Controleprotocol accountantscontrole 2025

De raad van de gemeente Urk,

op voorstel van het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Urk d.d. 21 juli 2025

gezien het advies van de Auditcommissie d.d. 8 september en Commissie Organisatie en Leven d.d. 9 september 2025

besluit:

• 1. Het controleprotocol en normenkader 2024 in te trekken;

• 2. Het controleprotocol accountantscontrole 2025 vast te stellen en vervolgens te publiceren;

• 3. Het normenkader 2025 vast te stellen en vervolgens te publiceren.

1 INLEIDING

1.1 Algemeen

Bij uw besluit van 4 juli 2024 is aan Etl Assurance & Overheidsaccountants B.V. gevestigd in Haarlem, opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in art 213 GW voor de gemeente Urk uit te voeren. De samenwerking is in beginsel voor een periode van vier jaren (2024 t/m 2027) aangegaan met een optie tot verlenging met nog 2x2 jaren.

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole, en de daaruit voortvloeiende controleverklaring, dient de gemeenteraad een aantal zaken op hoofdlijnen nader te regelen. Dit gebeurt door middel van het Controleprotocol accountantscontrole.

Dit controleprotocol heeft betrekking op verantwoordingsjaar 2025. Landelijke wetswijzigingen, een verzoek van de gemeenteraad of wijziging van accountant kan aanleiding geven tot tussentijdse aanpassing van het protocol en kunnen tevens aanleiding vormen om de controleverordening te actualiseren.

Met ingang van 2023 is de rechtmatigheidsverantwoording in werking getreden. Dit betekent dat het college verantwoording aflegt over rechtmatigheid in de jaarstukken. De accountant heeft geen specifieke opdracht tot controle van de rechtmatigheid, maar voert controle uit op de getrouwheid van de jaarstukken. Omdat de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel is van de jaarstukken, controleert de accountant wel of deze verantwoording ook getrouw is.

1.2 Doelstelling

Het controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over

• de reikwijdte van de accountantscontrole;

• de daarbij te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening 2025 van de gemeente Urk.

Tevens geeft dit protocol de verantwoordingsgrens ten aanzien van:

• de rechtmatigheidsverantwoording door het college; en

• de rapporteringsgrens ten behoeve van het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden in de paragraaf bedrijfsvoering.

1.3 Wettelijk kader

De gemeentewet (GW), artikel 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst voor de controle van de jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Dit is tijdens de raadvergadering van 4 juli 2024 gebeurd. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant geeft de gemeenteraad nadere aanwijzingen voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties.

2 ALGEMENE UITGANGSPUNTEN VOOR DE CONTROLE

• Zoals in de Gemeentewet is voorgeschreven vindt de controle van de jaarrekening plaats door de accountant. Zoals in het derde lid van artikel 213 Gemeentewet is voorgeschreven zal de accountant (op grond van de uitgevoerde controle) in zijn verklaring aangeven of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;

• de baten en lasten, alsmede de balansmutaties met betrekking tot specifieke uitkeringen als bedoeld in artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet rechtmatig tot stand zijn gekomen;

• de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186 Gemeentewet en

• het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is.

Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld bepalend voor de uit te voeren werkzaamheden. Het gaat hierbij om de volgende wet- en regelgeving (artikel 213, lid 6 Gemeentewet):

• Besluit accountantscontrole decentrale overheden, hierna BADO;

• Kadernota rechtmatigheid van de Commissie BBV;

• en de Richtlijnen voor de Accountantscontrole van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants.

Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het BADO dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen”. Rechtmatigheid is een juridische term, die aangeeft dat een (voorgenomen) handelwijze in overeenstemming is met de geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat een gemeente qua taken op zich neemt. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is echter een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Het gaat om de financiële beheershandelingen.

3 GOEDKEURINGS- EN RAPPORTERINGSTOLERANTIES

3.1 Algemeen

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

Het uitvoeren van werkzaamheden met inachtneming van toleranties impliceert dat de controle zodanig wordt uitgevoerd, dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening.

Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van dit zogenoemde professional judgement.

3.2 Goedkeuring- en rapporteringstoleranties (accountant)

De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming van de accountant, de strekking van de af te geven accountantsverklaring.

Definitie goedkeuringstolerantie:

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening en onzeker­heden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen. In praktijk wordt nauwelijks afgeweken van deze toleranties.

In onderstaand schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld. Deze komen overeen met het wettelijk minimum. Verder is in onderstaande tabel de rapporteringstolerantie opgenomen voor de accountant:

Goedkeuringstolerantie	Goedkeurend (≤ )	Beperking (> <)		Oordeel-onthouding (≥)	Afkeurend (≥)
Fouten en onzekerheden in de jaarrekening (% lasten)	2,00%	2,00%	4,00%	n.v.t.	4,00%
Rapporteringstolerantie getrouwheid	0,20%	0,20%	0,20%	0,20%	0,20%

De geconstateerde en niet-gecorrigeerde fouten en de geconstateerde onzekerheden worden gerapporteerd aan de gemeenteraad in het verslag van bevindingen. Bij de rapportering wordt een rapporteringstolerantie in acht genomen die bepalend is voor het al dan niet rapporteren van een fout of onzekerheid door de accountant.

Definitie rapporteringstolerantie:

De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voort­vloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen.

De raad dient voor de controle van de jaarrekening 2025 beide toleranties expliciet vast te stellen. Hierbij dienen de minimumeisen van het BADO in te worden genomen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Op basis van de primaire begroting 2025 (totale lasten incl. toevoegingen aan de reserves €77.684.000) van de gemeente Urk betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de jaarrekening van € 1.553.680 (2%) de goedkeurende strekking van de accountantsverklaring niet zullen aantasten. Fouten en onzekerheden worden bij elkaar opgeteld.

De rapporteringtolerantie wordt gesteld op 20% van de goedkeuringstolerantie. Dat betekent dat de accountant elke fout of onzekerheid ≥ € 310.000 rapporteert. Over fouten of onzekerheden < € 310.000 behoeft door de accountant geen melding te worden gemaakt.

Specifieke uitkeringen (SiSa-bijlage bij de jaarrekening)

Via een aparte bijlage bij de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd over een nader bepaald aantal specifieke uitkeringen. De Gemeentewet schrijft voor dat de getrouwheid en rechtmatigheid van deze bijlage met dezelfde toleranties gecontroleerd dient te worden als de jaarrekening, wel geldt een specifieke rapporteringstolerantie. In het kader van de Single information Single audit (SiSa) zijn door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) de rapporteringstoleranties voorgeschreven ten aanzien van de geconstateerde fouten bij deze specifieke uitkeringen:

Omvang specifieke uitkering	Rapporteringstolerantie
≤ € 125.000	€ 12.500
> € 125.000 en ≤ € 1 miljoen	10% van de specifieke uitkering
> € 1 miljoen	€ 125.000

Bovenstaande betekent dat de accountant alle geconstateerde tekortkomingen en onzekerheden rapporteert die afzonderlijk op regeling niveau de bovenstaande rapporteringstolerantie overtreffen.

4 RECHTMATIGHEID EN RECHTMATIGHEIDSCRITERIA

4.1 Algemeen

Het begrip rechtmatigheid is nader geconcretiseerd in negen criteria. In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. Voor zes van deze criteria bestaat een overlap met getrouwheid, waarmee deze onder de getrouwheidscontrole van de accountant valt. Voor drie specifieke criteria wordt door het college met ingang van 2023 verantwoording afgelegd in een specifieke rechtmatigheidsverantwoording. Dit ziet er als volgt uit:

In onderstaand overzicht zijn de 9 criteria kort toegelicht met daarbij vermelding van degene die geacht is verantwoording af te leggen.

Verantwoordelijke	Rechtmatigheidscriteria	Toelichting
Accountant	1. Calculatiecriterium	Er wordt vastgesteld dat de gepresenteerde bedragen juist berekend zijn.
	2. Valuteringscriterium	De juistheid van het tijdstip van betaling en van de verantwoording van verplichtingen wordt vastgesteld.
	3. Adresseringscriterium	De juistheid van de adressering van de rechthebbende waar een financiële stroom naar toe is gegaan vastgesteld is.
	4. Volledigheidscriterium	De volledigheid van alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, ook verantwoord zijn.
	5. Aanvaardbaarheids-criterium	De financiële beheershandelingen passen bij de activiteiten van de gemeente en dat in relatie tot de kosten een aanvaardbare tegenprestatie is overeengekomen.
	6. Leveringscriterium	De juistheid van de ontvangen levering heeft plaatsgevonden.
College van B&W	7. Begrotingscriterium	De financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting.
	8. Voorwaardencriterium	Voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden.
	9. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium	Er een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats vindt met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen (M&O).

De controle op rechtmatigheid is uitsluitend van toepassing voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

Rechtmatigheidsverantwoording

Zoals uit bovenstaande tabel blijkt vallen criteria 7, 8 en 9 buiten het oordeel van de accountant. Het college legt over deze 3 criteria verantwoording af in de rechtmatigheidsverantwoording. De accountant toets vervolgens of het college deze verantwoording juist en volledig heeft opgesteld.

De criteria die specifiek en alleen betrekking hebben op de rechtmatigheidsverantwoording worden hierna nader toegelicht.

Ad. 7 Begrotingscriterium

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging (zoals door de raad vastgesteld uiterlijk op 31 december van het betreffende begrotingsjaar), is er – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft – mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen òf respectievelijk wèlke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad. Dit wordt in artikel 11 van de ‘Verordening financieel beleid, beheer en organisatie gemeente Urk 2023’ verder geconcretiseerd.

Ad 8. Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en in de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:

• de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

• de heffings- en/of declaratiegrondslag;

• normbedragen (denk aan hoogte en duur);

• de bevoegdheden;

• het voeren van een administratie;

• het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

• aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet, regeling of verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen vaak volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast.

Ad 9. M&O-criterium

Gemeenten zullen een beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik moeten hebben. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven.

Definitie misbruik:

Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Definitie oneigenlijk gebruik:

Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan. De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Wanneer oneigenlijk gebruik van overheidsgelden is geconstateerd, is geen sprake van een rechtmatigheidsfout.

4.2 Verantwoordingsgrens en rapporteringsgrens (rechtmatigheid)

In paragraaf 3.2 is de goedkeuringstolerantie en rapporteringstolerantie voor de accountant beschreven. Voor de rechtmatigheidsverantwoording door het college moet een zogenaamde verantwoordingsgrens worden bepaald. Dit betreft de grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen. Deze is door het BBV bepaald en door de raad vastgesteld op 2% van de totale lasten (exclusief toevoegingen aan de reserves).

Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Fouten en onduidelijkheden mogen bij elkaar opgeteld te worden. Voor 2025 bedraagt de verantwoordingsgrens € 1.153.680.

Het college is verplicht om onrechtmatigheden toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering, indien de onrechtmatigheden de verantwoordingsgrens overschrijden. Het college hecht er waarde aan om het gesprek te voeren over bevindingen uit de rechtmatigheidscontroles. Daarom beperkt het college zich niet alleen tot het geven van een toelichting op overschrijden van de verantwoordingsgrens. Het college rapporteert derhalve alle bevindingen omtrent de financiële rechtmatigheid boven de rapportagegrens in de paragraaf bedrijfsvoering. In deze paragraaf beschrijft het college ook welke actie hij onderneemt om vermelde afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Deze rapportagegrens wordt vastgesteld op 20% van de verantwoordingsgrens (€ 310.000).

4.3 Inventarisatie wet- en regelgeving

De controle op rechtmatigheid is gericht op de naleving van externe en interne regelgeving, zoals die opgenomen zijn in het normenkader. Het normenkader wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door de gemeenteraad.

Het gemeentelijk normenkader geeft een overzicht van de wet- en regelgeving die wordt meegenomen in de controle op de rechtmatigheid. Als primair verantwoordelijke voor de naleving van de wet- en regelgeving moet het college permanent zicht hebben op het van toepassing zijnde relevante normenkader. Het is derhalve de taak van het college om het normenkader jaarlijks te actualiseren en deze voor te leggen aan de raad. De raad stelt met het normenkader vast.

4.4 Verantwoording jaarrekening

Het college legt verantwoording af in de jaarstukken middels een rechtmatigheidsverantwoording. De commissie BBV heeft een standaardtekst opgesteld voor de rechtmatigheidsverantwoording. De gemeente zal gebruik maken van de voorgeschreven tekst bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.

5 PLANNING, RAPPORTAGES EN OVERLEGGEN

5.1 Planning

De controle van de accountant zal plaatsvinden volgens onderstaande (globale) tijdsschema:

Contactmoment	Datum
Interim controle	November 2025
Conceptrapportage interim controle	December 2025
Controle jaarrekening	April - mei 2026
Rapport van bevindingen	Juni 2026

De jaarrekening wordt opgesteld onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. De gemeente Urk heeft vanzelfsprekend een eigen verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor een tijdige, volledige en kwalitatief goede aanlevering van conceptcijfers, specificaties en onderbouwingen. Een toereikende aanlevering van conceptstukken en onderbouwingen is essentieel voor de realisatie van het bovenstaande tijdschema.

5.2 Rapportages

Over de uit te voeren werkzaamheden wordt verslag uitgebracht door accountant en college volgens de hierna opgenomen rapportagestructuur:

Accountant:

Rapportage	Tijdstip	Inhoud
Management-letter	Na afronding van de interim-controle	In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenoemde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt verslag uitgebracht in de vorm van een managementletter. De managementletter is gericht aan het college van burgemeester en wethouders. Mogelijke risico’s, verbeter- en aandachtspunten betreffende de processen en procedures (beheersingsstructuur), beheersing specifieke subsidiestromen en overige van belang zijnde onderwerpen.
Verslag van bevindingen	Na afronding van de controle van de jaarrekening	Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen door de accountant uitgebracht, gericht aan de raad en in afschrift aan het college van burgemeester en wethouders (accountantsverslag). In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit normenkader overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.
Controle-verklaring	Na afronding van de controle van de jaarrekening	In de controleverklaring van de accountant wordt op een gestandaardiseerde wijze de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. Deze controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het college van burgemeester en wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

College

Het college geeft in de jaarrekening middels de door de commissie BBV voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording (standaardtekst) aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. In de paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft het college welke actie zij onderneemt om de afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

Urk, 2 oktober 2025,

De raad van de gemeente Urk,

de griffier,

de voorzitter,