28 286 Dierenwelzijn

35 334 Problematiek rondom stikstof en PFAS

AG1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2026

Met de Kamerbrief van 27 maart jl.2 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de grote prioriteit die het kabinet geeft aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Het kabinet maakt duidelijke keuzes voor een sterke en toekomstbestendige agrarische sector en het structureel verbeteren van de natuur. Zodat vergunningverlening voor verschillende doelen weer mogelijk wordt, waaronder voor verduurzaming van de landbouw. Deze opdracht wordt, zoals geschetst in bovengenoemde Kamerbrief, uitgewerkt via een aanpak op basis van zeven pijlers waarbij het van belang is om de samenhang en synergie tussen de afzonderlijke pijlers te borgen vanwege de grote afhankelijkheden. Zo wordt met de inzet als geheel invulling gegeven aan de verschillende opgaven en doelen.

De inzet gericht op stikstofreductie en natuurverbetering hangt nauw samen met de andere opgaven in het landelijk gebied, namelijk klimaat, water, gewasbeschermingsmiddelen en dierwaardigheid. Voor dierwaardigheid werkt het kabinet aan een algemene maatregel van bestuur (AMvB) dierwaardige veehouderij en het instellen van een landelijke autoriteit dierwaardige veehouderij. De stappen naar een dierwaardige veehouderij hebben een sterke relatie met alle andere opgaven, zoals vanuit milieu en klimaat, die op het boerenerf afkomen. In de verdere uitwerking van stappen zal daarom ook steeds naar de integraliteit van de opgaven worden gekeken, zodat boeren weten waar ze aan toe zijn en verantwoorde investeringsbeslissingen kunnen nemen voor integraal duurzame stallen. Een concreet voorbeeld hiervan is dat de tijdpaden voor inwerkingtreding van de bedrijfsspecifieke emissienormen in de melkveehouderij en de maatregelen in de concept-AMvB voor runderen samengebracht worden, door de maatregelen die stalaanpassingen vragen voor nieuwbouw zo snel mogelijk in werking te laten treden. Dat betekent dat wanneer een melkveehouder de komende jaren stalaanpassingen zou moeten doen om aan de bedrijfsspecifieke emissienormen per 2035 te voldoen, deze ook meteen de stalaanpassingen voor dierwaardig dient mee te nemen en zo direct een integrale, toekomstbestendige stal gebouwd wordt.

Uitganspunt van het kabinet, zoals geschetst in bovengenoemde Kamerbrief, is dat maatregelen gericht op stikstof integraal worden ingericht, zodanig dat rekening wordt gehouden met deze andere opgaven en maatregelen hier, waar mogelijk, aan bijdragen. Zo wordt het risico op lock-in effecten zoveel als mogelijk beperkt en wordt voorkomen dat maatregelen die worden getroffen in het kader van de ene opgave, worden afgewenteld op een andere opgave. Dit is effectiever en doelmatiger en heeft ook als doel te voorkomen dat (agrarische) ondernemers steeds nieuwe investeringen moeten doen voor verschillende deelopgaven. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de motie van de leden Bromet en Ouwehand die de regering verzoekt dierwaardigheid nadrukkelijk te betrekken bij de stikstofaanpak van het kabinet3 en die hierbij wordt afgedaan.

In het coalitieakkoord is afgesproken dat rond de zomer van dit jaar de ontwerp-AMvB dierwaardige veehouderij aan het parlement zal worden aangeboden voor de voorhang. Met deze brief informeer ik u over de stand van zaken en de planning die ik daarbij voor ogen heb.

Opbrengst internetconsultatie

In de zomer van 2025 vond de internetconsultatie voor de concept-AMvB dierwaardige veehouderij plaats. Het doel van deze consultatie was om iedereen die werkt met productiedieren in de veehouderij, waaronder veehouders en erfbetreders zoals dierenartsen en stallenbouwers (met name van melkvee, kalveren, pluimvee en varkens), en/of zich bezighoudt met of inzet voor het welzijn van productiedieren te laten reageren op de concept-AMvB. Deze internetconsultatie heeft 7.236 reacties opgeleverd. Omdat het gaat om omvangrijke regelgeving, die verschillende maatregelen voor verschillende sectoren kent, was er een mogelijkheid om aan te geven of de reactie specifiek zag op een specifieke diersoort. Een groot deel van deze reacties komt van burgers die gehoor hebben gegeven aan de oproep van een aantal ngo’s om, door middel van voorbeeldreacties, te reageren op de internetconsultatie. In figuur 1 is de verdeling van de inhoudelijke reacties op de verschillende onderdelen van de concept-AMvB zichtbaar gemaakt. Het overgrote deel (ongeveer 90%) van de reacties is afkomstig van burgers. Daarnaast hebben verschillende veehouderijsectorpartijen, ketenpartijen uit de veehouderij, dierenwelzijnsorganisaties en individuele veehouders op de internetconsultatie gereageerd. Van 3% van de reacties is de afkomst niet bekend.

Figuur 1: verdeling inhoudelijke reacties op de verschillende onderdelen van de AMvB

Figuur 1: verdeling inhoudelijke reacties op de verschillende onderdelen van de AMvB

In het bij de voorhang uit te brengen verslag op de internetconsultatie zal uitgebreid in worden gegaan op de inhoud van de reacties en zal worden aangegeven of en zo ja, hoe dit tot aanpassingen in de concept-AMvB of nota van toelichting heeft geleid.

Vleesvee

De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat er een aanvulling op de AMvB dierwaardige veehouderij is gestart voor de vleesveesector. Uit diverse reacties, zowel vanuit NGO’s als sectoren, kwam namelijk naar voren dat er verwarring kan ontstaan over de reikwijdte van de maatregelen en gedragsbehoeften die zijn aangewezen voor melkvee en kalveren. Dit omdat de nu al bestaande regels voor kalveren tot 6 maanden gelden voor alle kalveren ongeacht doel waarvoor deze gehouden worden. Door vleesvee niet mee te nemen ontstond onduidelijkheid over de toepassing van de aangescherpte regels voor kalveren in de vleesveesector. Ook kwam uit een aantal reacties het signaal naar voren dat door enkel regels te stellen voor kalveren er een gat in de regelgeving kon ontstaan voor runderen die worden gehouden voor het vlees met een leeftijd van meer dan 1 jaar. Dat is onwenselijk en daarom is voor vleesvee alsnog eenzelfde traject doorlopen als voor de andere veehouderijsectoren. Dat betekent dat voor deze sector eveneens een agrarische praktijktoets heeft plaatsgevonden evenals een internetconsultatie. De internetconsultatie heeft in totaal 81 reacties opgeleverd. De inbreng wordt momenteel verwerkt. Ik ben blij dat de vleesveesector zich direct constructief heeft opgesteld en in een versneld tempo de verschillende stappen samen met de Dierenbescherming en mijn ministerie heeft kunnen doorlopen. De regels voor het houden van vleesvee worden opgenomen in de versie van de AMvB dierwaardige veehouderij zoals die zal worden voorgehangen.

Reikwijdte andere sectoren en ketens

In de internetconsultatie is door meerdere ngo's en burgers gesteld dat zonder het opnemen van maatregelen op het gebied van transport, slacht en fokkerij een dierwaardige veehouderij niet mogelijk is. Ook is meermaals geopperd om de AMvB uit te breiden naar andere veehouderijsectoren. In de toelichting op het amendement De Groot/Van Campen4 zijn de vier grote veehouderijsectoren aangewezen om als eerste regelgeving voor te ontwikkelen, gevolgd door een viertal andere sectoren (geiten, konijnen, eenden en kalkoenen). Mijn focus is gericht op het zo snel mogelijk afronden van de voorhangversie voor de ontwerp-AMvB voor de pluimvee-, varkens- en rundveehouderij. Daar waar fokkerij relevant is en het de houderij raakt, zoals bij robuuste rassen bij pluimvee, nemen we dit mee. Ten opzichte van de genoemde diersoorten is de vleesveesector nieuw ten opzichte van de eerste consultatieversie. Nadat deze ontwerp-AMvB is afgerond en behandeld in het parlement, is het voornemen te starten met de AMvB voor de andere, in eerste instantie in het amendement genoemde diersectoren. In het najaar zal ik nader ingaan op mijn plannen hieromtrent en over de planning die ik voor mij zie.

Ik realiseer mij goed dat andere onderdelen in de keten, zoals de slachthuizen en het transport van dieren een belangrijke rol spelen bij een dierwaardige veehouderij. Voor deze schakels in de keten is veel geregeld op Europees niveau, zoals de Transportverordening en de Verordening ter bescherming van het doden van dieren. Mijn inzet is om op Europees niveau deze schakels op een dierwaardige veehouderij aan te laten sluiten, en bijvoorbeeld bij de onderhandelingen voor de herziening van de Transportverordening ook hiervoor in te blijven zetten. Daarnaast zal ik waar dat mogelijk en nuttig is, de ruimte in de Verordeningen benutten om op nationaal niveau het dierenwelzijn te verbeteren, zoals ik met de beleidsregel maximumtemperatuur voor diertransport en de wettelijke verplichting voor cameratoezicht in slachthuizen doe.5

Wetenschappelijke onderbouwing

In de internetconsultatie is meermaals gesteld dat de AMvB niet of niet voldoende wetenschappelijk is onderbouwd. In de AMvB vormt de wetenschap het beginpunt om de gedragsbehoeftes van dieren vast te leggen en om te bepalen welke houdvoorschriften moeten worden gesteld. De intrinsieke waarde van het dier is daardoor het centrale element in de afweging. Het uitgangspunt van dierwaardige veehouderij is dat dieren niet worden aangepast aan het houderijsysteem, maar juist andersom: het houderijsysteem wordt aangepast aan de dieren. Om de uitvoerbaarheid van de maatregelen te borgen, is bij het opnemen van voorschriften en bij het bepalen van de inwerkingtredingsdata ook met andere relevante aspecten rekening gehouden, zoals de economische impact, de relatie met emissies en de mogelijkheid tot het kunnen verkrijgen van de benodigde omgevingsvergunningen. Dit is ook in lijn met de artikel 2.3a, tweede lid, van de Wet dieren dat bepaalt waarin een dierwaardige veehouderij voorziet, voor zover dat redelijkerwijs van de veehouder verlangd kan worden (zie hierbij ook de toelichting bij het gewijzigde amendement De Groot/Van Campen). Het is mijn inzet om regels waar redelijk zo snel mogelijk in werking te laten treden. Maar het voldoen aan regels dient voor veehouders ook realistisch en (financieel) haalbaar te zijn, zoals ook artikel 2.3a, vierde lid, van de Wet dieren de ruimte biedt om een langere termijn dan 2040 te stellen gericht op het kunnen terugverdienen van investeringen die noodzakelijk zijn om aan die regels te voldoen. Tussen de verschillende randvoorwaarden is een afweging gemaakt. Dit heeft bij bepaalde maatregelen tot gevolg gehad dat de norm minder ambitieus is dan voor het dier wenselijk zou zijn enkel op basis van wetenschap, dat een gedragsbehoefte (nog) niet opgenomen, dat de inwerkingtredingsdatum op een later moment in de tijd is gezet of dat deze nog niet is opgenomen. Het uitgangspunt van een dierwaardige veehouderij is immers een veehouderij waarbij dieren worden gehouden met als doel de productie van dierlijke producten, maar die ook toekomstbestendig is en bestaansrecht heeft. Ik wil daarmee ook voorkomen dat bedrijvigheid naar het buitenland verdwijnt of dat dierlijke producten hoofdzakelijk uit het buitenland geïmporteerd worden, waar de dierenwelzijnsstandaarden lager zijn.

Doelvoorschriften en open normen

Uitgangspunt van deze AMvB is om zoveel mogelijk maatregelen te formuleren als doelvoorschrift. Met de NVWA ben ik in gesprek gegaan over het ontwikkelen van een aanpak die maakt dat er enerzijds ruimte is voor de individuele ondernemer om te komen met een eigen invulling van het doelvoorschrift en die anderzijds een niet-handhaafbare norm voor de toezichthouder voorkomt. De NVWA heeft op de consultatieversie van de AMvB een uitvoerings- en handhavingstoets (UHT) uitgevoerd, waarin zij onder andere aangeven dat het van belang is dat nieuwe wetgeving voldoende duidelijkheid biedt aan de ondernemer waar hij aan moet voldoen, de toezichthouder in staat stelt objectief vast te stellen wanneer de ondernemer voldoet aan de voorschriften en het voor de samenleving duidelijk maakt wat op het gebied van dierenwelzijn van de primaire sector verwacht mag worden. De NVWA constateert in de UHT dat meerdere houdvoorschriften of maatregelen in de consultatieversie nog onvoldoende concreet zijn geformuleerd en/of een gedeeld referentiekader ontbreekt waarlangs de implementatie van de houdvoorschriften kan worden getoetst. Om deze reden zijn de maatregelen waar mogelijk, ook in overleg met de NVWA, geconcretiseerd en verduidelijkt.

Toetsen

Naast de hierboven genoemde UHT door de NVWA zijn er gelijktijdig aan de internetconsultatie ook andere toetsen afgerond.

1) Wetenschappelijke toets

Conform de motie van Kamerlid van Campen c.s.6 die onder andere de regering verzoekt de AMvB’s wetenschappelijk te laten toetsen, heeft een wetenschappelijke toets op de consultatieversie van deze AMvB plaatsgevonden door een onderzoekersgroep van de WUR en Universiteit Utrecht. De onderzoekers hebben een reflectie opgesteld waarbij de AMvB met de eerdere dierinhoudelijke toets is vergeleken en waarin de overeenkomsten en verschillen zijn besproken. De wetenschappelijke toets richt zich op het dierenwelzijn binnen de veehouderij voor kalveren, melkvee, pluimvee en varkens. Bedrijfs- en macro-economische, arbeid technische en milieukundige overwegingen zijn geen onderdeel van de wetenschappelijke toets.

Op basis van de consultatieversie van de AMvB concludeerde de onderzoekersgroep op basis van de wetenschappelijke toets dat de veehouderij ook na 2040 niet geheel dierwaardig zal zijn. Zij wijzen hierbij op vijf karakteristieken van deze AMvB: nog niet aan alle gedragsbehoeften wordt invulling gegeven, er zijn tal van uitzonderingen en mogelijkheden opgenomen, waardoor het mogelijk blijft om niet aan de eisen te hoeven voldoen, meerdere eisen zijn weinig concreet, het zesde principe van de RDA ontbreekt in de uitwerking en andere belangrijke aspecten van dierwaardigheid, zoals diergezondheid (voor zover niet gerelateerd aan huisvesting), transport, slacht en de invloed van genetica, blijven onderbelicht. Daar waar opmerkingen vallen binnen de reikwijdte van de AMvB, zijn deze voor zover mogelijk verwerkt. Naast deze opmerkingen hebben zij in hun reflectie ook andere opmerkingen over de AMvB zelf en over de individuele maatregelen. Hierbij doen de onderzoekers aanbevelingen en suggesties om de AMvB dierwaardiger te maken (bijv. door aan te geven op welke wijze maatregelen geconcretiseerd kunnen worden of welke gedragsbehoeftes nog missen). Waar mogelijk zijn deze punten aangepast in de AMvB.

2) Regeldruktoets

Parallel aan de internetconsultatie heeft de toetsing van de regeldruk door het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) plaatsgevonden. De ATR heeft op basis van de consultatieversie van de AMvB verschillende adviezen gedaan om de regeldruk van de regelgeving te verbeteren of beter inzichtelijk te maken. ATR concludeert in het advies dat de nut en noodzaak van de regelgeving voldoende duidelijk is en dat het geen adviespunten heeft ten aanzien van de onderbouwing. Ook deelt ATR het standpunt dat er geen minder belastende alternatieven denkbaar zijn en heeft het hier geen adviespunt over. Wel ziet ATR een minder belastend alternatief ten aanzien van de aankondiging in de toelichting van een nog op te richten onafhankelijke Autoriteit dierwaardige veehouderij. De oprichting en inrichting van deze autoriteit is echter een afspraak (artikel 7) uit het Convenant Stappen naar een dierwaardige veehouderij en wordt niet in de AMvB geregeld. In de nota van toelichting wordt meerdere keren verwezen naar het Convenant omdat er een belangrijke beleidsmatige relatie is tussen het convenant en deze AMvB. Echter, de oprichting en inrichting van de autoriteit maakt geen onderdeel uit van deze AMvB. Het is aan de convenantpartijen om de afspraken uit het Convenant uit te voeren; zo ook de afspraak over de oprichting van de autoriteit. Verder heeft ATR geadviseerd een aantal open geformuleerde normen te verduidelijken, en de financiële werkbaarheid van de voorgestelde bepalingen voor veehouders nader uit te werken. Daar waar mogelijk zijn aanpassingen aan de AMvB gedaan om het advies op te volgen.

3) Milieu- en bedrijfseffectentoets

De bedrijfseffecten zijn in kaart gebracht met de economische impactanalyse «AMvB dierwaardigheid in de veehouderij ten behoeve van de internetconsultatie» van WSER/CAF.7 De gevolgen van de regels in de AMvB voor emissies zijn in de vorm van expert-schattingen door Wageningen Livestock Research in kaart gebracht.

De UHT, wetenschappelijke toets en regeldruktoets zullen bij de voorhang van de ontwerp-AMvB worden meegezonden. De milieu- en bedrijfseffectentoets zijn beschreven in de nota van toelichting.

Invoeringsstrategie

Zoals eerder in deze brief aangegeven is het van belang de verschillende opgaves die op het boerenerf samenkomen in samenhang met elkaar te bezien. Dit doe ik door de invoeringsstrategie op een aantal onderdelen aan te passen. Zo wordt er een expliciet onderscheid gemaakt tussen nieuw- en te verbouwen stallen en bestaande stallen voor het inwerkingtredingsmoment. Dit om te voorkomen dat komende jaren nieuwe stallen worden gebouwd die niet aan toekomstige dierenwelzijnseisen voldoen en zodoende desinvesteringen blijken te zijn. De evaluatiebepaling die mede voorziet in een evaluatie voorafgaande aan de inwerkingtreding van maatregelen blijft voor de meest impactvolle maatregelen bestaan en geeft inzicht in de stand van zaken rond de randvoorwaarden (verdienmodel, vergunningverlening, emissies). Ik wil zorgen dat veehouders niet aan het onmogelijke worden gehouden. Voor verschillende maatregelen vervalt de evaluatiebepaling voorafgaande aan de inwerkingtreding, wanneer de afweging van de randvoorwaarden bij het opstellen van de AMvB al heeft plaatsgevonden. Daarnaast zal het moment van evaluatie, waar deze van toepassing blijft, waar mogelijk eerder plaatsvinden dan het in de consultatieversie van de AMvB benoemde uiterlijk twee jaar voorafgaand aan de voorgenomen inwerkingtreding.

Europees speelveld

Eind dit jaar worden de voorstellen verwacht van de Europese Commissie voor de herziening van de Europese dierenwelzijnsregelgeving over de houderij van productiedieren. Na afronding van de voorhang van de AMvB zal de AMvB bij de Europese Commissie worden genotificeerd (notificatie van technische eisen). Omdat de voorstellen van de Europese Commissie nu nog niet bekend zijn, kan daar bij het opstellen van de AMvB dierwaardige veehouderij geen rekening mee worden gehouden. Wanneer de voorstellen van de Europese Commissie er zijn, zullen die ook worden vergeleken met de maatregelen in de AMvB en zal daarmee rekening worden gehouden bij het opstellen van het BNC-fiche.

Zoals toegezegd tijdens het debat Dieren in de veehouderij en de NVWA van 23 april jl. heb ik een uitvraag gedaan bij een aantal lidstaten naar hun beleidsontwikkelingen omtrent dierwaardigheid. Hierover zal ik de Tweede Kamer dit najaar informeren.

Reactie rapport Dierwaardig nu

Op 23 april jl. is mij het rapport Dierwaardig NU van Caring Farmers, Caring Vets, de Dierenbescherming en de Dierencoalitie door het lid Graus aangeboden. Ik heb toegezegd een reactie op het rapport te geven,8 waarvan ik inmiddels kennis heb genomen. Het rapport Dierwaardig NU geeft per diersoort een overzicht van de reeds bekende gedragsbehoeften van de verschillende diersoorten. Het rapport bouwt voort op de zes leidende principes voor een dierwaardige veehouderij (RDA) en verwijst onder andere naar de Quickscan9 opgesteld door Universiteit Utrecht en de EFSA-rapporten over de diersoorten. In de concept-AMvB dierwaardige veehouderij is, net zoals in het voorliggende rapport, uitgegaan van deze zes leidende principes. In de concept-AMvB zijn op basis van de wetenschap gedragsbehoeften aangewezen en de daarbij behorende maatregelen bepaald. Het rapport zie ik als een extra beschrijving van de gedragsbehoeften, waar we veel waarde aan hechten. Gedragsbehoeftes zijn het uitgangspunt van de regels in de AMvB en worden om die reden ook in de AMvB en toelichting uitgebreid beschreven. Het rapport bevat daarnaast een korte peiling die is gehouden naar opinie van Nederlanders over dierenwelzijn in de veehouderij.

Markt en keten dierwaardige veehouderij

De invoering van dierwaardige veehouderij vraagt ook actie in de markt en keten. Het is daarom dat in het convenant dierwaardige veehouderij niet alleen afspraken zijn gemaakt met de veehouderijsectoren en NGO’s maar juist ook met enkele markt en ketenpartijen. Om hiermee daadwerkelijk aan de slag te gaan hebben deze partijen een plan van aanpak opgesteld en zijn zij gestart met de uitvoering daarvan. De nieuwe regeling Ketendeals onder het GLB-EIP is de eerste regeling in een reeks die aan een goede samenwerking voor vermarkting bijdraagt. De bij het convenant aangesloten markt er – en ketenpartijen (CBL, FNLI en VleesNL) hebben terecht geconstateerd dat het aanhaken van meer markt- en ketenpartijen noodzakelijk is om echt impact te kunnen maken met dierwaardige producten. Ik wil me hier voor inzetten en zal hiervoor actief partijen benaderen in de foodservice sector, samen met het Marktprogramma Duurzame Dierlijke Producten en de convenantpartijen. Ook wil ik mij inzetten voor de herkenbaarheid van dierwaardige producten. Ik wil deze activiteiten goed laten aansluiten bij de al langer lopende trajecten passend in de gehele ketenaanpak.

Stand van zaken en vervolg

De input uit de internetconsultatie en de toetsen is grotendeels verwerkt in de AMvB. Het ontwerp is echter nog niet helemaal klaar voor de voorhang. Vanwege het grote aantal ingebrachte punten op een op zichzelf al vrij omvangrijke AMvB is het van belang dat alle punten op de i worden gezet voordat deze kan worden voorgehangen. Daarnaast wordt de input uit de separate internetconsultatie voor vleesvee nog geanalyseerd en verwerkt. Zodra dat gereed is, zullen de maatregelen voor vleesvee worden toegevoegd aan de AMvB dierwaardige veehouderij zodat er straks één ontwerp-AMvB dierwaardige veehouderij voor deze vijf veehouderijsectoren in de voorhang zal gaan. Voor de laatste afronding gebruik ik deze zomer. Dat betekent dat ik na de zomer de AMvB bij het parlement zal voorhangen. Ik informeer u dan gelijktijdig over een subsidieregeling voor dierwaardige investeringen die ik eind dit jaar wil openstellen. Deze subsidieregeling stimuleert en faciliteert dierhouders om, vooruitlopend op de wettelijke verplichting, dierwaardige investeringen te doen. Dit in het kader van de afspraak in het convenant om binnen de budgettaire kaders nieuwe kansrijke subsidieregelingen te benutten voor de uitrol van bewezen en praktijkrijpe dierwaardige systemen. Met deze uitgebreide brief heb ik u alvast een inkijk gegeven in wat u vlak na de zomer tegemoet zult zien. Hiermee kom ik ook tegemoet aan de toezegging10 die ik heb gedaan tijdens het debat van 23 april jl.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, S.P.A. Erkens

Naar boven