Intern controleprotocol 2025

1. Inleiding

Het college van burgemeester en wethouders is en blijft verantwoordelijk voor de rechtmatigheid binnen de organisatie. In het verleden vormde de externe accountant hierover een oordeel, die tot uiting kwam in de controleverklaring. Met ingang van 1 januari 2023 legt het college van burgemeester en wethouders in de jaarstukken verantwoording af over de rechtmatigheid. Doel is met een bepaalde mate van zekerheid vast te stellen dat de financiële handelingen hebben plaats gevonden binnen de kaders van wet- en regelgeving.

Het intern controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan het college over de reikwijdte van de rechtmatigheidscontroles en de daarbij verder te hanteren verantwoording- en rapportagegrens voor de verbijzonderde interne controle van de Gemeente Oegstgeest.

1.1. Wettelijk kader

In artikel 213 lid 3 van de Gemeentewet staat beschreven waar de controlerend accountant op grond van de uitgevoerde controles verantwoording over af legt. De controlerend accountant geeft in haar controleverklaring een expliciet oordeel over de getrouwheid. De getrouwheid geeft aan of de verstrekte informatie juist en toereikend is, geschikt voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt en bij de gebruiker ten slotte geen ander beeld oproept dan overeenkomt met de feiten. Artikel 197 lid 1 van de Gemeentewet schrijft voor dat het college over elk begrotingsjaar verantwoording aflegt aan de raad over het door hem gevoerde bestuur, onder overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag. Het college legt zelf verantwoording af over de rechtmatigheid door middel van een rechtmatigheidsverantwoording.

De verdere uitwerking van de rechtmatigheidsverantwoording ligt vast in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado), de kadernota van de commissie BBV, de notitie Rechtmatigheidsverantwoording van de commissie Bado en de Handreiking rechtmatigheid van de Nederlandse beroepsorganisatie voor accountants (NBA).

Doordat de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel uit maakt van de jaarrekening ziet het getrouwheidsoordeel van de accountant ook toe op de rechtmatigheidsverantwoording die afgelegd wordt door het college. De controlerend accountant ziet zodoende toe op de juistheid en volledigheid van de rechtmatigheidsverantwoording.

1.2. Procedure

De gemeenteraad stelt jaarlijks het normenkader vast. Het normenkader betreft de inventarisatie van de voor de verbijzonderde interne controles relevante regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf.

De verbijzonderde interne controles rechtmatigheid vinden plaats in opdracht van het college. Jaarlijks stelt het college een intern controleplan vast. In dit plan zijn meerdere zaken uitgewerkt, waaronder de reikwijdte van de verbijzonderde interne controles. De door de raad vastgestelde verantwoordings-grens bepaald de diepgang van de controles en heeft daarom invloed op het aantal uit te voeren waarnemingen. Op grond van de door de raad vastgestelde toleranties, worden alle afwijkingen gerapporteerd in de rechtmatigheidsverantwoording en/ of de paragraaf bedrijfsvoering. In hoofdstuk 3 gaan we hier nader op in.

2. Reikwijdte controle rechtmatigheid

Reikwijdte wetgeving

De gemeente heeft te maken met een groot aantal wetten en regels waaraan zij moet voldoen. Het normenkader betreft de inventarisatie van de voor de controle relevante regelgeving. De wetgever heeft niet aangegeven welke wetten en regels relevant zijn.

Relevante algemene wetten en regels

De relevante regelgeving betreft de externe regelgeving van hogere overheden (w.o. Europa, rijk en provincie) en de eigen gemeentelijke regelgeving, voor zover het financiële beheershandelingen betreft. Onder gemeentelijke regelgeving kunnen verordeningen en raadsbesluiten worden verstaan. College-besluiten vallen niet onder de rechtmatigheidscontrole.

Een goed werkende administratieve organisatie/ interne controle (AO/IC) van de gemeente moet de goede naleving van de hogere en interne regelgeving waarborgen.

Reikwijdte rechtmatigheid

Het onderzoek naar rechtmatigheid wordt beperkt op de van toepassing zijn de wet- en regelgeving waarvan de processen binnen de gemeente uitgevoerd worden. Taken die neergelegd zijn bij verbonden partijen en die een eigen verantwoordelijkheid hierin hebben vanwege de overeengekomen samenwerkingsvorm, worden niet in het rechtmatigheidsoordeel betrokken.

De controle in het kader van rechtmatigheid richt zich primair op de financiële rechtmatigheid. Met financiële rechtmatigheid wordt bedoeld dat de financiële beheershandelingen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving zijn uitgevoerd.

Regels met betrekking tot handelingen en beslissingen van niet-financiële aard (bijvoorbeeld in relatie tot arbeidsomstandighedenwet of de privacywetgeving) zijn in beginsel uitgesloten van het rechtmatigheidskader. Het kan echter zijn dat onrechtmatige handelingen en beslissingen van niet-financiële aard op termijn kunnen leiden tot financiële gevolgen.

Reikwijdte verbijzonderde interne controle

Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt uitsluitend een toets plaats naar de hoogte (tarieven, formules en andere criteria die aangeven welke voorwaarden over hoogte zijn opgenomen, de spelregels van de berekening), duur (termijn van verwerking, toekenning of werkingsperiode) en recht (voorgeschreven rechtsbepaling wanneer in aanmerking wordt gekomen, dan wel de verplichting ontstaat) van financiële beheershandelingen. Hiervan wordt afgeweken als jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen¹.

Indien en voor zover bij de controle materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd ten aanzien van het door de gemeenteraad of hogere overheden vastgestelde regels, worden deze in de beoordeling betrokken. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten.

3. Te hanteren verantwoordingsgrens en rapportagegrens

De verbijzonderde interne controles worden zodanig ingericht dat voldoende zekerheid wordt verkregen over de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten én balansmutaties en financiële beheershandelingen. De aanpak is gebaseerd op risico-analyse, door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens, deelwaarnemingen en extrapolaties.

3.1. Verantwoordingsgrens

De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording.

De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheids-verantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij cumulatief boven het door de raad vastgestelde grensbedrag komen, wat is gebaseerd op een percentage.

Verantwoordingsgrens	Uitgedrukt in %
Onrechtmatigheden en onduidelijkheden (% lasten)	2%

De totale lasten vormen de te hanteren omvangsbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens. De verantwoordingsgrens is een totaalbedrag voor rechtmatigheidsfouten én onduidelijkheden in het kader van de financiële rechtmatigheid. Fouten en onduidelijkheden worden wel bij elkaar opgeteld.

NB. Een afwijking is het verzamelwoord voor een onrechtmatigheid of een onduidelijkheid.

3.2. Rapportagegrens

Naast de verantwoordingsgrens, wordt ook de rapportagegrens onderkend. Onder de rapportagegrens wordt verstaan een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan het bedrag voortvloeiend uit de verantwoordingsgrens.

Indien de financiële omvang van een individuele afwijking groter is dat de rapportagegrens (betreft de rapportagetolerantie uitgedrukt in een geldbedrag) vindt rapportering plaats in de paragraaf bedrijfsvoering. De rapportagegrens wordt door de gemeenteraad vastgesteld.

De controle wordt zodanig ingericht, rekening houdend met de rapportagegrens, om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde afwijkingen die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in de paragraaf bedrijfsvoering worden opgenomen.

Rapportagegrens	Uitgedrukt in €
Onrechtmatigheden	€ 100.000
Onduidelijkheden	€ 100.000

Voor de rapportagegrens stelt de gemeenteraad als maatstaf dat de intern controleur elke individuele onrechtmatigheid of onduidelijkheid ≥ € 100.000,- rapporteert.

4. Begrip rechtmatigheid en rechtmatigheidscriteria

Bij het oordeel over de rechtmatigheid wordt aan wettelijke regelingen getoetst, die (financiële) beheershandelingen normeren.

Er zijn negen toetsingscriteria binnen de (interne en externe) controle. Hiervan hebben zes criteria betrekking op de controle op de getrouwe weergave en drie criteria hebben betrekking op de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties.

Criteria voor getrouwheid (t.b.v. getrouwheidsoordeel door controlerend accountant):

• het calculatiecriterium;

• het valuteringscriterium;

• het leveringscriterium;

• het adresseringscriterium;

• het volledigheidscriterium;

• het aanvaardbaarheidscriterium.

Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financiële beheer zal aandacht geschonken moeten worden aan de onderstaande (rechtmatigheids)criteria:

• 1. Het begrotingscriterium;

• 2. Het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium (M&O-criterium);

• 3. Het voorwaardencriterium.

De criteria voor rechtmatigheid zijn in de volgende paragrafen nader uitgewerkt. Bij rechtmatigheid bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Het gaat om de financiële beheershandelingen. De genoemde handelingen en beslissingen van niet-financiële aard hebben geen directe relatie met in- en uitgaande geldstromen of balansmutaties.

Bij de beoordeling van rechtmatige totstandkoming van de financiële beheershandelingen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• Als de financiële gevolgen van een tekortkoming tijdig zijn hersteld, is er geen sprake van een onrechtmatigheid. Onder tijdig herstel wordt verstaan: herstel binnen de periode van het verslagjaar zelf;

• Onrechtmatige balansmutaties worden slechts eenmaal in het oordeel betrokken, tenzij opheffing van de onrechtmatigheid wel mogelijk is, maar niet plaatsvindt.

4.1. Het begrotingscriterium

Het begrotingscriterium houdt verband met de financiële beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, die binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s tot stand zijn gekomen. In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.

Het bestaande beleid van de gemeenteraad wordt afgeleid uit:

• de primitieve begroting met toelichting, en;

• de begrotingswijzigingen met toelichting, zoals blijkend uit de raadsbesluiten.

Bij de beoordeling van de begrotingsrechtmatigheid worden de spelregels die zijn opgenomen in de financiële verordening (artikel 7 lid 3) nageleefd. Hieruit blijkt hoe een afwijking door de raad wordt geïnterpreteerd in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht.

Begrotingsoverschrijdingen ten aanzien van de exploitatie

Ten aanzien van het begrotingscriterium zijn de volgende verschillende typen begrotings-overschrijdingen te onderkennen wat betreft de exploitatie:

• 1. Kosten(overschrijdingen) betreffende activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend bij de gemeenteraad. Deze kosten (overschrijdingen) worden als onrechtmatig beschouwd. Deze begrotingsonrechtmatig-heden moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden).

• 2. Kosten(overschrijdingen) die wel in het beleid passen, maar die ten onrechte niet tijdig zijn geautoriseerd door de gemeenteraad. Deze kosten (overschrijdingen) worden als onrechtmatig beschouwd. Deze begrotingsonrechtmatigheden moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording.

• 3. Kosten(overschrijdingen) die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via kostendekkende omzet of subsidies. Deze overschrijdingen zijn onrechtmatig, maar tellen niet mee als afwijking t.a.v. de rechtmatigheidsverantwoording.

• 4. Kosten(overschrijdingen) die passen binnen het bestaande beleid maar niet tijdig konden worden gesignaleerd, zoals bij

  • Een open einde (subsidie)regeling;

  • Vorderingen die niet geïnd kunnen worden;

  • Noodzakelijke afwaarderingen door marktomstandigheden (duurzame waardevermindering).

• Vaak blijken dergelijke zaken pas bij het opmaken van de jaarrekening. Deze overschrijdingen worden als onrechtmatig aangemerkt, maar tellen niet mee als afwijking t.a.v. de rechtmatigheidsverantwoording.

• 5. Kosten(overschrijdingen) die worden gecompenseerd door extra opbrengsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van de extra opbrengsten had de gemeenteraad nog geen besluit genomen. Deze kosten (overschrijdingen) worden als onrechtmatig beschouwd. Deze begrotingsonrechtmatigheden moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens is overschreden).

• 6. Kosten(overschrijdingen) betreffende activiteiten die achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd, bijvoorbeeld doordat dit uit nader onderzoek door de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving.

  Indien deze situatie zich voordoet tijdens het verantwoordingsjaar, dan worden deze kosten (overschrijdingen) als onrechtmatig beschouwd. Deze begrotingsonrechtmatigheden moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden).

  Indien deze situatie wordt geconstateerd na het verantwoordingsjaar waarop de situatie betrekking heeft, dan wordt dit niet meegenomen als afwijking van het huidige verantwoordingsjaar t.a.v. de rechtmatigheidsverantwoording.

Het verschuiven van kosten tussen door de gemeenteraad vastgestelde programma’s waarmee kostenoverschrijdingen onzichtbaar worden gemaakt en waar geen raadsbesluit over is, wordt ook als onrechtmatig aangemerkt.

Begrotingsoverschrijdingen ten aanzien van investeringen

Kosten(overschrijdingen) op het totaal geautoriseerd budget voor een investering, waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of volgende jaren. De overschrijding wordt in het jaar waarin de onrechtmatigheid heeft plaats gevonden, als onrechtmatig aangemerkt. Een overschrijding van een jaarschijf heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid, zoals tevens is vermeld in de Kadernota van de commissie BBV.

Begrotingsoverschrijdingen ten aanzien mutaties in reserves

De mutaties in de bestemmingsreserves vormen een onderdeel van de (al dan niet herziene) gemeentelijke begroting. In de jaarrekening moeten de toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves worden verwerkt overeenkomstig het bedrag dat via de begroting(swijzigingen) door de raad is goedgekeurd voor de betreffende bestemmingsreserve. Een overschrijding van de geraamde mutatie wordt in het jaar waarin de mutatie heeft plaats gevonden, als onrechtmatig aangemerkt.

Dit geldt echter niet voor kosten(overschrijdingen) die passen binnen het bestaande beleid maar waarbij de mutatie niet nauwkeurig kan worden geraamd. Als voorbeeld kan worden gedacht aan bestemmingsreserves met het doel om kosten te egaliseren. Het gaat hier dan om een open einde regeling.

4.2. Het misbruik & oneigenlijk gebruik-criterium

De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens, die door belanghebbenden zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving.

Misbruik is het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of –uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffing aan de overheid te betalen.

Oneigenlijk gebruik is door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbedragen of het niet danwel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving, maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.

Misbruik is onrechtmatig en telt mee als afwijking voor t.a.v. de rechtmatigheidsverantwoording, oneigenlijk gebruik niet.

Voor de beoordeling of een afwijking gerapporteerd moet worden in de rechtmatigheids-verantwoording, geldt de volgende tabel:

Afwijkingen van wet en regelgeving	Niet rapporteren	Wel rapporteren
Er zijn geen effectieve M&O maatregelen en mede als gevolg daarvan zijn de rechtmatigheidsafwijkingen en/of onduidelijkheden geconstateerd die geen consequenties hebben voor getrouwe beeld aspecten van jaarrekeningposten.		X
Er zijn geen effectieve M&O maatregelen, maar ondanks dat zijn er geen fouten en/of onduidelijkheden geconstateerd.	X

4.3. Het Voorwaardencriterium

Bij het voorwaardencriterium gaat het er om of er voldaan is aan de gestelde eisen bij de uitvoering van de financiële beheershandeling. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet‐ en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Bij de beoordeling van de bevoegdheden richt men zich op de vraag of (financiële) beheershandelingen worden gedaan door de daartoe bevoegde bestuursorganen of functionarissen.

De eisen/ voorwaarden zijn afkomstig uit diverse interne en externe regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Voor de beoordeling of een afwijking gerapporteerd moet worden in de rechtmatigheids-verantwoording, geldt de volgende tabel:

Afwijkingen van wet en regelgeving	Niet rapporteren	Wel rapporteren
Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardecriterium), maar dit kan geen directe financiële consequenties hebben die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen.	X
Bepalingen in wet- en regelgeving worden niet nageleefd (voorwaardecriterium), en hieruit kunnen directe financiële consequenties voortvloeien die in de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen.		X

Bijlage 1: Modeltekst rechtmatigheidsverantwoording

Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders

De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings‐, voorwaarden‐, en misbruik‐ en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings‐, voorwaarden‐, en misbruik‐ en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet‐ en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op vastgestelde normenkader van de relevante wet‐ en regelgeving verder toegelicht.

Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de gemeenteraad bepaald en bedraagt x% (maximaal 2) van de totale lasten en is daarmee vastgesteld op € x.

Bevinding

Het college stelt vast dat de omvang van de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen bedrag € bedraagt. Dit is lager/hoger dan de daarvoor gestelde grens van € . Van de niet rechtmatig tot stand gekomen verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties is volgens het college overigens een bedrag van € acceptabel op basis van door de gemeenteraad vastgestelde afspraken.

De geconstateerde afwijkingen betreffen¹:

In de paragraaf bedrijfsvoering is op basis van de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV en op basis van de afspraken met de raad aanvullende informatie. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen.