Beoordelingskader Omgevingsvergunningen (BOPA’s)

Burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland;

gezien het voorstel van de afdeling Ruimte en Milieu (RenM) van 16 september 2025, met zaaknummer 1585703;

Gelet op artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht;

Overwegende dat het vaststellen een beleidsregel wenselijk is, betreffende een beoordelingskader omgevingsvergunningen (BOPA's) voor participatie in de fysieke leefomgeving;

Besluit:

Vast te stellen het beoordelingskader "Beoordelingskader Omgevingsvergunningen (BOPA's)" als toetsingskader voor het beoordelen van de mate van participatie in verband met aanvragen voor een omgevingsvergunning met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.

1. Inleiding

In 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Een belangrijk uitgangspunt van deze wet is participatie. Participatie is het vroegtijdig betrekken van de (in)direct betrokken omgeving, die gevolgen ondervindt van een initiatief (plan) of activiteit. De Omgevingswet biedt ruimte voor ideeën en stimuleert lokale keuzes. Door participatie benutten we de kracht en kennis van onze inwoners. Het draagt bij aan een betere besluitvorming en aan een gemeente die aansluit bij de behoefte van onze inwoners.

Wanneer de aard van een plan enige impact heeft op de fysieke leefomgeving, is participatie wenselijk en in sommige gevallen verplicht. Participatie bij omgevingsvergunningen is verplicht bij de daartoe door de gemeenteraad aangewezen gevallen van zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Dit worden ook wel de BOPA’s genoemd. De actuele lijst met aangewezen BOPA-gevallen is terug te vinden op https://www.officielebekendmakingen.nl/gmb-2025-532236.html, met als titel ‘De aanwijzing van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s) met bindend advies en verplichteparticipatie’. Van een BOPA is sprake als een activiteit niet (geheel) past binnen het omgevingsplan. De initiatiefnemer kan in dat geval een vergunning voor een BOPA aanvragen. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning moet de initiatiefnemer aangeven of hij/zij aan participatie heeft gedaan en wat daarvan de resultaten zijn.

1.1. Omgevingsvergunningen zonder verplichte participatie

Een aanvraag van een binnen-, of buitenplanse omgevingsvergunning die niet onder de voornoemde door de gemeenteraad aangewezen gevallen valt, heeft in principe geen verplichting tot participatie en het aanleveren van een participatieverslag bij de aanvraag. Wel kan het betrekken van de omgeving bij een plan zinvol zijn. Het betrekken van de omgeving op zorgvuldige wijze en in een vroeg stadium kan het draagvlak vergroten en kan bezwaren in een later stadium verminderen. Het benutten van de kennis van omwonenden en belanghebbenden draagt bij aan de kwaliteit van het plan.

Bij een omgevingsvergunning is een aanvrager van een omgevingsvergunning verplicht om bij de aanvraag aan te geven of de aanvrager aan participatie heeft gedaan en zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat daarvan de resultaten zijn¹. Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om aan participatie te doen. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is in de meeste gevallen vrijwillig. Het antwoord op de vraag hierboven kan dus ook ‘nee’ zijn.

De gemeente mag een aanvraag dus niet buiten behandeling stellen of weigeren een omgevingsvergunning te verlenen, omdat er geen participatie heeft plaatsgevonden. De bedoeling is wel om de initiatiefnemer te stimuleren om participatie toe te passen. Als hij aan participatie doet, moet de gemeente weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt het vereiste niet in.

1.2. Aangewezen BOPA-gevallen met verplichte participatie

Op de hiervoor genoemde vrijwillige participatie bij omgevingsvergunningen geldt één uitzondering. Bij de door de gemeenteraad aangewezen BOPA-gevallen is bij het aanvragen van een omgevingsvergunning participatie en daarmee het opstellen van een participatieverslag (voldoende/onvoldoende) een aanvraagvereiste. Dat betekent dat de participatie moet hebben plaatsgevonden voordat de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt ingediend. Participatie is in deze gevallen wel verplicht. De aanvrager dient aan te geven of hij/zij aan participatie heeft gedaan, hoe dit is gedaan en wat daarvan de resultaten zijn. Ook dient de aanvrager onderbouwd aan te geven wat er met de input van de omgeving is gedaan.

Participatie is geen onderdeel van de beoordelingsregels als bedoeld in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)². Onvoldoende participatie is dus geen weigeringsgrond voor een vergunning, maar kan wel een reden zijn om de aanvraag buiten behandeling te laten. Er is dan niet voldaan aan het wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag³. Wel moet de gemeente de aanvrager eerst de gelegenheid geven om het gebrek te herstellen⁴.

1.3. Hoe te participeren?

De manier van participeren is vormvrij. Dit betekent dat de initiatiefnemer zelf mag bepalen hoe de participatie er precies uit komt te zien. De gemeente mag niet dwingend voorschrijven hoe de initiatiefnemer de participatie moet vormgeven, maar de gevoerde participatie moet wel enige betekenis hebben.

De participatie-inspanning van de initiatiefnemer moet in verhouding zijn (proportioneel) ten opzichte van de aangevraagde activiteit. Het hangt af van de aard van het plan en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan de gemeente (het college) om te beoordelen of de initiatiefnemer van een plan in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichtte participatie.

Voor het maken van een goede afweging in die beoordeling door het team vergunningverlening van de gemeente Schouwen-Duiveland is dit beoordelingskader met bijbehorende beoordelingscriteria opgesteld.

1.4. Participatiehandreiking

De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk voor het organiseren van voldoende en passende participatie. Om de initiatiefnemer daarbij te helpen, is er een handreiking opgesteld die helpt bij het kiezen van een passende vorm van participatie. Deze handreiking is te vinden op de gemeentelijke website. Daarin staan tips en ideeën over hoe je participatie vorm kunt geven en hoe je een participatieverslag opstelt.

Het is van belang om participatie in een zo vroeg mogelijk stadium te organiseren. Daarom is het raadzaam om vanuit de gemeente in de uitkomstbrief van het vooroverleg of principeverzoek (of mogelijk al eerder) te wijzen op het belang van participatie en de participatiehandreiking.

1.5. Geen vervanging formele rechtsgang

Tot slot geldt dat participatie geen vervanging vormt voor het formele juridische proces van zienswijzen, bezwaar en beroep. Na het verlenen van de omgevingsvergunning treedt deze procedure in werking. In dat kader is het mogelijk dat de rechtbank of uiteindelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de vergunning alsnog vernietigt, bijvoorbeeld omdat niet alle belangen voldoende zijn meegewogen. Het tijdig en zorgvuldig organiseren van participatie is daarom óók in het belang van de initiatiefnemer of aanvrager. De aanvrager kan met tijdige participatie aantonen dat de belangen van de omgeving op voorhand zijn meegenomen in het plan.

2. Uitgangspunten voor beoordeling

Voor dit beoordelingskader bij omgevingsvergunningen en BOPA’s hanteren we enkele uitgangspunten:

• De initiatiefnemer is vrij om een manier van participeren te kiezen die bij zijn/haar plan past.

• Participatie vindt aantoonbaar plaats in een vroeg stadium van de planvorming zodat belangen daadwerkelijk konden worden meegewogen voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning werd ingediend.

• De initiatiefnemer levert in ieder geval bij verplichte participatie een concreet participatieverslag⁵ aan bij de aanvraag van een omgevingsvergunning.

• De gekozen participatievorm is proportioneel in relatie tot de aard van het plan en de impact die het heeft op de omgeving. Kleinschalige plannen vragen een andere aanpak dan bijvoorbeeld grootschalige gebiedsontwikkelingen.

• De gemeente stimuleert participatie door de initiatiefnemer bij een plan.

• Het participatieverslag moet goed te toetsen zijn door de vergunningverleners van de gemeente.

3. Soorten vergunningprocedures

Welke acties met het oog op participatie verwachten wij als gemeente van de initiatiefnemer bij die verschillende procedures? Welke vereisten horen bij de aanvraag van de omgevingsvergunning? En hoe beoordeelt de gemeente de participatie?

In het schema van §3.1. zijn de verschillende vergunningsprocedures die om participatie kunnen vragen onderscheidend weergegeven. Er wordt weergegeven welke acties wij als gemeente verwachten van een initiatiefnemer en waar wij als gemeente naar kijken bij de aanvraag van een omgevingsvergunning. De beoordelingscriteria van de participatie zelf komen aan bod in hoofdstuk 4 van dit beoordelingskader.

3.1. Verschillende vergunningprocedures

	Procedure	Acties initiatiefnemer	Waar kijkt de gemeente naar?
1.	Vergunningvrij	Advies: gebruik de Handreiking participatie	Geen aanvraagvereiste, participatie wel gewenst
2.	Vergunning Binnenplanse omgevingsplan-activiteit	Advies: gebruik de Handreiking participatie	• Geen aanvraagvereiste, participatie wel gewenst • Participatie ja/nee? • Bij ja: aangeven hoe + resultaat • Evt. beoordelingskader doorlopen (afhankelijk van aard en impact)
3.	Vergunning BOPA Niet op de lijst ^6 met verplichte gevallen participatie	Advies: gebruik de Handreiking participatie	• Geen aanvraagvereiste, participatie wel gewenst • Participatie ja/nee? • Bij ja: aangeven hoe + resultaat • Evt. beoordelingskader doorlopen (afhankelijk van aard en impact)
4.	Vergunning BOPA Wel op de lijst met verplichte gevallen participatie	• Advies: gebruik de handreiking participatie; • Verplicht: maak een participatieverslag (zie handreiking), en • Verplicht: toon aan op welke punten het plan is aangepast n.a.v. de participatie of onderbouw waarom van de input wordt afgeweken.	• Aanvraagvereiste • Participatie ja/nee • Bij nee of onvoldoende: eerst herstel-mogelijkheid bieden • Bij onvoldoende: aanvraag buiten behandeling • Bij ja: aangeven hoe + resultaat (in participatieverslag) • Beoordelingskader doorlopen

3.2. Mogelijkheden voor de gemeente bij onvoldoende informatie uit participatie in niet-verplichte BOPA-gevallen

Voor de gemeente is het van belang om een goed beeld te hebben van de inbreng en mening van belanghebbenden, om vervolgens een goed afgewogen besluit te kunnen nemen over het initiatief. Wanneer onvoldoende participatiegegevens zijn aangeleverd, wordt de initiatiefnemer in de gelegenheid gesteld binnen een door de gemeente gestelde termijn de aanvraag aan te vullen en (alsnog) uitgebreider te participeren ⁷

Immers de gemeente kan de informatie uit participatie nodig hebben voor de motivering van het besluit. Zoals eerder beschreven kan de gemeente een initiatiefnemer niet tot participatie verplichten, behalve bij de daarvoor door de gemeenteraad aangewezen BOPA-gevallen. Wel kan de gemeente richting de initiatiefnemer in het vooroverleg benadrukken dat participatie wenselijk is en in zijn voordeel is en dat participatie helpt bij de besluitvorming over het initiatief.

3.2.1. Welke mogelijkheden zijn er voor de gemeente?

Als er geen sprake is van verplichte participatie óf wanneer niet of onvoldoende is geparticipeerd, heeft de gemeente de volgende mogelijkheden om participatie te bevorderen⁸:

• De gemeente kan aan de initiatiefnemer tijdens het vooroverleg of principeverzoek een ontwerp van de aanvraag vragen. De gemeente kan dit voorontwerp dan zelf ter inzage leggen en meningen daarover inwinnen (inspraakreactie), voordat de initiatiefnemer de aanvraag indient. Dit zal voornamelijk voorkomen bij de verplichte BOPA-gevallen of BOPA’s met grotere impact op de omgeving.

• De gemeente kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen.

• De gemeente kan rechtstreeks contact opnemen met de omgeving van het plan. De gemeente kan daarbij iedere vorm van participatie inzetten die zij wenselijk en passend acht⁹.

3.2.2. Uitgebreide voorbereidingsprocedure

Soms kost het inwinnen van extra informatie uit de omgeving zoveel tijd dat er een kans bestaat op overschrijding van de maximumtermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure.

In eerste instantie zou binnen de reguliere procedure worden gekozen voor het verlengen van de reguliere procedure van 8 naar 14 weken¹⁰.

Daarnaast zou in de daartoe aangewezen gevallen¹¹, al dan niet op verzoek van de aanvrager, door het college de uitgebreide procedure van toepassing kunnen worden verklaard op de vergunningsaanvraag met BOPA¹². De onderbouwing voor het toepassen van die uitgebreide voorbereidingsprocedure kan dan zijn de aard van het plan en de impact op de omgeving. De beslistermijn wordt bij een uitgebreide voorbereidingsprocedure in beginsel 26 weken¹³. Bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt er eerst een ontwerpbesluit ter inzage gelegd waartegen eenieder zienswijzen kan indienen en daarna een definitief besluit genomen.

3.2.3. De gemeente wint zelf informatie in bij de omgeving

Wanneer de participatie onvoldoende is, neemt de gemeente deze in beginsel niet over van de initiatiefnemer. Uitgangspunt blijft immers dat de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk is voor het inrichten van een participatietraject. Wanneer een initiatiefnemer dit ondanks verzoeken van de gemeente niet doet, kan de gemeente echter besluiten tot het zelf inwinnen van inbreng van belanghebbenden, als zij vindt dat dit noodzakelijk is voor het nemen van een besluit over het initiatief.

Of de gemeente dat doet, is afhankelijk van de impact van een initiatief op de omgeving. Bij een initiatief met veel impact kiest de gemeente altijd voor participatie. Bij een initiatief met minder grote impact, maakt de gemeente eerst een belangenafweging. Deze belangenafweging kan worden gemaakt met de impactscan uit bijlage 1. Bij een initiatief met weinig tot geen impact neemt de gemeente de participatie niet over.

4. Beoordelingscriteria participatie

4.1. Toetsen van de participatie

De manier van participeren is vormvrij. Een initiatiefnemer kan, in de voorbereiding op de aanvraag van een omgevingsvergunning, zelf bepalen op welke wijze hij/zij participatie organiseert. Voor de gemeente is het van belang om te beoordelen of de aangeleverde participatiegegevens voldoende inzicht bieden in de mening en houding van de betrokken omgeving zodat dit vervolgens kan worden meegewogen in de besluitvorming. Ook is het aan de gemeente om te bekijken of de opgehaalde inbreng van de omgeving is meegenomen in het participatietraject en waarom dat wel of niet is gedaan.

Het participatieverslag wordt beoordeeld als onderdeel van de behandeling van de aanvraag voor het initiatief. In het geval van de door de gemeenteraad aangewezen BOPA-gevallen is het participatieverslag een verplicht onderdeel van de aanvraag (aanvraagvereiste). Voor de beoordeling hanteert de gemeente een set van vooraf vastgestelde beoordelingscriteria voor participatie. Deze criteria bieden houvast voor een zorgvuldige en consistente beoordeling van de participatie-inspanningen door initiatiefnemers.

4.2. Bepalen impact van het initiatief

De aard van het plan en de impact op de omgeving bepalen welke mate van participatie passend is bij het initiatief. Ook wel de intensiteit van de participatie. In de handreiking zijn voorbeelden gegeven van typen plannen en soorten participatie, passend bij de impact van een plan. Dit geeft richting bij het maken van een afweging op ruimtelijk niveau. Echter, spelen ook andere aspecten mee, zoals bijvoorbeeld (politieke) gevoeligheid van een plan, eerdere ervaringen van de omgeving of effecten voor de leefbaarheid/woongenot van de omgeving. Om een gedegen afweging te maken van de impact van een plan, is in bijlage 1 een impactscan opgenomen. Deze kan worden meegenomen bij het beoordelen van de impact van het plan op de omgeving. Op basis van die verwachte impact kan de gemeente de initiatiefnemer ook adviseren over de intensiteit van de participatie.

De inschatting van de impact wordt al in een vroeg stadium, mogelijk bij het vooroverleg of principeverzoek van een initiatief, gemaakt en gedeeld met de initiatiefnemer. (De verwachte impact betreft altijd een inschatting en kan tussentijds bijgesteld worden).

4.3. Beoordelingscriteria gemeente Schouwen-Duiveland

De gemeente Schouwen-Duiveland hanteert de beoordelingscriteria als opgenomen in onderstaand schema om te beoordelen of de bij de aanvraag om een omgevingsvergunning overlegde gegevens voldoende zijn, en of de initiatiefnemer hiermee aan zijn verplichting tot het overleggen van participatiegegevens heeft voldaan.

Bij de beoordelingen wordt gebruik gemaakt van een stoplichtmodel. Als (bijna) alle criteria de score ‘groen’ krijgen, is sprake van voldoende informatie uit het participatietraject voor het nemen van aan goed besluit. Zijn er ‘oranje’ vlakken, dan is aan het criterium gedeeltelijk voldaan en vraagt de gemeente de initiatiefnemer om ontbrekende gegevens aan te vullen. Zijn er ‘rode’ vlakken, dan is aan een criterium niet voldaan en vraagt de gemeente de initiatiefnemer om dit alsnog te verzorgen. Als uiteindelijk niet aan het aanvraagvereiste voor participatie wordt gedaan bij de verplichte BOPA-gevallen, stelt de gemeente de aanvraag buiten behandeling.

Op de volgende pagina staat het schema voor de beoordeling van participatie bij de aanvraag van omgevingsvergunningen.

4.3.1. Schema beoordeling gemeente Schouwen-Duiveland

Hieronder zijn de schema’s weergegeven voor de weging en beoordeling van de (verplichte) participatie bij een omgevingsvergunning met een BOPA.

4.3.2. Het wegingskader

4.4. Resultaat beoordeling

Aan de hand van de uitkomst van voorgaand schema is beoordeeld of sprake is geweest van passende en voldoende participatie voorafgaand aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Welk gevolg heeft deze beoordeling? Het gevolg van de beoordeling blijkt uit de onderstaande tabel. Om aan de participatieverplichting bij de door de gemeenteraad aangewezen BOPA-gevallen te voldoen, dient sprake te zijn van minimaal voldoende participatie.

5. Monitoring en evaluatie

Dit nieuwe beoordelingskader Omgevingsvergunningen is een 1.0 versie. De Omgevingswet kent de beleidscyclus waarin monitoren en evalueren een belangrijke plek kennen. Op dit moment is nog niet alles te voorzien. Daarom stellen we nu een beoordelingskader 1.0 op. Na een jaar evalueren we dit beoordelingskader om te bekijken of aanpassing nodig is.

Aldus besloten door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland in zijn vergadering d.d. 16 december 2025.

J.Chr. van der Hoek MBA

Burgemeester

S.J.A. Bronsveld

Secretaris

TOELICHTING

Gelet op het bepaalde in onder meer artikel 16.15a, aanhef onder b en artikel 16.55, zevende lid van de Omgevingswet, artikel 4.21 van het Omgevingsbesluit en de Algemene wet bestuursrecht, is dit beoordelingskader vastgesteld.

Het beoordelingskader dient als toetsingskader voor het beoordelen van de mate van participatie bij aanvragen van een omgevingsvergunning met buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en dan met name de bij besluit van de gemeenteraad de dato 30 oktober 2025 aangewezen BOPA-gevallen.

Bijlage 1 – Impactscan

Een hulpmiddel voor de gemeente bij het inschatten van de impact van een initiatief (plan) op de omgeving. Dit betreft een intern werkdocument, wat kan wijzigen op basis van de actualiteit. Er kunnen geen rechten worden ontleend aan deze inschattingen. Het is de bedoeling dat ook de ruimtelijke aspecten uit de Handreiking voor initiatiefnemers wordt meegenomen bij het bepalen van de impact van een initiatief.

Uitkomst impactscan:

• Overwegend Nee? --> Weinig impact. Beperkte intensiteit van de participatie. Let op: aandacht voor communicatie.

• Overwegend Beetje? --> Meer impact. Hogere intensiteit van participatie en communicatie. Participatieplan gewenst. Zie de handreiking voor initiatiefnemers op de gemeentelijke website voor tips. De gemeente kan meedenken.

• Overwegend Ja? --> Hoge impact. Hoge intensiteit van participatie. Participatieverslag zeer gewenst. Zie de Handreiking participatie voor initiatiefnemers op de gemeentelijke website. De gemeente kan meedenken en adviseren.