Nota grondbeleid gemeente Barendrecht

De raad van de gemeente Barendrecht;

gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders op 18 februari 2025;

gezien het advies van Commissie Algemene Zaken en Financiën BD op 10 maart 2025;

gelet op

BESLUIT:

• 1. De Nota grondbeleid gemeente Barendrecht vast te stellen onder gelijktijdige intrekking van de Nota grondbeleid 2021-2024 Gemeente Barendrecht.

1. Inleiding

Vanuit de historie is Barendrecht één van de gemeenten die de groei van Rotterdam en de Rijnmondregio opving. In een relatief korte tijd is het woongebied en het aantal inwoners verdubbeld. Barendrecht is echter meer dan een groeigemeente. Met een directe ontsluiting aan de A15 heeft de gemeente een sterke economie die vooral is gericht op agro- en foodbedrijven. Dit wil de gemeente behouden en versterken.

Barendrecht is en blijft een dijk van een gemeente waar het fijn wonen, werken en leven is. De gemeente biedt een bloeiend sociaal en cultureel leven. Een gemeente die het mooie en rijke buitengebied wil blijven koesteren.

De komende jaren zet Barendrecht zich in om betaalbare huizen te bouwen. Dit vanuit een gezonde groei van de gemeente. Daarnaast ligt de focus op een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving. Hierbij is het belangrijk dat de identiteit van Barendrecht niet verloren gaat. Iconische plekken en gebouwen zijn daarom waardevol om te behouden.

Deze vraagstukken vereisen een duidelijke regie vanuit de gemeente. Vraagstukken waarvoor in veel gevallen schaarse grond moet worden ingezet. Het op een juiste manier inzetten van gronden vraagt om regie die de gemeente met het nieuwe grondbeleid bereid is te pakken.

Deze regierol vraagt om een grondbeleid dat daarbij past. Grondbeleid dat kan inspelen op veranderingen in de markt en ervoor zorgt dat de gemeente de ambities uit het raads- en collegeakkoord, de omgevingsvisie en de beleidsopgaven realiseert. Grondbeleid dat ook zorgt voor balans in ambities om de identiteit van de gemeente te behouden. Met het nieuwe grondbeleid maakt Barendrecht per ruimtelijk initiatief de zorgvuldige afweging welke rol zij het beste kan innemen om haar ambities in het ruimtelijk initiatief te verwezenlijken. De gekozen rol bepaalt ook welke grondbeleidsinstrumenten de gemeente hiervoor kan inzetten. De gemeente weegt de maatschappelijke meerwaarde af tegen de risico’s van het ruimtelijk initiatief. Dit kan ertoe leiden dat soms een optimaal financieel rendement leidend is en dat in andere gevallen een optimaal maatschappelijk rendement tegen aanvaardbare kosten en risico’s wordt nagestreefd. Zo waarborgt Barendrecht dat zij haar cultureel erfgoed kan behouden en ervoor kan zorgen dat binnen de gemeente betaalbaar, veilig en gezond gewoond en gewerkt kan worden. Deze afweging is in het nieuwe grondbeleid beter verankerd.

Het nieuwe grondbeleid is een pragmatisch en toepasbaar beleidsstuk geworden en klaar voor de toekomst.

In aanvulling op de nota grondbeleid komt er een beleidskader voor het kostenverhaal en financiële bijdragen. In dit beleidskader staat hoe de gemeente invulling geeft aan haar wettelijke taak om kosten te verhalen en de bevoegdheid om een financiële bijdrage te vragen aan private initiatiefnemers.

Om de leesbaarheid van deze nota te vergroten, wordt de term ‘ruimtelijk initiatief’ gebruikt bij private initiatieven, bijvoorbeeld van een particuliere grondeigenaar, een stichting, de provincie, een projectontwikkelaar, een belegger of een andere marktpartij. Daarnaast worden initiatiefnemers ook aangeduid met de term ‘de markt’ of ‘marktpartij’.

2. Principes van het grondbeleid

• I. Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken: doelstelling van het grondbeleid

• Grondbeleid is geen doel op zich. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de speerpunten van de omgevingsvisie, waar te maken en het sectoraal beleid op zaken zoals volkshuisvesting, economie, toerisme, natuur en landschap te ondersteunen. Het grondbeleid helpt de gemeente om een balans te vinden tussen de ruimtelijke groei en de leefbaarheid en daarvoor een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.

• II. Dynamisch grondbeleid: koers van het grondbeleid

• De gemeente Barendrecht kiest voor een dynamisch grondbeleid. Afhankelijk van haar beleidskader en ambities, en de mate van regie die ze wil voeren, bepaalt de gemeente welk grondbeleid zij wil toepassen. Dit doet zij voor elk ruimtelijke initiatief. De gemeente kiest eerst haar houding: neemt zij voor een ruimtelijk initiatief een actieve houding of een passieve houding aan? Binnen de actieve houding maakt de gemeente aan de hand van verschillende thema’s (zie punt IV) de afweging welke rol zij uiteindelijk aanneemt. De gemeente weegt dan af of zij actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid gaat voeren. Bij een passieve houding past passief faciliterend grondbeleid. Deze rol ligt voor de hand als de gemeente minder prioriteit en urgentie voelt bij een ruimtelijke initiatief of de maatschappelijke meerwaarde minder is aangetoond. Ook kan het zijn dat de gemeente het risico van het ruimtelijk initiatief niet wenst te lopen en de markt in de gelegenheid stelt om (binnen grenzen) regie te voeren. Dynamisch grondbeleid betekent ook dat de gemeente kan besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk project.

• III. Rollen van het grondbeleid

• Het dynamisch grondbeleid kent drie rollen:

  • 1. Actief grondbeleid: met eigendom houdt de gemeente regie en sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. De ontwikkeling heeft een hoog risicoprofiel. De gemeente voert de grondexploitatie.

  • 2. Actief faciliterend grondbeleid: de gemeente is bereid om de regie en sturing op het ruimtelijke initiatief te delen met een marktpartij. De gemeente werkt samen met de markt en legt het risico van de ontwikkeling vooral bij de markt neer. Het eigendom ligt (grotendeels) bij de markt. De gemeente stelt vooraf de kaders, stimuleert en verleidt om het ruimtelijk initiatief tot stand te laten komen. Al dan niet door middel van subsidies.

  • 3. Passief faciliterend grondbeleid: het initiatief van de ontwikkeling ligt volledig bij de markt. De gemeente toetst alleen vanuit haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Dit doet de gemeente omdat het ruimtelijk initiatief weinig maatschappelijke meerwaarde oplevert of een lage prioriteit heeft. De gemeente heeft een passieve rol en acteert alleen als de markt het initiatief neemt.

• IV. Toepassing van het dynamisch grondbeleid: het afwegingskader

• Bij elk ruimtelijk initiatief kiest de gemeente welk grondbeleid zij wil voeren. Dit doet de gemeente met het afwegingskader. Eerst bepaalt de gemeente haar koers in het grondbeleid. Als de gemeente besluit een actieve houding aan te nemen, weegt ze af welk rol ze wil innemen. De gemeente bepaalt of zij actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid wil voeren. Deze keuze maakt zij door af te wegen in hoeverre zij sturing en regie op het ruimtelijk initiatief wil hebben, of marktpartijen grondposities hebben en of zij dan ook in staat zijn om de ambities voor de gemeente te realiseren. De keuze in grondbeleid toetst de gemeente op uitvoerbaarheid: wil de gemeente het risico van initiatief lopen, is het ruimtelijk initiatief financieel haalbaar en heeft zij voldoende (ambtelijke) capaciteit beschikbaar? Bij een passieve houding kiest de gemeente voor een faciliterend grondbeleid. Als in dat geval het initiatief niet voldoet aan de beleidskaders van de gemeente en/of is het niet zelfstandig economisch uitvoerbaar dan kan de gemeente kiezen om geen vervolg aan het ruimtelijk initiatief te geven.

• V. Barendrecht houdt bij elke rol in het grondbeleid regie: sturing met de grondbeleidsinstrumenten

• Elke vorm van grondbeleid heeft specifieke grondbeleidsinstrumenten. De gemeente zet deze grondbeleidsinstrumenten die passen bij de gekozen rol. Bij actief grondbeleid zet de gemeente in op (strategische) grondverwerving, past zij weloverwogen het voorkeursrecht toe en is onteigening niet uitgesloten. De gemeente stuurt actief op de functieverandering. Bij faciliterend grondbeleid stuurt de gemeente aan op het sluiten van een anterieure overeenkomst met een marktpartij. De functieverandering vindt pas plaats als de overeenkomst is gesloten en deze past binnen de beleidskaders van de gemeente. Het actief faciliterend grondbeleid richt zich op de samenwerking en inzet van grondbeleidsinstrumenten als het algemeen belang daarom vragen. De gemeente houdt gedeeltelijk regie door actief te sturen op de functieverandering zo mogelijk door een omgevingsplan op te stellen met kostenverhaalsregels.

• VI. Samenwerken: delen van risico en kennis met een marktpartij

• De gemeente kiest voor samenwerken met een marktpartij als zij het risico van een ruimtelijk initiatief niet volledig zelf wil lopen. Ook kan de inbreng van kennis en ervaring van een marktpartij in een ruimtelijk initiatief een overweging zijn om samen te werken. In welk stadium van het ruimtelijke initiatief de samenwerking plaatsvindt en hoe deze samenwerking er dan uit ziet, hangt af van het grondbeleid dat de gemeente voert. Ook de keuze van de gemeente om regie te blijven voeren en mate van grondposities in het gebied bepalen uiteindelijk de samenwerkingsvorm. Hierbij valt een onderscheid te maken in:

  • 1. traditionele publieke ontwikkeling (ontwikkeling door de gemeente zelf);

  • 2. bouwclaimmodel;

  • 3. publiek-private samenwerking door concessiemodel;

  • 4. publiek-private samenwerking door joint venture model (met oprichting van een rechtspersoon of door sluiten van een samenwerkingsovereenkomst);

  • 5. zelfrealisatie door de marktpartij en de gemeente met een de marktpartij een (anterieure) overeenkomst sluit.

• VII. Financieel

• Bij grondexploitaties beperkt de gemeente Barendrecht de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflow en risicomanagement. De gemeente past de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) toe bij grondexploitaties. Dit zijn de landelijk voorgeschreven regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd.

• VIII. Rolverdeling college en raad

• De gemeenteraad stelt met deze Nota Grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van deze Nota Grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af.

3. Grondbeleid als middel

Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt de gemeente Barendrecht om haar beleid, visies en ambities te verwezenlijken en daarmee te zorgen voor een maatschappelijke meerwaarde. Met maatschappelijke meerwaarde wordt bedoeld dat ruimtelijke initiatieven bijdragen aan een fijne, veilige en duurzame/ groene leefomgeving voor alle inwoners op de langere termijn. De maatschappelijke meerwaarde heeft een kwalitatieve bijdrage aan de volkshuisvestelijke en economische agenda van de gemeente. Ook het behoud van het cultuurhistorische gedachtengoed kan een rol spelen in het bepalen van de maatschappelijke meerwaarde.

De ambities van de gemeente Barendrecht liggen vast in het meerjarenprogramma en de omgevingsvisie. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid, zoals volkshuisvesting, bedrijven, mobiliteit en duurzaamheid. Uitvoering geven aan de ambities en opgaven vraagt om het vinden van balans tussen groei van de gemeente en het behoud van leefbaarheid en identiteit van de gemeente. De gemeente Barendrecht wil zich namelijk duurzaam ontwikkelen en weegt daarbij de volgende zaken af:

• de gezondheid en welvaart van haar inwoners;

• behoud, verduurzaming en aantrekkelijk maken van de leefomgeving door meer groen en goede recreatiemogelijkheden;

• groei van de economie;

• invulling van de woonagenda.

Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond van de gemeente en derden) wil inzetten om de maatschappelijke opgaven, wensen en ontwikkelingen waar te maken. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.

Figuur 1 Schema Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities

4. Koers

Wanneer is een afweging voor het grondbeleid aan de orde?

Er zijn meerdere invalshoeken om afwegingen in grondbeleid te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities op het gebied van gezondheid, welzijn en zorg, passende woningen voor alle inwoners en duurzaamheid. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer die vragen om een afweging in de grondpolitiek.

Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek

Dynamisch grondbeleid

De gemeente Barendrecht voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt, welke rol zij hierin vervolgens wil nemen en welke instrumenten zij gaat inzetten.

Het dynamische karakter van het grondbeleid van Barendrecht stelt de gemeente altijd in staat om een zorgvuldig afweging te maken of een actieve vorm van grondbeleid wel geschikt is voor het ruimtelijk initiatief dat zich aandient. Het kan zijn dat bij een ruimtelijk initiatief een (passievere) faciliterende houding past. Dit is met name het geval als het ruimtelijk initiatief door de markt kan worden opgepakt, de gemeente het risico van het ruimtelijk initiatief niet wil lopen, het ruimtelijk initiatief niet prioritair is of als het initiatief beperkt bijdraagt aan de ambities en beleidsopgaven.

In onderstaand figuur is schematisch de keuze in het dynamisch grondbeleid in verschillende stappen weergegeven. Deze keuze maakt de gemeente met de routekaart. Het onderstaande schema laat zien dat de gemeente eerst haar houding voor een ruimtelijk initiatief bepaalt (stap 1). Daarna volgt keuze van haar grondbeleid (stap 2), om vervolgens de bijbehorende instrumenten toe te passen (stap 3).

Figuur 3 Koers grondbeleid

5. Rollen in het grondbeleid

In het dynamisch grondbeleid onderscheidt de gemeente drie rollen. Deze drie gemeentelijke rollen voor het grondbeleid zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een ruimtelijk initiatief niet past binnen de beleidsdoelen of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is, dan verleent de gemeente geen medewerking aan het initiatief.

Figuur 4 Rollen in grondbeleid

Actief grondbeleid

De gemeente Barendrecht kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. De keuze voor actief grondbeleid kan ook op financiële motieven rusten waarbij het resultaat van de grondexploitatie leidend is. Met actief grondbeleid stuurt de gemeente ook actief op het tijdspad en de fasering waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen.

Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente heeft of koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken en zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het beoogde doel. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.

Mengvormen Als zowel de gemeente als een of meerdere marktpartijen grondposities in een plangebied hebben, dan kan een mengvorm van actief grondbeleid en actief faciliterend grondbeleid wenselijk zijn. De gemeente kan dan in samenwerking met de marktpartij(en) de ontwikkeling oppakken. Mocht dit niet lukken, dan kan de gemeente de afweging maken om voor het gehele plangebied actief grondbeleid toe te passen.

Actief faciliterend grondbeleid

Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is in dat geval van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat de gemeente Barendrecht niet als private partij en niet risicodragend op de markt wil treden en daarbij de grondexploitatie niet wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert het initiatief en doet dit niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief dus actief. Dit kan zij bijvoorbeeld doen door het visietraject en het planologisch proces de kartrekker te zijn. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. De gemeente is bereid om budget beschikbaar te stellen voor de benodigde capaciteitsinzet. De kosten van de inzet kunnen mogelijk worden verhaald via het kostenverhaal. Dit gebeurt echter niet altijd. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit gebeurt vaak binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.

Faciliterend grondbeleid

Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief heeft een lage maatschappelijke meerwaarde of is minder van belang in prioriteit en potentie. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gecombineerd met privaatrechtelijke overeenkomsten.

Als het college principemedewerking verleent, sluit zij een intentieovereenkomst of soms direct een anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer als het initiatief erom vraagt. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze laatste overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij. Bij sommige vooral kleinere plannen sluit de gemeente direct een anterieure overeenkomst. Hierin legt zij onder andere de afspraken over het kostenverhaal, programma en ruimtelijke kwaliteit vast.

6. Routekaart grondbeleid

Figuur 5 Routekaart

De rolneming en inzet van de instrumenten in het dynamisch grondbeleid maakt de gemeente met de routekaart. In drie stappen weegt de gemeente af welke rolneming zij het meest geschikt vindt voor het ruimtelijk initiatief.

Stap 1: Houding

Er ontstaat een kans voor de gemeente om strategische aankopen te verrichten of er is sprake van een marktinitiatief. Hoe de gemeente met deze kans of het marktinitiatief wil omgaan, bepaalt zij door een keuze te maken in houding ten behoeve van het grondbeleid. De gemeente kan bij een kans of marktinitiatief een actieve of passieve houding aannemen. De houding bepaalt uiteindelijk de keuze in rolneming in het grondbeleid. Wat de houding van de gemeente voor kans of marktinitiatief is, hangt af van de uitkomst van de toets op de maatschappelijke meerwaarde en of het ruimtelijk initiatief potentie en prioriteit heeft. Deze toetst maakt zij op basis van de beleidsopgave van de gemeente de omgevingsvisie. Hierbij maakt de gemeente gebruik van het denkbeeldige ‘schuifjesmodel’ in de routekaart.

Figuur 6 Schuifjesmodel keuze houding

Bij de toets om de houding te bepalen is van belang dat een eerste afweging wordt gemaakt aan de hand van verschillende afwegingsfactoren:

• In welke mate draagt een kans of het marktinitiatief bij aan de uitvoering van de visies, het beleid en bestuurlijke ambities? Met andere woorden: levert de kans of marktinitiatief een maatschappelijke meerwaarde op?

• Heeft een kans of het marktinitiatief prioriteit en potentie?

Hoe hoger een kans of marktinitiatief scoort in de afweging, des te eerder zal de gemeente kiezen voor een actieve houding. Dat geeft de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen zodat het initiatief het gewenste resultaat oplevert. Bij stap 2 en 3 volgt een toelichting op de manier waarop invulling kan worden gegeven op deze regie. De gemeente heeft altijd een actieve houding op het moment dat initiatieven door de gemeente worden ontplooid.

Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan de gemeente een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan de gemeente besluiten om niet mee te werken aan een initiatief. Dit gebeurt als het initiatief niet past binnen de gemeentelijke visie en het beleid.

Stap 2: Rol

Uit de keuze voor een houding volgt dat de gemeente haar rolneming in het grondbeleid bepaalt. Bij een actieve houding weegt de gemeente aan de hand van het afwegingskader en de toets op de uitvoerbaarheid of haar rol actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid moet zijn. Bij een passieve houding neemt de gemeente haar rol aan van passief grondbeleid. Zij maakt dan nog wel de toets of het ruimtelijk initiatief kan blijven voldoen aan de beleidskaders van de gemeente en economisch zelfstandig uitvoerbaar is. Anders geeft zij geen vervolg aan het initiatief.

Rolneming bij een actieve houding

Figuur 7 Keuze rol bij een actieve houding

Van actieve houding naar rol in grondbeleid

Bij een actieve houding maakt de gemeente Barendrecht een afweging om te komen tot haar (actieve) rol in een ruimtelijk initiatief aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de realisatie zo urgent dat de gemeente eerder kiest om vanuit grondpositie sturing te geven aan de realisatie dan via haar beleidsmatige kaders. Nadat een de rol is gekozen, dient te worden gekeken of deze ook uitgevoerd kan worden. Hierbij zijn factoren als de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, maar ook de beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit van belang. Als deze factoren geen belemmering vormen of voor de gemeente acceptabel zijn, blijft de gemeente bij haar gekozen rol. Als de uitvoerbaarheid niet wordt aangetoond kan het noodzakelijk zijn om ambities bij te stellen en daarmee een mogelijk heroverweging van de houding (stap 1). Deze heroverweging kan ook met voortschrijdend inzicht gedurende het planproces plaatsvinden. Schematisch ziet dit proces er als volgt uit:

Figuur 8 Afwegingskader grondbeleid bij een actieve houding

• Sturing en regie

Hoeveel sturing en regie de gemeente Barendrecht bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie de gemeente wenst. Ook de noodzaak en urgentie van de realisatie van het initiatief bepaalt de mate waarin de gemeente het voortouw wil nemen. Bij de afweging voor de gewenste rol neemt de gemeente mee of de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Op het moment dat de gemeente voldoende sturing kan uitoefenen vanuit het aanwezige beleid en ook zicht heeft op realisatie van de ambitie, kan de gemeente de ontwikkeling overlaten aan een marktpartij. Als de gemeente de grond zelf in eigendom verwerft dan heeft ze de volledige regie. Ze kan dan namelijk zowel vanuit haar publiekrechtelijke als haar privaatrechtelijke rol het ruimtelijk initiatief oppakken.

• Samenwerking

De mate van de gewenste gemeentelijke regie hangt ook samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met marktpartijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd dan ziet de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Hierbij is het essentieel om de afspraken vast te leggen in een samenwerkingsverband en/of anterieure overeenkomst. Als het mogelijk is om goede contractuele afspraken te maken, dan kan een actief faciliterende rol volstaan. Mocht dit niet mogelijk zijn of er is sprake van marktfalen, dan zal de gemeente kiezen voor actief grondbeleid.

• Grondpositie en marktinitiatief

Heeft een marktpartij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen dan is actief faciliterend grondbeleid een passende rol. Als de gemeente (een groot deel van) de gronden in eigendom heeft, dan ligt het voor de hand om vanuit deze eigendomspositie als gemeente zelf het plan te realiseren. De gemeente behoudt dan volledige regie. Als het (volledige) eigendom nog niet bij de gemeente ligt, maar zij wel bereid is om de gronden te verwerven, dan zal er voor een actieve grondpolitiek worden gekozen. Als het eigendom versnipperd is over meerdere eigenaren, waardoor (een effectieve) realisatie van het initiatief onder druk komt te staan, kan de gemeente voor actief grondbeleid kiezen.

Na de keuze voor de rol aan de hand van bovengenoemde aspecten, beoordeelt de gemeente de uitvoerbaarheid. Hierbij toetst de gemeente op de volgende aspecten:

• Financiële haalbaarheid

Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) is. Daarnaast kan de gemeente de impact op de meerjarenbegroting (lange termijn) inschatten. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen.

Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan dan alsnog besluiten om de grondexploitatie op te pakken of om mee te werken, als het ruimtelijk initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente en daarom wordt het tekort aanvaard.

• Risicoprofiel

De gemeente maakt al dan niet op hoofdlijnen inzichtelijk wat het risicoprofiel van het ruimtelijk initiatief is. Ze kijkt hierbij naar risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak en beoordeelt of het risicoprofiel aanvaardbaar is. Bij actief grondbeleid loopt de gemeente het financiële risico van de grondexploitatie. Bij actief faciliterend grondbeleid kan het bestuurlijke risico wat nadrukkelijker spelen, omdat de gemeente hierbij afhankelijk is van de marktpartij voor de voortgang. Als het risicoprofiel niet acceptabel is voor de gemeente, dan kan een heroverweging van de ambities en/of de houding plaatsvinden.

• Inzet van capaciteit

Bij zowel actief grondbeleid als actief faciliterend grondbeleid is de inzet van (ambtelijke) capaciteit nodig. De benodigde disciplines en inzet verschillen per rol. De gemeente beoordeelt of zij voldoende capaciteit beschikbaar heeft of (tijdelijk) kan aantrekken. Als de benodigde capaciteit niet beschikbaar is of niet kan worden aangetrokken zal de rol moeten worden heroverwogen of de ambities worden bijgesteld.

De onderstaande tabel geeft de ideale situatie van de benodigde capaciteit bij de verschillende rollen van het grondbeleid:

Functie	Actief grondbeleid	Actief faciliterend grondbeleid	Faciliterend grondbeleid
Projectleider	integraal verantwoordelijk voor aansturing initiatief en grondexploitatie	begeleiden gemeentelijke proces, aanspreekpunt initiatiefnemer	Nvt: is vaak een casemanager
Planeconoom	grondexploitatie en risicoanalyse	toetsen economische uitvoerbaarheid en kostenverhaal	toetsen economische uitvoerbaarheid en kostenverhaal
Grondzakenmedewerker	grondverwerving, gronduitgifte, tijdelijk beheer
Privaat jurist	overeenkomsten m.b.t. grondverwerving en gronduitgifte	intentie- en anterieure overeenkomst, eventueel samenwerkingsovereenkomst	intentie- en anterieure overeenkomst
Planjurist	opstellen planologische maatregel	begeleiden planologische maatregel	Toetsen van planologische maatregel
Stedenbouwkundige	stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan	kaders stellen en toetsen stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan	Toetsen van planologische maatregel
Projectleider civiele en cultuurtechniek	inrichtingsplan, voorbereiding en realisatie bouw- en woonrijp maken	toetsen inrichtingsplan en toezicht bouw- en woonrijp maken	toetsen inrichtingsplan en toezicht bouw- en woonrijp maken
Vakspecialisten, zoals groen, bodem, water, verkeer, wonen, economie en maatschappelijk vastgoed	stellen van kaders, onderzoeken en verankering kaders in planvorming	stellen van kaders en toetsen	Toetsen van beleid
Communicatie	gebiedscommunicatie en -promotie
Vergunningverlening, toezicht en handhaving	m.b.t. omgevingsvergunningen

Heroverwegingskader

Het kan voorkomen dat tijdens de uitvoering van een marktinitiatief de randvoorwaarden van het project veranderen of niet meer binnen deze randvoorwaarden plaatsvinden. Daarmee komt het gewenst resultaat in gevaar. Binnen de gekozen rol is onvoldoende ruimte om aan deze randvoorwaarden (te blijven) voldoen. Het heroverwegingskader stelt de gemeente dan in staat om voor het ruimtelijke initiatief een nieuwe afweging te maken. De gemeente doet dan een stap terug in de vragen die zij zichzelf heeft gesteld (en met name de vragen: Hoe gaan wij een kans of het marktinitiatief uitvoeren? Waarom willen wij een kans of het marktinitiatief uitvoeren?). Door binnen deze vragen weer een nieuwe afweging te maken, bepaalt de gemeente of een kans of marktinitiatief nog wel uitvoerbaar is en of de gekozen rol wel de juiste is. Dit kan er toe leiden dat de gemeente opnieuw gaat kijken naar haar ambities en de prioriteit voor deze kans of marktinitiatief. Met deze laatste afweging kan het dan betekenen dat de gemeente kiest voor een passieve houding in plaats van een actieve houding met daarbij de keuze voor een andere rol: faciliterend grondbeleid. In het uiterste geval schort de gemeente haar medewerking voor het marktinitiatief op.

Figuur 9 Afwegingskadergrondbeleid bij passieve houding

Van passieve houding naar faciliterend grondbeleid

De gemeente kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreken. Het initiatief past binnen het gemeentelijke beleid en/of draagt, weliswaar in beperkte mate, bij aan de gemeentelijke ambities of visie. De gemeente maakt met de initiatiefnemer afspraken over het kostenverhaal en de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en legt deze vast in een anterieure overeenkomst. Als de gemeente en de initiatiefnemer geen overeenstemming krijgen over het kostenverhaal dan verhaalt de gemeente de kosten publiekrechtelijk. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het initiatief op te pakken binnen de kaders en de afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders van de principemedewerking of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt, dan stopt de medewerking van het college.

De gemeente werkt niet mee aan een initiatief als dit in strijd is met haar beleid of haar ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.

7. Inzet van grondbeleidsinstrumenten

Stap 3: inzet grondbeleidsinstrumenten

Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen ervoor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de manier waarop de gemeente deze instrumenten kan inzetten als hulpmiddel bij de rol die zij in het grondbeleid wil innemen. De toelichting op een aantal van deze instrumenten is in bijlage 1 opgenomen.

Figuur 10 Grondbeleidsinstrumenten per rol

Sturing: Wat mag op de grond?

Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met een omgevingsplan en met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of in de BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij de BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een kostenverhaalsplichtige (bouw)activiteit¹ maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van de gemeente Barendrecht worden kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en daarnaast de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen. De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels c.q. voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente zeer gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie. Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente zeer gewenst is.

Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn het omgevingsprogramma Wonen en het parkeerbeleid.

Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders?

Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent zodat zij daarmee indirect stuurt.

De instrumenten om sturing te geven aan een planologisch besluit en dus vast te leggen wat op de grond is toegestaan, zijn de intentie- en anterieure overeenkomst. Deze overeenkomsten zijn voor de drie rollen in het grondbeleid de belangrijkste instrumenten.

Voorbereidingsbesluit

Het voorbereidingsbesluit² kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of in de omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden. Als de wijziging van het omgevingsplan met de nieuwe regels binnen deze periode is bekendgemaakt, dan vervalt de voorbereidingsbescherming op het moment dat:

• de nieuwe regels in het omgevingsplan in werking treden, of;

• de rechter de nieuwe regels in het omgevingsplan vernietigt.

De voorbeschermingsregels kunnen dan dus langer dan 1 jaar en 6 maanden gelden.

Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt.

Dit helpt de gemeente met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde.

De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid.

Anterieure overeenkomst

Het belangrijkste sturingsmiddel voor (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inspant om de ontwikkeling publiekrechtelijk mogelijk te maken. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. Ook aspecten als financiële bijdragen, zelfbewoningsplicht, Bibob en afspraken over nadeelcompensatie worden in de overeenkomst opgenomen. De gemeente is met de anterieure overeenkomst privaatrechtelijk verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project.

Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft. In de haalbaarheidsfase, die hieraan voorafgaat, verhaalt de gemeente een deel van de (plan)kosten door met de private partij een intentieovereenkomst te sluiten. Dit gebeurt in de meeste gevallen bij complexe dossiers. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. In de overeenkomst is bepaald welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht.

Specifieke Instrumenten actief grondbeleid

Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel. Dit kan met grond die zij al in bezit heeft of door grond (actief) aan te kopen. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente vaak een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.

Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten.

Ontwikkelstrategie

Een instrument om de risico’s en strategie te duiden in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Daarnaast geeft het richting aan de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders).

De ontwikkelstrategie en risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt. Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren.

Verwervingen

Met verwerving neemt de gemeente bewust een grond- of vastgoedpositie (hierna: grond) in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven is een weloverwogen keuze die hoort bij actief grondbeleid. De gemeente zorgt voor een goede onderbouwing voordat zij overgaat tot verwerving. In bijlage I is opgenomen aan welke factoren de onderbouwing in ieder geval moet voldoen. De verwervingsprijs en voorwaarden zijn marktconform en worden onderbouwd met een taxatie. Er zijn twee typen verwervingen:

• 1. Planmatige verwervingen

Een verwerving is planmatig als de raad budget beschikbaar heeft gesteld. Dit kan bijvoorbeeld door het openen en vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een investeringskrediet, denk hierbij aan de aanleg van een weg of de bouw van een school. Het college heeft hiermee het budgetrecht om te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig voor de planmatige verwerving. Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk besluit bekend. De grondeigenaar is bekend met de nieuwe functie.

• 2. Strategische verwervingen

De gemeente kan een strategische positie innemen op de grondmarkt. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Het kan voorkomen dat een of meerdere marktpartijen in een gebied posities hebben ingenomen. De gemeente kan dan door cruciale (grond)posities in te nemen een betere onderhandelingspositie krijgen om invloed uit te oefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling van het gebied.

Voorkeursrecht

Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht (de voormalige Wet voorkeursrecht gemeenten). Als de gemeente het voornemen heeft om de functie te wijzigen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een dergelijk voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van dit voorkeursrecht geschiedt op basis van een marktconforme prijs, tevens op basis van de werkelijke waarde³ die ook bij onteigening geldt.

Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als:

• 1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft;

• 2. de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen;

• 3. er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.

Onteigening

Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor een grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert daarom altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no go, de eigendomssituatie, nut en noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.

Gronduitgifte

De gemeente Barendrecht kiest voor uitgifte in volle eigendom. De vestiging van zakelijke rechten en uitgifte in erfpacht zijn uitzonderingen op dit uitgangspunt. Een zakelijk recht (bijvoorbeeld een recht van opstal) kan wel worden verleend in het geval van trafohuisjes of bij zend-of reclamemasten. Huur en bruikleen gebruikt de gemeente op het moment dat zij (economisch) eigenaar van de grond wil blijven met het oogmerk dat de grond op een later moment weer beschikbaar komt. Voor de gronduitgifte gebruikt de gemeente de openbare selectieprocedure volgens de uitgangspunten van het Didam-arrest.

Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke gronden één-op-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte.

Een openbare selectie- of tenderprocedure Bij een openbare selectie- of tenderprocedure brengen partijen in concurrentie een bieding uit. Een onderdeel van de bieding is het grondbod. Hierdoor komt de grondprijs tot stand door marktwerking. Wanneer het grondbod niet leidend is voor de selectie, kan de gemeente Barendrecht op voorhand een (minimale) grondprijs vaststellen, eventueel onderbouwd met een taxatie

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De marktconforme prijs kan tot stand komen door een openbare selectie- of tenderprocedure, onderbouwd met een grondprijsbeleid of met een separate taxatie. De marktconforme grond- en uitgifteprijs is afgestemd op het (toekomstig) gebruik, de gewenste kwaliteit en het verdienmodel dat daarbij hoort.

De gemeenteraad stelt periodiek het grondprijsbeleid bij. Het grondprijsbeleid voldoet aan de kaders zoals deze vastliggen in deze Nota grondbeleid. Het college zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen en raadpleegt vooraf aan de besluitvorming een onafhankelijke taxateur.

Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid

Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente Barendrecht ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief, dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities, en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen.

Daarnaast beschikt de gemeente over instrumenten die overwegend bij actief faciliterend grondbeleid passen.

Stedelijke kavelruil

De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Stedelijke kavelruil is ook denkbaar op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied.

Kavelruil in het landelijk gebied ⁴

Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen.

Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan onder voorwaarden de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting.

Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid

Voor faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de mogelijkheid tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij zuiver faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.

8. Samenwerken

Bij een actieve houding van de gemeente past samenwerking met marktpartijen. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm dat voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. In bijlage II worden de samenwerkingsvormen nader toegelicht.

Figuur 11 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Bron: Deloitte, bewerking GrondGidsen )

Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Het college kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als:

• zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben;

• de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het initiatief tot stand te brengen;

• partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen;

• de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren;

• het initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent.

In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente. Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst.

9. Financieel kader

Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning-en-controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de ‘Commissie besluit begroting en verantwoording’ (commissie BBV) voorschrijft⁵. Als deze commissie aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt, dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de Nota grondbeleid nodig.

Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen, de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.

Figuur 12 Voorbeeld verloop cashflow

Risicomanagement

Minimaal één keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit voor de gemeentelijke grondexploitaties. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de jaarlijkse actualisatie van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse.

Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen:

• projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen;

• projectspecifieke risico’s.

De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is voor het opvangen van de risico’s, dan worden de risico’s opgevangen vanuit de reserve grondbedrijf. Als de stand van de reserve grondbedrijf onvoldoende is om de risico’s op te vangen, dan wordt de reserve aangevuld vanuit de algemene reserve.

De Commissie besluit begroting en verantwoording geeft de richtlijnen voor: Grondexploitaties het afdekken van verliezen de gemeente Barendrecht dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het verwachte verlies op eindwaarde wordt afgedekt met deze verliesvoorziening. de (tussentijdse) winstneming op basis van de POC-methode bij het bepalen van de (tussentijdse) winstnemingen houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s de rentetoerekening de gemeente hanteert de omslagrente. Haalbaarheidsonderzoeken activeren voorbereidingskosten activeren van grondverwervingen

Figuur 13 Financiële stromen grondexploitaties

10. Verantwoording en governance

De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de regels van het Besluit begroting en verantwoording. Het uitgangspunt is dat de gemeente de Nota grondbeleid elke vier jaar herziet (conform de financiële verordening) of eerder als daar aanleiding toe is. Als hiervoor geen aanleiding bestaat, verlengt de gemeente de Nota grondbeleid totdat de wijzigingen om een actualisatie vragen.

Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen⁶

	Raad	College
Grondbeleid	Vaststellen Nota grondbeleid	Uitvoeren grondbeleid
	Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)	Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Financieel	Vaststellen (tussentijdse) winst- en verliesnemingen, beschikken over reserves en voorzieningen
Voorbereidingskrediet	Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet	Uitvoeren voorbereidingskrediet
Grondexploitaties	Openen en vaststellen nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, vaststellen van planinhoudelijke wijzigingen en autonome wijzigingen met materiele financiële gevolgen bij grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties als onderdeel van de paragraaf grondbeleid	Uitvoeren grondexploitaties en afronden afgesloten grondexploitaties
(Strategische) Verwerving	Budgetrecht grondaankopen	Sluiten van koopovereenkomst
	Beschikbaar stellen van budget voor het exploiteren van strategische verwervingen
Voorkeursrecht	Bestendigen van een voorkeursrecht	Voorvestigen van een voorkeursrecht
Onteigeningen	Nemen van een onteigeningsbeschikking
Voorbereidingskrediet	Nemen van een voorbereidingsbesluit
Gronduitgifte	Vaststellen kaders gronduitgifte als onderdeel van de Nota grondbeleid	Vaststellen van uitvoeringskaders gronduitgifte, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures), vaststellen
(Grond)prijzen	Vaststellen kaders (grond)prijzen als onderdeel Nota grondbeleid	Vaststellen grondprijzen en prijzen voor pacht, erfpacht, andere zakelijke rechten en huur in de Nota grondprijzen
Kostenverhaal		Vaststellen van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
		Sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten en het in rekening brengen van exploitatiebijdragen binnen de kaders van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen en de Nota grondbeleid.
Samenwerking		Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon

Aldus besloten in de verl lering van de gemeenteraad Barendrecht van 25 maart 2025.

De griffier,

mw. C.M. Krouwel

De voorzitter

drs. R.E. Schneider

Bijlage 1: Toelichting instrumenten

Grondaankopen ⁷

Met grondverwerving neemt het college bewust een grondpositie in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven kan een weloverwogen keuze zijn die volgt uit de keuze om actief grondbeleid te voeren.

Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstig ruimtelijk initiatief onderscheiden we twee vormen van aankoop, namelijk strategische aankopen en planmatige aankopen.

Planmatige verwerving

Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe functie of activiteit. Vaak heeft de raad ook een grondexploitatie vastgesteld waarin de verwerving van gronden is voorzien.

Met de vaststelling van de grondexploitatie geeft de raad het college mandaat om binnen de kaders van de grondexploitatie gronden te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig. Met duidelijkheid over de nieuwe functie of activiteit en (toekomstig) vastgestelde grondexploitatie (of een aankoopbudget) is het doel van de verwerving helder en zijn de risico’s transparant en beheersbaar. Vanzelfsprekend moet de verwerving worden verantwoord door een marktconform taxatierapport.

Om het aankoopproces van planmatige verwerving effectief te laten zijn, mag een eventuele onteigening nooit uit het oog worden verloren. Het is daarom verstandig om in voorkomende gevallen al te handelen alsof de grondverwerving geschiedt in het kader van het algemeen belang. Het schadeloosstellingsrecht uit het onteigeningsrecht is dan van toepassing. Dit betekent dat volledige schadeloosstelling de basis vormt voor de verwerving. Op deze manier wordt geanticipeerd op een eventuele inzet van onteigening. Blijft overeenstemming uit, dan kan de gemeente zonder tijdverlies overschakelen naar de formele onteigeningsprocedure. Het onderhandelingsdossier is dan namelijk al op een onteigening afgestemd.

Strategische verwerving

De gemeente Barendrecht kan, vooruitlopend op een planologische beslissing of een ander ruimtelijk bestuurlijk besluit, een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. Strategische gronden kunnen ook gaan over het aankopen van ruilgronden en ruilobjecten. Dit geeft de gemeente armslag in (planmatige) aankopen, waarbij de gemeente vervangende grond of een object kan aanbieden.

Een strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Door cruciale (grond)posities in te nemen, krijgt de gemeente een betere onderhandelingspositie om invloed te kunnen uitoefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling in een gebied waar ook marktpartijen een positie hebben ingenomen of kunnen innemen. Hierbij kan het voorkeursrecht de gemeente helpen.

Strategische verwerving is niet zonder risico. Het is noodzakelijk om vooraf een goed beeld te hebben of de grondverwerving zijn doel dient en nodig is. Met andere woorden: is het echt nodig of kan het worden opgevangen door bijvoorbeeld de vestiging van het voorkeursrecht. Daarnaast maakt het college een financiële onderbouwing (een grove grondexploitatieberekening) en brengt de risico’s van de aankoop in beeld met een risicoanalyse. De risico’s zijn met name financieel van aard. Denk hierbij aan:

• Afwaardering gronden

  Om de gemeentelijke ambities te realiseren is vaak een planologische wijziging nodig. Als deze gewenste planologische wijziging uitblijft, dan moet de gemeente wellicht afwaarderen naar de huidige waarde. Het kan zijn dat de grond is aangekocht voor een hogere waarde, omdat er rekening gehouden is met de toekomstige ontwikkeling.

• Grondexploitatie

  Bij aankoop stelt de gemeente een globale grondexploitatie op. In deze berekening worden inschattingen gedaan voor de kosten van het bouw- en woonrijp maken. Het kan zijn dat de werkelijke kosten hoger uitvallen dan vooraf ingeschat. Ditzelfde geldt voor de opbrengsten. In de globale grondexploitatie staan inschattingen voor de ontwikkeling van de kosten- en opbrengstenindex, de rente en de looptijd. Deze kunnen zich in de praktijk anders ontwikkelen gedurende de looptijd van het project.

• Gemeentelijke ambities, provinciaal beleid en rijksbeleid

  Als na de aankoop van de grond, de gemeentelijke ambities of kaders vanuit de provincie of het rijk veranderen, dan kan dit leiden tot bijvoorbeeld hogere kosten in de aanleg van de openbare ruimte (hogere kwaliteitseisen), meer natuurcompensatie (strengere natuurwetgeving) of minder grondopbrengsten bij de verkoop van bouwgrond (hoger aandeel betaalbare woningen).

  Onderstaande zeven factoren komen in ieder geval in de onderbouwing voor strategische verwerving aan bod.

  • 1. Duiding van het ruimtelijk initiatief

    De gemeente moet al een duidelijk beeld of doel hebben waarvoor zij de grond verwerft. Denk hierbij aan een ontwikkelvisie of een masterplan.

  • 2. Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied

    Het toekomstig ruimtelijk initiatief behoeft een sterke gemeentelijke sturing. De gemeente wil volledige regie voeren om het ruimtelijk initiatief binnen haar ambities en termijnen te realiseren. Dit wil zij bereiken met de grondverwerving.

  • 3. Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling

    De aankoop dient het belang, de ambities en de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Met de verwerving stuurt de gemeente op de maatschappelijke meerwaarde op de lange termijn. Grondaankoop kan er ook voor zorgen dat de prijsontwikkeling in het gebied niet verder oploopt. Zeker in combinatie met de toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht kan dit een waardevol instrument zijn.

  • 4. Prioriteit en urgentie

    De gemeente wil snel in te zetten op een ruimtelijk initiatief en daarbinnen het gewenste programma en wenst een vertaling van de ambities en beleidsdoelstellingen te realiseren.

  • 5. Financiële dekking

    Een grondverwerving wordt gedekt uit de reserve grondbedrijf of een door de raad verkregen krediet. Bij planmatige aankopen komt de dekking uit de grondexploitatie of een ander budget dat de raad ter beschikking heeft gesteld.

  • 6. Marktconformiteit

    De aankoopprijs voor grondaankopen is marktconform en is onderbouwd met een taxatie van een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. De taxatie is maximaal 1 jaar oud. De courantheid van het taxatierapport binnen deze periode van 1 jaar hangt af van de verandering van de marktomstandigheid. Bij een substantiële verandering van de marktomstandigheid zal een nieuwe taxatie nodig zijn. De getaxeerde waarde kan eventueel worden geïndexeerd. De taxateur neemt in de waardebepaling alle componenten van de grondaankoop mee. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verkrijgen van een ontwikkelrecht (bouwclaim).

  • 7. Het risicoprofiel

    De gemeente maakt vooraf een risico-inschatting van de grondverwerving. Hierbij overweegt de gemeente welk risico zij loopt als de toebedachte functie niet plaatsvindt en zij de gronden moet afwaarderen en de voorziening niet vrijvalt. Conjuncturele invloeden kunnen zorgen dat de gronden onnodig lang op de balans blijven staan en de gemeente deze gronden niet te gelde kan maken.

Activeren van voorbereidingskosten

In samenhang met een strategische aankoop kan de raad een voorbereidingskrediet beschikbaar. Het voorbereidingskrediet is het budget voor de voorbereidingskosten zoals het wijzigen van het omgevingsplan, apparaatskosten en onderzoeken. Deze voorbereidingskosten mag de gemeente activeren op de balans onder immateriële vaste activa (hierna: IMVA).

Hieraan zijn conform de BBV-regels de volgende voorwaarden verbonden:

• de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV van het Omgevingsbesluit; en

• de kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de IMVA. Na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE. Is dit niet het geval dan worden de kosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; en

• de raad neemt het besluit om een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen en deze te activeren onder de IMVA.

Als de gemeente later een grondexploitatie opent, brengt ze de voorbereidingskosten hierin in.

Waardering van de grondaankopen

Onderstaand schema laat zien hoe de grondaankopen op de balans gewaardeerd mogen worden.

Voorkeursrecht

Een gemeente kan het voorkeursrecht inzetten om een (wettelijke) voorkeurspositie in te nemen in de grondmarkt (inclusief vastgoed, dus opstallen). Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.

Wanneer zet de gemeente het voorkeursrecht in?

Een gemeente kan het voorkeursrecht vestigen als zij voorziet dat private partijen gronden om prijsopdrijvende redenen aan willen kopen, dus om speculatie te voorkomen. Ook kan de gemeente het inzetten als ze door grondaankopen regie op de ontwikkeling wil behouden, wanneer ontwikkelaars door voorgenomen aankopen de positie van de gemeente in het gebied kunnen aantasten. Tot slot kan de gemeente haar voorkeursrecht ook inzetten om een plek aan de onderhandelingstafel te krijgen. In dit geval gebruikt de gemeente haar voorkeursrecht niet om eigenaar van de grond te worden, maar regie te houden op de verkoop van de grond door de grondeigenaar. Zo stuurt de gemeente vanuit een passief verwervingsinstrument op de partij die de grond wil aankopen en kan zij met deze partij aan de voorkant afspraken maken over het resultaat dat zij met de grond wil bereiken, zonder eigenaar te worden en het (financiële) risico te dragen.

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is alleen effectief als:

• 1. de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden;

• 2. de raad een aankoopbudget beschikbaar stelt;

• 3. er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.

Vestigen van voorkeursrecht ⁸

Een gemeente kan het voorkeursrecht vestigen als zij voor de betreffende gronden een andere functie of activiteit beoogt. Er dient een concrete vestigingsgrondslag te bestaan. Deze grondslag geeft inzicht in de voorziene functiewijziging van de grond. De functiewijziging is al toebedeeld in een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. Als dit nog niet het geval is, kan de gemeente door middel van een gemotiveerde voorkeursbeschikking een functie toedenken aan een perceel grond.

Het vestigen en bestendigen van een voorkeursrecht gaat gepaard met verplichte stappen en termijnen. Denk hierbij aan de publicatie van het voorkeursrecht, het informeren van de grondeigenaren met een aangetekende brief, het inschrijven in de basisregistratie Kadaster Publiekrechtelijke beperkingen (o.b.v. de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken) etc. Belanghebbenden kunnen hiertegen een zienswijze, bezwaar of beroep indienen.

Schema duur voorkeursrecht onder Omgevingswet

Aanbieding grondeigenaar

Als de grondeigenaar de grond aanbiedt dan moet dit volgens de wettelijke regels⁹ gebeuren. Hij moet zijn voornemen kenbaar maken door een aangetekende brief te sturen die voldoet aan de wettelijke vereisten. De gemeente moet dan binnen zes weken¹⁰ met een collegebesluit laten weten of zij in beginsel de grond wil aankopen. De onderhandeling over de grondaankoop begint dan. De onderhandeling is niet aan een termijn gebonden.

Prijsvaststelling

Als de gemeente en grondeigenaar geen overeenstemming bereiken over de prijs, dan kan de grondeigenaar de gemeente verzoeken om de rechtbank te vragen om een prijsvaststellingsprocedure¹¹ te starten. De rechtbank benoemt dan deskundigen die de werkelijke waarde¹² vaststellen. Na het vonnis van de rechtbank heeft de grondeigenaar de keuze om tot verkoop over te gaan. Als een grondeigenaar besluit om het verkoopproces te staken, blijft het voorkeursrecht gevestigd op deze gronden. De gemeente kan op basis van het voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om verder te gaan met het verkoopproces. Als de gemeente niet meewerkt aan een prijsvaststellingsprocedure of hierover geen besluit heeft genomen, dan kan de grondeigenaar de rechtbank verzoeken om te bepalen dat de gemeente medewerking verleent aan de eigendomsoverdracht.

Haalbaarheid: ontwikkelmogelijkheden en businesscase

Om een gedegen besluit te kunnen nemen om voorkeursrecht te vestigen, is het essentieel om de ontwikkelmogelijkheden en businesscase helder te hebben. Wat voor (woningbouw)programma kan er gerealiseerd worden? Wat is het globale financiële plaatje? En wat zijn de risico’s?

Na het bestendigen van het voorkeursrecht kan een integrale projectgroep de haalbaarheid van de locatie nader onderzoeken en een ontwikkel- en verwervingsstrategie opstellen.

Gemeente koopt niet aan

Als de gemeente niet overgaat tot aankoop, nadat de grondeigenaar zijn gronden aan de gemeente heeft aangeboden, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Het voorkeursrecht als grondbeleidsinstrument verliest dan zijn waarde. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan de gemeente, in de hoop dat de gemeente deze gronden ook niet wil aankopen en zodoende vrij zijn om gedurende drie jaar hun gronden te verkopen aan derden.

Onteigening

De toepassing van het instrument onteigening geldt als laatste redmiddel. Onteigening kan alleen worden toegepast als is voldaan aan de criteria van onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie. Om aan het onteigeningsbelang te voldoen moet het ruimtelijk initiatief mogelijk zijn gemaakt in een vastgesteld omgevingsplan, projectbesluit of een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De toekomstige vorm van ontwikkeling moet hierbij afwijken en is zelfs in de nieuwe situatie uitgesloten.

In de onteigeningsprocedure wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het bestuursrechtelijke spoor en het privaatrechtelijke spoor. Het bestuursrechtelijke spoor regelt de eigendomsovergang. De gemeenteraad krijgt in dit publiekrechtelijke spoor een prominentere rol. Zij neemt de onteigeningsbeschikking nadat de belanghebbenden hun zienswijze kenbaar hebben kunnen maken. De gemeenteraad legt de onteigeningsbeschikking ter bekrachtiging voor aan de bestuursrechter. De belanghebbenden kunnen bij de bestuursrechter bedenkingen indienen. Hoger beroep is bij de Raad van State. De eigendomsoverdracht vindt bij notariële akte plaats.

De hoogte van de schadeloosstelling volgt het privaatrechtelijke spoor. De gemeente verzoekt de civiele rechter na bekendmaking van de onteigeningsbeschikking om de schadeloosstelling vast te stellen.

De gemeente Barendrecht streeft naar een minnelijke oplossing bij grondaankoop. De gemeente heeft daarom niet de ambitie om het instrument van onteigening in te zetten. Echter, in uitzonderingsgevallen kan een onteigening uitkomst bieden voor de gemeente om het eigendom van de grond te verkrijgen. Dit speelt in de gevallen dat sprake is van een groot maatschappelijk belang en de gemeente binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid tot het uiterste is gegaan om de grond op minnelijke wijze te verkrijgen, maar de grondeigenaar niet wil verkopen of aan de verkoop objectief toetsbare en onredelijke voorwaarden stelt. Als er geen alternatieven denkbaar zijn en de ontwikkeling dreigt hierdoor te vertragen dan wel niet realiseerbaar te zijn, dan kan onteigening als instrument een oplossing bieden.

De inzet van de onteigening moet daarom een afweging zijn in een aankoopstrategie. Aan de voorkant van het aankoopproces kan de gemeente een inschatting maken of zij de gronden op een minnelijke wijze kan verkrijgen dan wel dat zij verwacht om eventueel het instrument van onteigening in te zetten. Deze afweging bepaalt de wijze waarop de grondverwerving wordt ingestoken. Bij een planmatige verwerving kan het zogenaamde ‘tweesporenbeleid’ een uitkomst bieden.

Het tweesporenbeleid houdt in dat de grondverwerving als het ware wordt beschouwd als een onteigening. Het doel blijft altijd om minnelijk overeenstemming te bereiken. Maar blijft deze overeenstemming uit dan kan de gemeente Barendrecht het middel van onteigening inzetten. Het tweesporenbeleid geeft hierin structuur: op de achtergrond worden de voorbereidingen voor een onteigening getroffen. Het onteigeningsdossier wordt in orde gemaakt zodat de gemeenteraad efficiënt de onteigeningsbeschikking kan nemen als duidelijk wordt dat minnelijke aankoop niet lukt. Dit voorkomt onnodig tijdsverlies. Het tweesporenbeleid zorgt er ook voor dat het verwervingsproces en de onderhandeling met de grondeigenaren kaders krijgt. De kaders van de volledige schadeloosstelling als basis voor het aanbod aan de grondeigenaren is het uitgangspunt. De onderhandeling zal binnen die kaders lopen. De grondeigenaar weet daarmee wat hij kan verwachten en waar hij wettelijk recht op heeft. Die kaders bepalen ook of de onderhandeling binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid verlopen. Het maakt voor de gemeente dan ook snel inzichtelijk of een grondverwerving kansrijk of niet is. De keuze om over te gaan tot een onteigening wordt hiermee beter onderbouwd.

Met een tweesporenbeleid en daarmee een onteigeningsprocedure achter de hand wordt vaak bereikt dat de onderhandeling zich concentreert op de werkelijke waarde van de eigendommen en de schade die de eigenaar leidt als gevolg van de verwerving. Het feit dat de onteigening concreet kan worden ingezet, werkt mee aan genormaliseerde verhoudingen aan de onderhandelingstafel en de uitgangspunten waarover de partijen in overleg zijn.

Een aanbod op volledige schadeloosstelling is gebaseerd op een geldelijke vergoeding. De gemeente laat de werkelijke waarde van de eigendommen taxeren en maakt een inschatting van de schade die voortvloeit uit de grondverwerving. Hiermee volgt de gemeente de onteigeningsleer en blijft zij binnen de wetgeving en jurisprudentie.

De grondeigenaar heeft recht op zelfrealisatie. Als hij binnen de door de gemeente gestelde kaders de nieuwe functie of activiteit zelf kan realiseren, dan is onteigening niet aan de orde. In het verwervingsproces en de hieraan voorafgaande aankoopstrategie, moet de gemeente dus een inschatting maken in welke mate de grondeigenaar daadwerkelijk in staat is om zelf de functie of activiteit te realiseren. Dit toetst de gemeente aan de hand van de kwalitatieve en kostenverhaalregels in het omgevingsplan. Als de gemeente twijfelt aan de zelfrealisatie door de grondeigenaar, doet zij er verstandig aan om het tweesporenbeleid te starten en uit te gaan van grondverwerving.

Het voeren van een grondexploitatie

Als de gemeente de grondexploitatie voert dan heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.

Gronduitgifte

Voor de gronduitgifte gebruikt de gemeente in beginsel de openbare selectieprocedure volgens de uitgangspunten van het Didam-arrest.

Uitgangspunt: openbare selectieprocedure

De gemeente Barendrecht volgt de criteria van het Didam-arrest. De gemeente stelt als uitgangspunt dat onroerende zaken worden uitgegeven door middel van een openbare selectieprocedure. Hierdoor is de uitgifte van (bouw)grond in de vorm van verhuur, verkoop of vestiging van een zakelijk recht van gemeentelijke gronden (en vastgoed) transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde objectieve, toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken.

Uitzondering: één-op-één uitgifte

Van een openbare selectieprocedure kan worden afgezien. De gemeentelijke onroerende zaak wordt dan één-op-één aan een gegadigde gegund. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college publiceert in alle gevallen vooraf haar voornemen tot het aangaan van één-op-één vastgoedtransactie. Het college maakt haar voornemen van één-op-één uitgifte tijdig bekend, zodat iedereen daar kennis van kan nemen. Het college motiveert beargumenteerd op basis van objectieve, toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria waarom zij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Vanzelfsprekend is de uitgifteprijs marktconform.

Vestigen van zakelijk rechten

Uitgifte in volle eigendom is het uitgangspunt van de gemeente. De gemeente kan hierop een uitzondering maken en sluit daarom in voorkomende gevallen niet uit om te kiezen voor het vestigen van zakelijk rechten, zoals erfpacht of recht van opstal. Dit doet zij bijvoorbeeld als ze regie wil houden op de grond en het gebruik hiervan. Uitgifte in erfpacht en het vestigen van recht van opstal is maatwerk. De condities en vestigingsvoorwaarden zijn afgestemd op marktconforme en redelijke uitgangspunten. De canon of retributie bepaalt het college aan de hand van de marktconforme grondprijs en het rentepercentage (canon/retributie).

Huur, bruikleen en pacht

De gemeente kan gronden die zij in eigendom heeft verhuren, in bruikleen geven of (geliberaliseerd) verpachten. Dit zijn passende instrumenten als de gemeente bijvoorbeeld relatief snel weer over de grond wil kunnen beschikken of als ze de grond tijdelijk in gebruik geeft vooruitlopend op een definitieve functie of activiteit of ontwikkeling.

Indien de gemeente een huurovereenkomst sluit, zorgt zij ervoor dat de huurder geen huurrechten krijgt, die een snelle opzegging belemmeren. Huurrechten zorgen er namelijk voor dat het instrument zijn doel voorbij schiet. Hetzelfde geldt voor het sluiten van een pachtovereenkomst. De gemeente sluit een geliberaliseerde pachtovereenkomst voor een vaste periode, waardoor deze niet automatisch wordt verlengd. In de uitgifteprocedure kan de gemeente wel voorwaarden opnemen dat de pachtovereenkomst door de gemeente verlengd kan worden. De pachter heeft hierdoor gedurende langere periode zekerheid dat hij de grond kan pachten, waardoor het duurzaam bodembeheer van de pachter zal toenemen. Voor huur en pacht gelden ook de criteria uit het Didam-arrest.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Dit heeft zij vastgelegd in het grondprijsbeleid. Als sprake is van een maatwerktaxatie dan geldt als uitgangspunt de onderstaande methoden om te komen tot een marktconforme prijs.

De residuele grondwaardemethode

De waarde van de grond resulteert uit de verwachte marktwaarde van het te realiseren vastgoed verminderd met de te verwachten stichtingskosten.

De grondwaarde is het residu van de marktwaarde verminderd met de bouwkosten, de bijkomende kosten, waaronder algemene kosten, winst en risico en de BTW.

De comparatieve methode

Deze methode wordt ook wel de marktbenadering of vergelijkingsmethode genoemd. Bij de comparatieve methode wordt de waarde bepaald aan de hand van gerealiseerde transactieprijzen, waarbij indien nodig gecorrigeerd wordt om de vergelijking met het te waarderen object te maken. Bij de waardebepaling wordt rekening gehouden met bijvoorbeeld de ligging, de grootte van percelen, de bouw- en gebruiksmogelijkheden en het bestaande aanbod.

Een openbare selectieprocedure

Bij een selectieprocedure brengen partijen in concurrentie een bieding uit. De grondprijs komt dan tot stand door marktwerking. Wanneer het grondbod niet leidend is voor de selectie, kan de gemeente op voorhand een (minimale) grondprijs vaststellen, eventueel onderbouwd met een taxatie door een onafhankelijke, gecertificeerde taxateur.

De marktconforme grond- en uitgifteprijs is afgestemd op het toekomstig gebruik en het verdienmodel dat daarbij hoort.

Marktconforme grond- en uitgifteprijzen gelden voor de volgende categorieën (niet limitatief):

• woningbouw;

• bedrijventerreinen, kantoren, detailhandel en horeca;

• maatschappelijke voorzieningen met winstoogmerk;

• reststroken / snippergroen;

• nutsvoorzieningen;

• verhuur gronden;

• recht van opstalrecht, (erf)pacht en bruikleen.

Uitzonderingen:

• Sociale huurwoningen

De grondprijs voor sociale huurwoningen, die worden gerealiseerd door de toegelaten instellingen volgens de Woningwet, zijn een onderdeel van de prestatieafspraken tussen de gemeente en de woningbouwcorporaties.

• Overige

Voor niet-commerciële maatschappelijke functies en sport- en recreatieve voorzieningen hanteert de gemeente een vaste prijs per m² die de kostprijs benadert. De kostprijs wordt bepaald aan de hand van de kosten die gemaakt zijn voor het leveren van (bouwrijpe) grond.

Bijlage 2: Toelichting samenwerkingsvormen

Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel is een bijzondere vorm van actief grondbeleid en wordt veelal gekozen als private partijen grondeigendommen hebben in het plangebied. Het is een samenwerkingsvorm in het spoor van actief grondbeleid. In het bouwclaimmodel verkopen private partijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte bouwrijpe grond mogen terugkopen met een vooraf overeengekomen programmering waarmee zij hun bouwrechten veilig stellen. De gemeente voert de grondexploitatie en draagt zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. Private partijen nemen, net als bij actief grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening. De samenwerking op basis van een bouwclaim is vooral goed inzetbaar als in een gebied sprake is van versnipperd eigendom in handen van private partijen en de gemeente een actieve rol wenst in te nemen. De gemeente kan dan haar regierol beter invullen en zo de gewenste ontwikkelingen op de locatie beter sturen. Deze variant is veelal te prefereren boven de zelfrealisatie door alle afzonderlijke private grondeigenaren. Concessiemodel Bij het concessiemodel heeft de gemeente (geheel dan wel gedeeltelijk) het grondeigendom. De gemeente draagt haar grond over aan een private partij (bijvoorbeeld via aanbesteding of een prijsvraag) die de (privaatrechtelijke) grondexploitatie voert. In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente. De gemeente beperkt zich bij het concessiemodel tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld met een stedenbouwkundig programma van eisen, masterplan of kwaliteitsnormen. Dit model kenmerkt zich door een strikte publiek-private rolverdeling, waarbij een private partij een groot deel van de traditionele overheidstaken (bijvoorbeeld de aanleg van openbare voorzieningen en infrastructuur) uitvoert en de risico’s draagt. Zowel de grond- als de opstalexploitatie zijn voor rekening en risico van de private partij. Bij een dergelijke overdracht van overheidstaken moet zeker gesteld worden dat de private partij deze werken conform de regels van het (Europees) aanbestedingsrecht en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid zal aanbesteden.De gemeente kiest bij het concessiemodel nadrukkelijk voor samenwerking om zo ook de kennis, kunde en capaciteit van marktpartijen bij de gewenste gebiedsontwikkeling optimaal te kunnen benutten en/of omdat zij het risico voor de ontwikkeling niet wil dragen. De belangrijkste voorwaarde voor het bereiken van positieve effecten bij de toepassing van het concessiemodel ligt vooral in de rolvastheid en professionaliteit van partijen. Bij een concessie moet voldoende ruimte gegeven worden aan de marktpartij. Afspraken over het kwaliteitsniveau en het programma dienen vooraf op hoofdlijnen te worden vastgelegd. Joint venture Wanneer in een gebied diverse partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben, kunnen zij besluiten samen te gaan werken door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dan wel door voor de samenwerking een aparte rechtspersoon op te richten, bijvoorbeeld een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). De GEM kan dan de gezamenlijke grondexploitatie voeren en gronden uitgeven, vaak op basis van een gezamenlijk opgesteld en vastgesteld masterplan voor het gebied. De risico's van de grondexploitatie worden gedragen door alle deelnemende partijen. De gemeente behoudt haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.