van risico-analyse zo gelijkwaardig mogelijk kunnen worden aangepakt.
* Melding van en rapportering over fraude en andere onregelmatigheden
Nederland verstrekt de Europese Commissie regelmatig de vereiste inlichtingen over de resultaten van de EG-fraudebestrijding. Zo verschaft Nederland jaarlijks een overzicht over administratieve sancties op landbouwterrein in het kader van Verordening (EEG) nr. 3508/92 en Verordening (EEG) nr. 3887/92 (geïntegreerd beheer- en controlesysteem MacSharry-regelingen). Daarnaast worden in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89 ieder jaar verslagen aan de Commissie verstrekt over de verrichte administratieve nacontroles op verstrekte landbouwgarantiegelden. Verder wordt de Commissie ieder kwartaal geïnformeerd over onregelmatigheden op grond van Verordening (EEG) nr. 595/91 (gemeenschappelijk landbouwbeleid), Verordening (EG) 1681/94 (structuurfondsen) en Verordening (EEG, Euratom) 1552/89 alsmede Verordening (EEG) 1468/81 (eigen middelen1 ). De Commissie registreert de onregelmatigheidsmeldingen van de lidstaten in de databank IRENE («IRrégularités, ENquêtes et Exploitation»). Op landbouwgarantieterrein ten slotte ontvangt de Commissie ook informatie van de lidstaten over onregelmatigheden in het kader van de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1469/95 (de «zwarte lijst»; zie hierna).
Op 2 mei 1995 heeft de Nederlandse regering een verslag naar Brussel gezonden over de nationale maatregelen die zijn getroffen om verspilling en misbruik van communautaire middelen tegen te gaan2 . De Commissie heeft vervolgens een samenvattend en vergelijkend synthesedocument van de diverse nationale verslagen opgesteld, mede om de balans op te maken van de toepassing door de lidstaten van het bestaande artikel 209A van het EG-Verdrag. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen moeten nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad (assimilatiebeginsel). Om haar werkzaamheden tot een goed einde te brengen heeft de Commissie de lidstaten in november 1996 om aanvullende informatie gevraagd inzake de op nationaal niveau uitgevoerde controles en de opgelegde administratieve sancties. De desbetreffende gegevens zijn door Nederland op 6 maart 1997 aan de Commissie toegezonden.
* Administratieve maatregelen en sancties
De communautaire landbouwregelgeving kent verschillende administratieve sanctieregimes. Met ingang van 1 april 1995 zijn de lidstaten verplicht in de restitutiesfeer administratieve boetes op te leggen bij geconstateerde onregelmatigheden. Bij minder ernstige vergrijpen bedraagt die boete 50% van het bedrag dat ten onrechte aan restitutie is verkregen; indien er sprake is van opzet, bedraagt de boete 200% van de ten onrechte verkregen restitutie. Voor de MacSharry-maatregelen geldt, dat de uitvoeringsorganisaties van de lidstaten verplicht zijn administratieve sancties op te leggen (korten, terugvorderen) in geval van het opzettelijk doen van valse premie-aanvragen of het anderszins opzettelijk verstrekken van valse informatie. Indien de fraude opzettelijk is gepleegd, kan uitsluiting van de premieregeling gedurende een zekere periode volgen. Medio 1995 is op landbouwgarantieterrein verder boven reeds aangehaalde Verordening (EG) nr. 1469/95 in werking getreden («liste noire»).3 Deze verplicht de lidstaten ertoe maatregelen te nemen ten aanzien van marktdeelnemers, van wie in het verleden is gebleken dat zij verplichtingen niet zijn nagekomen. Deze maatregelen zijn verscherpte controle, opschorting van betalingen en/of uitsluiting van de betrokkene.
Op 18 december 1995 heeft de Raad Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 aangenomen.4 Dit is een horizontale kaderverordening, dat wil zeggen een verordening die een gemeenschappelijk juridisch kader schept voor alle activiteitsgebieden van de Gemeenschappen. De verordening bevat een algemene regeling inzake (communautaire) administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht. Welke gedragingen als onregelmatigheid worden aangemerkt en welke administratieve maatregelen en sancties daarop van toepassing zijn, moet in sectoriële regelingen worden bepaald. In aanvulling op deze kaderverordening heeft de Raad op 11 november 1996 Verordening (EG, Euratom) nr. 2185/96 vastgesteld.5 Deze verordening is van toepassing vanaf 1 januari 1997 en bevat algemene (horizontale) bepalingen betreffende de bevoegdheden van de Europese Commissie voor administratieve controles en verificaties bij marktdeelnemers ter plaatse met het oog op het onderzoek van fraudes of andere onregelmatigheden. Deze controles en verificaties worden in het bijzonder verricht door de «Unité de Coördination de la Lutte Anti-Fraude» (UCLAF), de centrale fraudebestrijdingseenheid van de Commissie. De laatste jaren is de positie van UCLAF belangrijk versterkt, onder meer door uitbreiding van haar personele formatie en door operationele versterking van haar centrale rol binnen de Commissie. Tussen de lidstaten en UCLAF vindt intensieve samenwerking en informatie-uitwisseling plaats.
* Strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen
Op strafrechtelijk vlak is medio 1995 totstandgekomen een «overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen».1 In deze overeenkomst wordt onder meer een gemeenschappelijke definitie vastgesteld van «fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad». Elke lidstaat dient de nodige en passende maatregelen te nemen om deze definitie in nationaal (straf-)recht om te zetten, zodat de daarin bedoelde gedragingen als strafbare feiten worden aangemerkt. De overeenkomst zal nu eerst binnen de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen moeten worden aangenomen en zal vervolgens in werking treden negentig dagen nadat de laatste lidstaat de Secretaris-Generaal van de Raad in kennis heeft gesteld van de voltooiing van de overeenkomstig zijn grondwettelijke voorschriften voor de aanneming vereiste procedure.
* De aanbevelingen van de High Level Group
De Europese Raad van Dublin gaf eind 1996 een speciaal daartoe ingestelde High Level Group opdracht een actieplan op te stellen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Deze Group heeft een plan opgesteld, dat door Europese Raad van Amsterdam van juni 1997 is goedgekeurd. Het plan telt dertig aanbevelingen, die de komende jaren moeten worden uitgewerkt; een «multidisciplinaire werkgroep georganiseerde criminaliteit» heeft die uitwerking inmiddels ter hand genomen. De High Level Group heeft onder meer aanbevolen dat lidstaten regelmatig met de bevoegde diensten van de Commissie overleggen over fraude en de aanpak daarvan (aanbeveling 10). Dit gebeurt in diverse vormen en gremia, zowel in sectoriële comités (over de meer operationele aspecten) als in het Raadgevend Comité Coördinatie Fraudebestrijding (over de zg. horizontale aspecten van de fraudebestrijding). Verder hebben de lidstaten verslagen opgesteld over de nationale maatregelen. Voorts heeft de High Level Group aanbevolen een specifiek meerjarenprogramma op te stellen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, waaronder de fraude tegen de financiële belangen van de Gemeenschappen (aanbeveling 11).
Enkele jaren geleden is het Cordinerend EG-Fraudeberaad (CFB) in het leven geroepen. Deelnemers aan dit beraad zijn het OM, de FIOD, de AID, de ECD, de politie en de divisie CRI. Doel van dit beraad is, de activiteiten van de betrokken diensten in de sfeer van de opsporing en vervolging beleidsmatig op elkaar af te stemmen. Na een evaluatie is het Beraad tot de conclusie gekomen, dat het tot dusver onvoldoende heeft bereikt. Dit kan naar verwachting worden verbeterd door het instellen van een operationeel overleg, waarin voor heel Nederland EU-fraudezaken worden geselecteerd en toegedeeld. Daarbij komt, dat coördinatie binnen het openbaar ministerie eenvoudiger zal zijn, als EU-fraudezaken niet langer zullen worden behandeld in alle, maar alleen in een beperkt aantal arrondissementen. Dit sluit aan bij de gedachten die momenteel in ontwikkeling zijn, om bepaalde typen van zaken te concentreren bij een of enkele arrondissementen of clusters. Vervolgens dient te worden gegarandeerd, dat binnen het geheel van opsporing en vervolging voldoende aandacht wordt besteed aan EU-fraude. In het centraal convenant voor fiscale en douanedelicten voor 1997 is vastgelegd dat de FIOD beoogt 450 zaken ter behandeling aan het OM aan te bieden. Een gedeelte van die zaken – ongeveer 70 – betreft EU-fraude. De overige opsporingsdiensten zullen inspanningen moeten leveren, die hiermee in verhouding staan. Ten slotte moet in het oog gehouden worden, dat de aandacht voldoende gespreid wordt over de diverse deelterreinen van EU-fraude (in het bijzonder moet aan de uitgavenkant gelet worden op fraude met gelden die uitgekeerd worden door de communautaire structuurfondsen) en dat de mogelijkheid dient te bestaan om flexibel te reageren op actuele ontwikkelingen (zoals op dit moment fraude met hoogbelaste goederen als alcohol en sigaretten).
De laatste jaren is het besef gegroeid dat de aandacht voor de «horizontale» fraude onder de maat was. Tegelijkertijd groeide het inzicht dat voor de bestrijding van allerlei vormen van criminaliteit een financieel gerichte aanpak noodzakelijk was, als aanvulling op de traditionele dader-gerichte recherche-aanpak. Beide ontwikkelingen tezamen hebben in 1996 aanleiding gegeven tot het project «Financieel Rechercheren». Dit is een gezamenlijk project van de politie en het openbaar ministerie. Doel van het project is, het financieel rechercheren op een hoger plan te brengen. Het project is breed opgezet en beziet financieel rechercheren vanuit drie invalshoeken, te weten: ontneming, «horizontale fraude» en georganiseerde criminaliteit. Daartoe zijn, onder een breed samengestelde stuurgroep, drie projectgroepen ingesteld. De stuurgroep zal begin 1998 haar eindadvies uitbrengen.
Het project bestrijkt de gehele strafrechtsketen, van opsporing tot en met executie (politie, bijzondere opsporingsdiensten, openbaar ministerie, zittende magistratuur en Centraal Justitieel Incasso Bureau). Het project richt zich zowel op deskundigheidsbevordering als op de benodigde organisatiestructuur (organisatie, coördinatie, communicatie, methodieken en wet- en regelgeving).
Op verzoek van de minister van justitie heeft de genoemde stuurgroep een interim-advies uitgebracht over de mogelijkheden om de bestrijding van fraude in de marktsector te intensiveren en de wijze waarop de organisatie van de fraudebestrijding kan worden afgestemd op aard, omvang en spreiding van die fraude. Bij deze zogenaamde horizontale fraude gaat het vooral om de bestrijding van bank-, verzekerings-, faillissements- en telecomfraude en de bestrijding van piraterij (intellectuele eigendom, merkenrechten etc.). In het advies wordt een gemeenschappelijke aanpak van overheid en marktpartijen op basis van convenanten en handhavingsarrangementen aanbevolen. De intensivering van de opsporing en vervolging zou vorm moeten krijgen in samenwerkingsverbanden en expertisecentra van politie en openbaar ministerie («clusters»). Voor bijzondere fraudezaken zou specifieke opsporingscapaciteit bij het Landelijk Rechercheteam moeten worden ingericht. De selectie en toedeling van (middel-)zware zaken zou via een landelijk loket plaats moeten vinden.
Op basis van het interim-advies is een bedrag van f 16 mln gereserveerd voor versterking van de strafrechtsketen en voor de uitvoering van een aantal pilots; het is de bedoeling nu zo snel mogelijk te starten met de pilots. Naar verwachting zal van deze intensivering ook een belangrijke impuls uitgaan op de andere deelgebieden van de financieel-economische criminaliteitsbestrijding. De Stuurgroep Financieel Rechercheren is voornemens bij haar eindrapportage over georganiseerde criminaliteit en over ontnemingswetgeving, aansluiting te zoeken bij het clustermodel dat voor de aanpak van horizontale fraude is ontwikkeld. De plannen moeten daarnaast resulteren in een betere voortgang van onderzoek op basis van witwasmeldingen. Een deskundiger opsporingsapparaat zal in staat zijn betere opsporingsresultaten te behalen op basis van door het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties doorgemelde verdachte transacties. Met dat doel is ook begin november het nieuwe computersysteem «Motion» van het Meldpunt in gebruik genomen; met behulp van dit systeem kunnen langs geautomatiseerde weg – en dus snel – verbanden worden gelegd tussen personen, verdachte geldstromen en criminele activiteiten.
De ontnemingswetgeving werd ingevoerd op 1 maart 1993 met als doel wederrechtelijk verkregen voordeel te kunnen ontnemen en zo de financiële positie van de veroordeelde terug te brengen in de toestand van voor het delict. De ontnemingswetgeving is niet alleen van toepassing op fraude maar op alle soorten delicten. Zij maakt deel uit van een breder beleid om de buitgerichte aanpak te stimuleren en het financieel rechercheren op een hoger plan te brengen. Vanwege dit financiële accent wordt de ontnemingswetgeving in deze voortgangsraportage over fraudebestrijding meegenomen.
De toepassing van deze recente wetgeving komt steeds beter op gang. Het aantal ontnemingsvorderingen is toegenomen van 1075 in 1995 naar 1306 in 1996. Het totaalbedrag dat door de rechtbanken aan ontnemingsmaatregelen is opgelegd, steeg van circa f 17 miljoen in 1995 naar ongeveer f 33 miljoen in 1996. In de praktijk blijkt overigens dat hoger beroep en perikelen in de executiefase (bijvoorbeeld faillissementen en veroordeelden met onbekende woon- of verblijfplaats) nogaleens leiden tot lange doorlooptijden in dit soort zaken. Daarom kan er nog enige tijd overheen gaan, eer de opgelegde ontnemingsmaatregelen daadwerkelijk ten uitvoer kunnen worden gelegd.
De toepassing van de ontnemingswetgeving heeft niet alleen een strafrechtelijke component, maar kan ook invloed hebben op de fiscale winstberekening. Afspraken tussen het OM en de Belastingdienst over afstemming van optreden in ontnemingszaken, met als doel te bezien of het strafrechtelijke of het fiscale traject, danwel een combinatie van beide wordt gekozen, zijn vastgelegd in een recente wijziging van de ontnemingsrichtlijn (inwerkingtreding 1 december 1997).
Recente jurisprudentie van de Hoge Raad en lagere rechters heeft ertoe geleid dat inmiddels ook wetswijziging in overweging is genomen. Naar het oordeel van het openbaar ministerie vloeien namelijk uit enkele rechterlijke uitspraken belemmeringen voor een adequate toepassing van de ontnemingswetgeving voort, die als minder wenselijk worden ervaren. Een werkgroep heeft hierover onlangs gerapporteerd aan de Ministe van Justitie.
Bij de inwerkingtreding van de ontnemingswetgeving is het Centraal Adviesbureau Beslag en Beheer (CABB) opgericht. Aanvankelijk was dit alleen een vraagbaak voor juridische vragen en wetsuitleg. In 1996 is het CABB omgevormd tot een adviserende en facilitaire organisatie binnen het OM, genaamd Bureau Ontnemingswetgeving OM (BOOM). De bevoegdheden van het Bureau zijn daarbij uitgebreid. Het BOOM heeft het centrale beheer gekregen van het budget voor de gerechtskosten in ontnemingszaken. Daarnaast gaat het Bureau namens de zaaksofficier van justitie de beheersbeslissingen over het conservatoir beslag nemen (deponering, vervreemding of teruggave). Om de nieuwe taken naar behoren te kunnen uitvoeren, zijn twee accountants aangetrokken en is een aantal raamcontracten afgesloten met externe deskundigen.
Voor de politie worden zowel door de Nederlandse Politie Academie (NPA) als door de politiescholen en de Bureaus Financiële Ondersteuning (BFO's) opleidingen verzorgd. Het OM heeft in 1995 met de rechercheschool en de CRI een kennissysteem voor de basispolitie ontwikkeld, het Ontnemings-Rapportage Systeem (ORS). Met behulp van het ORS kan de basispolitie in eenvoudige ontnemingszaken, waarin geen beslag is gelegd, een ontnemingsverbaal maken. Het systeem zal gefaseerd worden ingevoerd. Op deze manier komen er uniforme ontnemingsrapportages van de politie, waarmee het OM verder kan werken.
De activiteiten van de Stuurgroep financieel rechercheren (zie hiervóór onder e) raken ook de ontnemingswetgeving en zijn mede gericht op bevordering van de deskundigheid. Met behulp van een onlangs ontwikkeld zelfstudiepakket kunnen medewerkers van politie en openbaar ministerie op een vergelijkbaar niveau basiskennis en -inzicht in de praktische toepassing van de ontnemingswetgeving verwerven. Tenslotte werkt het openbaar ministerie samen met banken (onder meer in een project «Met kennis bestrijden») en zijn er afspraken gemaakt met het LISV en de UVI's en met particuliere verzekeraars over de wijze van aanpak van zaken. In het kader van het project «Met kennis bestrijden» is onlangs een «Wegwijzer in bankenland» vervaardigd, waarmee allen die belast zijn met de bestrijding van fraude en witwassen een goed inzicht kunnen krijgen in het reilen en zeilen van het bankbedrijf, en is een deskundigenbank opgezet, waar politie, justitie en bijzondere opsporingsdiensten een beroep op kunnen doen ten behoeve van de bestrijding van de financieel-economische criminaliteit; uitgangspunt van de deskundigenbank is, dat de gevraagde hulp snel en gratis wordt verleend.
De ontnemingswetgeving maakt het mogelijk tot zekerheid van een door de rechter op te leggen geldboete of ontnemingsmaatregel, conservatoir beslag te leggen op voorwerpen van de verdachte. De inbeslaggenomen voorwerpen moeten worden bewaard. Gezien het karakter van het beslag, is het noodzakelijk dat de waarde van hetgeen is inbeslaggenomen, behouden blijft. Het openbaar ministerie heeft afspraken gemaakt met de grootste bewaarder, de Dienst der Domeinen, over de vereisten voor een goede bewaring. Daarnaast zijn er contracten gesloten met derden voor het geval er zeer speciale inbeslaggenomen voorwerpen dienen te worden bewaard (zoals old-timers, zeer waardevolle schilderijen en schepen).
Daarnaast is een aantal maatregelen genomen om het openbaar ministerie – voorafgaand aan of direct na de inbeslagneming – een kosten-baten analyse te laten maken en om de duur van het beslag te bewaken. Nu het BOOM het centrale beheer heeft gekregen van het budget voor de gerechtskosten in ontnemingszaken, krijgt dit Bureau van de parketten een melding van conservatoire inbeslagnemingen boven een bepaalde waarde en van de strafrechtelijk financiële onderzoeken. Door deze meldingen komt er een grote hoeveelheid managementinformatie en informatie voor de kostenbeheersing beschikbaar. Voorts is in 1996 begonnen met het opzetten van een Conservatoir en Executoriaal Beslag Systeem (CEBES). Dit systeem maakt het mogelijk dat het BOOM namens de zaaksofficier van justitie de beheersbeslissingen over het conservatoir beslag gaat nemen; het systeem dient tevens ter ondersteuning van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) bij de tenuitvoerlegging van geldboetevonnissen en ontnemingsmaatregelen, waarbij sprake is van een conservatoir beslag. Het systeem zal waarschijnlijk in het voorjaar van 1998 operationeel worden.
VI- Resultaten van fraudebestrijding en ontnemingswetgeving
Voor een goed begrip van de cijfers over belastingfraude moet het onderscheid tussen de corrigerende functie van de Belastingdienst zelf (administratief) en de strafrechtelijke aanpak van fiscale fraude in het oog worden gehouden. Bij de uitvoering van de vele belastingwetten brengt de Belastingdienst correcties aan in de opgegeven inkomens- en winstgegevens. Deze correcties zijn begrepen in de definitieve aanslagen of worden afzonderlijk bij een navorderingsaanslag of naheffingsaanslag opgelegd. Hierbij kunnen ook verhogingen/boetes worden opgelegd. Correcties kunnen om verschillende redenen worden aangebracht: uitkomsten boekenonderzoek, onwetendheid, contra-informatie. Ook kan om fiscaaltechnische reden van een aangifte worden afgeweken. Er is dus niet altijd sprake van fraude. In de administratie van de Belastingdienst worden deze correcties en navorderingen/naheffingen niet onderscheiden in «fraude» of «geen fraude»1 . Wel geeft de bestuurlijke informatie over bijvoorbeeld de verhogingen een indicatie voor vormen van verzuim, nalatigheid en mogelijke fraude.
Het vastleggen van fraudevermoedens en fraude gebeurt wel integraal voor alle fiscale delicten die voldoen aan de aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijnen (ATV-richtlijnen). Het gaat hier om de fiscale delicten in het strafrechtelijk deel van de handhavingsketen.
Uit de definitieve productiecijfers van de Belastingdienst over 1996 blijkt dat op basis van de ATV-richtlijnen het aantal aanmeldingen van vermoedelijke fiscale fraude bijna 4000 gevallen betreft. Dit aantal vermoedens van fiscale fraude ligt op hetzelfde niveau als in 1994 en 1995. Voor ruim 3200 zaken is besloten geen onderzoek in te stellen door de FIOD vanwege geen of onvoldoende bewijs, geen strafbaar feit, te gering belang of onvoldoende capaciteit in dit deel van de handhavingsketen. Deze zaken zijn vervolgens administratiefrechtelijk afgedaan door de Belastingdienst. In totaal zijn bij 737 zaken FIOD-onderzoeken ingesteld, waarvan er 625 onderzoeken door de FIOD zijn afgerond. Hiervan zijn 422 fraudegevallen (de convenantzaken) met een proces-verbaal afgewerkt.
De bovengenoemde aantallen komen overeen met de gegevens van voorgaande jaren. Hiermee ligt de rechtshandhaving op dit deel van het fiscale terrein op een vergelijkbaar niveau.
De ontwikkeling van de opgespoorde fraude laat in de afgelopen jaren per sector een verschillend beeld zien. Het aantal fraudeconstateringen in de sociale voorzieningen is na een sterke stijging begin jaren negentig inmiddels gehalveerd tot bijna 20 000. Dit hangt deels samen met de verwerking van de stuwmeren aan belastingsignalen in de vroege jaren '90 en met de toename van de elektronische gegevensuitwisseling. Tevens speelt een trendbreuk in de statistiek een rol. Zo heeft het CBS een groot deel van de aangemelde fraudegevallen waarbij geen fraudebedrag bekend was uit de statistiek gehaald. Bij fraudegevallen waarbij wel een fraudebedrag bekend was, is aan de daling van het gemiddelde fraudebedrag een einde gekomen.
De geconstateerde uitkeringsfraude in de volksverzekeringen en het daarmee gemoeide bedrag is eerst de laatste jaren sterk gestegen onder meer vanwege de sterke uitbreiding van het aantal opsporingsambtenaren bij de SVb en de toenemende gegegensuitwisseling met o.a. de Belastingdienst. Gegevensuitwisseling vooraf en achteraf heeft inmiddels een vaste plaats gekregen bij de SVb.
Het aantal gevallen van geconstateerde uitkerings- en premiefraude in de werknemersverzekeringen is de afgelopen jaren vrij gestaag toegenomen en in 1996 zelfs fors. Achtergronden zijn onder andere de grotere opsporingscapaciteit en het sterk toegenomen gebruik van de GVI zowel repressief als preventief. De werking van de GVI leidt tevens tot een daling van het gemiddelde fraudebedrag bij uitkeringsfraude. Het gemiddelde fraudebedrag bij werkgeversfraude fluctueert jaar na jaar sterk, doordat het daarmee gemoeide bedrag incidenteel sterk wordt beïnvloed door de omvang van enkele grote fraudezaken. Toch lijkt ook hier sprake van een dalende trend.
In de volks- en werknemersverzekeringen zal de daling van het gemiddelde fraudebedrag zich naar verwachting voortzetten door de toename van de elektronische gegevensuitwisseling waardoor uitkeringsfraude eerder en sneller wordt geconstateerd. De toenemende gegevensuitwisseling is waarschijnlijk de belangrijkste reden dat de stijgende lijn in het aantal opgespoorde gevallen van uitkeringsfraude in de volks- en werknemersverzekeringen zich waarschijnlijk nog enige tijd zal voortzetten. Ook bij de werkgeversfraude mag een voortzetting van de trends van een stijgend aantal opgespoorde fraudegevallen en een dalend gemiddeld fraudebedrag worden verwacht. In de sociale voorzieningen is onduidelijk of de dalende trend in het aantal opgespoorde fraudegevallen zich zal voortzetten en of het gemiddelde fraudebedrag zich stabiliseert of niet.
De instroom van zaken bij het OM met betrekking tot bijstandsfraude vertoont in 1996 (geschat aantal: 9900) een lichte daling ten opzichte van 1995 (10 949). Het aantal afdoeningen in 1994 bleef nog sterk achter bij de instroom, maar sinds 1995 is er sprake van een inhaaleffect. De verhouding tussen het aantal door het OM afgedane zaken en het aantal door de rechter afgedane zaken, blijft constant. De werkstraf is de meest opgelegde straf. Samenloop met andere delicten die mede de straf bepalen, komt bij bijstandsfraude weinig voor.
Het aantal afdoeningen bij uitkeringsfraude volksverzekeringen in 1996 (geschat aantal: 330), volgt de sterk stijgende instroom met enige vertraging.
De instroom van de zaken bij het OM met betrekking tot uitkeringsfraude werknemersverzekeringen (geschat aantal in 1996: 2260) vertoont sinds 1994 een continue stijging. De verhouding tussen lichte en zware zaken blijft redelijk constant: iets meer dan de helft van de zaken valt in de categorie van f 12 000 en hoger. Het aantal afdoeningen volgt de stijgende instroom met een zekere vertraging, wat niet verwonderlijk is gezien de gemiddelde doorlooptijd van 7 à 8 maanden tussen inschrijving en afdoening (1995). Opmerkelijk is verder het relatief hoge percentage sepots (ongeveer 20%). De verklaring daarvoor is de afspraak tussen opsporingsinstanties en OM om de vigerende richtlijn strikt toe te passen. Dat betekent onder meer dat ook van vele zogenaamde culpose delicten (overtredingen) proces-verbaal wordt opgemaakt en ingezonden. Deze zaken kennen echter een korte verjaringstermijn en dienen dan ook dikwijls te worden geseponeerd. Ook in deze categorie fraudezaken is de werkstraf een veel opgelegde straf.
Het aantal bij het OM ingeschreven (in 1996 geschat op 200) en afgedane zaken bij premiefraude fluctueert sterk. In gelijke mate komen onvoorwaardelijke geldboetes en onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen voor. De gemiddelde bedragen van de onvoorwaardelijke boetes waren in 1995 en 1996 resp. f 56 000 en f 34 000.
De instroom van belastingfraude-zaken bij het Openbaar Ministerie ligt al enkele jaren op hetzelfde niveau (voor 1996 geschat op 900 verdachten). Het aantal afdoeningen door het OM en de rechter lijkt in 1996 iets achter te blijven bij de instroom, nadat in 1995 het aantal afdoeningen en de instroom ongeveer gelijk waren. Opmerkelijk is de daling in het aantal (betaalde) transacties. Traditiegetrouw is het sepotpercentage fors. Dat vindt zijn verklaring grotendeels in het feit dat in grote onderzoeken waarin meerdere personen als verdachten worden aangemerkt, justitiële aanpak van de hoofdverdachten door het OM het meest opportuun wordt geacht, als gevolg waarvan sepot ten aanzien van de medeverdachten voor de hand ligt; die zaken worden vervolgens veelal administratief (fiscaal) afgehandeld. Onvoorwaardelijke geldboete is de meest opgelegde straf. De gemiddelde bedragen zijn f 32 000 in 1995 en f 17 000 in 1996. Daarnaast zijn er veel vonnissen met een voorwaardelijke vrijheidsstraf. De toename van het aantal opgelegde werkstraffen in het algemeen zien we ook terug bij belastingfraude.
De intensivering van de fraudebestrijding sedert 1992 (zie hoofdstuk III) heeft ongetwijfeld haar vruchten afgeworpen; onder meer de jaarplannen en jaarverslagen van de uitvoeringsorganen leggen daarvan getuigenis af. Maar daarmee is de fraude nog niet de wereld uit. De cijfers van de geconstateerde fraude laten zien dat er nog altijd in aanzienlijke mate wordt gefraudeerd dan wel wordt gepoogd te frauderen. Wil de verankering van de fraudebestrijding in de uitvoering werkelijk slagen, dan is een blijvende politieke aandacht geboden. Daar komt bij, dat diverse ontwikkelingen op het gebied van economie en technologie bevorderlijk zijn voor het plegen van fraude: er is steeds meer geldverkeer, het verkeer wordt anoniemer onder meer door de digitalisering, het wordt ook internationaler (en daarmee moeilijker te ontdekken en te beheersen). Fraude is tevens een laagdrempelig delict: het is in veel gevallen gemakkelijk te plegen en moeilijk te ontdekken, het heeft vaak geen direct individueel slachtoffer dan wel het slachtoffer is zich er niet of pas na verloop van tijd van bewust dat hij opgelicht wordt (of is) en het brengt onmiddellijk financieel gewin voor de dader. Ten slotte wordt ons land ook door de instellingen van de Europese Unie krachtig aangespoord tot het voeren van een effectief beleid ten aanzien van EU-fraude.
Op grond hiervan is het kabinet van oordeel dat nieuwe inspanningen op het terrein van de «horizontale» fraude gerechtvaardigd zijn, terwijl onverminderde aandacht voor de «verticale» fraude geboden is. Voor de «horizontale» fraude betekent dit nieuw beleid en nieuwe impulsen, zoals omschreven in paragraaf Ve. Deze impulsen mogen echter niet in mindering komen op de aandacht en capaciteit voor de bestrijding van de diverse vormen van «verticale» fraude.
Op het gebied van de «verticale» fraude zal het vooral gaan om de verdere verankering en inbedding van het ontwikkelde beleid in de werkprocessen van de uitvoeringsorganen. In het voorgaande is al een aantal actiepunten genoemd, die in de nabije toekomst de fraudebestrijding op dit terrein verder moeten versterken, zoals: het opleggen van een boete bij primitieve aanslag, de invoering van opdrachtgevers- resp. kopersaansprakelijkheid in de confectiesector, de ontwikkeling van het RINIS-concept, de aanpak van de «digifraude», het uitvoeren van multilaterale controles bij ondernemingen die in meer lidstaten gevestigd zijn, de creatie van het sectorloket en het Inlichtingenbureau in de sociale zekerheid, de introductie van algemene regels voor subsidieverlening en de handleiding M&O subsidies, de automatisering van het douanevervoersysteem en het programma Douane 2000. Daarnaast heeft de Ministerraad – in reactie op aanbevelingen van de Parlementaire Enquete-Commissie – onder meer besloten dat met een zevental bijzondere opsporingsdiensten een driehoeksoverleg op landelijk niveau wordt gestart, dat een recherche-officier per bijzondere opsporingsdienst dient te worden aangesteld en dat er een voorziening zal komen om op rijksniveau afstemming tot stand te brengen inzake de handhaving van de ordeningswetgeving in brede zin. Al deze maatregelen hebben tot doel de fraudebestrijding en in het bijzonder de samenhang tussen de inspanningen van de verschillende actoren, te versterken.
BIJLAGE 1
behorend bij de Voortgangsrapportage fraudebestrijding 1997: Geannoteerd overzicht van de belangrijkste documenten over het beleid ter bestrijding van fraude, die door het kabinet aan de Kamer zijn aangeboden.
* 08-09-1981, 17 050 nr. 1: (interim)rapport van de interdepartementale stuurgroep ISMO * 19-04-1985, 17 050 nrs. 35–36: (eind)rapport van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik * 18-06-1985, 17 050 nr. 39: standpunt van de regering over het eindrapport
In deze drie documenten wordt het verschijnsel «misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingen, sociale zekerheid en subsidies» naar aard en omvang voor het eerst systematisch en diepgaand onderzocht en wordt een groot aantal maatregelen voorgesteld resp. aangekondigd op het gebied van wetgeving, controle en sancties.
In de daarop volgende jaren (1987–1995) verschijnen de jaarlijkse voortgangsrapportages:
* 10-03-1987, 17 050 nr. 74
* 12-10-1988, 17 050 nr. 90
* 05-04-1989, 17 050 nr. 100
* 09-05-1990, 17 050 nr. 111
* 18-04-1991, 17 050 nr. 137
* 07-05-1992, 17 050 nr. 149
* 23-07-1993, 17 050 nr. 180
* 20-07-1994, 17 050 nr. 188
* 22-08-1995, 17 050 nr. 194.
In deze rapportages is telkenjare gedetailleerd verslag gedaan van de voortgang ten aanzien van de ingezette acties en van nieuwe ontwikkelingen.
* 31-03-1989, 17 050 nr. 99: kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de WKA
* 24-04-1992, 17 050 nr. 147: kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de WBA en de WBF
* 19-03-1992, 17 050 nrs. 135–136: nota Gegevensuitwisseling ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
De uitvoeringsorganen dienen samen te werken bij de bestrijding van fraude. Deze samenwerking krijgt onder meer gestalte in een adequate gegevensuitwisseling met betrekking tot die aangelegenheden waarover het ene uitvoeringsorgaan voor de rechtmatige en doelmatige uitoefening van zijn taak de behoefte heeft aan gegevens die bij een ander uitvoeringsorgaan bekend zijn.
* 15-09-1992, 22 800 nr. 1 (Miljoenennota 1993), bijlage 22: Fraudebeleid
Nadat in de voorafgaande jaren veel is geïnvesteerd in nieuw beleid en nieuwe regelgeving, geeft de Miljoenennota 1993 (bijlage 22) de stoot tot een intensivering van de fraudebestrijding ten aanzien van belastingen en sociale zekerheid, die vooral de inbedding en verankering van de (aandacht voor) fraudebestrijding in de primaire processen van de uitvoeringsorganen beoogt. Deze intensivering wordt samengevat in achttien concrete actiepunten.
* 05-02-1993, 22 958 nr. 4: Plan van aanpak confectiefraude, met daarop volgende voortgangsrapportages:
* 13-12-1993, 17 050 nr. 183
* 08-02-1995, 17 050 nr. 191.
* 21-03-1994, 17 050 nr. 187: invoering fraudemelding door accountants
NIVRA en NOVAA hebben verordeningen ingevoerd die accountants verplichten melding te maken van door hen ontdekte fraude met belastingen of premies; wetgeving is daarom niet nodig.
* 30-01-1997, brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de Staten-Generaal inzake harmonisatie van de richtlijnen fiscale en sociale zekerheidsfraude.
* 18-08-1982, 17 522 nrs. 1–2: Nota Fraudebestrijding in de directe belastingen en de omzetbelasting (Fraudenota 1982)
Uiteenzetting van een reeks van maatregelen die gewenst zijn om te komen tot een intensivering van de fraudebestrijding.
* 30-12-1986: Nota inzake de uitvoering van de financiële taakstelling ten aanzien van fraudebestrijding in de fiscale sfeer (Fraudenota 1986)
Invoering van de verplichting rente van natuurlijke personen te renseigneren, inzetten van meer controlerend personeel, invoering Wet bestuurdersaansprakelijkheid.
* 15-09-1992, 22 800 IXB, nr. 3, bijlage 14: Intensivering bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik, maatregelen op fiscaal terrein (Fraudenota 1992)
Uitbreiding van de gegevensverstrekking, intensivering controle aangifte- en administratieve verplichtingen en aanscherping van het boete- en vervolgingsbeleid.
* 20-04-1993, 17 050 nr. 177: Aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijnen
Met deze richtlijnen is een verscherping van de strafvervolging van fiscale delicten beoogd. Bij de nieuwe richtlijnen is, naast een transactie- en vervolgingsrichtlijn, een aanmeldingsrichtlijn geïntroduceerd. Tegelijkertijd is een verlaagd drempelbedrag voor de aanmelding ingevoerd.
*24-03-1995, 17 050, nr. 192: Notitie Fraude met sofinummers.
Onderzoek naar de mogelijkheden tot misbruik van het sofinummer en de maatregelen die daartegen genomen zijn en nog kunnen worden genomen. Vervolgrapportage: 9-10-1995, 17 050, nr. 196.
* 01-11-1996, 17 050 nr. 201: Nota «Maatregelen ter intensivering van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de belasting- en douanewetgeving» (Fraudenota 1996)
In mei 1996 heeft de staatssecretaris van Financiën een nieuw fraudebestrijdingsplan op fiscaal en douaneterrein gepresenteerd. In de nota zijn maatregelen aangekondigd om nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot misbruik en oneigenlijk gebruik van de belasting-, premie- en douane-wetgeving tegen te gaan. De maatregelen liggen met name in de sfeer van de uitvoering.
* notitie Internationaal fiscaal (verdrags)beleid (Kamerstukken II, 1996/97, 25 087, nr. 1)
Ingegaan wordt op de voortgaande internationalisering en vormen van misbruik, oneigenlijk en ongewenst gebruik van zowel de nationale fiscale wetgeving als het verdragennet en de noodzaak tot een intensivering van de aanpak van verschillende vormen van grensoverschrijdende fraude. Een effectieve aanpak daarvan vereist een nog nauwere internationale samenwerking. Waar mogelijk worden in bilaterale belastingverdragen bepalingen opgenomen, die voorzien in de uitwisseling van inlichtingen en de wederzijdse bijstand bij invordering van belastingschulden.
* Sedert 1 februari 1997 kan Nederland gebruik maken van het Verdrag inzake de wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken (Trb.1991, 4) voor het doen van verzoeken om wederzijdse bijstand. Met onder meer de Verenigde Staten, België en Denemarken is de bestaande relatie op het terrein van de wederzijdse bijstand geïntensiveerd.
* 21-12-1988, 17 050 nr. 94: aanbieding richtlijn sociale zekerheidsfraude
* 25-03-1991, Gebruikersruimte in de sociale voorzieningen: een verkennend onderzoek
Het onderzoek geeft een antwoord op de vraag in hoeverre de discretionaire ruimte in de Abw leidt tot gebruikersmogelijkheden van wet- en regelgeving.
* 05-12-1991, 22 457 nrs. 1–2: nota «Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van de sociale zekerheid»
De eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid brengen mee dat de uitvoeringsorganen hebben zorg te dragen voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regelingen die zij uitvoeren; fraudebestrijding behoort dus tot de kerntaken van de uitvoeringsorganen. Vanuit deze basisgedachte worden voorstellen gedaan om de afstemming tussen bestuurlijke en justitiële sanctionering te verbeteren.
* 19-12-1991, 17 050 nr. 142: nota «Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand»
In de notitie worden de begrippen gezamenlijke huishouding en woningdeling zoals deze zijn verwoord in de Algemene bijstandswet doorgelicht op uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid.
* 27-2-1992, 17 050 nr. 144: brief inzake aspecten van de geblokkeerde rekeningen in het kader van de Wet Ketenaansprakelijkheid.
Deze brief vormt de tenuitvoerlegging van de motie van het lid Beylen-Geerts c.s. inzake het verbeteren van het functioneren van de G-rekeningen.
* 20-05-1992, 17 050 nr. 151: evaluatieonderzoek Bijdrageregeling bijzondere controle 1991
Om de frequentie van de controle door de gemeenten te verhogen, heeft het kabinet de bijdrageregeling bijzondere controle tot 1-1-1997 geïntensiveerd. Dit betekent concreet een additionele subsidie aan de gemeenten van f 5 mln. in 1993, 10 mln. in 1994, 15 mln. in 1995 en 1996. Het streven van het kabinet was er op gericht de controledichtheid te vergroten tot 1 op 750.
* 22-07-1992, 17 050 nr. 156: kabinetsstandpunt inzake het rapport «Afhandeling van uitkeringsfraude» (evaluatie van de richtlijn sociale zekerheidsfraude)
*03-12-1992, 17 050 nr. 165: brief inzake de stuwmeren van belastingsignalen en de voortgang van de gegevensuitwisseling
In deze brief wordt informatie gegeven over de uitvoering van de motie over de zg. «stuwmeren» en een stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de actiepunten van de Nota gegevensuitwisseling.
* 04-02-1993, 22 457 nr. 4: aanbieding richtlijn fraude met sociale uitkeringen
* 04-02-1993, 17 050 nr. 167: heroverwegingsonderzoek «Misbruikgevoeligheid van regelgeving in de sociale zekerheid»
De regelgeving als eerste schakel van de handhavingsketen is onderwerp van een heroverwegingsonderzoek geweest. Centraal in het onderzoek stonden de mogelijkheden tot misbruik die voortvloeien uit de regelgeving zelf.
* 27-04-1993, 17 050 nr. 176: kabinetsstandpunt inzake het heroverwegingsrapport «Misbruikgevoeligheid van regelgeving in de sociale zekerheid»
In grote lijnen onderschrijft het kabinet de voorstellen. In de notitie worden vervolgens de voorstellen gerubriceerd naar de mate van snelheid waarmee zij kunnen worden ingevoerd.
* 03-09-1993, brief inzake het onderhandelaarsakkoord Rijk-VNG over de uitvoering van de ABW
In september 1993 sloten Rijk en VNG een bestuursakkoord waarin zij afspraken dat zij de fraudebestrijding vergaand zullen intensiveren, waardoor het beroep op bijstand zal verminderen en waardoor een belangrijke besparing op de bijstandsuitgaven kan worden bereikt. Deze afspraken zijn in zijn geheel opgenomen en verder uitgewerkt in de Beleidsbrief vernieuwing ABW.
* 26-10-1995, 24 044 nr. 1: brief inzake wijziging systematiek inhouding en afdracht premies werknemersverzekeringen
In deze brief wordt een aantal maatregelen aangekondigd die betrekking hebben op het vereenvoudigen van het proces van premieheffing en -inning. Dit mede in het licht van de handhaafbaarheid van de collecterende functie.
* 28-9-1996, 25 035: nota «Opdrachtgeversaansprakelijkheid loonconfectie»
Dit is een wetsvoorstel dat beoogt de fraude in de confectie-industrie terug te dringen door de opdrachtgever mede verantwoordelijk te stellen voor de afdracht van de terzake doende SV-premies.
*20-2-1996, 17 050 nr. 199: nota «Handhaafbaarheid over de grens bij export uitkeringen»
Een uitkering die wordt geëxporteerd, dient te vallen onder eenzelfde controleregiem als een binnenlandse uitkering. Hiertoe heeft het kabinet een aantal voorstellen ontwikkeld.
* 29-5-1996, 24 754 nr. 1: nota «Herziening kring verzekerden volksverzekeringen»
De verzekeringspositie van uitkeringsgerechtigden in het buitenland zal worden herzien teneinde de handhaafbaarheid van de uitkeringsverstrekking naar het buitenland te verbeteren.
* 18-10-1988, 17 050, nr. 91
* 23-03-1989, 17 070, nr. 98:
Rapportages over onderzoeken die in vervolg op de ISMO-rapportage van 1985 bij een aantal subsidies zijn verricht naar de mate waarin sprake is van misbruik.
* 05-09-1989, 17 050, nr. 104: notitie van de minister van VROM inzake bestrijding M&O subsidieregelingen.
* 10-07-1991, 22 150, nrs. 1–2: «Plan van aanpak eerste spoor geïntegreerd subsidiebeleid».
Dit (hernieuwde) plan van aanpak vloeit voort uit afspraken die in een uitgebreide commissievergadering met de bijzondere commissie ISMO en de commissie voor de Rijksuitgaven zijn gemaakt. In dit overleg werden twee sporen inzake het subsidiebeleid onderscheiden. Het eerste spoor richtte zich op voorkoming en bestrijding van M&O bij subsidies en het tweede spoor richtte zich op de actualiteit, effectiviteit en doelmatigheid van subsidies.
* 23-04-1992, 22 150, nr. 5 * 10-05-1993, 22 150, nr. 11
Rapportages over de voortgang ten aanzien van het geïntegreerde subsidiebeleid, met een beschrijving geven van de nog bestaande knelpunten. Tevens wordt hierin een subsidie-overzicht gepresenteerd.
Voortgangsrapportage: het beleid ten aanzien van M&O-gevoelige subsidies is nagenoeg op orde, hetgeen niet wegneemt dat bij een aantal regelingen inherente onzekerheid resteert (weliswaar ten opzichte van 1993 verminderd); de ministeries rapporteren zelf over dit onderwerp via de reguliere begrotings- en verantwoordingsstukken aan de Kamer.
Voortgangsrapportage: bij alle subsidieregelingen is het M&O-beleid op orde. Dat neemt niet weg dat er nog onzekerheden kunnen bestaan over de rechtmatigheid als gevolg van beperkingen in de mogelijkheden om verdergaand te controleren.
* 25-06-1993, 17 050 nr. 181: Notitie inzake EG-fraude
De notitie geeft een overzicht van verschillende aspecten van EG-fraude. Aandacht wordt besteed aan: omschrijving EG-fraude, aard en omvang, juridische kader van anti-fraude beleid en recente ontwikkelingen in het anti-fraude beleid.
* 03-04-1995, 24 202, nr. 1 * 05-12-1995, 24 202, nr. 2
* 19-01-1996, 24 202, nr. 3
* 03-04-1996, 24 202, nr. 4
* 05-02-1997, 24 202, nr. 5:
Regeringscommentaar op de jaarrapportages van de Europese Rekenkamer over de jaren 1993, 1994 en 1995.
De laatste jaren is het gebruikelijk geworden dat de regering de Tweede Kamer informeert over de belangrijkste ontwikkelingen in het communautaire financiële beheer, de controle daarop en de bestrijding van fraude met Gemeenschapsgelden naar aanleiding van het jaarverslag en de verklaring van betrouwbaarheid van de Europese Rekenkamer.
* 30-08-1994, 23 830, nr. 1 * 31-08-1995, 24 294, nr. 1 * 30-08-1996, 24 844, nr. 1 * 29-08-1997, 25 479, nr. 1
De Minister van Financiën besteedt in zijn zogenaamde «augustusbrief» (de brief waarmee hij de financiële verantwoordingen over het afgelopen jaar aan de Tweede Kamer aanbiedt met het oog op de dechargeprocedure) aandacht aan financieel beheer, controle en fraudebestrijding ten aanzien van EU-gelden.
* 17-11-1995, 24 500, nr. 1–2 * 19-01-1996, 24 500, nr. 3 * 03-04-1996, 24 500, nr. 4 AR-rapport «Beheer en controle EG-geldstromen in Nederland» (17 november 1995) en beantwoording Kamervragen daarover.
* 10-05-1995, 21 501–07, nr. 137: nationaal verslag EG-fraudebestrijding.
* 02-06-1997, 21 501–07, nr. 188 * 13-06-1997, 21 501–07, nr. 190
Ecofin-behandeling van het jaarverslag en werkprogramma fraudebestrijding van de Europese Commissie. Het jaarverslag fraudebestrijding gaat in op de door de Commissie verrichte onderzoeken en op de door de lidstaten gemelde gevallen van fraude en onregelmatigheden. Deze melding van onregelmatigheden is in diverse verordeningen verplicht gesteld. In het jaarlijkse werkprogramma fraudebestrijding geeft de Commissie een overzicht van de lopende en de in gang te zetten prioritaire acties ter verbetering van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen.
Regeringscommentaar op de voorstellen die Klaus Hänsch (voorzitter van het Europese Parlement) had geformuleerd als conclusies van een interparlementaire conferentie over bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschapsbegroting.
XNoot
1Zie voor deze definities het interimrapport van de Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) uit 1981, Kamerstukken II 1981–1982, 17 050, nr. 1, blz. 4.
XNoot
4Zie onder andere de nota «Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van de sociale zekerheid» van 5 december 1991, Kamerstukken II 1991–1992, 22 457, nrs. 1–2.
XNoot
5Zie onder andere de nota «Gegevensuitwisseling ter bestrijding van Misbruik en Oneigenlijk gebruik» van 19 maart 1992, Kamerstukken II 1991–1992, 17 050, nrs. 145–146.
XNoot
1Door de Staatssecretaris van Financiën bij brief van 28 mei 1996, PFC96-695 M, aangeboden aan de Tweede Kamer. Voor een uitgebreide toelichting op (onder meer) de resultaten van de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik wordt verwezen naar het beheersverslag 1996.
XNoot
1Nota Digitale Belastingdienst, april 1996, door de Staatssecretaris van Financiën bij brief van 6 november 1996, PCF96-1305 M, aangeboden aan de Tweede Kamer.
XNoot
1Respectievelijk de Aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijnen voor fiscale delicten en douanedelicten en de Richtlijn voor het doen van aangifte, het opmaken van proces-verbaal, de vervolging en het strafvorderingsbeleid inzake fraude met sociale uitkeringen.
XNoot
2De belangrijkste overige verdragswijzigingen op het terrein van financieel beheer, controle en fraudebestrijding zijn: – bevoegdheid voor de Europese Rekenkamer om bij het Hof van Justitie beroep in te stellen tegen andere instellingen vanwege een inbreuk op haar prerogatieven; – formele codificatie van het recht op informatietoegang van de Europese Rekenkamer tot beheerinstanties en eindbegunstigden; – expliciet betrekken van de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring van de Europese Rekenkamer bij de dechargeprocedure.
XNoot
1Op 13 maart 1997 heeft de Raad Verordening (EG) nr. 515/97 vastgesteld betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften. Deze verordening dient ter vervanging van Verordening (EEG) nr. 1468/81 en zal van toepassing zijn met ingang van 13 maart 1998.
XNoot
1Akte van de Raad van 26 juli 1995 (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, nr. C 316 van 27 november 1995).
XNoot
1Voor een toelichting op deze cijfers wordt hier verwezen naar het Beheersverslag Belastingdienst 1996.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-17050-202.html