/2/png-1/DeBilt.png)
Gemeenteblad van De Bilt
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| De Bilt | Gemeenteblad 2025, 485351 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Printen
Delen
Beleidsregel Uitvoering- en handhavingstrategie Regio Utrecht
Burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt,
Gelet op de artikelen 4:81, eerste lid, 4:83 en 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en de artikelen 13.5 en 13.6 van het Omgevingsbesluit;
Zij op grond van de artikelen 13.5 en 13.6 van het Omgevingsbesluit bevoegd zijn tot het vaststellen van een uitvoerings-en handhavingsstrategie;
het gewenst is ter invulling van hun beleidsruimte een beleidsregel vast te stellen over het regionale VTH-kader dat de Omgevingsdienst Utrecht (ODU) aanstuurt
Besloten op 14 oktober 2025 de volgende beleidsregel vast te stellen:
Hoofdstuk 1 Inleiding en kader
Dit is hét regionale kader van de Utrechtse gemeenten en de provincie Utrecht voor de taakuitvoering van de ODU. De ODU werkt vanaf 1 januari 2026 voor alle gemeenten in de provincie Utrecht en de provincie zelf. De U&H-strategie beschrijft welke maatschappelijke opgaven centraal staan in de regio en hoe de deelnemers de ODU inzetten om deze doelen te behalen. De U&H-strategie is gemaakt met en door de regio én met overheden van buiten de regio. De deelnemers, de ODU en haar partners trekken samen op. Vooral in de uitvoering. Want daarmee wordt de meeste milieuwinst behaald. Het gemeenschappelijk uitvoeringskader geeft richting en wordt gebruikt om de komende jaren te blijven sturen op de maatschappelijke impact van de ODU.
Deze U&H-strategie is het gezamenlijk uitvoeringskader van alle gemeenten in de provincie Utrecht en de provincie Utrecht zelf. Een gezamenlijke U&H-strategie is wettelijk verplicht op grond van de Omgevingswet. Deze U&H-strategie gaat over de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering (VTHA) die gemeenten en provincie verplicht en facultatief hebben overgedragen aan de ODU.
De U&H-strategie bestaat uit twee delen. In deel I is de U&H-strategie op hoofdlijnen beschreven. In deel II, de bijlagenbundel, zijn onder meer de strategieën verder uitgewerkt. De twee delen vormen gezamenlijk de U&H-strategie en worden beiden vastgesteld door de colleges van de deelnemers.
De huidige regionale uitvoering- en handhavingstrategie loopt per 2026 af. De bevoegde gezagen en Utrechtse omgevingsdiensten hebben destijds bij de ontwikkeling van deze strategie al afgesproken dat er een opvolger zou komen, met een hogere kwaliteit. Een doorontwikkeling, waarbij het goede behouden blijft en verbeterd wordt wat beter kan.
Dat heeft geresulteerd in een intensief traject met ruim 40 partners om te komen tot de U&H- strategie. Deze samenwerking en het behaalde resultaat vormen een belangrijke mijlpaal voor de regio.
De samenleving mag van de overheid een professionele kwaliteit van de uitvoering van de VTHA-taken verwachten. De gemeenten en de provincie zijn verantwoordelijk voor de VTHA-taken. Zij zijn de bevoegde gezagen. De ODU voert de wettelijke VTHA-basistaken op het gebied van milieu, asbest en bodem uit. De bevoegde gezagen kunnen ervoor kiezen om meer taken bij de ODU neer te leggen. Een overzicht van alle taken staat in de producten- en dienstencatalogus (PDC) van de ODU.
Binnen de provincie Utrecht is er nog een omgevingsdienst verantwoordelijk voor de uitvoering van VTHA-taken: de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG). De OD NZKG is verantwoordelijk voor de meest risicovolle bedrijven waarvoor uitsluitend de provincie bevoegd gezag is en valt buiten de scope van deze U&H-strategie. De U&H-strategie is enkel van toepassing op de VTHA taken die de ODU voor 26 gemeenten en de provincie Utrecht uitvoert.
Een gangbare definitie van governance is ‘het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, als ook het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden’. Governance gaat over het invullen van de randvoorwaarden om de regionale doelstellingen uit de U&H-strategie te realiseren. Of de uitvoering van deze taken nu wel of niet binnen de eigen organisatie gebeurt, de colleges van Burgemeester en Wethouders (B&W) en Gedeputeerde Staten (GS) blijven altijd verantwoordelijk voor- en aanspreekbaar op de realisatie van deze doelstellingen. De ODU is een vorm van verlengd lokaal bestuur. In dit geval een publiekrechtelijke samenwerking met een openbaar lichaam volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen. Binnen deze regeling kunnen takenpakketten, mandaat en kwaliteitsverordeningen per gemeente of provincie verschillen. De afgelopen jaren is sterk aangestuurd op een regionale U&H-strategie met regionale doelen waarbinnen ruimte is voor lokale prioriteiten. Doordat deze doelen voor alle bevoegde gezagen vergelijkbaar zijn, kan de ODU hier efficiënter en effectiever aan werken en zo meer maatschappelijke impact maken.
Er is aanvullend ruimte voor extra of andere lokale ambities. Ieder bevoegd gezag werkt nog met een individuele dienstverleningsovereenkomst (DVO) met de ODU. De bevoegde gezagen brengen deze extra of lokale ambities in via de eigen DVO.
De U&H-strategie is uniform voor de taken die uitgevoerd worden door de ODU en is één van de VTH-beleidstukken die door de gemeenten en provincie zijn vastgesteld. Dit betekent dat de gemeenten en provincie eigen strategieën vaststellen voor de taken die niet aan de omgevingsdienst zijn overgedragen. Gemeenten en de provincie kunnen de strategieën uit deze U&H-strategie ook van toepassing verklaren op hun eigen taken. De regionale U&H-strategie is gebaseerd op maatschappelijke opgaven, lokale strategieën kunnen daar ook op gebaseerd worden. Op deze wijze ontstaat er een regionale beleidscyclus op bepaalde opgaven met meer samenhang en effectiviteit in de uitvoering en een betere communicatie over bereikte resultaten.
Naast een meerjarige U&H-strategie, eist de Omgevingswet ook regionale uitvoeringsprogramma’s en evaluaties die bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen uit de meerjarige strategie. De deelnemers en de ODU stellen gezamenlijk het regionaal uitvoeringsprogramma op. De uitvoering daarvan wordt voorbereid door de ODU. Door alle deelnemers wordt de voortgang van de uitvoering bewaakt en geëvalueerd. Dit geheel vormt de beleidscyclus en staat bekend als de BIG 8-cyclus (zie afbeelding hieronder).
VTHA is slechts één van de instrumenten om langere termijn doelen te bereiken. Strategisch beleid kent daarom meerdere BIG-8- achtige cycli, voor elk van de instrumenten die worden ingezet op dat specifieke beleid.
Hoofdstuk 2 Evaluatie uniforme regionale U&H Strategie 2022-2025
De regionale U&H-strategie 2022- 2025 had als belangrijkste doel om te voldoen aan het Besluit omgevingsrecht en is in die opzet geslaagd.
De U&H-strategie 2022- 2025 was ook het vertrekpunt voor een blijvende doorontwikkeling van de kwaliteit van het werk dat door de Utrechtse omgevingsdiensten verricht wordt. Ook in die opzet is het geslaagd. Zo is er aan de hand van de subdoelen uit de U&H- strategie 2022- 2025 op inhoud verder gewerkt aan die doorontwikkeling. Enkele voorbeelden daarvan zijn:
- •
- •
- •
- •
Anderzijds zijn de geleerde lessen van de U&H-strategie 2022- 2025 en de implementatie ervan meegenomen in de nieuwe U&H-strategie. Die lessen gaan zowel over de inhoud van de U&H- strategie als over het proces om te komen tot een breed gedragen U&H-strategie.
Hoofdstuk 3 Bijdrage aan missie en visie
Deze U&H-strategie is hét regionale kader van de Utrechtse gemeenten en de provincie Utrecht voor de taakuitvoering van de ODU. Het beschrijft welke maatschappelijke opgaven de deelnemers centraal stellen in de regio en hoe de deelnemers de ODU inzetten om deze doelen te behalen. Door één centrale opdracht van de deelnemers aan de ODU creëren de deelnemers efficiënt, effectief, realistisch en doelmatig werk. Het document biedt toekomstperspectief waar op basis van prioriteiten uitvoering aan kan worden gegeven. Vanuit de centrale positie kan de ODU kennis en ervaring inbrengen en proactief en prikkelend adviseren. De ODU wordt als centrale partner gebruikt voor het signaleren van ontwikkelingen waar alle partners wat mee moeten.
Hoofdstuk 4 Probleem/ omgevingsanalyse
De doelen uit de Omgevingswet zijn het uitgangspunt. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Bij het beschermen gaat het om het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Op basis van deze doelen herkennen we vijf maatschappelijke opgaven in de regio Utrecht. Deze opgaven vormen de basis voor de U&H- strategie. De opgaven komen grotendeels uit de omgevingsanalyse ten behoeve van de omgevingsvisie van de provincie Utrecht en zijn getoetst aan gemeentelijke omgevingsvisies. De keuze is expliciet om de klassieke methode van doelen stellen met deze probleem-/omgevingsanalyse aan te vullen en te verrijken. Een uitgebreide beschrijving staat in bijlage D.
De vijf maatschappelijke opgaven die centraal staan:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
Hoofdstuk 5 Regionale doelen en prioriteiten
In de U&H-strategie staan doelen die focus aanbrengen binnen verschillende thema’s, welke allemaal onderdeel zijn van een maatschappelijke opgave. Op deze manier wordt er maximaal impact gemaakt op de belangrijkste maatschappelijke opgaven die de deelnemers met elkaar in de regio hebben. De inzet van VTHA-instrumenten draagt bij aan het bereiken van de doelen. Voor elk van de thema’s is samen met meer dan 200 experts van binnen en buiten de regio geformuleerd waar de ODU met de inzet van het VTHA-instrumentarium aan bijdraagt en wat ervoor nodig is om dat waar te kunnen maken. Hierdoor is er een transparant en vrijwel volledig beeld ontstaan van de opgaven die er liggen.
Hieronder staat kort en bondig welke doelen er per opgave respectievelijk thema zijn gesteld, met enkele voorbeelden van de wijze waarop die doelen bereikt moeten worden. De opgaven en thema’s zijn onderling niet geprioriteerd. Voor alle thema’s geldt een wettelijke basis. Wel verschilt de aanpak tussen diverse thema’s, maar er is geen thema belangrijker dan het andere. Binnen de thema’s gelden wel prioriteiten. Een uitgebreide beschrijving van de wijze waarop doelen tot stand zijn gekomen en hoe prioriteiten worden gesteld staat in bijlage E.
Hoofdstuk 6 Uitgangspunten en werkwijzen
Hoofdstuk 7 Kwaliteitsmanagement
Elke deelnemer van de ODU heeft een verordening uitvoering- en handhaving omgevingsrecht vastgesteld. In de verordeningen is een verplichting opgenomen om te voldoen aan de kwaliteitscriteria. Ook is in de verordening een verplichting opgenomen om doelen uit te werken op de volgende onderwerpen:
- •
- •
- •
Bij de uitvoering van de aan de ODU opgedragen taken worden kwaliteitsdoelen gesteld. Deze kwaliteitsdoelen staan in de tabel hieronder.
De organisaties die VTH-taken uitvoeren moeten voldoen aan de kwaliteitscriteria 3.0 (hierna: KC 3.0), om op die manier voldoende deskundigheid in huis te hebben om de taken uit te voeren. Die deskundigheid wordt gemeten in termen van opleiding, ervaring, ingezette uren en competenties. De ODU wil op 1 april 2026 voldoen aan deze eisen op de deskundigheidsgebieden uit de KC 3.0.
De procescriteria betreffen eisen aan het proces. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn: - Evaluatie - Beleid - Strategie - Uitvoeringsprogramma - Voorbereiding - Uitvoering VTH en advisering – Monitoring. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie. De criteria bieden de kaders voor een kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. In de procescriteria wordt op een systematische wijze de samenhang tussen beleid en uitvoering beschreven. De samenhang tussen de beleids- en uitvoeringscyclus noemt men de regionale beleidscyclus (BIG-8).
Het doorlopen van deze cyclus en hoe dit in de praktijk vorm te geven staat uitgebreid in de Handreiking regionale beleidscyclus van het Interbestuurlijk programma VTH (IBP-VTH).
De regionale beleidscyclus gaat uit van een meerjarig regionaal uitvoeringsprogramma op basis van een uitvoering- en handhavingstrategie. Hierbij staat het toewijzen van de noodzakelijke capaciteit en financiële middelen voor het uitvoeren van (boven)wettelijke taken en het bereiken van de gestelde doelen centraal. Het regionale programma moet vervolgens worden doorvertaald naar de deelnemers waarbij aanvullende wensen van de gemeente in het uitvoeringsprogramma kunnen worden meegenomen.
Deze U&H-strategie is nog niet doorvertaald naar een regionaal uitvoeringsprogramma. Dit is in het licht van de totstandkoming van de ODU en de fase waarin de regionale samenwerking zich bevindt op dit moment nog een te grote stap. De totstandkoming van een regionaal meerjaren uitvoeringsprogramma is wel een wenselijke ontwikkeling. Het stelt de ODU in staat om vanuit een uniforme en stabiele wijze te werken aan de regionale doelen en prioriteiten en de organisatie op de meest efficiënte wijze hierop in te richten. De deelnemers van de ODU richten daarom in 2026 een proces in om de basis voor een dergelijk regionaal meerjarenprogramma te ontwikkelen.
In dit proces gaan de deelnemers en de ODU ook op zoek naar een manier om de BIG-8 cyclus (beter) af te stemmen op de planning en control (P&C)-cyclus.
Hoofdstuk 8 Monitoring en evaluatie
Jaarlijks evalueert de ODU samen met haar opdrachtgevers de effecten van de gepleegde inzet. Dit kan leiden tot het aanpassen van strategieën, prioriteiten en in te zetten middelen. De vertaling landt in het uitvoeringsprogramma voor het jaar erop. In het geval dat deze vertaling consequenties voor de begroting van de opdrachtgevers en/of de ODU heeft, moet deze tijdig in beeld zijn en doorgevoerd. Anders verwoord, de BIG 8 cyclus moet op de P&C- cyclus van de deelnemers aan gaan sluiten. Ook wordt er jaarlijks geëvalueerd of de U&H- strategie aangepast moet worden. Op bestuurlijk niveau (bevoegde gezagen) vindt er periodiek, bv. elke vierjaar, een evaluatie van de U&H-strategie plaats.
Deze U&H-strategie is de eerste die volledig gericht is op het bereiken van maatschappelijk effect op regionale opgaven. Dat vraagt om een andere manier van registreren en rapporteren. Op sommige onderdelen wordt dit al uitgevoerd, bijvoorbeeld bij energiebesparing. Op andere onderdelen moet dit nog nagenoeg geheel ontwikkeld worden. Die tijd heeft de ODU nodig. In gezamenlijkheid werken ODU en haar opdrachtgevers/deelnemers aan deze opgave. Denk aan het verder ontwikkelen van dashboards en het verder verbeteren van rapportages en de wijze van presenteren van resultaten.
Voor een goede monitoring is het belangrijk om data aan kwalitatieve gesprekken te koppelen. Jaarlijks komen de regionale experts op verschillende thema’s bij elkaar om deze gesprekken te voeren. Dit worden “BIG-8 gesprekken” genoemd. De regionale U&H-strategie blijft hierdoor een levend document.
Hoofdstuk 9 De uitvoeringsorganisatie
De ODU richt zijn uitvoering in op basis van de door de opdrachtgevers afgenomen uren. Deze zijn vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst (DVO). De wijze waarop de uitvoering wordt ingericht, inclusief de inzet van middelen, is gebaseerd op de wettelijke taken, doelen en subdoelen die in deze U&H-strategie zijn vastgelegd. De opdrachtgevers en de ODU bepalen gezamenlijk hoe de hiervoor benodigde capaciteit eruitziet. Zij leggen dit vast in een (gezamenlijk) uitvoeringsprogramma (UVP), bij voorkeur voor meerdere jaren. De opdrachtgevers van de ODU borgen de benodigde middelen voor de uitvoering in hun begrotingen.
Op basis van de in de DVO's opgenomen taken organiseert de ODU de hiervoor benodigde capaciteit, zodat de ODU in staat is om de door de deelnemers afgenomen taken uit te voeren. Voor eventuele aanvullende opdrachten wordt capaciteit ingehuurd, omdat het in beginsel tijdelijke opdrachten betreft.
Projecten met een regionaal en/of gezamenlijk belang
Om de doelen uit de U&H-strategie te bereiken kan niet alleen gewerkt worden vanuit de uitvoeringsprogramma’s van deelnemers, maar ook vanuit opdrachten waar deelnemers een gezamenlijk belang bij hebben. Dit kunnen allerlei vormen van opdrachten zijn om bijvoorbeeld nader onderzoek te doen naar een element uit de doelen of om een specifieke actie te initiëren. De deelnemers van de ODU hebben binnen hun DVO uren gereserveerd voor opdrachten met een regionaal belang. Deze uren worden onder andere ingezet om de noodzakelijke acties uit te voeren die in het belang van de realisatie van de doelen van deze U&H-strategie zijn.
Scheiding vergunningverlening, toezicht en handhaving
De omgevingsdienst heeft conform de kwaliteitscriteria een functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht ingericht. Het rouleren van toezichthouders voorkomt een vaste handhavingsrelatie en helpt om het kennisniveau van toezichthouders te vergroten. De frequentie van roulatie is afhankelijk van de branche waar toezicht op gehouden wordt.
Bereikbaarheid en beschikbaar buiten kantooruren
De milieuklachtentelefoon, flora en faunapiket en de zwemwatertelefoon (van 1 mei tot 1 oktober) is 24 uur per dag bereikbaar en wordt bemenst door een boodschappendienst. Tijdens een calamiteit verleent de ODU ondersteuning aan de ketenpartners zoals de VRU. Ongewone voorvallen worden gemeld aan het bevoegd gezag. Deze komen via de milieuklachtentelefoon, de zwemwatertelefoon of een formulier binnen.
De ODU is een jonge organisatie die zich richt op verdere harmonisatie. De ODU werkt met één zaaksysteem (Powerbrowser) en geharmoniseerde workflows en werkinstructies.
De ODU werkt procesgericht vanuit een zaakgerichte benadering op basis van uniforme, efficiënte en toekomstbestendige processen en werkafspraken (primair proces en o.b.v. prioritering voor bedrijfsvoering-processen).
De ODU werkt met de procesbeheerapplicatie Sensus, waarin alle workflows, processen, werkinstructies en werkafspraken (primair proces en o.b.v. prioritering voor bedrijfsvoering-processen) eenduidig en overzichtelijk beschikbaar en te beheren zijn.
Deze U&H-strategie treedt per 1 januari 2026 in werking en vervangt de Uitvoering- en Handhavingstrategie Regio Utrecht 2022-2025. De U&H- strategie wordt openbaar bekend gemaakt, zodat ketenpartners, inwoners en ondernemers er kennis van kunnen nemen. Dat gebeurt via overheid.nl en de websites van de bevoegde gezagen en de ODU.
Aldus vastgesteld door burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, in de vergadering van 14 oktober 2025
De burgemeester,
M.C. Haverkamp
De secretaris,
I. Schuurman
Voorwoord, inleiding en leeswijzer
De regionale U&H- strategie is een document waar de hele regio trots op mag zijn. Veel verschillende mensen hebben hieraan bijgedragen, mensen vanuit de beleidshoek, maar misschien nog wel belangrijker; veel mensen vanuit de uitvoering. Tientallen organisaties uit de regio en daarbuiten hebben samen nagedacht en gewerkt aan een document waarin de maatschappelijke opgaven én uitvoering centraal staan. In mijn jaren als directeur van een omgevingsdienst heb ik ons traditionele VTH-domein zien veranderen. Advisering krijgt een steeds prominentere rol, en ons (VTHA) instrumentarium wordt steeds vaker ingezet om maatschappelijke opgaven met elkaar aan te pakken.
Onze fysieke leefomgeving staat erg onder druk, veel problematiek zoals bijvoorbeeld milieucriminaliteit en de staat van onze waterkwaliteit en luchtkwaliteit overstijgt de gemeentegrenzen. De omgevingsdienst Utrecht heeft de juiste schaal en expertise om op een effectieve wijze deze complexe uitdagingen in de fysieke leefomgeving aan te pakken. Elke dag weer zorgen we voor een iets schonere leefomgeving. Of het nu de bodem is, ons oppervlaktewater of de lucht die we inademen, elke dag maken onze mensen zich hard voor de kwaliteit van onze leefomgeving.
De regionale U&H- strategie is opgesteld met als doel een positieve impact te hebben op de kwaliteit van diezelfde leefomgeving. Dit strategisch kader in combinatie met de nieuwe omgevingsdienst Utrecht zorgt ervoor dat we samen een krachtig momentum hebben gecreëerd in de regio Utrecht. Door dit effectief en uitvoerbaar beleid slim te koppelen aan robuuste uitvoeringskracht, heeft de regio de juiste focus en slagkracht die nodig is om de leefomgeving te beschermen, nu en in de komende jaren.
We staan samen aan de lat om deze regionale U&H- strategie te implementeren en onze regio nog veiliger en gezonder te maken. Dit document luidt de start in van een sterkere vorm van regionale samenwerking in de fysieke leefomgeving, als directeur van de Omgevingsdienst Utrecht zal ik daar in de toekomst verder op aansturen.
De regionale uitvoering- en handhavingstrategie 2026 (hierna: U&H-Strategie) is een document dat beschrijft hoe in de regio Utrecht het instrumentarium voor vergunningverlening, toezicht, handhaving en advies (VTHA) zo effectief mogelijk wordt ingezet. Het is een sturingsinstrument voor de deelnemers van de omgevingsdienst Utrecht (hierna: ODU). De U&H- strategie bevat regionale doelen op diverse thema’s waar de ODU impact op maakt. De doelen passen bij de Omgevingswet en zijn gericht op maatschappelijke opgaven waar alle overheden in de regio gezamenlijk voor aan de lat staan. Ze zijn herkenbaar in omgevingsvisies van gemeenten en de provincie. De U&H- strategie committeert op deze manier alle gemeenten in de provincie, de provincie zelf en de ODU. In de gezamenlijke regionale doelen zit een ambitie die ervoor kan zorgen dat we in onze regio echt een verschil maken.
De focus ligt op de opgaven op gezondheid, duurzaamheid, toekomstbestendige natuur, bodemsturend, waterkwaliteit en (het tegengaan van) milieucriminaliteit. Per opgave zijn voor één of meer thema’s specifieke doelen geformuleerd. Per thema is beschreven hoe vergunningen, toezicht en advies als instrumenten worden ingezet om een positieve bijdrage te leveren aan de thema’s én daarmee een positieve impact te hebben op de grotere maatschappelijke opgaven. Naast deze thema’s zet de ODU zich ook in op andere onderwerpen, zoals bodem, asbest, vuurwerk, luchtvaart etc. Ook voor die thema’s is de U&H- strategie het kader. Verder zijn er kwaliteitsdoelen opgenomen die ervoor moeten zorgen dat de ODU kan leveren wat er gevraagd wordt binnen de financiële kaders.
De U&H-strategie beschrijft op welke wijze het VTHA-instrumentarium wordt ingezet. Er zijn uitgangspunten opgenomen die gelden als basis voor de uitvoering door de ODU. In de bijlagen is een aantal werkwijzen uitgewerkt die medewerkers van de ODU in staat stelt om op uniforme en transparante wijze te werken. Ten slotte is beschreven waar monitoring en evaluatie zich op richten. Dit is het sluitstuk van de beleidscyclus. Zonder goede monitoring en evaluatie is de U&H- strategie niet meer dan een papieren tijger. Om die reden wordt er stevig ingezet op monitoring.
De U&H- strategie is opgesteld in een samenwerking van ruim 40 organisaties en meer dan 200 experts. In een periode van 1,5 jaar is de hele regio Utrecht (en daarbuiten) steeds betrokken bij- of meegenomen in het proces, ook bestuurlijk. Daarmee is de U&H- strategie een breed gedragen document geworden.
Door vaststelling van deze U&H-strategie conformeren de deelnemers zich aan de regionale ambities, doelen en prioriteiten. Dit betekent dat deze in de individuele uitvoeringsprogramma's van de deelnemers moeten worden vertaald, waarbij een adequate uitvoering van de wettelijke taken de ondergrens vormt.
Deze U&H-strategie bestaat uit twee delen. Deel 1 is het kerndocument en beperkt zich tot de hoofdlijn. Dit deel is kort, toegankelijk en leesbaar voor iedereen met interesse in het onderwerp. Deel 2 bevat alle bijlagen en is meer uitgebreid en gedetailleerd. Dit deel biedt verdieping en is er specifiek bij te pakken voor de details van een thema of onderliggende strategie.
De U&H- strategie volgt de opbouw van de beleidscyclus voor VTHA. Het document begint met een inleiding en kader om de positie van dit document aan te geven (hoofdstuk 1). Verder komen kort aan de orde:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
In de bijlage zijn al deze onderdelen uitgebreid beschreven.
Verder komt in deel 1 het kwaliteitsmanagement aan de orde, inclusief bijbehorende kwaliteitsdoelen, monitoring en evaluatie en tot slot beschrijft hoofdstuk 9 de uitvoeringsorganisatie.
|
Bijdragen aan het verbeteren van de waterkwaliteit conform de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) door het voorkomen van lozen van chemische en organische stoffen in water door bedrijven. |
|
|
Hoe zetten we vergunningverlening in? In vergunningen worden voorschriften opgenomen die de waterkwaliteit , de doelmatige werking van de openbare voorzieningen voor de inzameling en transport van afvalwater beschermen en de werking van rioolwater- zuiveringsinstallaties blijven garanderen. De best beschikbare technieken (BBT) worden zo veel mogelijk toegepast, en waar nodig BBT plus. De aangepaste richtlijn industriële emissies en veehouderijen (RIE) is onderdeel van het toetsingskader bij vergunning-verlening. In de vergunningsprocedure wordt er ten aanzien van lozingsactiviteiten advies gevraagd aan het waterschap en bij milieubelastende activiteiten (“indirecte lozingen”) aan de gemeente, conform de regionale samenwerkingsafspraken vanuit de regio. Vergunningen worden conform het programma geactualiseerd waarbij de voorschriften in de vergunning worden afgestemd op de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Bedrijven die de meeste negatieve invloed hebben op de waterkwaliteit krijgen de hoogste prioriteit in het toezicht. Toezicht wordt ingezet bij gezamenlijke controles (ODU en waterschap) op lozingen, inclusief bemonstering en aandacht voor foutieve lozingen/lozingsrouten. Toezichthouders dragen bij aan een groter bewustzijn van ondernemers door informatie te geven over bepaalde stoffen (ZZS, medicijnresten, microplastics, PFAS) en lozingen bij bedrijven en koepelorganisaties. Vanuit het toezicht worden bedrijven aangedragen waar mogelijk winst te behalen valt door de vergunning te actualiseren. Toezicht heeft een signalerende functie voor het waterschap en reageert op signalen vanuit het waterschap. Er wordt toezicht gehouden op afspoeling bij bedrijven. Het bewustzijn over stoffen (ZZS, medicijnresten, microplastics, PFAS) en lozingen bij bedrijven wordt vergroot door hier informatie over te geven aan ondernemers. Bijdragen - en deelnemen aan het reeds opgezette Platform Water. Inzetten op het zo uniform mogelijk formuleren van omgevingsplanregels met betrekking tot afvalwatersystemen en lozingen. |
|
|
Wat is hiervoor nodig en welke acties voeren we daarvoor uit? |
De richtlijn industriële emissie industrie en veehouderijen (2024) implementeren. Een overzicht samenstellen van de locaties waar de geprioriteerde KRW- én Zeer zorgwekkende stoffen worden geloosd (via platform water) Lozingsroutes in kaart brengen (via platform water). De verschillende wettelijke bevoegdheden en taken in het kader van waterkwaliteit inzichtelijk maken. Een big8 gesprekscyclus inrichten om de voortgang op dit onderwerp te monitoren. Budgetteren en plannen voor 2026 en 2027: Er zijn uren in de DVO’s gereserveerd voor het adequaat oppakken van signalen van het waterschap en andere bevoegde gezagen, voor bemonstering en laboratorium-analyse. Juridische uitwerking maken van de mogelijkheden voor het toepassen van de specifieke zorgplicht. Op de back log voor 2027 & 2028 (misschien eerder omdat er momentum is) Op de back log voor 2028 & 2029 (misschien eerder omdat er momentum is) |
|
Actief inzetten op het bestaande Netwerk Water en Klimaat, en het Platform Water. Waterschappen, gemeente, provincie, GGDrU, VRU en Rijkswaterstaat. De activiteiten uit dit productblad worden verbonden met het “Uitvoeringsprogramma Impuls KRW” van de Provincie Utrecht. Lees hier meer over het programma. |
|
|
Steekproefsgewijs controleren van de juiste toepassing van de richtlijn industriële emissie industrie en veehouderijen en de uitvraag van adviezen aan het waterschap bij vergunningen. Het aantal volgens het programma geactualiseerde vergunningen, waarin voorschriften zijn opgenomen afgestemd op de doelen van de KRW. Het aantal hoog geprioriteerde bedrijven waarbij toezicht is uitgevoerd en het aantal bij deze bedrijven geconstateerde overtredingen bij deze bedrijven. Het toezichtseffect van toezicht op bedrijven die de meeste negatieve invloed hebben op de waterkwaliteit. De bereikte potentiële uitstootvermindering van stoffen naar water via lozingen, op basis van afvalwaterbemonstering. |
B. Evaluatie U&H-strategie 2022-2025
Wat ging er goed en blijft behouden?
- •
- •
- •
Wat ging er goed, maar gaat nu beter?
- •
In plaats van de communicatie te beperken tot ’need to know’ en communicatie via centrale contactpersonen bij de bevoegde gezagen, is er nu een brede communicatiestrategie opgesteld, inbegrepen deze onderdelen:
- o
- o
- o
- o
- o
- o
- o
bezoeken door het regionale kernteam van diverse overleggen, waaronder die van de regievoerders, ambtelijk- en bestuurlijk PSO, RHBO, MT- vergaderingen van de omgevingsdiensten, coördinatoren overleggen bij de omgevingsdiensten, vergaderingen van de Algemeen Besturen van de omgevingsdiensten, afstemming met de VTH- portefeuillehouders van de omgevingsdiensten en een door het regionale kernteam georganiseerd VTH-event met de U&H- strategie als onderwerp.
Voortgangsrapportage U&H-strategie 2022- 2025
De monitoring en evaluatie van de (sub)doelen zijn opgenomen in voortgangsrapportages. Er zijn er inmiddels twee met de bevoegde gezagen gedeeld. De eindrapportage is eind 2025 opgesteld en ter informatie met de bevoegde gezagen gedeeld.
Een gezonde, veilige en duurzame provincie Utrecht; nu en in de toekomst. Dat is waar de ODU voor staat.
“Dagelijks werkt de ODU aan een veilige, gezonde, schone en duurzame leefomgeving in de hele provincie Utrecht. Dit gebeurt samen met en voor gemeenten en provincie, in contact met regiopartners en ten behoeve van inwoners en bedrijven. Er wordt bijgedragen aan de realisatie van plannen, met voortdurende focus op de impact ervan op de leefomgeving. Dit gebeurt toetsend aan wet- en regelgeving, in het belang van natuur en milieu. ODU stimuleert betrokkenheid van jong en oud op het gebied van milieu, natuur en duurzaamheid.
De ODU is een impactgedreven werkgever. ODU fungeert als stuwende en verbindende kracht in de regio en geldt als autoriteit binnen het werkgebied. De organisatie faciliteert samenwerking tussen partijen bij opgaven die gemeentegrenzen en domeinen overstijgen. Dankzij de centrale positie in het speelveld, in combinatie met kennis en ervaring, neemt ODU een proactieve, adviserende en soms prikkelende rol in bij het signaleren en oplossen van lokale en regionale maatschappelijke opgaven.
ODU adviseert, verleent vergunningen, houdt toezicht en handhaaft waar nodig. Deze taken worden in mandaat uitgevoerd met professionaliteit, integriteit en kwaliteit. Dit gebeurt op een realistische, doelmatige, effectieve en efficiënte wijze.
Gedreven en deskundige professionals handelen objectief, zelfstandig en onafhankelijk. Er wordt risicogericht gewerkt, op basis van feiten, data en objectieve waarnemingen. Tegelijkertijd is er kennis van de lokale situatie en ontwikkelingen in het werkgebied. Transparantie, consequent handelen en duidelijkheid richting alle belanghebbenden staan centraal. ODU blijft voortdurend vernieuwen om de dienstverlening optimaal te laten aansluiten op de toenemende complexiteit van toekomstige vraagstukken.
Dit zijn wij. De Omgevingsdienst Utrecht, de omgevingsdienst van de toekomst.”
Werkingsgebied regionale Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
De U&H-strategie ziet op het gehele werkgebied van de ODU. Deze is gelijk aan het grondgebied van de provincie Utrecht, met daarin de gemeenten Amersfoort, Baarn, Bunnik, Bunschoten, De Bilt, De Ronde Venen, Eemnes, Houten, Leusden, Lopik, Montfoort, Nieuwegein, Oudewater, Renswoude, Rhenen, Soest, Stichtse Vecht, Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Veenendaal, Vijfheerenlanden, Wijk bij Duurstede, Woerden, Woudenberg, IJsselstein en Zeist.
Karakteristiek van de provincie Utrecht
Utrecht vervult als centraal gelegen provincie een belangrijke functie binnen ons land. De mix van historische steden en dorpen en gevarieerd landschap, erfgoed en natuur op korte afstand van elkaar maakt onze provincie uniek. Zij fungeert als draaischijf en verbindt de Randstad met de rest van ons land. Deze draaischijffunctie heeft betrekking op het wegen- en spoornet Nederland en op het Amsterdam-Rijnkanaal en de Lek. De provincie Utrecht wordt aan de zuidzijde grotendeels begrensd door het Rivierengebied en heeft een belangrijke rol in de zoetwatervoorziening van West-Nederland. Het Groene Hart, de Hollandse Waterlinies en het Nationaal Park Utrechtse Heuvelrug zijn in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) door het Rijk benoemd als waardevolle landschappen. De Hollandse Waterlinies (Nieuwe Hollandse Waterlinie en Stelling van Amsterdam) en de Neder-Germaanse Limes zijn UNESCO Werelderfgoed. En de Grebbelinie ligt als waterlinie tussen de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe.
De provincie Utrecht bestaat uit een aantal deelgebieden die verschillen in kenmerken en karakteristiek. De te onderscheiden deelgebieden zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
Dit is het landelijk gebied aan de westzijde van het stadsgewest Utrecht dat in het landschap van het Groene Hart ligt, evenals het Noorderpark en Vijfheerenlanden die onderdeel van het stadsgewest Utrecht zijn. Het Groene Hart loopt door in Noord- en Zuid-Holland, het is de centrale open ruimte in de Randstad. Utrecht-West heeft uitgestrekte (veen)weidegebieden, doorsneden door de Vecht, Oude Rijn en Hollandsche IJssel met kenmerkende natuurgebieden, dorpen en historische stadjes. Langs de Vecht bevinden zich veel historische buitenplaatsen. De landbouw bestaat voornamelijk uit grondgebonden melkveehouderij.
De stedelijke dynamiek concentreert zich van oudsher langs de Vecht en de Oude Rijn. Door het gebied heen lopen twee infrastructuurbundels: de A12 met de spoorverbinding Utrecht – Den Haag en de A2 met de spoorverbinding Utrecht – Amsterdam en het Amsterdam-Rijnkanaal.
In het gebied liggen diverse plassen, rivieren, kanalen en weteringen die onderdeel zijn van een waternetwerk dat eveneens doorloopt in Noord- en Zuid-Holland en van groot belang is voor natuur, recreatie, toerisme en watersport.
Aan de westzijde van de U16 ligt het veenweidegebied. Dit is een waterrijk gebied met een weids en open karakter en een kenmerkende historische verkavelingsstructuur. Het is een belangrijk gebied voor natuur, rust en recreatie. Van oorsprong was het hele gebied bedekt met veen en nog steeds is op veel plekken in de bodem veen te vinden. Het typische patroon van smalle weiden en sloten laat de geschiedenis van de ontwatering en veenontginning zien. Ontwatering maakte het land geschikt als akker- of weidegrond, maar het leidde ook tot daling van de bodem. Op sommige plaatsen is deze daling vanaf de ontginning wel 5 tot 6 meter geweest. In dit landschap speelt het vraagstuk van het behouden en versterken van de ruimtelijke kwaliteit terwijl er invulling wordt gegeven aan de transities in energie en landbouw en de opgaven van klimaatadaptatie en bodemdaling.
- 4.
Het deelgebied bestaat uit het laaggelegen veenweidegebied, de flanken van de Utrechtse Heuvelrug en het stuk van de Gelderse Vallei dat ligt in de gemeenten Amersfoort, Baarn, Bunschoten-Spakenburg, Eemnes, Leusden, Soest en Woudenberg. De Eempolder ligt in het noordoosten van de provincie, aan weerszijden van de rivier de Eem. De Eempolder maakt deel uit van het Nationale Landschap Arkemheen-Eemland. Het is een open, vlak veenweidegebied met slagenverkaveling (smalle stroken) en is vooral in gebruik als landbouwgebied met melkveehouderij. De ondergrond bestaat uit klei op veen. De Eempolder is ook één van de beste weidevogelgebieden in Nederland.
Bedrijvenbestand in onze regio
Het bedrijvenbestand in de regio Utrecht is pluriform. Er is veel bedrijvigheid in de vorm van kantoren, veehouderijen, lichte en zwaardere milieu categorie bedrijven tot en met (lichte) industrie en een aantal Seveso bedrijven. Er zijn geen zware industriële complexen binnen de regiogrenzen zoals Pernis en Chemelot, maar wel meerdere industriegebieden. Er zijn meer dan 30.000 milieu relevante bedrijven waarvan ongeveer 1000 vergunningplichtige bedrijven.
Maatschappelijke opgaven en thema's
De Omgevingswet is gebaseerd op vier pijlers: duurzaamheid, volksgezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit. Om het VTH-instrumentarium maximaal te laten bijdragen aan de doelen van de Omgevingswet en de uitdagingen waar de regio Utrecht voor staat, is er in deze U&H-strategie voor gekozen de klassieke methode van doelen stellen aan te vullen en te verrijken met 5 belangrijke maatschappelijke opgaven waar de deelnemers in de regio Utrecht voor staan.
De vijf maatschappelijke opgaven die centraal staan:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
De opgaven zijn gebaseerd op de doelen van de Omgevingswet. Zij zijn gedestilleerd uit de omgevingsvisies van de provincie én de gemeenten. Daardoor zijn de opgaven breed erkend en gedragen. De opgave “milieucriminaliteit” komt voort uit de aanbeveling uit het rapport van de Commissie Van Aartsen om de afstemming tussen bestuursrecht en strafrecht te versterken. In de praktijk betekent dit dat de deelnemers de regio verbinden aan landelijke prioriteiten en programma’s op het vlak van dit thema.
Binnen elke opgave is gekeken op welke thema’s de ODU de meeste impact kan maken. Het zijn herkenbare thema’s voor alle gemeenten en de provincie, de opgaves van nu: van luchtkwaliteit tot omgevingsveiligheid en van bodem tot geur en geluid. Inzet van de omgevingsdienst op deze thema's draagt bij aan de maatschappelijke opgaven in de regio.
Naast de inzet op de opgaven en thema's die hiervoor zijn genoemd zet de ODU ook in op reguliere taken waarvoor al regionale en/of provinciale kaders bestaan en waar er op basis van een risicoanalyse prioriteiten gesteld zijn. Dit zijn de volgende taken:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Voor deze taken geldt dat ze geen onderdeel uitmaken van de opgaven en thema's maar wel tot het VTH-takenpakket van de ODU behoren. Soms is er een relatie aan te wijzen met de opgaven, omdat de inzet van VTHA op deze taken ook bijdraagt aan de opgave. Op deze taken zijn echter geen specifieke regionale doelen geformuleerd omdat dit niet of nauwelijks van toegevoegde waarde is boven op het wettelijke kader van deze taken. De uitgangspunten en strategieën uit deze U&H-strategie zijn wel op deze taken van toepassing.
Specifiek voor het onderwerp Bodem geldt dat de ODU een Kennisagenda ontwikkelt, gefinancierd met subsidie vanuit de VNG. Wanneer blijkt dat voor dit onderwerp “BIG-8 gesprekken” en specifiekere doelen voor de bestaande wet-en regelgeving meerwaarde hebben, kan dit in de implementatiefase van de U&H-strategie vorm krijgen.
De ODU voert ook taken uit op het gebied van bouwen. Dat doet zij voor drie gemeenten en de provincie. Er is geen specifieke strategie voor deze taak opgenomen in deze U&H-strategie, de uitgangspunten zijn wel van toepassing.
De vier deelnemers die bouwtaken door de ODU laten uitvoeren werken aan een uniforme strategie voor deze taken. Deze strategie is uiterlijk in 2026 gereed en zal de basis zijn voor alle deelnemers die in de toekomst bouwtaken dor de ODU uit wil laten voeren. Zo ontstaat er ook op dat gebied een meer “level playing field” en ligt er een kader dat bijdraagt aan een uniforme- en effectieve werkwijze door de ODU.
E. Regionale doelen en prioriteiten
In de U&H-strategie staan doelen die focus aanbrengen binnen verschillende thema’s, die allemaal onderdeel zijn van een maatschappelijke opgave. Op deze manier wordt er maximaal impact gemaakt voor de belangrijkste maatschappelijke opgaven die de deelnemers met elkaar in de regio hebben gedefinieerd. De inzet van VTHA-instrumenten draagt bij aan het bereiken van deze doelen. Voor elk van deze thema’s is er met meer dan 200 experts van binnen en buiten de regio geformuleerd waar de ODU met de inzet van het VTHA-instrumentarium aan bijdraagt en wat ervoor nodig is om dat waar te kunnen maken. Hierdoor is er een transparant en vrijwel volledig beeld ontstaan van de opgaven die er liggen.
Het heeft geresulteerd in 11 productbladen waarin per thema de doelen voor VTHA staan, inclusief de acties die nodig zijn om deze te bereiken. De uit te voeren acties zijn beoordeeld op basis van zowel urgentie, als op de tijd en capaciteit die nodig zijn om deze te realiseren. Dit levert vier categorieën op, die gebruikt worden om acties te agenderen vanaf 2026.
Tabel: Weergave van de wijze waarop acties geprioriteerd zijn.
Artikel 1.3 Omgevingswet geeft een opgave aan ieder bestuursorgaan, namelijk het in onderlinge samenhang van beschermen én benutten van de fysieke leefomgeving. Dat moet gebeuren met inachtneming van in ieder geval: ‘veiligheid’, ‘gezondheid’ en ‘omgevingskwaliteit’.
De ODU zet in op deze thema's in de fysieke leefomgeving om de naleving van wet- en regelgeving op die thema's te controleren en te bevorderen en uitvoering te geven aan de (wettelijk) opgedragen taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving en advisering.
De opgaven en thema’s zijn onderling niet geprioriteerd. Voor alle thema’s geldt een wettelijke basis. Wel verschilt de aanpak van de diverse thema’s, maar er is geen thema belangrijker dan het andere. Binnen de thema’s zelf wordt wel geprioriteerd. Per thema zijn de benoemde acties, die ook als subdoelen gezien worden, gerangschikt. Dit alles is per thema in een productblad uitgewerkt. De productbladen zijn opgenomen in bijlage A.
Op een groot deel van de thema's wordt al jaren ingezet en is een stevige basis gelegd. Deze thema's, zoals geur en energiebesparing, hebben heldere wettelijke kaders en toegepaste strategieën voor de inzet van de VTH-instrumenten. Dat wil niet zeggen dat het niet beter kan en soms ook moet. Daar waar winst te behalen is voor de leefomgeving zet de ODU extra in, bijvoorbeeld door scherper te vergunnen en te zorgen dat op basis van geactualiseerde vergunningen beter kan worden gehandhaafd op zeer zorgwekkende stoffen.
Op de wat nieuwere thema's Waterkwaliteit en Milieucriminaliteit liggen kansen om met de inzet van VTHA veel meer impact te maken dan nu. Het grootste potentieel zit hem in het versterken van (boven) regionale samenwerking. Samenwerking is belangrijk om de inzet van VTHA goed af te stemmen en zo effectiever te maken. Daar ligt de prioriteit voor de ODU, maar ook voor de partners in de regio. Op het gebied van waterkwaliteit bijvoorbeeld, hebben waterschappen als kennishouder, de gemeenten als bevoegd gezag en de provincie als regisseur gezamenlijk veel meer potentie dan wanneer deze partijen individueel te werk gaan of in kleine(re) coalities samenwerken. Vanzelfsprekend wordt er ook landelijk kennis opgehaald en naar goede voorbeelden gekeken.
Op het gebied van de bestrijding van milieucriminaliteit zit de winst in het, samen met het Openbaar Ministerie, verbinden van landelijke strategische doelen op geprioriteerde thema’s met de regionale verschijningsvormen binnen die thema’s. Dat bevordert de programmatische aanpak en is een voorwaarde voor de tijdige toekenning van capaciteit.
De thema's Biodiversiteit en Circulaire economie staan de afgelopen jaren steeds meer in de belangstelling. Voor circulaire economie zijn de wettelijke kaders en beleidskaders op deze terreinen nog niet volledig ontwikkeld. Voor drie aanvullende thema’s, te weten de soortenbescherming, gebiedsbescherming en bos en landschap zijn de opgaven en verantwoordelijkheden in wetgeving vastgelegd en uitgewerkt in beleidskaders, maar de vertaalslag in een gerichte inzet van VTHA is vooralsnog onvoldoende gebleken. Bij circulaire economie zetten we daarom vooral in op het leveren van een bijdrage aan de verdere ontwikkeling van wettelijke kaders en beleidskaders, vanuit het perspectief van VTHA (uitlegbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar én gericht op kansen). Het thema Biodiversiteit zal in samenspraak moeten worden aangevuld met de hiervoor genoemde opgaven (nieuwe thema’s) en gericht moeten zijn op een bijdrage aan het halen van deze wettelijke (provinciale) doelstellingen. Dit moet in concrete doelen worden geformuleerd vanuit het perspectief van de natuur- en bosopgave.
Individueel kunnen deelnemers hogere (boven wettelijke) ambities hebben op thema’s. De U&H-strategie biedt de mogelijkheid deze hogere ambities te vertalen in het gemeentelijk of provinciaal uitvoeringsprogramma. Zo is er ruimte voor lokale accenten. De ODU kan deelnemers adviseren over de mogelijkheden om bestuurlijke wensen voor hogere ambities op thema's te vertalen naar de uitvoering.
Landelijk geprioriteerde risicovolle thema’s
De ODU zet zich, naast de in deze U&H- strategie uitgewerkte thema’s, vanzelfsprekend ook in op de landelijke (klassieke) risico thema’s bodem (milieu), asbest, brandveiligheid opslag gevaarlijke stoffen en risicovolle milieubelastende activisten. Deze landelijke thema’s komen ook terug in de thema’s van de producten- en diensten catalogus van de ODU. Per thema worden er uren begroot in het uitvoeringsprogramma voor de uitvoering van de programmering op deze thema’s.
F. Informatiegestuurd- risicogericht werken
De ODU werkt voor een groot deel informatiegestuurd en risicogericht. Dit betekent dat beslissingen in de uitvoering van de VTHA-taken worden genomen op basis van betrouwbare data en objectieve waarnemingen, waarbij de focus ligt op efficiëntie, effectiviteit en transparantie.
Risicogericht werken houdt in dat beschikbare data en informatie worden gebruikt om risico's in te schatten en prioriteiten te stellen. Dit verhoogt de efficiëntie en helpt bij het maken van bewuste keuzes over de inzet van middelen. Het doel is om de kans en het effect van (milieu)risico’s te verlagen en om beleidsdoelen te realiseren door strategische, tactische en operationele analyses.
Het risicogericht werken is onder te verdelen in drie niveaus:
- •
- •
- •
Informatiegestuurd werken is een continu proces waarbij ruwe data worden verzameld, geanalyseerd en toegepast als informatie in besluitvormingsprocessen. Dit verbetert de prestaties van de organisatie en zorgt voor meer inzicht voor de organisatie zelf en transparantie naar opdrachtgevers en belanghebbenden.
Het informatiegestuurd werken is onder te verdelen in 3 niveaus:
- •
Dataverzameling en analyse: Het verzamelen van ruwe data en deze analyseren om bruikbare informatie te verkrijgen. Dit omvat onder andere het gebruik van “business intelligence tools” met data uit het zaaksysteem, data uit bronsystemen van andere organisaties, bodemkwaliteitskaarten het ontwikkelen van GIS-kaarten en risicomodellen.
- •
Toepassing in besluitvorming: De geanalyseerde data wordt na bewerking en/of verrijking als informatie gebruikt om beslissingen te nemen die de prestaties van de organisatie verbeteren. Voorbeelden zijn het gebruik van PowerBrowser voor interne rapportages en BI dashboards, externe rapportages zoals Inspectieview en het LMA en het toepassen van strafrecht volgens de LHSO.
- •
Toepassing in informatieproducten: Van de data en informatie waar de organisatie over beschikt, kunnen informatieproducten gemaakt worden die relevant zijn voor bijvoorbeeld inwoners, bedrijven of publieke partners van de organisatie. Bijvoorbeeld een kaart met alle locaties voor gasopslag in de provincie. Of een risicobeeld van een sector.
De ODU werkt op dit moment al deels informatiegestuurd en risicogericht. In hoeverre en op welke wijze verschilt per milieuthema nog sterk.
Goede voorbeelden hiervan zijn:
- •
- •
- •
- •
De toepassing en (door)ontwikkeling van dergelijke systemen en methodieken kent een aantal algemene uitdagingen:
- •
- •
- •
Weerstand op technologie: Weerstand tegen automatisering en kunstmatige intelligentie (AI) is een fenomeen dat binnen organisaties voorkomt, zoals bij alle veranderingen en innovaties. Het is belangrijk om deze weerstand te overwinnen door bewustwording en training waardoor de hele organisatie wordt meegenomen in de mogelijkheden die deze toekomstige ontwikkelingen kunnen bieden voor ons werk.
- •
Samenwerking: Verbeterde interne en externe samenwerking is noodzakelijk. Dit omvat bijvoorbeeld intensievere samenwerking ten behoeve van ketentoezicht en de verbetering van waterkwaliteit. Ook is het essentieel om te monitoren wat de effecten van bepaalde risico gerichte of informatie gestuurde keuzes zijn voor de hele productieketen. Zo kunnen bijvoorbeeld prioriteiten in het toezicht leiden tot een toename van meldingen voor vergunningverlening en vice versa.
De toekomstvisie is om gefaseerd steeds meer data en informatie op interactieve kaarten te verwerken (kaartgericht werken). Kaartgericht werken geeft medewerkers een vollediger beeld van diverse belangen en risico’s. Het helpt ook bij het in beeld brengen van zogeheten “blinde vlekken” (potentieel risicovolle activiteiten die niet gemeld of vergund zijn). Dit is belangrijk omdat het criterium van onlosmakelijkheid onder de Omgevingswet los is gelaten. De koppeling van kaarten met het zaaksysteem verlaagt de administratieve last en verkleint de kans op fouten. Medewerkers krijgen een vollediger beeld van hun zaken en kunnen ze beter in context plaatsen. Zo kunnen potentiële risico’s in beeld komen. Kaartgericht werken geeft ook de mogelijkheid om nieuwe informatie inzichtelijk te maken en hierop direct te in te spelen. Tot slot biedt het de kans om informatie direct te verwerken via koppelingen met het zaaksysteem.
Andere tools, zoals dashboards en rapportages worden ook steeds meer samengebracht en ontsloten in overzichtelijke rapportages.
De ambitie van de ODU op informatiegestuurd en risico gericht werken is onder te verdelen in een aantal pijlers:
- •
- •
- •
- •
- •
De ambitie wordt verder uitgewerkt in een plan van aanpak voor de komende jaren.
Voor meer vraaggestuurd werk, zoals vergunningverlening en advisering, kan door middel van het samenbrengen van verschillende relevante informatiebronnen een meer informatiegestuurde uitvoering worden bereikt. Er kan een prioritering worden ontwikkeld voor het actualiseren van vergunningen gebaseerd op risico of thema uit deze U&H- strategie. Ook wil de ODU een toename van de data uitwisseling faciliteren met ketenpartners. Het raadplegen van externe bronnen en aanhaken op landelijke standaarden en ontwikkelingen maakt het mogelijk om hierin actief voorstellen te doen. Dit om van alle beschikbare data zoveel mogelijk noodzakelijke en nuttige informatie (ook op kaart) te maken voor onze opdrachtgevers, inwoners en bedrijven om integrale afwegingen en samenwerking te vergroten.
Daarnaast is het borgen en continue monitoren van de interne datakwaliteit van de systemen van groot belang, omdat hier veel applicaties en toepassingen van risicogericht werken (RGW) op draaien. Betrouwbare data en de borging hiervan is de basis en noodzakelijk voor risico gericht en informatie gestuurd werken.
Randvoorwaardelijk voor al deze innovaties is het meenemen van het thema Mens en Organisatie. Voor het slagen van de ambitie zijn medewerkers vereist met een nieuwe houding, vaardigheden en kennis om de ontwikkeling voort te zetten. Ook de samenwerking met andere organisaties kan nodig zijn om bijvoorbeeld de juiste data te delen en analysecapaciteit geconcentreerd in te zetten voor zo veel mogelijk gebruikers.
In deze strategie wordt onder regulering verstaan:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Uitgangspunten van de vergunningenstrategie zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Besluiten voor activiteiten die bij niet naleven schade kunnen veroorzaken aan leefomgeving, gezondheid, veiligheid en natuur worden intensiever behandeld en bevatten meer maatwerkvoorschriften. De aanvraag (wat wordt precies gevraagd), het besluit (wat wordt toegestaan) en de voorschriften (wat zijn de exacte condities) worden in detail geformuleerd. Maatwerkvoorschriften gelden wanneer landelijke voorschriften onvoldoende helder zijn in de toepassing op een specifieke situatie en/of bij sprake van slecht naleefgedrag. Maatwerkvoorschriften geven het bedrijf ten opzichte van doelvoorschriften minder speelruimte en meer duidelijkheid, ook voor toezicht en handhaving.
Inzet van maatwerkvoorschriften
Veel (milieubelastende) activiteiten vallen onder algemene rijksregels, wat betekent dat initiatiefnemers aan voorschriften moeten voldoen zonder dat een vergunning nodig is om de activiteit te mogen verrichten. Er kan wel een informatie- of meldingsplicht gelden. Daarnaast is het vaak mogelijk om maatwerkvoorschriften te stellen. Deze maatwerkvoorschriften kunnen worden ingezet om daarmee bij te dragen aan de maatschappelijke doelen uit de Omgevingswet en de doelen in deze U&H-strategie.
De Omgevingswet biedt meer mogelijkheden om resultaatgerichte emissiegrenswaarden te stellen. Het bevoegd gezag krijgt in de Omgevingswet diverse instrumenten om op maat emissiegrenswaarden te kunnen stellen:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Het huidige gebruik van de beslissingsruimte om bepaalde emissiegrenswaarden te stellen, is mede gebaseerd op de interpretatie van die beslissingsruimte in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarin ligt de nadruk op de toepassing van BBT en minder op de andere maatstaven uit het beoordelingskader. Hierdoor is het stellen van emissiegrenswaarde die zich richten op het doel dat in de U&H-strategie wordt gesteld lastig. Dat komt ook doordat bedrijven in de praktijk vaak leidend zijn bij het kiezen van een BBT in hun vergunningaanvraag en bij het doen van voorstellen voor een bepaalde mate van milieubescherming door middel van de maatregelen die zij wensen te nemen2. De ODU gaat – mede in het licht van de actualisatie van vergunningen (zie hieronder) onderzoeken op welke manier strenger vergunnen kan worden ingezet, zodat maximaal wordt bijgedragen aan de opgaven op het gebied van (met name) schone lucht. De resultaten hiervan worden voorgelegd aan de deelnemers en na besluitvorming betrokken bij de vergunningverlening en het programma Actualisatie.
Artikel 5.38 van de Omgevingswet schrijft voor dat het bevoegd gezag regelmatig beziet of de voorschriften van de vergunning nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot het beschermen van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.
Geactualiseerde vergunningen voldoen aan de actuele wet- en regelgeving met daarin de laatste inzichten over normstelling en best beschikbare technieken. Daarmee zijn actuele vergunningen van belang voor een optimale bescherming van het milieu en inwoners. Daarnaast wordt hierdoor voorkomen dat er ongelijkheid ontstaat in de verplichtingen voor bedrijven als gevolg van verouderde vergunningen en/of voorschriften.
De aanleidingen voor actualisatie zijn als volgt:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
De ODU beoordeelt doorlopend welke BBT gewijzigd zijn en of als gevolg hiervan vergunningen moeten worden geactualiseerd. Daarnaast vindt eens per 5 jaar een algehele actualisatietoets plaats. De selectie van de te actualiseren bedrijven wordt gedaan via een risicomatrix, met scores op meerdere criteria. De volgende onderwerpen wegen zwaarder: handhaafbaarheid en gedateerdheid. Tijdens het vaststellen van de uitvoeringsprogramma's wordt jaarlijks, op basis van het actualisatieprogramma, bepaald welke middelen er beschikbaar (moeten) zijn voor het uitvoeren van de actualisatie.
De Omgevingswet geeft mogelijkheden voor het intrekken van vergunningen om te voorkomen dat er onnodig milieugebruiksruimte vergund blijft. Een vergunning komt voor intrekken in aanmerking als de activiteit in strijd is met de beoordelingsregels:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
De ODU voert een actief intrekkingsbeleid en overlegt met de deelnemers vóórdat een intrekkingstraject start.
Voor veel activiteiten die plaatsvinden in de fysieke leefomgeving is toestemming nodig van het bevoegd gezag. Deze toestemming van het bevoegd gezag gaat gepaard met het toetsen van de aanvraag aan de wettelijke kaders (voorschriften). Vergunningverlening is voor het bevoegd gezag een belangrijk instrument om het beleid vorm te geven in concrete afwegingen, kaders en voorschriften. De vergunningenstrategie beschrijft hoe dit instrument wordt toegepast bij de geldende wet- en regelgeving. Deze strategie levert daarmee een belangrijke bijdrage in de ontwikkeling en vaststelling van het uitvoeringsbeleid van het bevoegd gezag om de doelen voor de omgeving en de uniforme uitvoering daarvan te bereiken.
De vergunningenstrategie is een ondersteunend model bij het komen tot een bij de omgeving passend kader bij elk besluit. Door ieder bevoegd gezag dezelfde uitgangspunten te laten vastleggen in de U&H-strategie ontstaat meer uniformiteit in de besluitvorming. De strategie maakt de afhandeling van zaken reproduceerbaar en eenduidig, dat wil zeggen dat in het dossier het procesverloop en de beslissingen in het belang van de omgeving genomen, terug te vinden zijn.
De uniformiteit in de besluitvorming en reproduceerbare afhandeling van vergelijkbare zaken draagt bij aan de transparantie van het besluitvormingsproces voor bedrijven, inwoners en andere instanties.
Het niveau van beschikken op een vergunningaanvraag kan langs twee assen worden gelegd. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit; en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn.
De assen worden als volgt beschreven:
Technisch-inhoudelijke complexiteit
Elke vergunning bestaat uit een mix van standaard- en specifieke voorschriften. Als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de specifieke situatie (de activiteit in kwestie en/of het gebied waar de activiteit plaatsvindt) klein is, ligt het accent vooral op standaardvoorschriften en minder op specifieke voorschriften. Omgekeerd ligt het accent vooral op specifieke voorschriften en minder op standaardvoorschriften als de technisch-inhoudelijke complexiteit van de situatie activiteit en/of omgeving) groot is.
Sociaal-maatschappelijke complexiteit
De omgeving wordt ingedeeld naar objectieve en subjectieve kwetsbaarheid. De objectieve kwetsbaarheid van de omgeving wordt bepaald door de aanwezigheid van kwetsbare objecten op korte afstand. Dit is belangrijker naarmate de potentiële impact van een bedrijf groter is. Daarnaast moet worden geïnventariseerd of er sprake is van weerstand in de omgeving. Het kan zijn dat er veel klachten zijn of dat er een actiegroep actief is. Hier betreft het de subjectieve typering van de omgeving.
Wanneer de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving gering is, kan het proces van tot stand brengen van een vergunning eenvoudig zijn. Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de omgeving daarentegen groot is, ligt het totstandbrengingproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de impact van de activiteiten, een eventuele voorgeschiedenis of economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren.
In dit geval moet de bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud; afstemming, overleg en/of samenwerking zullen noodzakelijk zijn tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk) en bijvoorbeeld de omgevingsdienst, de initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
NB: Hier ligt ook een link met de LHSO, waarin verschillende typen normadressaten worden onderscheiden (belanghebbende personen of organisaties en bedrijven waarvoor de regels gelden). Een vergelijkbare werkwijze is gebruikt in deze strategie, in de as sociaal-maatschappelijke complexiteit.
De beoordeling op sociaal-maatschappelijke complexiteit kan worden bepaald via:
- •
- •
- •
- •
- •
Vier typen vergunningen en meldingen
Er zijn vier typen vergunningen en meldingen. Eerst wordt ingegaan op de vergunningentypen. Daarna volgen de meldingen.
In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen (zie figuur 1):
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Toelichting op de vier typen vergunningen:
- 1.
Technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex: stel een vergunning op die vooral bestaat uit standaardvoorschriften.
Voorbeeld: een betonmortelbedrijf wil de grondstoffenopslag verplaatsen en de productiecapaciteit niet verhogen. Het bedrijf ligt op een gezoneerd bedrijventerrein. Er zijn geen locatie specifieke problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk noch sociaal-maatschappelijk complex. Toepassing van o.a. het geluidbeleid van het bevoegd gezag.
- 2.
Technisch-inhoudelijk complex, sociaal-maatschappelijke complexiteit klein: de vergunning bestaat voor het technisch-inhoudelijk complexe deel uit specifieke voorschriften.
Voorbeeld: een laboratoriumbedrijf wil een aantal experimenten uitvoeren. Bij de experimenten worden genetisch gemodificeerde organismes (ggo’s) gebruikt (aangewezen EU-categorie, waarvoor vergunningplicht geldt). Het bedrijf is gevestigd op een bedrijventerrein, sociaal-maatschappelijk gezien zijn er geen problemen te verwachten. Technisch-inhoudelijk is het een lastige aanvraag waarmee bevoegd gezag en omgevingsdienst geen ervaring hebben voor wat betreft risico’s en bepaling van de specifieke vergunningvoorschriften. Via de landelijke kennis- en infrastructuur komen casemanager en vergunningverlener in contact met een soortgelijke aanvraag.
- 3.
Technisch-inhoudelijk gezien niet complex, sociaal-maatschappelijke complexiteit groot: de vergunning bestaat hoofdzakelijk uit standaardvoorschriften.
De sociaal-maatschappelijke complexiteit leidt tot extra aandacht voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de uitvoerende dienst, het bedrijf of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
- 4.
Zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex:
de vergunning bestaat voor het technisch-inhoudelijk complexe deel uit specifieke voorschriften; de sociaal-maatschappelijke complexiteit leidt tot extra aandacht voor zorgvuldige communicatie, overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de uitvoerende dienst, het bedrijf of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.
Voorbeeld: een groot agrarisch bedrijf dat valt onder de IPPC-richtlijn (preventie en bestrijding verontreiniging) wil uitbreiden met een co-vergistingsinstallatie. Er is een aanpassing van het bestemmingsplan nodig en daarnaast een meervoudige omgevingsvergunning. Omwonenden hebben eerder bezwaar gemaakt tegen het bedrijf i.v.m. geuroverlast. Technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk een complexe aanvraag, waarin casemanagement een belangrijke rol vervult. Toepassing van o.a. het geurbeleid van het bevoegd gezag.
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Toelichting op de vier typen meldingen:
- 1.
Melding beoordelen en in beginsel geen actieve opvolging geven.
Voorbeeld: een bedrijf meldt het plaatsen van een propaantank. Het bedrijf is gevestigd in het buitengebied, de tank wordt volgens de bijgeleverde tekening geplaatst op een afstand van 20 meter van enig bouwwerk. Een erkende installateur plaatst de tank. De melding wordt beoordeeld op indieningsvereisten, gepubliceerd en overgedragen aan toezicht.
- 2.
Melding beoordelen en actief opvolgen door het stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid.
Voorbeeld: een meldingsplichtig bedrijf (type B) met een opslag voor gevaarlijke stoffen (< 10 ton) is van plan gevaarlijke stoffen af te tappen uit verpakkingen in de opslag en meer gevaarlijke stoffen als werkvoorraad buiten de opslag aan te houden dan de wet toestaat. Er is een melding Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) vereist die moet worden beoordeeld op indieningsvereisten en specifieke omschrijving van aard en omvang van de nieuwe activiteiten. Voor deze activiteiten is een maatwerkbesluit vereist en afstemming nodig met de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (medebevoegd gezag) en eventueel advies van de veiligheidsregio (brandveiligheid werkvloer, doorvoeringen in brandcompartiment).
- 3.
Melding beoordelen en actief opvolgen met extra aandacht voor het informeren van belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden).
Voorbeeld: naar aanleiding van een melding dat in een horecagebouw een sekswinkel wordt gevestigd informeert het bevoegd gezag omwonenden voordat de melding in de krant wordt gepubliceerd.
- 4.
Melding beoordelen en actief opvolgen door het stellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid met extra aandacht voor het informeren en betrekken van belanghebbenden (bevoegd gezag ambtelijk/bestuurlijk, belanghebbende derden).
Voorbeeld 1: een groot bouwwerk staat op de nominatie om te worden gesloopt. In verband met asbest in het bouwwerk is een melding Besluit bouwwerken leefomgeving vereist voor de sloop (> 10m3 bouw- en sloopafval) en de aanwezigheid van asbest. Voor de verwerking van het steenachtig bouw- en sloopafval wordt een mobiele puinbreker ingezet. Daarvoor is een melding nodig voor de relevante wetgeving. De helft van een rijbaan wordt tijdelijk gestremd inclusief een parkeerstrook. De omwonenden worden in een bijeenkomst geïnformeerd over de plannen en de voorgestelde maatregelen ter voorkoming van overlast (stof, geluid) en ter voorkoming van onrust vanwege de verwijdering van asbest (mannen in witte pakken…).
Voorbeeld 2: een Seveso-bedrijf is van plan een meldingsplichtige wijziging (Bal) doorvoeren. Het betreft het vernieuwen van de uitpandige opslagtanks voor afvalolie. De oude constructie wordt gesloopt en er wordt een nieuwe (uitpandige) opslag gerealiseerd. De capaciteit gaat van 80 naar 120 m3. De wijziging heeft impact op het (geconsolideerd) Seveso-dossier en het inspectieplan.
Bij een meervoudig dossier borgt het bevoegd gezag dat dit gebeurt met extra aandacht. Dit betekent overleg en/of samenwerking tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), het bedrijf of initiatiefnemer in kwestie, de omgevingsdienst, andere betrokken overheden en belanghebbende derden.
Basiswerkwijze voor vergunningverlening en afhandeling van meldingen
Er is een basiswerkwijze voor vergunningverlening en de afhandeling van meldingen. Bij de toedeling van taken is het uitgangspunt dat de frontoffice is ondergebracht bij de bevoegde gezagen. Het ‘gemeenteloket’ is hiermee voor inwoners en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. In de backoffice bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de omgevingsdiensten voor de taken ten aanzien van milieu, bodem en asbest.
Het bevoegde gezag verzorgt van iedere aanvraag en melding:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Voor het basistaakgedeelte verzorgt de ODU in ieder geval:
- •
- •
- •
- •
- •
De volgende procedures zijn mogelijk:
- •
- •
- •
Bij het besluiten op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgen wij de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Omgevingswet.
Op meldingen volgt geen besluit. Bij de behandeling wordt inhoudelijk getoetst én beoordeeld of aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Indien op de algemeen geldende voorschriften aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden nadere voorwaarden (in geval van sloop) of maatwerkvoorschriften (in geval van milieu) opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Na beoordeling ontvangt de melder een bevestigingsbrief.
De basiswerkwijze voor het behandelen van een aanvraag/melding is vastgelegd in het registratiesysteem van de ODU, waarbij de processtappen worden doorlopen en wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen. Voor de meest voorkomende correspondentie, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn standaarden beschikbaar. Voor voorschriften wordt gebruik gemaakt van een standaard voorschriftenpakket. Meldingen en besluiten worden ter kennisname aan het bevoegd gezag beschikbaar gesteld.
Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen dan mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Het consequent toetsen op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. Als detailuitwerkingen ontbreken wordt wel alvast een inhoudelijke beoordeling van de overige stukken gemaakt.
De ODU verricht een volledige ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen en meldingen. Als de ontbrekende stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend. Bij een melding kan de melder erop gewezen worden dat, als de gegevens niet aangeleverd worden of onvolledig blijven, deze de activiteit niet kan uitvoeren. Tegen het niet óf onvolledig indienen van een melding of vergunningaanvraag kan handhavend worden opgetreden.
Indien met de verlening van een vergunning het gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten verkregen geld benut zal worden, wordt in het voortraject of na ontvangst van de aanvraag door de deelnemer een Bibob-toets uitgevoerd. De situaties waarbij een Bibob-toets wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd in het Bibob-beleid van het bevoegd gezag.
In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven of de aanvrager aan participatie heeft gedaan. Zo ja, hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn.
Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is vrijwillig. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen (buiten behandeling laten) of weigeren de vergunning te verlenen, omdat er geen participatie is geweest. De bedoeling van artikel 7.4 is namelijk alleen om de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Meer dan dat houdt de plicht niet in.
Indien een aanvrager aangeeft aan participatie te hebben gedaan worden de resultaten van de participatie in het dossier gevoegd. De resultaten van de participatie vormen geen grond tot weigering.
Bij activiteiten waarvoor er geen vergunningplicht is of waarvoor slechts een meldplicht geldt, is participatie niet noodzakelijk.
Onder toezicht vallen alle werkzaamheden die door of namens een het bevoegd gezag worden verricht om te observeren en constateren of wet- en regelgeving wordt nageleefd. Het toezicht wordt uitgevoerd door daar toe aangestelde toezichthouders. Van toezicht gaat een belangrijk preventief effect uit. Het doel van toezicht is risicobeheersing, dat wil zeggen dat door middel van toezicht het naleven van de regels verbetert en de kans op het ontstaan van (milieu)risico’s kleiner wordt.
- •
- •
- •
- •
De strategie gaat over het proces tot het al dan niet constateren van een overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd geldt de sanctiestrategie, en in uitzonderlijke gevallen de gedoogstrategie.
Toezicht en handhaving gebeurt volgens een risicogerichte aanpak, de toezichthouders kunnen niet overal en altijd aanwezig zijn. Het risicogericht toezicht wordt ondersteund door data gedreven risicoanalyses. Op deze wijze prioriteert ODU de inzet en vergroot daarmee de maatschappelijke impact. Op deze wijze wordt informatiegestuurd en risicogericht bepaald hoe en waar toezicht wordt ingezet in het komende jaar. Dit wordt ook wel programmatisch toezicht genoemd.
Bij het afhandelen van klachten en overlastmeldingen wordt ook informatiegestuurd en risicogericht beoordeeld of, hoe en wanneer er een controle plaats moet vinden.
De ODU werkt met verschillende toezichtproducten. Dit zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
Hieronder is uitgeschreven welke dat zijn en hoe zij eruitzien.
Een klacht c.q. overlastmelding wordt in ontvangst genomen en behandeld. Klachten kunnen betrekking hebben op alle thema’s uit de PDC. Klachten komen binnen via telefoon, e-mail of brief. Telefonische klachten worden direct beoordeeld en behandeld door de dienstdoende klachtenbehandelaar. Klachten via e-mail of brief worden binnen één werkdag verwerkt in het zaaksysteem en toebedeeld aan een klachtenbehandelaar.
Bij de behandeling van een klacht voert de ODU de volgende activiteiten uit:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Een gegronde klacht (de wettelijke normen zijn overschreden) wordt behandeld conform de U&H-strategie en zo nodig wordt een handhavingstraject opgestart conform de LHSO. De klacht wordt verder opgepakt onder het product ‘toezicht en handhaving milieu’ en de klager wordt hiervan op de hoogte gesteld.
- •
- •
Het behandelen van een ongewoon voorvalmelding kan omvatten:
- •
- •
- •
- •
- •
Administratief toezicht is het inspecteren van administratieve processen en meet- en registratieplicht op basis van wet- en regelgeving.
Het uitvoeren van administratief toezicht kan bestaan uit de volgende stappen:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Fysieke controles omvatten het fysiek aanwezig zijn op de locatie om de regelnaleving te controleren. De controle vindt zowel planmatig plaats, op basis van een vooraf opgesteld toezicht programma (bijvoorbeeld periodieke controles), alsook incidenteel indien daar een andere aanleiding is (bijvoorbeeld controle n.a.v. klachten/verzoek handhaving/calamiteit. Tot slot worden er opleveringscontroles uitgevoerd naar aanleiding van een melding/vergunning). Projectmatig toezicht is een specifieke vorm van fysieke controles.
Het uitvoeren van fysieke controles kan de volgende stappen bevatten:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
De controles vinden zowel aangekondigd als onaangekondigd plaats. Naast handhavers zijn er buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) in dienst van de ODU. Zij kunnen boetes opleggen of een proces-verbaal opmaken. Handhaving kan bij zowel burgers, bedrijven als overheden plaatsvinden.
Hoe vaak controles plaatsvinden wordt risicogericht bepaald, conform de regionale risicoanalyse in combinatie met naleefgedrag (indien bekend). Maar ook naar aanleiding van aard en omvang van problematiek of thema. Voor IPPC-installaties geldt de minimale (jaarlijkse) controlefrequentie overeenkomstig artikel 13.7 van het Omgevingsbesluit. Installaties met een hoger risico op milieu-impact worden vaker gecontroleerd dan installaties met een lager risico. Als het naleefgedrag onvoldoende blijkt of er in samenspraak met samenwerkende partners aanleiding is tot meer toezicht kan er in overeenstemming met de bevoegde gezagen een verscherpt toezichtsregime worden toegepast op een IPPC installatie/ locatie. Hierdoor wordt de toezichtsfrequentie verder verhoogd tot meerdere keren per jaar en wordt er toezicht uitgevoerd conform een toezichtsplan.
De ODU rapporteert driemaal per jaar (1x per vier maanden) per deelnemer op de voortgang van de realisatie c.q. output. In twee rapportages rapporteert de dienst aanvullend over de outcome van het werk, denk hierbij aan verschillende KPI’s, zoals het spontaan naleefgedrag , het toezichtseffect en de meest voorkomende overtredingen. Alle rapportages vallen onder de Wet open overheid (Woo), en zijn daarmee openbaar. De rapportages publiceert de dienst zelf niet actief. De jaarrapportage wordt in veel gevallen als bijlage gepubliceerd door de individuele bevoegde gezagen in combinatie met het eigen jaarverslag. In geval van veel of zwaarwegende bevindingen dan wel complexe problematiek bij installaties of MBA’s, hanteert de ODU de term aandachtslocatie. In overleg met de opdrachtgever krijgt een bedrijf dit label, de vorderingen in aandachtslocaties worden doorlopend besproken met de opdrachtgever.
Toezicht houden voor en met elkaar
In de regio Utrecht wordt het toezicht op de omgevingsvergunning en meld- en informatieplichten gecoördineerd uitgevoerd, volgens de eis van het Omgevingsbesluit. Dit is vooral het geval voor omgevingsvergunningen waarin sprake is van samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen af te stemmen (bijvoorbeeld niet bij een dakkapel, maar wel bij een omgevingsvergunning voor zowel slopen, kappen, bouwen, milieu als brandveiligheid).
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 1.
- 2.
Verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Het zijn dus hoofdzakelijk geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt ‘over de grenzen van de fasen heen’ gekeken, zoals in het kader van een ketenaanpak het tijdens de sloopinspectie ook alvast een milieutoezichthouder meenemen, of die tenminste op de hoogte te stellen met betrekking tot de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar.
- 3.
- 4.
Voor elkaar signaleren (signaaltoezicht)
Controle door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan collega’s; vooral in situaties die specialistische kennis vragen en waar de overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd.
Afhankelijk van de te controleren activiteit, object of gebied wordt beoordeeld welke vorm passend is.
Ketenaanpak is een belangrijke aanvulling op de hierboven beschreven toezichtsvormen. Binnen een ketenaanpak wordt er gekeken naar “de aaneenschakeling van handelingen en activiteiten waarin meerdere actoren een rol hebben”. Het doel van ketentoezicht is om milieucriminaliteit effectiever op te sporen en aan te pakken, maar ook om barrières op te werpen voor malafide bedrijven.
Het komt vaker voor dat meerdere van een bepaald type bedrijven of sectoren de gelegenheid hebben om te kiezen voor illegaliteit of ondermijning. Meestal ingegeven door een verdien- of besparingsmodel. Het negatieve effect daarvan werkt door in een keten.
Dit vraagt om een brede inzet van beschikbare instrumenten en om samenwerking met partners die in de betreffende keten over interventiemogelijkheden beschikken.
- •
- •
- •
Binnen deze ketens komen vergelijkbare activiteiten ten aanzien van stoffen voor; verwijderen, inzamelen, verwerken, vervoeren, opslaan, hergebruiken en verbranden. Sommige bedrijven beheersen meerdere onderdelen in de keten, dit heet ketenintegratie. Hierdoor bestaat de gelegenheid tot milieucriminaliteit door (afval)stoffen te vermengen, om te katten, de samenstelling te verhullen en/of het bevoegd gezag het zicht op de (stoffen)stromen te ontnemen. Dit kan schade aan het milieu veroorzaken, waarvan de consequenties vaak pas op langere termijn zichtbaar zijn, zoals een verslechterde luchtkwaliteit, een verslechterde bodemkwaliteit en een verslechterde kwaliteit van drink- en oppervlaktewater.
Centrale activiteiten binnen de ketenaanpak zijn het samen met de ketenpartners delen, analyseren, duiden en interpreteren van data en informatie. De ambitie is om dit in de komende periode actief in te richten voor de thema’s omgevingsveiligheid en afval. Bij omgevingsveiligheid door de juiste ketenpartners bij vergunningaanvragen met risico’s op dit thema te betrekken en in een werkinstructie te duiden ‘wie wanneer waar’ bij moet zijn. Zo kan elk van de partners op het juiste moment ingeschakeld worden.
Voor het thema afval zijn goede landelijke voorbeelden, die de ODU op de eigen manier wil volgen. Een kwartiermaker kan hierin betekenisvol zijn. Is eenmaal een (regionaal) team actief, dan vraagt ketentoezicht om een evaluerende manier van werken, om actief in te spelen op wat werkt en wat niet. Het gaat erom elkaars informatiebehoefte te kennen en te weten wanneer elke partij meerwaarde kan bieden. Dit vraagt een analyserende, organische aanpak, waarbij de ODU leert van landelijke voorbeelden en in elk geval optrekt met het OM.
Deze sanctiestrategie omschrijft de aanpak voor het sanctionerend optreden bij overtredingen en omvat:
- •
- •
- •
- •
De sanctiestrategie beschrijft voornamelijk de inzet van bestuursrechtelijke sancties (de manieren van sanctioneren die door de bevoegde bestuurlijke overheid, zelf of namens, wordt uitgevoerd) met als doel, het herstel van de (milieu)overtreding dan wel het straffen van de overtreder. Onderdeel van een passende reactie kan het strafrechtelijk sanctioneren zijn. Over de situaties waarbij dat aan de orde kan zijn wordt overeengekomen met het Openbaar Ministerie (OM) en het Functioneel Parket (FP). Dit kan met name aan de orde zijn als herstel is niet meer mogelijk en een strafrechtelijke sanctie passend is.
De betrokken gemeenten, provincie en omgevingsdiensten onderschrijven daarbij de ‘Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)’ en passen deze als zodanig toe, voor zover er in deze strategie niet van is afgeweken.
Uitgangspunt in deze sanctiestrategie is een matrix met op de horizontale as een rangschikking naar het soort overtreder (oplopend van goedwillend tot bewust en notoir/ crimineel) en op de verticale as een rangschikking naar de ernst van het effect van de overtreding (van vrijwel nihil naar aanzienlijk). Aan de hand van de matrix worden de volgende stappen doorlopen:
Stap 1: Positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix door:
Beoordelen effecten van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie.
Typeren van het soort overtreder op basis van gedrag en handhavingshistorie.
Bepalen verzachtende of verzwarende argumenten.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
Stap 2: Bepalen soort sanctie (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk).
Nadat de bevinding/overtreding gepositioneerd is binnen de matrix, wordt bekeken of op deze bevinding/overtreding naast of in plaats van bestuursrechtelijke maatregelen ook strafrechtelijke sancties moeten worden toegepast. Dit hangt af van het feit of er sprake is van verzwarende aspecten zoals opgenomen in de LHSO.
Stap 3: Bepalen of overleg met politie en OM/FP over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht aan de orde is.
Stap 4: Optreden met de interventiematrix.
De activiteiten van de toezichthouder zijn in de eerste plaats gericht op herstel. Als naleving uitblijft, wordt vervolgens snel ingezet op zwaardere interventies. Het toezicht- en handhavingsproces bestaat standaard uit twee stappen (uitwerking volgt in de volgende paragraaf):
- •
- •
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen. Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
Wanneer er tijdens een controle meerdere overtredingen zijn geconstateerd, dan wordt de bestuursrechtelijke interventie bepaald aan de hand van de zwaarste overtreding. Stel dat er twee overtredingen in het lichte segment vallen en een in het middensegment, dan wordt er voor drie overtredingen een voornemen last onder dwangsom opgesteld.
Stap 5: Vastleggen stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens in de geldende administratieprocedures en –systemen.
Rapportage over de bevindingen van de naleving gebeurt per brief. Per type controle in het proces horen verschillende, waar mogelijk gestandaardiseerde, brievensets.
Het opsporen van overtredingen en de inzet van sancties is geen doel op zich. Het doel is om schade aan de fysieke leefomgeving en negatieve gezondheidseffecten zoveel mogelijk te voorkomen of beperken.
Dit betekent dat de ODU zich in eerste instantie richt op spontane naleving, door te informeren, te stimuleren en te verleiden. Toezichthouders hebben daar ook een rol in. Deze manier van werken is niet van toepassing op alle activiteiten. Op activiteiten met een hoog risico zal er strenger regime gelden dan die met een laag risico.
In het geval er een overtreding wordt geconstateerd past de ODU de landelijke handhavingsstrategie (LHSO) toe. Daarbij handelt de ODU proportioneel. Het kan, bij goed naleefgedrag en in het geval van kleine overtredingen met een laag risico, voorkomen dat de toezichthouder niet direct de LHSO toepast, maar met de ondernemer afspreekt welke maatregelen deze treft.
Communicatie in het toezicht- en handhavingsproces
Communicatie in het toezicht- en handhavingsproces kan verschillende doelen hebben, zoals voorlichting, informatieverstrekking (bijvoorbeeld over de voor- en nadelen van gedrag) of gedragsbeïnvloeding, Het kan een educatief karakter hebben of juist meer dreigend, over de sancties bij niet naleven. Bij iedere communicatie uiting in het kader van deze strategie wordt goed uitgedacht wat de effecten (kunnen) zijn van de boodschap, of deze uitvoerbaar en handhaafbaar is. Maar ook of het alternatief (de eis) uitvoerbaar is. Wij communiceren helder en concreet, ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving en met de focus op effectiviteit voor de leefomgeving. We doen wat we zeggen, anders verliezen we onze geloofwaardigheid.
Het kader hieronder geeft een korte beschrijving van de verschillende stappen in het toezicht-en handhavingsproces.
Voorbereiden controle – maken van de afspraak, verwachtingen ten aanzien van inhoud controle (bijvoorbeeld integraal of alleen thematisch), alvast administratie opvragen, historie bekijken.
Controle – bij de controle constateren toezichthouders in hoeverre men voldoet aan de wet- en regelgeving bij de activiteit die aanleiding is voor de controle. Resultaten van de controle worden zoveel als mogelijk mondeling en in ieder geval schriftelijk met de onder toezicht staande gedeeld.
Hercontrole – als er overtredingen zijn, volgt na een bepaalde termijn een hercontrole om te zien of inmiddels wordt voldaan aan wet- en regelgeving. De begunstigingstermijn varieert meestal van 2-6 weken, afhankelijk van de soort overtreding, de termijn die reëel nodig is om die te beëindigen en of eventueel sprake is van calculerend gedrag. De termijn wordt met een vaste tabel bepaald.
Vooraankondiging (niet in alle gevallen) – hierin staat welke maatregel het bevoegde bestuursorgaan van plan is om te nemen. De mogelijkheid is er om hierop met een zienswijze te reageren. Meestal gaat het om een Last onder Dwangsom.
Handhavingsbesluit - als de zienswijze niet tot andere inzichten leidt, wordt het handhavingsbesluit definitief bekend gemaakt. Soms kan een zienswijze tot een ander besluit leiden.
Er geldt een aantal bijzonderheden:
Voor energiecontroles geldt dat meerdere hercontroles mogelijk zijn. Energiecontroles hebben als doel om de energievraag te beperken en toe te werken naar een klimaat neutrale situatie. Als een goed plan waarbij uiteindelijk een klimaat neutrale situatie ontstaat aanwezig is, terwijl daarmee nog niet aan alle erkende maatregelen voldaan wordt uit het Bal, zijn meerdere hercontroles mogelijk.
Voor overlastcontroles geldt dat de stap van het uitvoeren van een hercontrole niet van toepassing is wanneer daadwerkelijk een overtreding wordt geconstateerd in combinatie met onverschillig of bewust belemmerend/ risicovol gedrag. Er volgt dan direct een vooraankondiging, zodat een bedrijf snel maatregelen moet nemen om de overlast tegen te gaan.
Communicatie met Politie en OM / FP
Onder facilitering van de provincie Utrecht vindt er over de inzet van de strafrechtelijke handhaving een afstemmingsoverleg plaats met Politie en OM / FP. Dit overleg vindt elke 6 weken plaats. Deelnemers van dit overleg zijn:
- •
- •
- •
- •
Door de provincie wordt de agenda voor het overleg opgemaakt die vooraf met de stukken behorende bij de agenda met de deelnemers wordt gedeeld. Op de agenda staat de voorbereiding van toezicht- en handhavingsprojecten. Dit om tijdige afstemming over de inzet van bestuurs- en strafrecht in een project te bewerkstelligen. Gemeenten worden betrokken indien nodig.
Overzicht bestuursrechtelijke instrumentarium
Ter bevordering van het naleven van het omgevingsrecht zijn bestuursrechtelijke, strafrechtelijke, privaatrechtelijke en overige instrumenten beschikbaar. Alle instrumenten zijn bedoeld om naleving van het omgevingsrecht op lange termijn te bevorderen.
Bestuursrechtelijke instrumenten zijn daarnaast primair gericht op het herstellen van de onwenselijke situatie die is ontstaan met het overtreden van een voorschrift.
Strafrechtelijke instrumenten zijn ook gericht op genoegdoening aan de maatschappij na verontwaardiging over het overtreden.
De privaatrechtelijke instrumenten hebben het vergroten van het draagvlak tot naleven als nevendoel.
Een overzicht van de handhavingsinstrumenten is opgenomen in onderstaande tabellen.
Tabel bestuursrecht herstellend
Tabel bestuursrecht bestraffend
In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft het bestuurlijke bevoegde gezag ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg wanneer geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of als een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de overheid als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van:
- 1.
- 2.
- 3.
Om ervoor te zorgen dat er regionaal een gelijker speelveld voor bedrijven ontstaat, is het essentieel dat er in vergelijkbare gevallen vergelijkbaar wordt gehandeld door het bevoegd gezag. De ODU monitort de inzet van sancties, waarbij wordt vergeleken welke sancties om welke reden worden ingezet. De ODU wil bereiken dat toezichthouders zowel de mogelijke impact van een overtreding als het gedrag van de overtreder in vergelijkbare gevallen in dezelfde categorie van de interventiematrix plaatsen. De ODU wil dit landelijk benchmarken, zodat het gelijkere speelveld verder vergroot wordt. Dit werkt wederkerig.
Handhaving tegen bestuursorganen
De ODU voert haar taken uit in mandaat van de deelnemende bestuursorganen. In deze rol is het essentieel dat onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit gewaarborgd zijn – ook wanneer het gaat om toezicht en handhaving richting de eigen opdrachtgevers.
Dit betreft situaties waarin bestuursorganen zelf verantwoordelijk zijn voor activiteiten die onder toezicht of handhaving vallen, bijvoorbeeld bij vergunningsplichtige werkzaamheden of naleving van milieuregels.
De ODU handelt in dergelijke gevallen op basis van dezelfde uitgangspunten als bij andere partijen: risicogericht, feitelijk onderbouwd en transparant. De aanpak is gericht op het herstellen van naleving, met oog voor proportionaliteit en effectiviteit. In deze specifieke gevallen is er extra aandacht voor tijdige communicatie en afstemming met de opdrachtgever, zonder de objectiviteit te verliezen. Het is gewenst om een specifieke strategie of werkproces te ontwikkelen voor de gevallen dat een overheid tegen zichzelf optreedt.
Deze werkwijze draagt bij aan een gelijk speelveld voor alle betrokkenen en versterkt het vertrouwen in de onafhankelijke rol van de ODU.
Adviseren is wat anders dan informeren. Adviseren vindt enkel plaats in de richting van overheden. Advisering door de ODU over de fysieke leefomgeving is een essentiële schakel tussen de opgaven waar gemeenten en provincie voor staan, en de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van natuur en milieu die hieruit voortvloeien. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het belang van advisering door de omgevingsdiensten nog groter geworden. De ODU heeft kennis van milieuthema’s, kent het werkgebied, de gemeentelijke en provinciale organisaties en de lokale en regionale opgaven. Daarnaast heeft de ODU een sterke positie in het netwerk van overige partners en omgevingsdiensten.
Door goed gebruik te maken van deze positie en door deze kennis structureel als adviseur in te zetten, worden gemeenten en provincie deskundig en effectief ondersteund bij het maken van keuzes over milieuaspecten, maatschappelijke transities en de kwaliteit van de leefomgeving.
De ODU is inhoudelijk adviseur voor gemeenten en provincie bij ruimtelijke ontwikkelingen, omgevingsvergunningen en beleid. Daarnaast ondersteunt de ODU bij het opstellen van regels in het omgevingsplan en neemt als adviseur deel aan de omgevingstafel.
Het belang van integraal advies
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het belang van advisering door de omgevingsdiensten groter geworden. Milieu moet integraal worden verwerkt in beleid en integraal worden afgewogen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Door directe betrokkenheid bij ruimtelijke ontwikkelingen kan milieu in samenhang met andere gemeentelijke opgaven en ambities worden beoordeeld. Op deze manier kunnen lokale kansen worden benut en de kwaliteit van de leefomgeving worden beschermd.
Naast integrale adviezen geeft de ODU ook thematisch advies. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om advies bij metingen, geluids- of luchtklachten en bodemadvies bij verkoop van gemeentelijke gronden.
De ODU heeft kennis van milieuthema’s, kent het werkgebied, de gemeentelijke en provinciale organisaties en de lokale en regionale opgaven. Daarnaast is de ODU actief in het netwerk van regionale partners (zoals de waterschappen, GGD en veiligheidsregio) en omgevingsdiensten.
Door goed gebruik te maken van deze positie en door deze kennis structureel als adviseur in te zetten, worden gemeenten en provincie deskundig en effectief ondersteund bij het maken van keuzes over milieuaspecten, maatschappelijke transities en de kwaliteit van de leefomgeving. Daarmee draagt de ODU zorg voor een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving.
De invulling en prioritering van de werkzaamheden bepaalt de ODU in overleg met de deelnemers. Ook signaleert de ODU welke onderwerpen extra aandacht vragen. De adviseur kan gedeeltelijk op locatie bij de gemeente of provincie werken. Door de rol die de ODU heeft ontstaat een goed beeld van wat er zowel ambtelijk als bestuurlijk speelt rondom de leefomgeving. Belangrijk is dat de ODU dit altijd samen doet met een counterpartner bij de deelnemer, zoals een beleidsadviseur milieu van de gemeente.
Om bij te dragen aan een duurzame, gezonde en veilige leefomgeving is de integrale afweging van milieu bij ruimtelijke ontwikkelingen noodzakelijk. Voor de invulling hiervan is een tijdige betrokkenheid en inbreng van milieukennis essentieel. Dit leidt tot inzicht in haalbaarheid, meer handelingsperspectief en betere, integrale borging van milieu in de planuitwerking. Hierdoor wordt een kwalitatief betere leefomgeving bereikt en het biedt kansen om kosten te besparen.
De ODU adviseert in alle fasen van ruimtelijke ontwikkelingen, bijvoorbeeld door het opstellen van quickscans, deelname aan intake- en omgevingstafels en advies bij planologische procedures (wijziging omgevingsplan en omgevingsvergunningen). In de integrale advisering nemen wij alle milieuthema’s mee. Deze thema’s zijn o.a. geluid (van verkeer, industrie en activiteiten), bodem, milieuzonering, ecologie, stikstof, archeologie, geur, omgevingsveiligheid, luchtkwaliteit, licht, trillingen, duurzaamheid, mer, ontplofbare oorlogsresten.
Wanneer een (concept) omgevingsvergunning is aangevraagd en de gemeente een advies vraagt aan de ODU worden de volgende werkzaamheden uitgevoerd:
Activiteit bouwen (vanuit adviesrol)
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Activiteit afwijken omgevingsplan (OPA en BOPA)
- •
- •
- •
- •
- •
De ODU ondersteunt de deelnemers als vraagbaak en adviseur voor de verschillende beleidsmatige opgaven in de fysieke leefomgeving. Op basis van kennis en expertise levert de ODU een waardevolle bijdrage aan beleidsvraagstukken en beleidsontwikkeling. Dit kunnen brede beleidsvragen zijn op het gebied van bijvoorbeeld wonen, gezondheid en duurzaamheid. Ook ondersteunt de ODU bij thematische beleidsvragen op het gebied van bijvoorbeeld geluid, bodem en omgevingsveiligheid.
Gemeenten hebben tot 2032 om het nieuwe omgevingsplan op te stellen. De gemeenten hebben hierbij meer beleidsvrijheid dan onder de oude wetgeving. Door decentralisatie zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden om lokaal regels te stellen aan milieuthema’s. Daarmee moet bij het omzetten van het tijdelijke deel van het omgevingsplan naar het nieuwe deel rekening worden gehouden. Door de gewijzigde regelgeving is een beleidsneutrale overgang niet altijd mogelijk. De ODU ondersteunt gemeenten bij het maken van beleidskeuzes en het opstellen van het nieuwe omgevingsplan.
Naast integrale adviezen geeft de ODU ook thematisch advies. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om advies bij metingen, geluids- of luchtklachten en bodemadvies bij verkoop van gemeentelijke gronden.
Op 16 januari 2025 zijn er door het Rijk samenwerkingsafspraken voor de versterking van het VTH-stelsel overeengekomen en ondertekend. Deze afspraken vormen de basis voor de verdere versterking van een landelijk VTH-stelsel. De landelijke samenwerkingsafspraken hebben hun doorwerking in onze provincie.
Binnen de provincie Utrecht wordt er al goed samengewerkt. Zo zijn er samenwerkingsafspraken op verschillende niveaus en vinden de verschillende partners elkaar steeds beter. Onderdeel van deze samenwerkingsafspraken is de zogeheten “kruisjeslijst”. Dat is een overzicht waarin te vinden is welke partner op welk onderwerp in ieder geval betrokken wordt bij initiatieven. De samenwerking vanuit (Regionale hulp bij Omgevingswet) RHBO en het ambtelijk- en bestuurlijk provinciaal samenwerkingsoverleg (PSO-VTH) zijn hier voorbeelden van. De ODU staat centraal in een netwerk van samenwerkingspartners die samen werken aan een duurzame en gezonde leefomgeving.
Dit zijn onze opdrachtgevers en diverse regionale- en landelijke partners.
De samenwerking met de 27 opdrachtgevers is heel nauw. De ODU heeft hierin ook een verbindende rol, die bijdraagt aan een effectievere aanpak van diverse regionale opgaven.
Daarnaast wordt veel met regionale partners samengewerkt, denk aan ODNZKG, de waterschappen, de veiligheidsregio Utrecht (VRU) en de GGD regio Utrecht (GGDrU). Deze regionale partners hebben daarom ook actief bijgedragen aan het tot stand komen van deze U&H-strategie.
Ten slotte wordt er ook veel met landelijke partners samen gewerkt. Het OM (en in het verlengde ook functioneel parket en politie) en Rijkswaterstaat zijn partners die ook actief heeft bijgedragen aan deze U&H-strategie. Andere landelijke partners worden meer op ad hoc- en casus niveau betrokken en ten behoeve van het delen van kennis. Een aantal voorbeelden zijn de drinkwaterbedrijven, ISZW, ODNL en andere omgevingsdiensten, rijksdienst voor vastgoed en de Inspectie leefomgeving- en transport.
In Utrecht werken de overheden samen aan uitvoeringstaken op basis van een “Intentieovereenkomst regionale samenwerkingsafspraken VTH- Omgevingswet”. Op basis van deze overeenkomst gelden samenwerkingsafspraken op diverse onderdelen zoals het afhandelen van meervoudige vergunningaanvragen, het uitvoeren van ketentoezicht, het omgaan met de omgevingstafel etc.
Deze samenwerkingsafspraken zijn ook van toepassing op de uitvoering van de taken door de ODU, en dus ook op de uitvoering van deze U&H- strategie. Deze intentieovereenkomst is in 2025 geëvalueerd en aangepast.
Samenwerken aan de regionale beleidscyclus
De 5 belangrijke opgaven uit deze U&H-strategie staan centraal, waarbij de samenwerkende overheden onder meer extra inzetten op waterkwaliteit en milieucriminaliteit. Het doel is om de verschillende beleidslijnen en uitvoeringsagenda’s van diverse overheden zó op elkaar af te stemmen, dat er per opgave één regionale beleidscyclus ontstaat. Zo’n cyclus bestaat uit een gezamenlijke meerjarenstrategie, een jaarlijks UVP, een jaarlijkse evaluatie en een evaluatie van de meerjarenstrategie, enzovoort. Deze manier van werken geeft de meeste maatschappelijke impact, omdat de overheden niet naast, maar met elkaar werken. Dubbelingen worden (ernstig) beperkt en de inzet van schaarse middelen (zowel geld als mens) gebeurt zo efficiënt mogelijk. Deze U&H-strategie kan als centrale basis dienen om de gezamenlijke, regionale aanpak van deze opgaven verder vorm te geven en zo tot een goed werkende regionale beleidscyclus te komen.
Afstemming strafrecht/ bestuursrecht
In verschillende overlegstructuren treffen o.a. gemeenten, veiligheidsregio's, waterkwaliteitsbeheerders, Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T), ISZW, het OM, de politie, de Koninklijke Marechaussee, Rijkswaterstaat en verschillende collega-omgevingsdiensten elkaar. In samenwerking met deze partijen wordt vormgegeven aan landelijk en regionaal geprioriteerde thema’s en activiteiten. Landelijke en regionale dreigingsbeelden (milieu)criminaliteit worden vertaald naar uitvoeringsniveau via het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), milieu-informatie-overleggen, landelijke thematafels en het selectie-overleg. Individueel stemmen de omgevingsdiensten af met politie en het OM over de inzet van strafrechtelijke handhaving bij specifieke casussen. Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Informatiegestuurd werken, met oog voor onzekerheden en nieuwe ontwikkelingen, stelt omgevingsdiensten in staat om effectief en efficiënt inzet te plegen. De ODU ontwikkelt het informatiegestuurd werken verder door het vergaren, toetsen en uitwisselen van data – onderling en met samenwerkingspartners. Dit gebeurt binnen de grenzen van de wet, in het bijzonder de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Wet Politiegegevens (Wpg), en met aandacht voor de vertrouwelijkheid van informatie. Risico- en aandacht dossiers worden niet zomaar gedeeld dan wel verspreid met bestuursorganen of andere partijen.
Het actief gedogen van een overtreding komt in uitzonderlijke gevallen voor. De ODU hanteert hiervoor de richtlijn in de nota Gedogen in Nederland. Gedogen is “het niet handhavend optreden tegen een overtreding door een bevoegd bestuursorgaan – of gemandateerd handhavende partij zoals een Omgevingsdienst”. Bij actief gedogen beslist een bestuursorgaan expliciet om de overtreding toe te staan, meestal onder voorwaarden.
Actief gedogen kan plaatsvinden in de volgende situaties:
- 1.
- 2.
- 3.
Actief gedogen is altijd tijdelijk. In een besluit om te gedogen wordt daarom altijd een termijn of einddatum vastgelegd. In deze situaties kan na een zorgvuldige afweging het besluit zijn om af te zien van handhaving en dus actief te gedogen.
M. Klachtafhandeling en ongewone voorvallen
Een klacht c.q. overlastmelding wordt in ontvangst genomen en behandeld. Elke klacht krijgt evenveel aandacht. Soms blijkt dat er overlast is, maar geen overtreding wordt begaan. Ook dergelijke klachten worden systematisch behandeld. Klachten kunnen betrekking hebben op alle thema’s uit de PDC. Klachten komen binnen via telefoon, e-mail of brief. Telefonische klachten worden direct beoordeeld en behandeld door de dienstdoende klachtenbehandelaar. Klachten via e-mail of brief worden binnen twee werkdagen verwerkt in het zaaksysteem en toebedeeld aan een klachtenbehandelaar. Indien er 3 of meer unieke klachten binnen komen over één locatie op één dag, wordt er direct een locatiebezoek uitgevoerd. Op deze wijze worden urgente klachten of klachten met aannemelijke hinder direct opgepakt.
Bij de behandeling van een klacht voert de ODU de volgende activiteiten uit:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Een gegronde klacht (de wettelijke normen zijn overschreden) wordt behandeld conform de U&H-strategie en zo nodig wordt een handhavingstraject opgestart conform de LHSO. De klacht wordt verder opgepakt onder het product ‘toezicht en handhaving milieu’ en de klager wordt hiervan op de hoogte gesteld;
- •
- •
De milieuklachtentelefoon, groene klachten en de zwemwatertelefoon (van 1 mei tot 1 oktober) is 24 uur per dag bereikbaar en wordt bemenst door een boodschappendienst. Tijdens een calamiteit verleent de ODU ondersteuning aan de ketenpartners zoals de VRU. Ongewone voorvallen moeten gemeld worden aan het bevoegd gezag. Deze komen via de milieuklachtentelefoon, de zwemwatertelefoon of een formulier binnen.
Het behandelen van een ongewoon voorvalmelding kan omvatten:
- •
- •
- •
- •
- •
Bij een crisis in één van de gemeenten binnen de provincie kan de Officier van dienst Bevolkingszorg (OVD-BZ) 7 dagen per week, 24 uur per dag via 1 telefoonnummer een beroep doen op de ODU. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor de organisatie bij crises, rampen en zware ongevallen binnen een gemeente. De OVD-BZ is hierbij een spin in het web. De ODU kan hem of haar informeren over milieuaspecten op de crisislocatie en hierover adviseren.
Veiligheid en gezondheid: Bescherming en verbetering van de kwaliteiten van bodem en water (het natuurlijke systeem van bodem, water en alles wat erin en erop leeft, inclusief humane risico's).
Biodiversiteit en natuurbescherming: Aantasting van de soortenrijkdom. Naast soortenrijkdom worden ook eigenschappen van soorten en populaties en de functionaliteit van soorten en gemeenschappen als aspect van de biodiversiteit beschouwd.
Hinder, overlast, leefbaarheid: Onbehagen, psychische of lichamelijke klachten, die optreden in de omgeving waar activiteiten plaatsvinden die de leefbaarheid aantasten.
Maatschappelijke onrust: Activiteiten die maatschappelijke onrust veroorzaken (overlast en/of onveiligheidsgevoelens, actueel in pers/social media, politieke gevoeligheid), ondermijning.
Tabel: Activiteiten en score negatief effect
Toezichtstrategie op basis van de score negatief effect:
Score > 14 punten: Toezicht op locatie
Score 10- 14 punten: Toezicht bij bijzondere omstandigheden. Overige locaties steekproefsgewijs.
Score < 10 punten: Toezicht bij bijzondere omstandigheden. Overige locaties incidenteel.
Voorbeelden van bijzondere omstandigheden:
- •
- •
- •
Veiligheid en gezondheid: Risico's voor mensen en werknemers
Schade aan milieu: Impact op natuur, water, lucht en bodem
Hinder, overlast, leefbaarheid: Verstoring van omgeving en leefkwaliteit
Verspilling energie en/of grondstoffen: Inefficiënt gebruik van natuurlijke hulpbronnen
Tabel: Activiteiten en score negatief effect
P. Richtlijn dwangsombedragen en begunstigingstermijnen
In de onderstaande tabel zijn voor de meest voorkomende overtredingen de maximale dwangsombedragen en de maximale lengte van de begunstigingstermijnen opgenomen. De tabel is een richtlijn aan en biedt houvast bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn. De tabel is niet uitputtend bedoeld: Voor overtredingen die niet in deze tabel zijn opgenomen wordt de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn per specifieke situatie nader bepaald.
Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan gemotiveerd worden afgeweken van de in de tabel genoemde waarden. Een dergelijke afwijking wordt gemotiveerd in het besluit.
De dwangsom dient voldoende prikkelend te werken om de overtreding te (laten) beëindigen. De dwangsombedragen dienen in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Het opleggen van een last onder dwangsom geschiedt in verschillende wettelijk voorgeschreven vormen (modaliteiten). Deze modaliteiten zijn vastgelegd in artikel 5:32b, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht: een bedrag ineens; een bedrag per tijdseenheid dat de last niet is uitgevoerd dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan komt beleidsvrijheid toe bij de keuze voor een van deze modaliteiten.
Een last onder dwangsom omvat naast de te nemen herstelmaatregelen ook een termijn, waarbinnen de overtreder de door het bestuursorgaan opgelegde lastgeving kan uitvoeren zonder dat deze het dwangsombedrag verbeurt. Deze begunstigingstermijn mag niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.
Vaststelling dwangsombedragen volgens de interventiematrix LHSO
De vaststelling van de dwangsombedragen wordt afhankelijk gesteld van de gepositioneerde bevinding in de interventiematrix volgens de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. De positionering in de interventiematrix bepaalt hoe snel het maximale dwangsombedrag wordt verbeurd. Er zijn drie bevindingen te onderscheiden:
- 1.
De bevinding is gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op (plusminus) één derde van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 5.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de lichte segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 5.000 / 3 = ± € 1.667 per week met een maximum van € 5.000.
- 2.
De bevinding is gepositioneerd in de middensegmenten van de interventiematrix (A4, B3, B4, C2, D1 en D2). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op de helft van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 5.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de middensegmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per overtreding’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 5.000 / 2 = € 2.500 per overtreding met een maximum van € 5.000.
- 3.
De bevinding is gepositioneerd in de zware segmenten van de interventiematrix (C3, C4, D3 en D4). In die situatie wordt de dwangsom (per tijdseenheid, per overtreding of ineens) vastgesteld op het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 5.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de zware segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 5.000 per week waarbij een maximum geldt van € 5.000.
Indien sprake is van herhaling van een overtreding – door dezelfde overtreder op een bepaald perceel – waarvoor in het verleden (binnen de afgelopen vijf jaren) reeds een dwangsombesluit is opgelegd, wordt de te stellen dwangsom verhoogd met 100%.
Na het bereiken van het maximale dwangsombedrag kan besloten worden om een nieuwe last onder dwangsom, dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen. Bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom, wordt de te stellen dwangsom verhoogd met 100%. Immers, kennelijk was de hoogte van de eerder opgelegde last onder dwangsom een onvoldoende prikkel.
Tabel met toe te passen richtlijnen
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2025-485351.html