/1/png-2/vlieland.png)
Gemeenteblad van Vlieland
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Vlieland | Gemeenteblad 2024, 51800 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Uitvoerings- en handhavingsstrategie Fryslân 2024
Voor u ligt de gezamenlijke uitvoerings- en handhavingsstrategie voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de Fryske gemeenten en provincie. Deze uitvoerings- en handhavingsstrategie gaat over de basistaken die de FUMO voor haar deelnemers uitvoert. Een gezamenlijke uitvoerings- en handhavingsstrategie voor het gehele werkgebied van de FUMO is wettelijk vereist, zoals blijkt uit Omgevingsbesluit artikel 13.5, tweede lid. Deze uitvoerings- en handhavingsstrategie voor de basistaken is onderdeel van het gemeentelijke en provinciale VTH-beleid. De Fryske gemeente en provincie hebben naast deze basistaken ook andere VTH-taken onder de Omgevingswet die zij zelf uitvoeren, laten uitvoeren, of (gedeeltelijk) laten uitvoeren door de FUMO. Voor deze niet-basistaken geldt de voorliggende strategie niet. Ook geldt de voorliggende strategie niet voor de basistaken die de Omgevingsdienst Groningen (ODG) namens de provincie uitvoert.
De voorliggende uitvoerings- en handhavingsstrategie is een actualisatie, en is qua vorm en inhoud gebaseerd op het VTH-beleid Fryslân, zoals in 2020 vastgesteld door de deelnemers aan de Gemeenschappelijke Regeling van de FUMO. De uitvoerings- en handhavingsstrategie is geactualiseerd omdat:
- 1.
- 2.
Sommige onderdelen uit deze uitvoerings- en handhavingsstrategie behoeven echter nadere herziening waarvoor meer ontwikkeltijd nodig is. Wanneer deze onderdelen voldoende zijn uitgewerkt wordt een geüpdatete versie van de uitvoerings- en handhavingsstrategie opnieuw vastgesteld. Dit gebeurt naar verwachting medio 2024.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie gaat uit van het principe van risicogericht werken. Op basis van een ontwikkeld informatie gestuurd risicomodel zijn de risico’s in kaart gebracht en vervolgens prioriteiten gesteld om de meest doeltreffende aanpak te kunnen kiezen. De uitvoerings- en handhavingsstrategie is niet in beton gegoten en gedurende de uitvoering zijn veranderingen en afwijkingen mogelijk.
In de uitvoerings- en handhavingsstrategie is rekening gehouden met en uitgegaan van de huidige financiële kaders, dus budgettair neutraal 1 voor opdrachtgevers en de FUMO.
Met de uitvoerings- en handhavingsstrategie spreken de gemeenten en de provincie een uniform uitvoeringsniveau af. Het uniforme uitvoeringsniveau is de ondergrens; meer kan, minder niet. Meer kan voor de FUMO op twee manieren. Ten eerste kan een gemeente of de provincie aangeven dat zij meer wil. Dit is dan maatwerk en leidt tot een aanvullende opdracht aan de FUMO met bijbehorende financiële middelen. Ten tweede kan tijdens de uitvoering blijken dat meer dienstverlening/productie – binnen de huidige financiële kaders – mogelijk is.
Door een verandering van het basistakenpakket vanaf 1 januari 2024, onder de Omgevingswet, zijn voor de nieuwe taken (waaronder milieubelastende activiteiten, bodemactiviteiten en zuivelbedrijven). Voor deze taken zijn kengetallen opgesteld door Project24. Deze kengetallen zijn gebaseerd op aannames (zie bijlage 11) die door Project24 zijn opgesteld, en die vanaf 1 januari 2024 worden gehanteerd en getoetst aan de uitvoeringspraktijk.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie is flexibel. De uitvoerings- en handhavingsstrategie wordt vertaald in het (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma basistaken. Daardoor wordt voorafgaand aan het uitvoeringsjaar bijvoorbeeld precies duidelijk hoeveel controles en type controles worden gepland2 . Zijn er wijzigingen, bijvoorbeeld nieuwe kengetallen, dan wordt het uitvoeringsprogramma aangepast met inachtneming van de gemaakte afspraken. De FUMO maakt in het uitvoeringsprogramma inzichtelijk waar men anders omgaat met bijvoorbeeld de controlefrequenties of verhouding aspect- versus integrale controles. Ook kleine beleidswijzigingen als gevolg van ontwikkelingen kunnen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma met elkaar worden afgesproken. Grote veranderingen vereisen aanpassing van de uitvoerings- en handhavingsstrategie. Maar ook dat kan. De uitvoerings- en handhavingsstrategie heeft geen vaste looptijd en kan worden aangepast als de deelnemers van de FUMO hier gezamenlijk aanleiding toe zien.
De uitvoerings- en handhavingsstrategie moet als groeimodel worden gezien. Hierbij gaat het om alle facetten van het optimaliseren van de beleidscyclus en het verbeteren van de informatiehuishouding. Dat wil zeggen:
- -
- -
- -
In voorliggend document is het beleid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de basistaken in Fryslân uitgewerkt. De basistaken zijn de VTH-taken die de gemeenten en provincie wettelijk gezien verplicht bij een Omgevingsdienst moeten beleggen. De colleges van Burgemeester & Wethouders en Gedeputeerde Staten in Fryslân zijn bevoegd gezag voor het uitvoeren van deze taken. In de uitvoerings- en handhavingsstrategie maken we onderscheid in de volgende clusters van taken:
- -
Milieubelastende activiteiten bij inrichtingen 3
- -
De voorliggende strategie is uitvoeringsgericht. Het beschrijft op welke wijze de gemeenten en de provincie uitvoering willen geven aan de meer strategische ambities die zij in hun strategisch beleid hebben verwoord, bijvoorbeeld ten aanzien van de kwaliteit van de leefomgeving, milieu, ondermijning, externe veiligheid, energiebesparing, duurzaamheid en klimaatadaptatie.
Diverse ontwikkelingen hebben gevolgen voor de VTH-taken. Denk daarbij met name aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024, de ontwikkelingen in het kader van het Interbestuurlijk programma ter versterking van het VTH-stelsel (IBP VTH), de toenemende aandacht voor nieuwe milieuthema’s zoals Zeer Zorgwekkende Stoffen, klimaatadaptatie en circulaire economie én diverse interne ontwikkelingen binnen de gemeenten, provincie en FUMO. Waar mogelijk zijn deze ontwikkelingen verwerkt in de voorliggende strategie; indien deze of andere ontwikkelingen in de nabije toekomst leiden tot wijzigingen van beleidsmatige keuzen, vindt bijstelling van de strategie plaats.
De algemene uitgangspunten de uitvoering van de basistaken zijn:
- 1.
- 2.
Risicogericht werken. VTH zetten we in op de activiteiten met de grootste risico’s. Op basis van risico’s bepalen we hoe diepgaand de toetsing van meldingen en vergunningen dient plaats te vinden, bij welke locaties en wanneer een controle het meest effectief is én welke toezichtsvorm hier het beste bij past.
- 3.
- 4.
- 5.
Deze uitgangspunten worden bij het opstellen van de volgende uitvoerings- en handhavingsstrategie geëvalueerd en zo nodig herzien.
Door een evaluatie van het bestaande beleid, een inventarisatie van gemeentelijke en provinciale ambities én een analyse van problemen en risico’s bij ieder van de clusters van basistaken zijn we gekomen tot 13 doelstellingen voor de uitvoering van de basistaken. Om verbetering te bepalen wordt 2020 als referentiejaar genomen, omdat de jaargegeven van dit jaar het meest compleet zijn.
- 1)
- 2)
- 3)
- 4)
- 5)
- 6)
- 7)
- 8)
- 9)
- 10)
- 11)
Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van bodem-werken4 ten opzichte van 2020.
- 12)
- 13)
Bovengenoemde doelstellingen zijn een onderdeel van een sluitende beleidscyclus. Zij zijn in bijlage 1 geconcretiseerd in indicatoren en normen. In het jaarverslag van de FUMO wordt jaarlijks verantwoording over de realisatie afgelegd.
Daarnaast zijn deze doelstellingen (wat we willen bereiken?) in de bijlagen uitgewerkt in een strategie (hoe we dit willen bereiken?). Deze strategie bestaat uit een aantal componenten: preventie, vergunningverlening, toezicht, sanctioneren en gedogen. Zij vormen de uitwerking op hoofdlijnen van de werkwijze en intensiteit van de werkzaamheden door de FUMO.
Jaarlijkse vindt een uitwerking van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie in een uitvoeringsprogramma plaats. In dit programma wordt benoemd welke VTH-instrumenten de FUMO concreet gaat inzetten en wat de formatieve en financiële gevolgen zijn. Eventuele aanscherping van ambities kan ook in dit uitvoeringsprogramma plaatsvinden.
Voor u ligt deze uitvoerings- en handhavingsstrategie voor de uitvoering van vergunningen, toezicht en handhaving (hierna: VTH) van de basistaken die de FUMO voor alle gemeenten in Fryslân en de provincie Fryslân uitvoert5 . De uitvoerings- en handhavingsstrategie is onderdeel van de beleidscyclus en vormt voor de basistaken het raamwerk voor het uitvoeringsprogramma van de gemeenten en de provincie. In deze uitvoerings- en handhavingsstrategie zijn de prioriteiten, doelstellingen en werkwijzen opgenomen voor VTH en de samenwerking met externe partners. Het bevat dus zowel strategische, tactische als operationele elementen.
De gemeenten, de provincie en FUMO hebben een gemeenschappelijk belang en een gezamenlijke ambitie in het behouden van een duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Door prioriteiten en beleidsdoelen met elkaar af te spreken, bevorderen we een duurzame naleving van wet- en regelgeving en kunnen we risico’s voor de leefomgeving beter beheersen. We bevorderen een gelijk speelveld door een uniforme manier van taakuitvoering en een gelijke behandeling van inwoners en bedrijven bij de uitvoering van de basistaken te bevorderen.
Gemeenten en provincies zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor de uitvoering van de VTH-taken binnen het omgevingsrecht. Het omgevingsrecht regelt de fysieke omgeving waarin wij leven. Daartoe behoren milieu, water, natuur en ruimtelijke ordening. Het omgevingsrecht is vaak aan veranderingen onderhevig en complex. Ondanks dat er veel wetgeving wordt vereenvoudigd, blijft er altijd regelgeving nodig voor de bescherming van het milieu en meer specifiek voor geluid, geur, lucht, licht, water, bodem, trilling, natuur, afval en externe veiligheid.
Ter bevordering van de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken binnen het omgevingsrecht zijn landelijk 29 omgevingsdiensten opgericht. Binnen de provincie Fryslân verzorgt de FUMO voor alle gemeenten en de provincie de basistaken. Daarnaast zijn er landelijk 6 Brzo-omgevingsdiensten die de Brzo-taken uitvoeren. Omdat FUMO geen Brzo-omgevingsdienst is, voert de ODG deze Brzo-taken uit voor de provincie. Voor enkele van deze deelnemers en het Wetterskip verzorgt de FUMO ook aanvullende taken (zogenaamde plustaken).
In het Omgevingsbesluit, artikel 13.5, tweede lid, wordt gesteld dat de bestuursorganen die deelnemen aan een omgevingsdienst gezamenlijk een uitvoerings- en handhavingsstrategie opstellen voor de basistaken. Deze uitvoerings- en handhavingsstrategie voor de basistaken is tot stand gekomen met inbreng van deelnemers aan de Gemeenschappelijke Regeling van de FUMO, de FUMO, de veiligheidsregio en het Wetterskip. In fase twee (zie paragraaf 1.4) wordt de uitvoerings- en handhavingsstrategie ter consultatie voorgelegd aan de omliggende omgevingsdiensten, veiligheidsregio (brandweer en GGD), Wetterskip en het Openbaar Ministerie.
1.2 VTH-beleid in de beleidscyclus
Het voorliggend beleidsplan is uitvoeringsgericht beleid. Het beschrijft op welke wijze de gemeenten en provincie uitvoering willen geven aan de meer strategische ambities die zij in hun Omgevingsvisies hebben verwoord, bijvoorbeeld ten aanzien van de kwaliteit van de leefomgeving, milieu, ondermijning, externe veiligheid, energiebesparing en klimaatadaptatie.
In de Omgevingswet worden regels gesteld waar het bevoegd gezag zich aan moet houden bij het uitvoeren van de VTH-taken.
Zowel in de huidige als in de nieuwe situatie zijn de zogenaamde procescriteria leidend voor de uitvoerings- en handhavingsstrategie. In het Omgevingsbesluit, artikelen 13.5 t/m 13.7, staat weergeven waaraan dit moet voldoen. De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de sluitende beleidscyclus, de BIG-8 cyclus. Voorliggende uitvoerings- en handhavingsstrategie heeft betrekking op de bovenste drie stappen en is richtinggevend voor de operationele beleidscyclus. In het figuur hiernaast zijn deze groen weergegeven. Deze strategische beleidscyclus wordt over het algemeen iedere 4 jaar doorlopen, maar kan op basis van veranderende omgevingsfactoren, wetten of beleidsambities een andere frequentie hebben.
Zoals aangegeven geldt dit beleidsplan voor de basistaken die door de FUMO voor haar deelnemers worden uitgevoerd. De basistaakactiviteiten zijn met de Omgevingswet gewijzigd; aanvullingen betreffen onder meer de basistaken die van bevoegd gezag wisselen, activiteiten in het kader van energiebesparing en ketentoezicht.
De basistaken zijn in dit beleidsplan ondergebracht in de clusters:
- -
Milieubelastende activiteiten bij inrichtingen 6
- -
Dit betekent dat de volgende clusters van basistaken buiten dit beleidsplan zijn gehouden omdat de FUMO deze taken niet, of alleen voor de provincie, uitvoert:
- -
- -
- -
Voor ieder van bovengenoemde taken is door de provincie Fryslân specifiek provinciaal VTH-beleid uitgewerkt. Voor de majeure risicobedrijven geldt dit beleid tezamen met het beleid dat door de provincies Groningen en Drenthe is gemaakt in de Noordelijke maat en het Brzo Jaarwerkprogramma.
1.4 Doorontwikkeling uitvoerings- en handhavingsstrategie
De voorliggende uitvoerings- en handhavingsstrategie is een actualisatie van de vorige strategie (fase 1). Deze uitvoerings- en handhavingsstrategie is qua vorm en inhoud gebaseerd op het VTH-beleid Fryslân, zoals in 2020 vastgesteld door de deelnemers aan de Gemeenschappelijke Regeling van de FUMO. Sommige onderdelen uit deze uitvoerings- en handhavingsstrategie behoeven echter nadere herziening waarvoor meer ontwikkeltijd nodig is (fase 2). Deze onderdelen zijn benoemd in bijlage 11. Deze onderdelen worden door een werkgroep van de Fryke gemeenten en de provincie verder uitgewerkt. Wanneer deze onderdelen voldoende zijn uitgewerkt op basis van ervaringsgegevens wordt de uitvoerings- en handhavingsstrategie een geüpdatete versie opnieuw vastgesteld. Dit gebeurt naar verwachting medio 2024.
Diverse ontwikkelingen hebben gevolgen voor de VTH-taken. Waar mogelijk zijn deze ontwikkelingen verwerkt in voorliggend beleid; indien deze of andere ontwikkelingen leiden tot wijzigingen van beleidsmatige keuzen, vindt bijstelling van het beleid plaats.
Het doel van deze wet is om de geldende regels voor inwoners, bedrijven en overheden inzichtelijker te maken en de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving beter beheersbaar te maken. Deze wet gaat ook uit van de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven. De uitgangspunten van de Omgevingswet zijn minder en overzichtelijke regels, meer ruimte voor initiatieven, lokaal maatwerk en vertrouwen. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is op 1 januari 2024.
De Omgevingswet heeft voor de basistaken, op basis van de huidige juridische uitwerkingen van de Omgevingswet, met name de volgende impact:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
- 9.
- 10.
- 11.
- 12.
- 13.
- 14.
transparantie van informatievoorziening. Alle digitale informatie is straks op één plek te vinden, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Via het DSO kunnen initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel zien wat mag in de fysieke leefomgeving. De inwoner of het bedrijf beschikt daarmee over dezelfde informatie als de overheid.
1.5.2 Aandacht voor nieuwe milieuthema’s
Een aantal milieuthema’s krijgt landelijk, provinciaal en lokaal steeds meer aandacht. Deze kunnen in de toekomst leiden tot actualisatie van voorliggend beleidskader of aanscherping middels het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.
In het Klimaatakkoord worden verschillende afspraken gemaakt die de bevoegdheden van de provincie en gemeenten raken.
In Fryslân wordt stevig ingezet op energiebesparing (25% ten opzichte van 2010) en duurzaam opgewekte energie (33% in 2030). Intensivering van energiebesparing en het vergroten van het aandeel duurzaam opgewekte energie (duurzaamheidsmaatregelen) zijn belangrijke speerpunten van overheden. In het Energieakkoord 2013 is vastgelegd dat gemeenten en provincies prioriteit moeten geven aan handhaving van de energiebesparings-verplichtingen in de Wet milieubeheer7 . Dit energietoezicht is vanaf 1 januari 2024 een basistaak.
In een circulaire economie worden afvalstoffen maximaal hergebruikt. Vaak gebeurt dit nu nog niet: veel bedrijfsafval wordt verbrand in plaats van het te gebruiken. De FUMO is één van de spelers die voor de uitdagende taak staan om bedrijven via vergunningen en toezicht aan te moedigen meer circulair te worden.
Het rapport ‘Industrie en omwonenden’ van de Onderzoeksraad voor Veiligheid maakt het belang en de urgentie duidelijk van regulering (vergunningverlening) en toezicht op zware industrie.
Er ontstaat steeds meer zicht op de impact van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) voor mens en natuur. Denk daarbij aan onder meer PFAS, microplastics, medicijnresten, bestrijdingsmiddelen en nanodeeltjes. Bovendien geldt in de provincie het Schone lucht akkoord. Om aantasting van gezondheid en omgeving te voorkomen zal bij vergunningverlening en toezicht hieraan steeds meer aandacht worden gegeven. Een goede registratie van bedrijven en toegepaste stoffen is noodzakelijk. In de loop van de tijd kan zo ook worden gevolgd of toepassing ervan wordt beperkt. ZZS herkennen en beoordeling ervan maken deel uit van de reguliere VTH-werkprocessen.
Ten slotte is er meer aandacht voor ondermijning in de fysieke leefomgeving. Het betreft hier gedragingen die zich op het grensvlak van overtreden vallen en al dan niet bewust deze grens opzoeken, met nadrukkelijk nadelige gevolgen voor de leefbaarheid in de fysieke leefomgeving.
Er zijn diverse ontwikkelingen bij en tussen de gemeenten, provincie en FUMO die gevolgen (kunnen) hebben voor de uitvoering van de basistaken. De gevolgen van deze ontwikkelingen nemen we mee bij de operationalisering van het beleid in het uitvoeringsprogramma en actualisaties van beleid. Enkele van deze ontwikkelingen zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
In het kader van het Interbestuurlijk programma ter versteking van het VTH-stelsel (IBP VTH) spelen er een aantal ontwikkelingen die in de komende jaren mogelijk invloed hebben op de uitvoerings- en handhavingsstrategie. In het kader van pijler 1 wordt de robuustheid van omgevingsdiensten onderzocht, ook bij de FUMO. Een andere ontwikkeling is de landelijke vergunningenstrategie (LVS), die een eigen prioriteringsmethodiek kent. Bovendien wordt door het IBP VTH een landelijk risicomodel opgesteld. Ook geldt de toenemende aandacht voor de adviserende rol van omgevingsdiensten (onder meer benadrukt door de commissie Van Aartsen in het rapport ‘Voor de leefomgeving’).
In het volgende hoofdstuk benoemen we de algemene uitgangspunten voor de uitvoering van de basistaken. De uitgangspunten die specifiek gelden voor de clusters van basistaken zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 is uitgewerkt op welke wijze doorwerking van voorliggend beleid plaatsvindt in strategieën en het jaarlijks uitvoeringsprogramma.
Voor de uitvoering van de basistaken hebben de gemeenten in Fryslân en de provincie Fryslân een aantal uitgangspunten bepaald. Een deel van de uitgangspunten leidt ook tot specifieke doelstellingen (verwoord in kaders met grijze arcering), waarmee de bevoegde gezagen de voortgang van doelrealisatie de komende jaren willen blijven volgen. Over de mate van realisatie van deze doelstellingen legt de FUMO jaarlijks in haar jaarverslag verantwoording af.
Dit hoofdstuk bevat de algemene uitgangspunten. In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten per cluster van basistaken (milieubelastende activiteiten, bodem en asbest) benoemd. De uitgangspunten die specifiek gelden voor preventie, vergunningverlening, toezicht, sanctioneren en gedogen zijn uitgewerkt in de bijlagen 6 tot en met 10.
2.1 Aansluiting bij strategische doelen van de deelnemers
Deze uitvoerings- en handhavingsstrategie voor de basistaken sluit aan bij de uitvoerings- en handhavingsstrategieën die gemeentelijke en provinciale hebben voor de niet-basistaken (voor de gemeenten o.a. bouwen, ruimtelijke ordening, APV en bijzondere wetten; voor de provincie (o.a. natuur en zwemwater). Gezamenlijk sluiten deze strategieën aan bij de omgevingsanalyse Fryslân zoals deze in 2019 is opgesteld.
De inzet van het VTH-instrumentarium voor de basistaken levert een bijdrage aan onder meer de volgende strategische doelen in het gemeentelijke en het provinciale VTH-beleid.
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Deze bijdrage aan de nationale, provinciale en gemeentelijke doelstellingen richt zich voor de basistaken met name op de thema’s ‘klimaat’, ‘luchtkwaliteit’, ‘energietransitie’, ‘veiligheid en hinder’, ‘bodem’ en ‘ondermijning’. Voor de bijdrage van VTH aan deze thema’s zijn de volgende doelstellingen geformuleerd.
Onze inzet voor VTH bij de basistaken richt zich op de grootste risico’s. De activiteiten met de grootste kans op overtreding én de grootste effecten als het mis gaat, krijgen de meeste aandacht. Het risico is afhankelijk van een aantal variabelen. Zo is het milieurisico bij locaties met een grote stookinstallatie veel groter dan bij locaties waar een acculader in werking is. Iedere basistaak kent een aantal variabelen die het risico bepalen. Door een goed inzicht in deze variabelen en daarmee samenhangende risico’s kunnen we onze werkzaamheden gericht inzetten.
Om prioriteiten te kunnen stellen is een informatie gestuurd risicomodel uitgewerkt voor ieder van de clusters van basistaken. De effectiviteit van dit model wordt groter naarmate meer en betere informatie beschikbaar is. Deels is dit informatie waarvan de FUMO zelf bronhouder is (zoals controleresultaten, laatste controledatum en relevante activiteiten) en deels is dit informatie afkomstig van derden (zoals controleresultaten van andere inspectieorganen). De basis voor het model staat (zie bijlage 2); de komende jaren wordt gewerkt aan de gegevenskwaliteit om het model ook optimaal te kunnen inzetten.
Op basis van risico’s bepalen we hoe diepgaand de toetsing van meldingen en vergunningen dient plaats te vinden, bij welke locaties en wanneer een controle het meest effectief is én welke toezichtsvorm hier het beste bij past.
2.3 Impuls voor het ketentoezicht
Een van de voornaamste redenen om landelijk te komen tot een stelsel van omgevingsdiensten is het verkrijgen zicht en inzicht in complexe ketens van (milieu-gerelateerde) activiteiten. Het ketentoezicht is als instrument één van de basistaken die door de gemeenten en de provincie bij de FUMO is belegd.
Ieder jaar wordt een apart programma voor het ketentoezicht opgesteld. Uren voor het ketentoezicht zijn door de FUMO verdeeld over toezichthouders, juristen en BOA’s die ieder voor een klein deel van hun beschikbare uren ketentoezicht uitvoeren. De inzet van de BOA-capaciteit voor ketentoezicht wordt vastgelegd in het jaarplan dat via het VTH-overleg Fryslân wordt vastgesteld.
De FUMO geeft op twee wijzen invulling aan het ketengericht (milieu)toezicht:
- •
Verbreding van het locatiedossier: Dit vindt plaats na signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht dat eerder of later overtredingen (kunnen) zijn begaan. Dit kan zijn op een eerder moment in de keten (bij toeleveranciers) of op een later moment in de keten (bij afnemers). De aanleiding is daarbij altijd een reguliere inspectie op een locatie bij een activiteit en het signaal is een min of meer toevallige bijvangst. Het ketentoezicht op deze wijze is reactief en beperkt zich tot de schakels rond de betreffende locatie. Het resultaat van ketentoezicht op deze wijze is dat overtredingen kunnen worden gevonden bij bedrijven die ervoor of erna in de specifieke keten werkzaamheden uitvoeren.
- •
Verdieping in de keten als geheel: Dit vindt plaats als er meerdere (gelijke of samenhangende) signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht worden ontvangen, signalen van andere inspectie-organen worden ontvangen of landelijke prioriteiten worden benoemd. Na dergelijke signalen wordt op basis van specifieke risicovariabelen met een strategische en tactische analyse een keten of deel van de keten in beeld gebracht. Deze beperkt zich dan niet tot de betreffende locatie; ook locaties en activiteiten van branchegenoten worden onderzocht. Het resultaat van ketentoezicht op deze wijze is een rangorde (bijv. Top 50) van te inspecteren plaatsgebonden of mobiele activiteiten: deze patronen, incentives en rangorde waren met alleen reguliere (locatie-gebonden) inspecties niet boven water gekomen.
Na een signaal bij een specifieke activiteit of transport dat in de keten ervóór of erna mogelijke overtredingen zijn begaan, wordt samenwerking gezocht met strafrechtelijke en andere bestuursrechtelijke partners. Samen met hen wordt dit deel van de keten verdiept en waar nodig handhavend opgetreden.
Behoud van het ketentoezicht om locatiedossiers te verbreden bij signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht is essentieel; daarmee komen zaken boven water die buiten de directe scope van de specifieke activiteit plaatsvinden.
De grootste risico’s in ketens worden gezien:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
Inzet van het team ketentoezicht is het meest noodzakelijk in de ketens grond- en afvalstromen. Beide ketens (1) worden door toezichthouders het meest risicovol gevonden, (2) hebben veel aandacht in de provinciale en landelijke media (43) zijn landelijke prioriteiten en daardoor zijn landelijke werkgroepen actief (4) worden door vrijwel alle gemeenten en provincie in hun VTH-beleidsplannen hoog geprioriteerd, (5) zijn door de FUMO afgelopen jaren ook de meeste ketenonderzoeken als verbreding van het locatiedossier uitgevoerd en (6) zijn verdiept in ketenonderzoeken van andere omgevingsdiensten.
2.4 Intensieve samenwerking tussen ketenpartners
In de uitvoering van onze taken werkt de FUMO samen met betrokken collega’s van provincies en gemeenten, andere omgevingsdiensten en instanties als de politie, Rijkswaterstaat, veiligheidsregio (brandweer en GGD), Wetterskip, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, douane, Inspectie Leefomgeving en Transport, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Openbaar Ministerie. Door bundeling van kennis, taken en ervaring zorgen we voor een kwalitatieve en betrouwbare dienstverlening. Ook inwoners en bedrijven profiteren hiervan. De kwaliteit van de leefomgeving verbetert, de administratieve lasten voor inwoners en bedrijven verminderen, procedures verkorten en voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
De samenwerking met verschillende gebeurt met sommige partners structureel, met anderen op incidentele basis. Samenwerking vindt op drie niveaus plaats:
- -
- -
- -
Voor regulering (vergunningverlening) geldt dat over de wijze waarop wordt samengewerkt bij een meervoudige aanvraag zijn ketenafspraken gemaakt over de wijze waarop bevoegd gezag, ketenpartners en FUMO in dat geval samenwerken. Bij meervoudige aanvragen is vaak wettelijk advies nodig van een ketenpartner.
Voor toezicht en handhaving geldt dat er (beperkte) ketenafspraken zijn gemaakt voor de situaties waarbij er sprake is van een dubbele handhavingsbevoegdheid. In dat geval is zowel het bevoegd gezag als de ketenpartner die voor een bepaalde activiteit instemmingsrecht heeft bevoegd om ten aanzien van die activiteit handhavend op te treden.
Cruciaal voor het leveren van kwaliteitsproducten is de beschikbaarheid van vakmanschap en expertise en de borging van de kwaliteit. Als kwaliteitsafspraken niet worden vastgelegd, gemonitord en gerapporteerd is er een sterke mate van afhankelijkheid van de individuele medewerker.
Kwaliteit is voor ons (1) het realiseren van de doelstellingen die we met elkaar hebben afgesproken en (2) het voldoen aan de wettelijke eisen. Deze doelstellingen zijn door B&W en GS vastgesteld en geven in de kern aan wat we vanuit VTH bijdragen aan de maatschappelijke opgaven.
Elk van de gemeenten en de provincie Fryslân heeft een Verordening kwaliteit VTH vastgesteld. In de verordening is een verplichting opgenomen om te voldoen aan de kwaliteitscriteria die in het Frysk bestuurlijk VTH-overleg zijn afgesproken en door raden en PS zijn vastgesteld. Deze criteria zijn gebaseerd op de landelijke criteria en naar de Fryske dimensie vertaald. De kwaliteitscriteria hebben zowel betrekking op de kwaliteit van de organisatie als de kwaliteit van de medewerkers.
Tevens is in de verordening een verplichting opgenomen om doelen uit te werken op de volgende onderwerpen:
- -
- -
- -
Voor de uitwerking van doelen voor ‘dienstverlening’ wordt verwezen naar de Producten- en Dienstencatalogus van de FUMO9 . Hierin staan servicetermijnen genoemd. Dit is primair een servicetermijn voor de gemeente en de provincie, maar werkt door naar inwoners en bedrijven. Verder is onderstaande doelstelling 5 inzake de kwaliteitscriteria ook te linken aan dienstverlening. In bijlage 1 is de nadere uitwerking van deze doelstelling opgenomen en zijn ook dienstverleningsdoelstellingen verwoord.
De ambities ten aanzien van uitvoeringskwaliteit van de basistaken zijn in voorliggend VTH-beleid beschreven.
Om de kwaliteit te borgen zorgt de FUMO voor:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Van de categorieën van basistaken, zoals toegelicht onder paragraaf 1.3, zijn in dit hoofdstuk de beleidsuitgangspunten beschreven. Deze zijn zoveel mogelijk gebaseerd op de risico’s van de basistaak. In onderstaande paragrafen zijn eerst de risico’s beschreven en op basis van deze risico’s de beleidsmatige uitgangspunten benoemd. De uitgangspunten zijn dus afgeleid van risico’s.
Er is nog maar beperkt informatie opgebouwd over de resultaten van de controles (naleefgedrag). Het bepalen van de risico’s is daardoor vooral nog gebeurd op basis van de expertise van vergunningverleners, toezichthouders, handhavers/boa’s en juristen en een adviesbureau. Door te investeren in risicogericht werken (zie paragraaf 2.2) bouwen we een betere informatiepositie op. Dit zal er ook toe leiden dat periodiek geëvalueerd kan worden of de inzet op de juiste activiteiten wordt ingezet; in het jaarverslag van FUMO blikken we jaarlijks terug en in het FUMO uitvoeringsprogramma actualiseren we doelstellingen en aanpak.
3.1 Milieubelastende activiteiten bij inrichtingen
In de provincie Fryslân zijn anno 2024 zo’n 6.329 inrichtingen (locaties) waarvoor de FUMO de beoordeling van meldingen 11 uitvoert en vergunningaanvragen in behandeling neemt voor één of meerdere milieubelastende activiteiten en het toezicht en de handhaving op deze milieubelastende activiteiten uitvoert. Dit zijn basistaken voor in ieder geval de locaties met een vergunning voor milieubelastende activiteiten en voor een deel van de locaties met meldingsplichtige activiteiten.
De intensiteit van het beoordelen van meldingen en besluiten op aanvragen vergunningen, evenals het toezicht op milieubelastende activiteiten is beperkt bij wet vastgelegd. Zo geldt een plicht om regelmatig te bepalen of milieuvoorschriften in de vergunning nog toereikend zijn (actualiseringsplicht). In het Omgevingsbesluit is verder vastgelegd dat elke locatie met een IPPC-installatie met grote milieurisico’s minimaal 1x per jaar een controlebezoek krijgt én elke locatie met een IPPC-installatie met beperkte milieurisico’s minimaal 1x per 3 jaar een controlebezoek krijgt.
Een gevolg van een dergelijk minimaal uitvoeringsniveau is dat veel locaties dan niet bezocht worden en daardoor na verloop van tijd niet over de juiste melding/vergunning voor uitvoering van hun activiteiten beschikken. Controles zijn immers belangrijke momenten om te constateren dat de melding/vergunning niet meer actueel is.
Daarnaast is (de dreiging van) een controle en eventueel daaropvolgende sanctie een belangrijke drijfveer om de melding/vergunningsituatie op orde te hebben. Een actueel bedrijvenbestand draagt bij aan het verlagen van de milieudruk en verbeteren van naleefgedrag. Een actuele melding/vergunning is ook beter toetsbaar en handhaafbaar. En met een actuele melding/vergunning kunnen onze beleidsambities (bijv. energiebesparing en reductie van afvalstoffen) beter worden gerealiseerd.
Met beperking van het toezicht op alle locaties waar milieubelastende activiteiten plaatsvinden, wordt de kans op en het effect van onomkeerbare situaties groter: hinder voor de omgeving, onveilige situaties voor omwonenden, verontreiniging van lucht, water en bodem met gevolgen voor gezondheid, aantasting van natuurwaarden, geen gelijk speelveld tussen bedrijven, ongewenste verschuiving van ondersteuning vooraf naar toezicht en handhaving, meer bezwaar- en beroepsprocedures, bouwwerken die later aangepast moeten worden en het niet realiseren van beleidsambities ten aanzien van bijvoorbeeld energiebesparing, inzet van duurzame energie en reductie van afvalstoffen.
In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor de milieubelastende activiteiten bij locaties de volgende beleidsuitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en (vergunning)aanvraag voor milieubelastende activiteiten worden globaal beoordeeld. Op basis van de impact van de aangevraagde activiteiten (zie bijlage 3 voor de risicoanalyse van activiteiten), de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten op deze locatie én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats.
- 4.
Het prioriteren van risicovolle locaties met een of meerdere milieubelastende activiteiten gebeurt informatie gestuurd. Op basis van risicovariabelen en input van deelnemers doet de FUMO jaarlijks een voorstel aan de bevoegde gezagen welke locaties integraal én welke locaties op specifieke aspecten een controlebezoek ontvangen.
- a.
Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de volledigheid van het overzicht van locaties met milieubelastende activiteiten. De deelnemer levert dit overzicht jaarlijks aan de FUMO, zodat de FUMO het voorstel voor te controleren locaties kan uitwerken. Het bevoegd gezag kan het beheer van het overzicht van locaties met milieubelastende activiteiten ook bij de FUMO beleggen.
- b.
De FUMO is verantwoordelijk voor de volledigheid van benodigde gegevens van ieder van de locaties onder het basistakenpakket (benodigde gegevens van locatiesin beeld). Bij het uitvoeren van controles actualiseert de FUMO de gegevens; de gegevens van locaties die langere tijd niet gecontroleerd zijn, zijn daardoor minder actueel dan gegevens van recent gecontroleerde locaties. Mutaties van gegevens geeft FUMO aan het bevoegd gezag door, zodat het bevoegd gezag daarmee de volledigheid van het overzicht met locaties actueel kan houden.
- c.
De volgende risicovariabelen worden in ieder geval in het risicomodel meegenomen:
- i.
- ii.
Het milieurisico van de branche waarin het bedrijf actief is. Om het risico van de branche te bepalen, wordt het naleefgedrag van de branche als geheel meegenomen én worden milieuaspecten ten opzichte van elkaar gewogen. Deze weging, op basis van een risico-inschatting van deelnemers en FUMO, is:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- iii.
- iv.
- v.
- d.
De 10% locaties met de grootste risico’s vallen onder de categorie hoog risico. De 25% locaties die hierna het grootste risico hebben, vallen onder de categorie matig risico. De overige 65% locaties is categorie laag risico. 12 Let wel: deze categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor de nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11, inclusief een categorie ‘extra laag’.
- e.
Voor de locaties met een IPPC-installatie geldt: de locaties in de categorie hoog risico worden 1,5x per jaar gecontroleerd, met een matig risico 1x per jaar en met een laag risico 1x 3 per jaar. In een toezichtplan per locatie met een IPPC-installatie wordt benoemd wanneer integraal en wanneer op een of enkele aspecten wordt gecontroleerd.
- f.
Voor de locaties zonder IPPC-installatie geldt: de locaties in de categorie hoog risico worden 1x per 2 jaar gecontroleerd, met een matig risico 1x per 4 jaar en met een laag risico minimaal 1x per 10 jaar. Van de controles bij locaties zonder IPPC-installatie is 50 tot 75% een aspectcontrole. In het uitvoeringsprogramma wordt door een efficiënte aanpak getracht de locaties met een laag risico frequenter te bezoeken dan 1x per 10 jaar. Let wel: deze categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor de nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11, inclusief een categorie ‘extra laag’.
- g.
- a.
Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.4 en 8.4.
Bij de uitvoering van de bodemtaken ontvangen de bevoegde gezagen meldingen in het kader van het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) of aanvragen voor saneringsbeschikkingen 13 . Het toezicht tijdens het werk en de advisering over de sanctionering bij geconstateerde overtredingen aan het bevoegd gezag zijn basistaken. Dit geldt ook voor de beoordeling van het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop.
In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en Besluit bodemkwaliteit (Bbk) wordt het toepassen van schone en licht verontreinigde grond en baggerspecie geregeld. Het doel daarvan is voldoen aan het ‘stand still principe’: voorkomen van verdere achteruitgang van de bodemkwaliteit. De gemeenten zijn bevoegd gezag. Zowel de behandeling van meldingen Bal/Bbk als het toezicht op de uitvoering van het Bal/Bbk conform de melding en de landelijk geldende regels zijn basistaken.
De Omgevingswet verplicht niet hoe intensief het toezicht gericht op bodem dient plaats te vinden. Wettelijk gezien is het dus mogelijk dat het toezicht beperkt blijft tot het administratief beoordelen van en beschikken over het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop van het werk. Dit minimaal uitvoeringsniveau leidt tot een groot aantal risico’s, waarvan in bijlage 5 een selectie is opgenomen.
Bij ontvangst van een aanvraag, op basis van ontvangen gegevens, geen goed beeld van de verwachte naleving, waardoor niet bepaald kan worden op welke locatie een controle meer nodig is dan elders. Het is niet mogelijk gebleken om vooraf in te schatten waar het mis gaat; dit noodzaakt om ieder werk met een saneringsbeschikking of melding bodem minimaal één keer te bezoeken. We ambiëren hier een meer risicogericht toezicht (zie doelstelling in paragraaf 2.2).
We verwachten op basis van intensivering van het toezicht Bal/Bbk dat veel werken onterecht niet wordt gemeld. Risico’s zijn door het (mogelijk bewust) niet melden hoger dan bij gemelde werken. Ook voor het Bal/Bbk is de intensiteit van het beoordelen van meldingen en het toezicht niet bij wet vastgelegd. Indien de uitvoering plaatsvindt op dit wettelijk niveau, worden de grootste risico’s gelopen bij werken met sterke twijfels bij de beoordeling van de melding Bal/Bbk, IBC- bouwstoffen, meldingen achteraf en toepassing immobilisatie (zie bijlage 5). Matige risico’s zijn er bij tijdelijke en kortdurende opslag, partijen met meer dan 5% bodemvreemd materiaal, samengevoegde partijen en meldingen met herkomst buiten Fryslân.
Als gevolg van de Omgevingswet verschuiven diverse bodemwerkzaamheden van een meldingsplicht naar een informatieplicht. Hierdoor is een beperktere beoordeling mogelijk.
In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor bodem de volgende beleidsuitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.5 en 8.5. Een specifieke uitwerking van het ketentoezicht is opgenomen in bijlage 8.7.
Voor sloopwerken waarbij een bepaalde hoeveelheid asbest vrijkomt, geldt een landelijke meldingsplicht. Zowel de behandeling van bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest als het toezicht op de uitvoering van bedrijfsmatige sloopwerken met asbest, zijn basistaken.
De intensiteit van het beoordelen van bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest en het toezicht op de uitvoering van bedrijfsmatige sloopwerken met asbest is niet bij wet vastgelegd. Door het benoemen van de risico’s en onderbouwing waarom het bevoegd gezag deze accepteert, is het mogelijk om op onderdelen de meldingen niet of minder diepgaand en vergunningen minder diepgaand te toetsen en/of toezicht hierop te houden. Dit minimaal uitvoeringsniveau leidt tot een grote kans op primaire en secundaire blootstelling met gevolgen voor de volksgezondheid.
Het risico op vezelemissie op het moment dat niet wordt voldaan aan de wet- en regelgeving is dusdanig groot dat in verhouding een groot risico voor mens en milieu bestaat. Een adequaat toezichtniveau is dus heel belangrijk in de saneringsfase. Daarnaast is het een bekend fenomeen dat het lucratief is om zich te onttrekken aan toezicht en illegale handelingen te verrichten. Financieel gewin speelt hierin een belangrijke rol. Door ook niet-gemelde saneringen op te sporen wordt deze vorm van illegaliteit aangepakt.
In alle gevallen geldt dat de maatschappelijke onrust groot kan zijn; asbest is een beladen onderwerp. Uit de praktijk blijkt dat de kwaliteit van de asbestinventarisatierapporten, ondanks het systeem van certificering, te wensen over laat. Het is daarom goed om te toetsen of het asbest- inventarisatierapport volledig is en aansluit bij de uit te voeren werkzaamheden.
In aanvulling op de algemene uitgangspunten (zie hoofdstuk 2) gelden, op basis van voorgaande beschrijving van de risico’s, voor asbest de volgende beleidsuitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
De sloopmeldingen worden ingedeeld in drie risicocategorieën op basis van de locatie, het gebruik van, de risicoklasse, de soort saneerder en het toezicht door derden. 10% van de meldingen wordt ingedeeld in de hoge risicocategorie, 25% in de matige risicocategorie en 65% in de lage risicocategorie.
- 4.
De sloopmeldingen in de hoge risicocategorie worden allen gecontroleerd. De werken in de matige risicocategorie worden in 40% van de gevallen gecontroleerd en in de lage risicocategorie in 7,5% van de gevallen. Bij deze controles worden de meest risicovolle aspecten uit het Landelijk Protocol – Locatiebezoek Asbestverwijderingswerkzaamheden gecontroleerd.
- 5.
- 6.
Deze beleidsuitgangspunten zijn uitgewerkt in de vergunning- en toezichtstrategie in respectievelijk bijlage 7.3 en 8.3.
4 Doorwerking van het VTH-beleid
Voorliggend VTH-beleid is onderdeel van een sluitende beleidscyclus, de BIG-8 cyclus (zie paragraaf 1.2). Dit betekent dat het strategisch beleid (wat we willen bereiken?) uit voorgaande drie hoofdstukken doorwerkt in operationeel beleid (hoe we dit willen bereiken?), ofwel de VTH-strategieën.
De VTH-strategieën bestaan uit vijf componenten: preventiestrategie, vergunningstrategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie. In onderstaand figuur is de onderlinge verhouding tussen de VTH-strategieën gevisualiseerd.
In de preventiestrategie beschrijven we hoe we bij de uitvoering van de basistaken trachten te bereiken dat inwoners en bedrijven van nature regels over leefbaarheid, veiligheid en duurzaamheid nakomen. Daarbij zetten we bijvoorbeeld in op heldere communicatie, voorlichting en het uitleggen van het doel van regels. De meeste inwoners en bedrijven blijken dan bereid de voor hen geldende regels na te leven. De preventiestrategie is uitgewerkt in bijlage 6.
De vergunningstrategie beschrijft de basiswerkwijze, het beoordelingskader en toets niveaus voor het behandelen en beoordelen van aanvragen en meldingen sloop, milieu en bodem. Op basis van de beleidsuitgangspunten in voorgaande hoofdstukken wordt de intensiteit en diepgang van toetsing van aanvragen en meldingen uitgewerkt in bijlage 7.
Net als bij de toetsing onderscheiden we ook bij het toezicht uitvoeringsniveaus. Ook hier geldt dat het toezicht niet 100% kan zijn. Immers, in dit geval zou de toezichthouder bij iedere activiteit continu aanwezig moeten zijn en alle aspecten moeten controleren. Deze toezichtniveaus zijn vastgelegd in de toezichtstrategie in bijlage 8.
We sanctioneren bij overtredingen conform de landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO). Deze strategie is overgenomen en nader uitgewerkt in bijlage 9. Ditzelfde geldt voor de landelijke gedoogstrategie in bijlage 10.
4.2 Jaarlijks uitvoeringsprogramma
Met de vaststelling van dit beleid behouden de bevoegde gezagen bestuurlijke afwegingsruimte. In het jaarlijks uitvoeringsprogramma VTH Fryslân basistaken, voor de taken die bij de FUMO zijn ondergebracht, vindt jaarlijks een specifiekere uitwerking en indien benodigd actualisering plaats van het strategisch en operationeel beleidskader. Daar is ook ruimte, binnen de kaders die in voorliggend beleid zijn uitgewerkt, voor inbreng van provinciale, regionale en lokale (politieke) inzichten, nieuwe (beleids)ontwikkelingen en voorkeuren.
Het is mogelijk dat individuele deelnemers een hoger ambitieniveau ambiëren dan in voorliggend beleidsplan is uitgewerkt; met het uitvoeringsprogramma kan deze aanvullende opdracht aan de FUMO wordt vastgesteld.
Uitgangspunt bij het uitwerken van dit VTH-beleid is, dat de toekomstige uitvoering dient te passen binnen de actuele budgettaire kaders van de deelnemers. In het uitvoeringsprogramma en begroting wordt de financiële vertaling concreet gemaakt.
De uitvoering leidt tot resultaten. In hoeverre deze resultaten bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen is object voor monitoring, evaluatie en verantwoording.
De 13 doelstellingen in dit document zijn in bijlage 1 vertaald in SMART- indicatoren en normen. Door het meten van deze indicatoren krijgen we periodiek inzicht in de mate waarin we onze doelstellingen realiseren en kunnen we tijdig bijsturen. De resultaten van de monitoring nemen we op in ons jaarverslag. Met dit jaarverslag voldoen we aan de wettelijke plicht om een jaarverslag op te stellen en om colleges, gemeenteraden en Provinciale Staten jaarlijks te informeren over de realisatie. Dit is een jaarverslag over de basistaken, en staat dus los van de verplichting van de deelnemers om verantwoording af te leggen over de uitvoering van de niet-basistaken.
Bijlage 1. – Operationalisering doelstellingen
|
Bedrijven hebben inzicht in hun bijdrage aan en verantwoordelijkheid voor een klimaatbestendig, circulair en energieneutraal Fryslân. |
Bovenstaande indicatoren hebben met name betrekking op energieneutraal Fryslân. Zodra strategische ambities voor een klimaatbestendig en circulair Fryslân door deelnemers zijn vastgesteld kunnen deze indicatoren worden aangevuld. |
|
||
|
Emissies naar water en lucht door industrie en landbouw worden gereduceerd door een branchegerichte aanpak. |
|
|
||
|
Verbetering van de gegevenskwaliteit van de voornaamste risicovariabelen, zodat het informatie gestuurd risicomodel voor de clusters van basistaken optimaal kan functioneren. |
|
|
||
|
De meest risicovolle grond- en afvalstromenketens zijn in beeld door een gerichte inzet van het ketentoezicht. |
|
|
||
|
De FUMO voldoet voor de basistaken aan de kwaliteitscriteria zoals beschreven in het Frysk Peil. |
|
|
||
|
Goed opgeleid personeel die voldoen aan de kwaliteitscriteria VTH en beschikken over de benodigde competenties voortvloeiend uit de Omgevingswet. Optimaliseren van klachtenafhandeling en reactie op vragen van inwoners. |
|
|
||
|
Locaties met één of meerdere melding- of vergunningplichtige milieubelastende activiteit(en) beschikken over een actuele melding / vergunning. |
|
|
||
|
De branches in de hoogste risicocategorie vertonen een verbeterd naleefgedrag ten opzichte van 2020. |
|
|
||
|
De voorschriften die gelden voor de activiteiten met de grootste milieurisico’s worden beter nageleefd dan in 2020. |
|
|||
|
Bij overige branches en activiteiten is het naleefgedrag minimaal gelijk aan het naleefgedrag in 2020. |
|
|
||
|
Verbetering van het naleefgedrag bij bodemsaneringen ten opzichte van 2020. |
|
|
||
|
Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van Bal/Bbk-werken ten opzichte van 2020. |
|
|
||
|
Inzicht in illegale activiteiten en het risico van niet gemelde bodemwerken en bepalen van de structureel benodigde inzet voor toezicht op niet gemelde bodemwerken. |
|
|
||
|
Verbetering van het gedrag van de uitvoerder van asbestsaneringen ten opzichte van 2020. |
|
|
Let op: de activiteiten die sinds 1 januari 2024 door FUMO worden uitgevoerd door wijziging van het basistakenpakket zijn niet betrokken in de risico-analyse. Hiervoor gelden de uitgangspunten zoals bepaald in de eindrapportage van de werkgroep Financiën van Project24, d.d. 23 juni 2023.
Bijlage 2. – Informatie gestuurd risicomodel
Om prioriteiten te kunnen stellen is een informatie gestuurd risicomodel uitgewerkt voor ieder van de clusters van basistaken. In het model wordt onderscheid gemaakt in twee vormen van risicogericht werken:
- 1.
- 2.
Ad 1. Risicogericht werken op basis van gegevens uit aanvragen en meldingen
We werken risicogericht op basis van gegevens uit de aanvraag of melding bij:
- A.
- B.
beoordeling van meldingen Bal/Bbk. Alle relevante aspecten uit iedere melding Bal/Bbk worden globaal beoordeeld. Op basis van de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.2 uit de uitvoerings- en handhavingsstrategie.
- C.
- D.
beoordeling van aanvragen en meldingen milieubelastende activiteiten. Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en (vergunning)aanvraag voor milieubelastende activiteiten worden globaal beoordeeld. Op basis van de impact van de aangevraagde activiteiten (conform bijlage 4 uit het VTH-beleid), de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten op deze locatie/ligging van de locatie én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving vindt intensievere inhoudelijke beoordeling plaats. Zie 3.1.2 uit uitvoerings- en handhavingsstrategie.
Bij iedere melding en aanvraag wordt daarbij, al dan niet met gebruik van een checklist, bepaald hoe intensief de beoordeling en het toezicht bij deze zaak dient plaats te vinden.
Ad 2. Risicogericht werken op basis van gegevens van locaties
Voor het toezicht op milieubelastende activiteiten werken we risicogericht door gebruik te maken van gegevens van locaties. Bij de totstandkoming van het VTH-beleid voor de basistaken is door Arena Consulting tevens een betaversie van het risicomodel voor de ‘milieubelastende activiteiten bij inrichtingen’ uitgewerkt. Hiervoor is in het VTH-beleid opgenomen dat de 10% locaties met de grootste risico’s 1,5x per jaar gecontroleerd worden indien ze een IPPC-installatie hebben en anders 1x per 2 jaar. Ook voor de 25% locaties met een matig risico en de 65% locaties met een laag risico gelden controlefrequenties. Daarmee zorgen we ervoor dat we ons toezicht inzetten op de locaties die ertoe doen én realiseren we met ons toezicht een toezichtniveau dat past bij de budgetten die de bevoegde gezagen beschikbaar stellen.
In overleggen met medewerkers van de FUMO zijn risicovariabelen I t/m X benoemd. Op basis van een score van deze variabelen ontstaat per locatie een beeld van het risico. De gemeenten en de provincie verwachten, conform paragraaf 3.1.2, dat de FUMO de I t/m V minimaal meeneemt in het bepalen van het risico per locatie. Op basis van deze variabelen krijgt iedere locatie ‘risicopunten’. Locaties met de meeste risicopunten hebben het grootste risico en krijgen de hoogste prioriteit.
We zien het risicomodel als een groeimodel. Groei vindt plaats langs twee lijnen:
- 1)
Voor het bepalen welke bedrijven een reguliere controle dienen te ontvangen maken we gebruik van de risicovariabelen I tot en met V. Het risicomodel wordt in de komende jaren zo nodig uitgebreid met overige risicovariabelen, zodat het uitvoeringsprogramma gebaseerd wordt op een risicoanalyse met meerdere risicovariabelen.
- 2)
De betaversie is functioneel bruikbaar. Deze kan meerjarig gebruikt worden. Door jaarlijks actuele gegevens in te lezen vindt een berekening van de risicopunten en daarmee een prioritering van de locaties plaats met actuele data. Het exporteren van gegevens uit de huidige FUMO registraties, transformeren en daarna inlezen in de betaversie vereist enige tijd en expertise. Zolang de analyse eenmaal per jaar plaatsvindt (bij de samenstelling van de controlelijst voor het volgend jaar), lijkt dit nog acceptabel. Indien ook tussendoor aangepaste prioriteitstelling plaatsvindt en dus meerdere keren per jaar het risicomodel gevuld dient te worden, is een meer duurzame oplossing gewenst.
Bijlage 3. – Risicoanalyse activiteiten
Ieder van de activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is op basis van vijf risicofactoren ingedeeld in een risicocategorie. Voor de vulling is gebruik gemaakt van een model en uitwerking van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Deze is door toezichthouders van de FUMO op maat gemaakt door het aanpassen van enkele waarden én het toevoegen van twee activiteiten die niet specifiek in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) benoemd zijn.
Toelichting van de risicofactoren:
- •
- •
- •
- •
- •
Het risico per activiteit is voor ieder van deze vijf risicofactoren door toezichthouders van de FUMO ingeschat. Daarbij is een schaal gehanteerd van 1 (geen risico) tot 10 (zeer groot risico). Het totaal van de risicofactoren leidt tot een risicoscore, waarbij een indeling is gemaakt in:
- -
- -
- -
- -
- -
Let op: de activiteiten die sinds 1 januari 2024 door FUMO worden uitgevoerd door wijziging van het basistakenpakket zijn niet betrokken in de risico-analyse. Hiervoor gelden de uitgangspunten zoals bepaald in de eindrapportage van de werkgroep Financiën van Project24, d.d. 23 juni 2023.
Bijlage 4. – Risicoanalyse branches
De bedrijven zijn ingedeeld in drie groepen:
- •
- •
- •
De bedrijven zijn per groep gerubriceerd naar branches. Daarvoor is gebruik gemaakt van de indeling, risicomodel en uitwerking van de RUD Limburg-Noord. Deze is door toezichthouders van de FUMO op maat gemaakt door het aanpassen van enkele waarden én het toevoegen van twee branches (Vuurwerkopslag en -verkoop en Grasdrogerijen).
Ieder van de branches is gescoord (van waarde 1 zeer laag risico tot waarde 5 zeer hoog risico) op de zes voornaamste milieu-aspecten. Deze aspecten leiden met een weging (zie paragraaf 3.1.2) tot een risicocategorie per branche. Het totaal van de risicofactoren leidt tot een risicoscore, waarbij een indeling is gemaakt in:
- -
- -
- -
- -
- -
Bijlage 5. – Constateringen bodem en risico’s
Selectie van constateringen binnen reikwijdte bodem met risico’s
Constateringen binnen reikwijdte Bal/Bbk met grootste risico’s
Bijlage 6. – Preventiestrategie
Beter voorkomen dan genezen. Door vooraf te investeren in inzicht en duidelijkheid van regels, kunnen we een deel van de overtredingen voorkomen.
Uitgangspunt is een klantgerichte en klantvriendelijke benadering waarbij binnen de vigerende kaders steeds gezocht wordt naar een passende oplossing. Als een initiatiefnemer/aanvrager er met de geboden informatie niet uitkomt is er altijd een gesprek met de casemanager of overige betrokken medewerkers mogelijk. Hiermee wordt voorzien in een professionele en klantvriendelijke dienstverlening.
Bij preventie gaat het om het van nature nakomen van regels over leefbaarheid, veiligheid en duurzaamheid. Wij willen het naleefgedrag bevorderen door toezicht uit te voeren, maar ook door in te zetten op voorlichting en het uitleggen van het doel van regels. De meeste inwoners en bedrijven blijken dan bereid de voor hen geldende regels na te leven.
Via voorlichting wordt voorkomen dat overtredingen ontstaan uit een gebrek aan informatie en kennis. Inwoners en bedrijven worden geïnformeerd door de FUMO, gemeenten en provincie over verandering van wet- en regelgeving, indieningsvereisten, mogelijkheden voor aanvragen, et cetera.
Voorlichting vindt plaats door:
- -
- -
vooroverleg over bijvoorbeeld de vindbaarheid en interpretatie van indieningsvereisten, gemeentespecifieke bepalingen, slagingskans van plannen, te volgen procedures, andere benodigde toestemmingen, de scope en doorlooptijd van de procedure, kritische aspecten en mogelijkheden voor indiening van aanvragen (in fasen, in delen of integraal).
- -
- -
- -
6.2 Beoordeling van conceptaanvragen
De gemeenten, provincie en de FUMO beoordelen zo vroeg mogelijk plannen en initiatieven integraal, mede op basis van de vergunningenstrategie. Daarbij worden partners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken. Dit betekent dat de FUMO bij (concept)aanvragen onder het basistakenpakket op verzoek van deelnemers deelneemt aan vooroverleggen bij initiatieven, in het behandelteam van de gemeente wordt opgenomen én inzage heeft in het dossier in verband met milieurisico’s in relatie tot politieke en/of maatschappelijke gevoeligheden.
Het eindresultaat van het vooroverleg op basis van een conceptaanvraag betreft, naast inzicht in meer procedurele randvoorwaarden, een ambtelijke indicatie van de haalbaarheid van een initiatief op bepaalde maatgevende facetten. Voor initiatieven waarbij activiteiten gaan plaatsvinden of gevolgen gaan hebben voor activiteiten binnen het basistakenpakket, geeft de FUMO een advies aan het bevoegd gezag. De aanvrager kan zijn initiatief zo nodig aanpassen en verder uitwerken en loopt zodoende in het formele vergunningentraject niet meer tegen onverwachte obstakels aan.
Pre-mediation kan worden ingezet in vergunningprocedures en bij handhavingsverzoeken of overlastmeldingen. Voor vergunningprocedures kunnen bevoegde gezagen eisen stellen aan de wijze van participatie van belanghebbenden bij de totstandkoming van een vergunningaanvraag. Pre-mediation kan ook worden ingezet bij zienswijzen en bezwaar tegen besluiten. De initiatiefnemer kan met participatie zorgdragen voor voldoende draagvlak voor z’n initiatief. De werkwijze met omgevingstafels in het kader van de Omgevingswet sluit hierop aan.
Indien er maatschappelijke weerstand tegen activiteiten bestaat of veel overlast is, maar geen wettelijke grondslag is om te sanctioneren (in casu formeel geen overtreding is) of een vergunning te weigeren, kunnen de gemeenten en provincie pre-mediation inzetten om toekomstige klachten en handhavingsverzoeken te voorkomen.
Pre-mediation levert vooral een bijdrage aan de verbetering van een initiatief in samenspraak met de omgeving en van de context waarbinnen het naleefgedrag tot stand moet komen. De bevoegde gezagen kiezen in beginsel een neutrale positie in het ‘conflict’ door te proberen de partijen bij elkaar te brengen. In sommige gevallen kunnen aanvullend financiële middelen (subsidie) of kennis en informatie aan de partijen beschikbaar gesteld worden om tot een gezamenlijke oplossing te komen. De inzet van pre-mediation is altijd maatwerk en wordt door deelnemers, in overleg met FUMO, bepaald.
Door actieve openbaarmaking van slecht naleefgedrag wordt de interventie gericht op het toebrengen van reputatieschade voor de overtreder. Veelal kan een dergelijke interventie worden toegepast om andere interventies extra kracht te geven. Voorbeelden van een dergelijke interventie is het publiceren van de sanctie. Een dergelijke aanpak wordt altijd in overleg met de deelnemer ingezet. Een positieve prikkel kunnen we afgeven door ‘naming en faming’. Door goed gedrag actief naar buiten te brengen en het belang van goede naleving te benoemen, stimuleren we anderen regels na te leven.
6.5 Samenwerking bij de preventie
Bij het voorkomen van overtredingen werken we samen. Afhankelijk van het doel vindt samenwerking plaats samen met de FUMO, de gemeenten en provincie, Wetterskip, veiligheidsregio en diensten van rijksoverheden.
Bijlage 7. – Vergunningstrategie
We verstaan in deze vergunningstrategie onder vergunningverlening bij basistaken:
- -
- -
het behandelen van een melding 17 ;
- -
- -
Vergunningverlening levert een bijdrage aan het verbeteren en handhaven van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voor het bepalen van de acceptabele kwaliteit worden de verschillende belangen tussen de voorgenomen activiteiten en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving zorgvuldig afgewogen.
Na een beschrijving van de basiswerkwijze en vormen van vergunningverlening, zijn de beoordelingskaders voor de clusters van basistaken uitgewerkt.
Uitgangspunten bij vergunningverlening en het behandelen van meldingen zijn:
- -
inwoners en bedrijven zijn verantwoordelijk voor het indienen van goede en volledige (conform indieningsvereisten) aanvragen/meldingen. De FUMO, gemeenten en provincie houden zich bij de taakuitvoering aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel;
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Bij de toedeling van taken is het uitgangspunt dat de FrontOffice is ondergebracht bij de bevoegde gezagen. Het ‘gemeenteloket’ is hiermee voor inwoners en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. In de BackOffice bevinden zich de afzonderlijke gemeentelijke of provinciale disciplines en de FUMO voor de taken ten aanzien van milieu, bodem en asbest.
Het bevoegde gezag verzorgt van iedere aanvraag en melding 18 :
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
- 9.
- 10.
- 11.
- 12.
- 13.
De FUMO kan op verzoek van het bevoegd gezag een of meerdere van bovenstaande activiteiten uitvoeren.
Voor het milieu-, bodem- en asbestdeel verzorgt de FUMO in ieder geval:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
De volgende procedures zijn mogelijk na het ontvangen van een aanvraag:
- •
- •
Bij het besluiten op een vergunningaanvraag en het beoordelen van een melding volgen wij de wettelijke reguliere of uitgebreide procedure zoals vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet.
Op meldingen volgt geen besluit. Bij de behandeling wordt inhoudelijk getoetst én beoordeeld of aanvullende onderzoeken noodzakelijk zijn. Indien op de algemeen geldende voorschriften aanvullende of concretere uitwerking van voorschriften nodig is voor het voorkomen van risico’s en/of voor een betere handhaafbaarheid, worden nadere voorwaarden (in geval van sloop) of maatwerkvoorschriften (in geval van milieu) opgelegd of een gelijkwaardigheidsbesluit genomen. Na beoordeling ontvangt de melder een bevestigingsbrief.
De basiswerkwijze voor het behandelen van een aanvraag/melding is vastgelegd in het registratiesysteem van de FUMO, waarbij de processtappen worden doorlopen en wordt aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat hier om de processtappen op hoofdlijnen. Voor de meest voorkomende correspondentie, beschikkingen, adviezen en vergunningvoorschriften zijn standaarden beschikbaar. Voor voorschriften wordt gebruik gemaakt van een standaard voorschriftenpakket. Meldingen en besluiten worden (indien FUMO mandaat heeft) ter kennisname aan het bevoegd gezag beschikbaar gesteld.
Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen dan mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van activiteiten. Het consequent toetsen op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd. Als detailuitwerkingen ontbreken wordt wel alvast een inhoudelijke beoordeling van de overige stukken gemaakt.
We verrichten een volledige ontvankelijkheidstoets bij alle aanvragen en meldingen. Als de gevraagde ontbrekende stukken niet, niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt dat zijn aanvraag buiten behandeling blijft, waartegen bezwaar kan worden ingediend. Bij een melding kan de melder erop gewezen worden dat, indien de gegevens niet aangeleverd worden of onvolledig blijven, deze de activiteit niet kan uitvoeren. Tegen het niet óf onvolledig indienen van een melding of vergunningaanvraag kan handhavend worden opgetreden.
Indien met de verlening van een vergunning het gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten gepleegd zullen worden of dat uit strafbare feiten verkregen geld benut zal worden, wordt in het voortraject of na ontvangst van de aanvraag door de deelnemer een Bibob toets uitgevoerd 19 . De situaties waarbij een Bibob toets wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd in het Bibob-beleid van het bevoegd gezag.
Voor sommige activiteiten geldt een informatieplicht. Dit is aangegeven in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteit leefomgeving (Bal). Dit houdt in dat het wettelijk verplicht is om voorafgaand aan het uitvoeren van een activiteiten het bevoegd gezag van informatie te voorzien, waaronder het aanleveren van gegevens en bescheiden en informering over gebeurtenissen. Het gaat daarbij om de uitvoering van artikel 2.18 Bal. Let wel: los van de informatieplicht blijft de meldingsplicht voor specifieke activiteiten bestaan.
7.3 Intrekken van vergunningen
Vergunningen met activiteiten die niet worden gebruikt, kunnen worden ingetrokken. Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten gerealiseerd worden volgens verouderde normen in wetgeving. De FUMO adviseert aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu indien gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. In aanvulling daarop adviseert de FUMO aan het bevoegd gezag tot het geheel of gedeeltelijk intrekken van een omgevingsvergunning van een veehouderijbedrijf indien een vergunde diercategorie gedurende drie jaar in zijn geheel niet is gehouden.
7.4 Beoordelingskader sloopwerkzaamheden met asbest
Alle bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest worden beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten. Beoordeling van het asbestinventarisatierapport in samenhang met de ingediende sloopmelding vindt plaats aan de hand van een landelijke checklist op basis van het certificatieschema voor de procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering.
Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor vergunningverlening milieubelastende activiteiten (zie 3.1.2). Voor de activiteit milieu is het bedrijf primair verantwoordelijk voor een milieuverantwoorde bedrijfsvoering, binnen de kaders die hiervoor door de overheid zijn gesteld. De werkzaamheden rondom vergunningverlening milieu hebben betrekking op het beoordelen van aanvragen en meldingen20 voor activiteiten die van invloed zijn op het milieu.
De milieutoets heeft betrekking op een grote variëteit aan bedrijfsactiviteiten, waarbij ook de locatie en aard en omvang van de bedrijvigheid een belangrijke rol speelt. Naast de landelijke regelgeving en richtlijnen wordt ook rekening gehouden met provinciaal en gemeentelijk beleid en regelgeving. Vanwege het verschil in werkwijze gelden voor het behandelen van vergunningaanvragen en meldingen afzonderlijke beoordelingskaders.
Het beoordelingskader voor vergunningplichtige activiteiten bestaat uit:
- •
- •
- •
Alle relevante milieuaspecten uit iedere melding en aanvraag voor een vergunning voor milieuactiviteiten worden beoordeeld. Afhankelijk van de mate van relevantie van de aspecten (te bepalen door de beoordelaar van de meldingen of aanvraag) vindt een globale beoordeling plaats door de beoordelaar óf een 100% toets aan wet- en regelgeving waarbij ook juridisch en/of inhoudelijk specialisten worden betrokken. De relevantie van de aspecten is afhankelijk van onder meer de impact van de aangevraagde activiteiten, de politiek-bestuurlijke gevoeligheid van de activiteiten, de locatie/ligging van de locatie én de verwachte emissies / hinder voor de omgeving.
Jaarlijks maakt of actualiseert de FUMO een analyse van de actualiseringsnoodzaak van vergunningen voor milieubelastende activiteiten, in het bijzonder de vergunningen die ouder zijn dan 10 jaar. In het uitvoeringsprogramma van de FUMO wordt op basis van deze analyse opgenomen welke (type/branches) vergunningen voor milieubelastende activiteiten geactualiseerd worden en voor welk deel (gehele vergunning of specifiek thema), waarbij wettelijke actualiseringsthema’s bindend zijn.
7.6 Beoordelingskader bodem, bouwstoffen en grondstromen
Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor de vergunningverlening bodem (zie 3.2.2).
Alle meldingen bodem (Bal/Bbk) uit het Meldpunt Bodemkwaliteit worden door de FUMO vastgelegd en beoordeeld op volledigheid op basis van de landelijke indieningsvereisten. Alle relevante aspecten uit iedere melding worden beoordeeld. Afhankelijk van de mate van relevantie van de aspecten vindt een globale beoordeling plaats óf een 100% toets aan wet- en regelgeving. De relevantie van de aspecten wordt door de behandelaar bepaald door onder meer de risicocategorie, lengte van de opslagperiode en samenstelling en omvang van de grondstroom.
De kwaliteit van het partij grond of baggerspecie moet voldoen aan de toepassingseisen van het Bal/Bbk. Bewijsmiddelen voor de kwaliteit van een partij grond zijn Bodemonderzoeken (partijkeuringen) en de Regionale Bodemkwaliteitskaart.
7.7 Samenwerking bij de vergunningverlening
De casemanager beoordeelt welke interne en externe adviseurs betrokken dienen te worden bij de beoordeling of toetsing. In het gedigitaliseerde werkproces van de FUMO zijn ook de contactmomenten met externe en interne adviseurs benoemd.
Bijlage 8. – Toezichtstrategie
Gemeenten en provincie dienen inzicht te geven in de wijze waarop het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving wordt uitgeoefend. Op welke wijze en met welke frequentie uiteindelijk toezicht wordt gehouden, is het resultaat van de uitkomsten van de analyse. Hierbij spelen ook de ervaringen die met onze inwoners, bedrijven en instellingen zijn opgedaan en de keuzes in het verleden een rol.
We zetten onze toezichtcapaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in. Zo vindt er toezicht plaats op basis van vooraf gemaakte keuzes (risicoanalyse). De planning wordt jaarlijks vastgelegd in een uitvoeringsprogramma. Niet alles is echter vooraf in te plannen. Ongewone voorvallen of klachten kunnen toezicht noodzakelijk maken. We zetten verschillende vormen van toezicht in. Met name bij risico- en aandachtsdossiers is sprake van een intensieve aanpak, op maat. Uitvoering hiervan vindt altijd plaats in overleg met deelnemers.
De toezichtstrategie is gericht op het op eenzelfde wijze uitvoeren van toezicht in overeenkomstige gevallen. De doelen hiervan zijn tweeledig. Enerzijds het bereiken van transparantie, professionaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor diegenen waarop het toezicht zich richt. Anderzijds het voorzien in een hoge mate van effectiviteit en efficiency voor de FUMO, zodat zo hoog mogelijke maatschappelijke effecten tegen zo laag mogelijke inspanningen en kosten worden bereikt. De strategie heeft betrekking op de werkwijze die wordt gevolgd voor dat deel van het traject dat loopt van het toezichtsprogramma tot en met het constateren van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan op een andere strategie: waarschuwen, sanctioneren of alleen in uitzonderlijke gevallen gedogen.
Na een beschrijving van de aanleidingen voor toezicht en de vormen van toezicht, zijn de toezichtniveaus voor de clusters van basistaken uitgewerkt: sloopwerkzaamheden met asbest (8.3), milieubelastende activiteiten (8.4) en bodem, bouwstoffen en grondstromen (8.5). Hierna beschrijven we op welke wijze we toezicht houden na klachten, meldingen en handhavingsverzoeken (8.6) en ketentoezicht (8.7).
8.1 Aanleidingen voor toezicht
Toezicht in ons gebied vindt plaats op basis van:
- •
- •
aangevraagde vergunningen en ontvangen meldingen21 als opleveringscontrole;
- •
- •
- •
Bij het houden van toezicht kunnen verschillende methoden worden gebruikt. Het onderscheid is van belang omdat per branche en per beleidsterrein de aspecten waar de controle zich op richt verschillend zijn. Het is effectief om verschillende vormen van controles te hanteren, welke zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Controles dienen een objectieve waarneming te zijn om betrouwbare en kwalitatief goede bevindingen op te leveren. Om die reden worden controles onaangekondigd uitgevoerd, tenzij deelnemers hier specifiek om verzoeken, er een noodzaak is en er geen afbreukrisico’s zijn aan het vooraf aankondigen.
Vormen van toezicht in ons gebied zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Voor deze vormen is in het VTH-registratiesysteem een proces ingericht waarin de stappen worden doorlopen.
Na iedere controle wordt een brief gemaakt volgens een vast format; deze wordt toegezonden aan de gecontroleerde eigenaar/uitvoerder. Deze brief en de relevante documenten worden naar de deelnemer gestuurd. In de brief worden bevindingen opgenomen van degenen die het toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan de bevindingen wordt gegeven. Hierbij wordt aandacht besteed aan de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen, LHSO-code22 en eventuele wijzigingen van NAW-gegevens. Zowel het gedrag van de overtreder, de ernst van de overtreding en verzwarende en verzachtende omstandigheden worden conform de sanctiestrategie (bijlage 9) vastgelegd in de voorhanden systemen.
8.3 Toezicht sloopwerkzaamheden met asbest
Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht asbest (zie 3.3.2). Op basis van informatie uit de melding, asbestinventarisatierapport, LAVS én Inspectie Alert Asbest (landelijke aandachtsbedrijven) worden met een puntentelling alle bedrijfsmatige sloopmeldingen met asbest ingedeeld en vastgelegd in één van de drie categorieën:
- A.
- B.
- C.
De punten zijn afhankelijk van (A) de locatie van de asbestsanering, (B) het gebruik van het te saneren object, (C) de risicoklasse asbest volgens het asbestinventarisatierapport, (D) de soort saneerder en (E) het toezicht door derden tijdens de sanering.
Thematische (asbest) controles op locatie vinden tijdens de saneringen plaats bij:
- A.
- B.
Werken met een matig risico: 40% (selectie23 door de FUMO).
- C.
Een vervolg thematische controle bij hetzelfde werk vindt alleen plaats indien de toezichthouder vermoedt dat illegale activiteiten met grote maatschappelijke risico’s plaats gaan vinden op een later moment en ná instemming van de deelnemer.
Deze controles worden uitgevoerd aan de hand van een digitale checklist op basis van het Landelijk Protocol – Locatiebezoek Asbestverwijderingswerkzaamheden. Van dit protocol is een selectie gemaakt van meest risicovolle aspecten die bij alle controles worden beoordeeld. Beoordeling van overige aspecten vindt niet plaats.
Enkel van de gecontroleerde werken wordt de stortbon en eindbeoordeling (vrijgave) van de melding opgeslagen en aan deelnemer toegezonden. Van de sloopwerkzaamheden waar geen toezicht op wordt gehouden, worden deze documenten niet door de FUMO bijgehouden en ook niet in het registratiesysteem vastgelegd.
Toezichthouders hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale asbestsaneringen in de omgeving. Bij het signaleren van een mogelijk illegale asbestsanering voeren zij ter plekke een controle uit volgens het Landelijk Protocol – Locatiebezoek asbestverwijderingswerkzaamheden. Doordat gemeenten een groot deel van de bouw- en slooptaken uitvoeren, hebben zij het beste zicht op mogelijk illegale saneringen van asbest. Ogen en oren van andere toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties, zoals Inspectie SZW, worden zoveel mogelijk gebruikt om eventueel illegale asbestsaneringen te signaleren.
Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht milieubelastende activiteiten (zie 3.1.2). Voor iedere locatiemet één of meerdere milieubelastende activiteiten bepaalt de FUMO risicopunten. De puntentelling is gebaseerd op een aantal variabelen:
- I.
- II.
- III.
- IV.
- V.
- VI.
- VII.
- VIII.
- IX.
- X.
Op basis van de risicopunten wordt iedere locatie ingedeeld in één van de categorieën: 24
- A.
- B.
- C.
Let wel: Bovenstaande categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor deze nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11. De percentages uit bovenstaande gelden voor de locaties exclusief de nieuw overgekomen locaties, zoals bedoeld in bijlage 11.
Bij de gemeentelijke en provinciale locaties met IPPC-installaties vinden controles met een toezichtplan voor de locaties plaats bij:
- A.
- B.
- C.
locaties met een laag risico: 1x per 3 jaar (selectie25 door FUMO).
In het toezichtplan wordt benoemd wanneer integraal en wanneer op een of enkele aspecten wordt gecontroleerd.
Locaties zonder IPPC-installatie worden gecontroleerd op basis van:
- A.
locaties met een hoog risico: 1x per 2 jaar (selectie26 door FUMO).
- B.
- C.
Let wel: Bovenstaande categorieën gelden voor de locaties niet betreffende de nieuw overgekomen basistaken per 1 januari 2024. Voor deze nieuwe basistaken geldt de risico-beoordeling zoals beschreven in bijlage 11. De percentages uit bovenstaande gelden voor de locaties exclusief de nieuw overgekomen locaties, zoals bedoeld in bijlage 11.
Bij de locaties zonder IPPC-installatie vindt 25 tot 50% van de controles integraal plaats (op alle risicovolle aspecten, diepgang kan per aspect verschillen) en 50 tot 75% op basis van specifieke thema’s/aspecten die jaarlijks in het uitvoeringsprogramma (bijv. in de vorm van een project) worden benoemd. Controles op milieubelastende activiteiten worden zoveel mogelijk uitgevoerd met behulp van een checklist. Daarbij worden de meest risicovolle activiteiten (zoals uitgewerkt voor de bovenstaande risicovariabele I) gecontroleerd.
Toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale activiteiten. Bij het signaleren van illegale activiteiten met vermoedelijk onomkeerbare effecten voeren zij ter plekke een controle uit; in overige gevallen wordt het signaal besproken met het bevoegd gezag om een aanpak te bepalen. Indien uit de aanpak blijkt dat een controlebezoek nodig is, wordt dit door de FUMO uitgevoerd.
Bij politiek-bestuurlijke en/of landelijke beleidsmatige prioriteiten kunnen na besluitvorming door deelnemers projectmatig aspect- of gebiedscontroles worden toegevoegd aan het uitvoeringsprogramma; deze controles zijn aanvullend aan bovengenoemde frequenties en kunnen gevolgen hebben voor de bijdrage van de deelnemers.
8.5 Toezicht bodem, bouwstoffen en grondstromen
Onderstaande beschrijving is een operationele uitwerking van de beleidsuitgangspunten voor het toezicht bodem (zie 3.2.2).
Ieder werk waarvoor het bevoegd gezag een saneringsbeschikking heeft afgegeven of een melding heeft ontvangen, wordt op locatie gecontroleerd op het aspect bodem. De praktijk laat zien dat er veel misgaat op de saneringslocaties en vooraf op basis van ontvangen gegevens geen goed beeld van de verwachte naleving te krijgen is, waardoor onderbouwde selecties van te bezoeken locaties niet mogelijk zijn.
Bij deze thematische controles worden alle aspecten uit de beschikking / melding gecontroleerd op basis van een uniforme checklist. Een vervolgcontrole bij hetzelfde werk vindt plaats indien (1) in de eerste controle door de toezichthouder overtredingen zijn geconstateerd die volgens de Landelijke Handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO) van belang of aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar zijn, (2) de toezichthouder beoordeelt dat kritische momenten tijdens de sanering op een later moment plaatsvinden en (3) de sanering politiek-bestuurlijk gevoelig ligt, cq. de maatschappelijke risico’s groot zijn. Het evaluatierapport en/of nazorgplan na afloop worden volledig inhoudelijk beoordeeld.
Met een checklist op basis van risicovariabelen wordt bepaald in welke risicocategorie de meldingen Bal/Bbk vallen. Er wordt onderscheid gemaakt in:
- A.
Hoog risico: werken door bedrijven die de afgelopen drie jaren overtredingen hebben begaan met een gedrag ‘Moet kunnen’, ‘Calculerend’ of ‘Bewust en structureel / crimineel’ volgens LHSO én met sterke twijfels bij de beoordeling, IBC-bouwstoffen, meldingen achteraf en toepassing immobilisatie. Indicatief heeft 10% van de meldingen een hoog risico.
- B.
Matig risico: werken door bedrijven die de afgelopen drie jaren overtredingen hebben begaan met een gedrag ‘Moet kunnen’, ‘Calculerend’ of ‘Bewust en structureel / crimineel’ volgens LHSO én met tijdelijke en kortdurende opslag, partijen met meer dan 5% bodemvreemd materiaal, samengevoegde partijen en meldingen met herkomst buiten Fryslân. Indicatief heeft 25% van de meldingen een matig risico.
- C.
Controles op locatie vinden in de eerste week van het werk plaats bij:
- A.
- B.
Werken met een matig risico: 50% (selectie27 door FUMO).
- C.
Bij deze controles worden alle aspecten uit de melding Bal/Bbk beoordeeld. Een vervolgcontrole bij hetzelfde werk vindt alleen plaats indien de toezichthouder vermoedt dat illegale activiteiten met grote maatschappelijke risico’s plaats gaan vinden op een later moment.
Door gedurende één jaar op basis van MOOR-28 en KLIC 29 -meldingen, evenals surveillances (vrije veld toezicht) door bodemtoezichthouders, toezicht uit te voeren op niet gemelde bodemwerken , kan aangetoond worden hoe omvangrijk en risicovol de niet gemelde werken in Fryslân zijn. De resultaten worden na één jaar aan deelnemers voorgelegd.
Toezichthouders van FUMO, deelnemers en overige inspectieorganisaties hebben onderweg van en naar hun controlebezoeken oog voor eventuele illegale activiteiten. Bij het signaleren van mogelijk illegale activiteiten met onomkeerbare effecten voeren zij ter plekke een controle uit; in overige gevallen wordt het signaal besproken met deelnemers om een aanpak te bepalen.
Door prioriteit van het ketentoezicht op de ketens grond- en afvalstromen wordt getracht mogelijke overtredingen in de ketens te constateren, die met reguliere controles niet geconstateerd worden (zie 8.7 Ketentoezicht).
8.6 Toezicht op basis van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken
Bij handhavingsverzoeken vindt altijd een controle plaats. Bij ongewone voorvallen daar waar nodig en mogelijk. Bij klachten over activiteiten vindt door de toezichthouders een afweging plaats of een controle ter plekke nodig is, op basis van het verwachte risico waarop de klacht betrekking heeft. Op basis van deze afweging wordt een controle ter plekke uitgevoerd op (in beginsel) enkel het aspect waarop de klacht betrekking heeft. De toezichthouder overweegt voorafgaand aan de controle of afstemming met de deelnemer nodig is.
Anonieme verzoeken worden in principe niet in behandeling genomen. Indien de toezichthouder bepaalt dat de impact van de activiteit op mens en omgeving groot is, wordt eventueel verdere actie ondernomen.
Het streven is om de klager binnen twee werkdagen op de hoogte te stellen dat de klacht is ontvangen en te informeren over het vervolg, al dan niet via piketdienst Milieualarmnummer Fryslân. Klachten die de FUMO ontvangt die geen betrekking hebben op de taken die de FUMO uitvoert, worden direct doorgezonden naar het bevoegd gezag.
Bij ongewone voorvallen wordt de FUMO op de hoogte gebracht en opgeroepen. De ondersteuning vindt plaats door middel van het verlenen van kennis, toezicht (eventuele monsteropnames, meedenken bij oplossingen) en materiaal (zoals meetapparatuur). Hierbij geldt een 24-uurs bereik- en beschikbaarheid met een vastgelegde (maximale) opkomsttijd.
Bij een ongewoon voorval, klacht en handhavingsverzoek kan door bemiddeling van de toezichthouders milieu geprobeerd worden de veroorzaker/eigenaar zelf de noodzakelijke actie te laten ondernemen. Daarmee kan worden voorkomen dat een last onder dwangsom of (een last onder) bestuursdwang moet worden opgelegd. Als dit niet lukt kunnen bestuursrechtelijke middelen worden ingezet en wordt (afhankelijk van de overtreding, zie interventiematrix in bijlage 9.4) contact gezocht met de BOA; mogelijk is hier ook strafrecht aan de orde.
De FUMO werkt bovenstaande toezichtstrategie voor klachten, meldingen en handhavingsverzoeken uit in een klachtenprotocol.
Ketentoezicht is het op elkaar afgestemde toezicht van meerdere toezichthoudende organisaties. Dit toezicht richt zich op meerdere partijen die achtereenvolgens betrokken zijn bij deze activiteit. Ketentoezicht wordt ingezet voor de aanpak van risico’s die in een keten van meerdere activiteiten ontstaan. Ketentoezicht beperkt zich niet tot één plaatsgebonden activiteit.
Jaarlijks worden thema’s binnen de ketens grond- en afvalstromen benoemd in het uitvoeringsprogramma van FUMO. De onderbouwing kan gebaseerd zijn op strategische ketenanalyses, op meerdere (gelijke of samenhangende) signalen uit het reguliere (plaatsgebonden) toezicht en/of signalen van andere inspectie-organen. Voor de strategische ketenanalyses wordt ingezet op ketens waar met het regulier toezicht een lage pakkans is, groot financieel gewin te halen is én de maatschappelijke en bestuurlijke effecten van overtredingen op milieu en volksgezondheid groot zijn.
Het team ketentoezicht richt haar analysecapaciteit vooral op het analyseren van deze thema’s. De resultaten van tactische analyses zijn overzichten van specifieke aandachtsbedrijven (bijv. Top 50) binnen deze thema’s in de ketens van grond- en afvalstromen. Deze bedrijven kunnen zowel basistaak als niet-basistaak zijn. Hiervoor wordt jaarlijks een plan opgesteld. In ieder geval de activiteiten die onder de basistaken vallen komen in het FUMO uitvoeringsprogramma terug voor het reguliere (plaatsgebonden) toezicht.
8.8 Samenwerking bij het toezicht
Binnen de FUMO vindt frequent afstemming van activiteiten plaats. Met de omliggende omgevingsdiensten vindt periodiek overleg plaats over mogelijk (omgevingsdienst) grensoverschrijdende activiteiten. Extern is hiernaast op ad hoc basis overleg met instanties als de gemeente, de provincie, de politie, de veiligheidsregio, Wetterskip, het OM (Openbaar Ministerie), Belastingdienst, Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T) douane en Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit en wordt er voor elkaar gesignaleerd (oog- en oorfunctie). Deze signaalfunctie is essentieel voor de aanpak van ondermijnende activiteiten: door elkaar goed en tijdig te informeren krijgen de FUMO, deelnemers en ketenpartners een goed beeld van ondermijnende activiteiten en kan worden ingegrepen.
Toezichtprogramma’s worden zoveel mogelijk afgestemd met de gemeente, de provincie en de veiligheidsregio om te voorkomen dat bedrijven in een beperkte periode voor zowel bouw, milieu als brandveiligheid bezocht worden. Waar mogelijk worden controles met overige inspectie organisaties gelijktijdig uitgevoerd of worden aspecten voor elkaar gecontroleerd. Voor situaties waarin er sprake is van een dubbele handhavingsbevoegdheid zijn er (beperkte) ketenafspraken gemaakt.
Voor de informatie-uitwisseling tussen inspectie organisaties naar aanleiding van een controle wordt door de FUMO, gemeenten/provincie en ketenpartners een protocol/beslisboom uitgewerkt.
Indien een overtreding geconstateerd wordt, volgen de gemeenten en de provincie voor de basistaken onderstaande sanctiestrategie. Ter ondersteuning daarvan is deze nader uitgewerkt in het registratiesysteem van de FUMO, waarin de processen zijn ingericht. Daarbij volgen we de Landelijk Handhavingsstrategie (LHSO)30 . Het doel van de landelijke handhavingsstrategie is uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen. De essentiële onderdelen van de LHSO zijn in onderstaande alinea’s uitgewerkt en aangevuld met eigen overwegingen.
Over het algemeen geldt dat we het contact met de eigenaar en uitvoerder van groot belang vinden. Door in een vroeg stadium in overleg te gaan worden ieders verwachtingen duidelijk en worden mogelijke toekomstige problemen voorkomen.
9.1 Gelijkwaardige oplossing bij afwijking van voorschriften
Er kan sprake zijn van een afwijking van de voorschriften, maar dat er andere maatregelen zijn getroffen die tot hetzelfde beschermend niveau leiden. Indien op een andere wijze dezelfde veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt gerealiseerd, kan het bevoegd gezag in een aantal gevallen een ‘besluit gelijkwaardige voorziening’ nemen (zie bijlage 7).
9.2 Formele, legaliseerbare overtreding
De FUMO kan adviseren over een gelijkwaardige voorziening/oplossing bij constatering van een overtreding. Als er sprake is van een overtreding en er geen sprake is van een gelijkwaardige oplossing, dan wordt in overleg met de vergunningverleners bekeken of de situatie vergunbaar is, cq. maatwerkvoorschrift opgelegd kan worden (legalisatieonderzoek). Als de situatie vergunbaar is, wordt een vergunningprocedure of procedure voor maatwerkvoorschriften gestart. Afhankelijk van de ernst van de overtreding (verhoogd risico, schade al opgetreden) en het profiel van de overtreder kan worden besloten om ook te sanctioneren.
In sommige situaties is het denkbaar dat ondersteuning wordt geboden om de situatie te verbeteren. Bijvoorbeeld door het geven van voorlichting als wordt vastgesteld dat een bepaalde (onnodige) overtreding systematisch voorkomt.
In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de wijze waarop wordt opgetreden bij geconstateerde overtredingen. Hiervoor zijn bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten in te zetten. Vóór inzet van een van de sanctie instrumenten wordt de deelnemer geïnformeerd.
- •
- •
- •
- •
Bestuursrechtelijke handhaving is gericht op het bereiken van de gewenste situatie. Bij een bestuursrechtelijke sanctie (last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) krijgt de overtreder een hersteltermijn aangeboden waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Dit geldt niet voor besluiten die gericht zijn op het voorkomen van herhaling én in situaties waar het direct beëindigen van de activiteit noodzakelijk is. Daarbij volgen de gemeenten en de provincie de landelijke leidraad31 en kunnen daarbij, als het milieu en de volksgezondheid ernstig in gevaar worden gebracht, beargumenteerd afwijken. Als de overtreding na deze gestelde termijn niet is beëindigd, dan wordt de sanctie geëffectueerd – nadat er een voornemen tot invordering bekend is gemaakt.
Bij een dreigende overtreding of een dreigende illegale situatie kunnen de gemeenten of de provincie, in bepaalde situaties, ook een preventieve last onder dwangsom opleggen.
In samenhang met de bestuurlijke sanctie of los daarvan kan de strafrechtelijke sanctie worden toegepast. Strafrechtelijke instrumenten zijn:
- •
- •
Hiervoor zijn BOA’s aangewezen die strafrechtelijk kunnen optreden binnen het domein II. Bij strafrechtelijke handhaving is naast het bereiken van het gewenste gedrag tevens het bestraffende element van belang.
9.4 Passende reactie: bepalen van de sanctie
Het overgaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie is geen lichtzinnige beslissing. De toe te passen sanctie moet proportioneel zijn en dient transparantie te bieden over de lengtes van begunstigingstermijnen en bij een last onder dwangsom de hoogtes van dwangsommen:
- •
Voor besluiten die niet gericht zijn op het voorkomen van herhaling kiezen we qua begunstigingstermijn voor een termijn conform de landelijke leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen32 en kunnen daarbij beargumenteerd afwijken. Indien de leidraad geen termijn benoemd, onderbouwen we een termijn die zodanig is, dat het praktisch haalbaar is om aan de last te kunnen voldoen. Verder is de te stellen termijn afhankelijk van de aard van de overtreding (er kan in principe met geen of een korte termijn worden volstaan bij gedragsvoorschriften) en mag de termijn niet zodanig lang zijn, dat sprake is van (impliciet) gedogen van de overtreding.
- •
De hoogte van een dwangsom moet op grond van de Algemene wet bestuursrecht in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom. We relateren de hoogte van de dwangsom o.a. aan de aard en ernst van de overtreding, de potentiële schade en de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken. Daarbij volgen we de landelijke leidraad handhavingsacties en termijnen en kunnen daarbij beargumenteerd afwijken. In ieder geval moet het bedrag in verhouding staan tot het economisch voordeel dat met de overtreding wordt behaald.
- •
Het verbeuren van dwangsommen: voornemen tot invorderen dwangsom. Als er een overtreding wordt geconstateerd, ontvangt de overtreder binnen enkele weken een brief waarin het voornemen tot invorderen van de dwangsom wordt gemeld. Na de zienswijzetermijn ontvangt de overtreder een brief over het besluit tot invorderen van de dwangsom. Hierin staat de betalingstermijn en een reactie op de eventueel ingediende zienswijze.
- •
- •
De keuze voor het instrumentarium bij constatering van een overtreding is gebaseerd op vijf uitgangspunten.
- 1.
- 2.
Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling. Toezichthouders en BOA’s wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de overtreder en de feiten en omstandigheden van de situatie conform de LHSO. Bij mandaat bepalen zij, bij politiek-bestuurlijke gevoelige zaken in overleg met de deelnemer, vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is; in andere gevallen adviseren zij hierover aan het college. Dit vereist professionaliteit, vakmanschap en uitwisseling van kennis en leerervaringen.
- 3.
Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover overtreders uit het oogpunt van een ‘level playing field’, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat toezichthouders en bevoegd gezag zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
- 4.
- 5.
Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO)
Met inachtneming van deze uitgangspunten volgen we de LHSO bij het bepalen van de sanctie die we opleggen. Op basis van twee primaire variabelen bepaalt de toezichthouder, waar nodig in overleg met de BOA/juridisch medewerker, met welk instrumentarium gehandhaafd wordt bij een geconstateerde overtreding:
- 1.
- 2.
Als de toezichthouder niet in staat is om het gedrag van de overtreder te typeren, bijvoorbeeld bij gebrek aan historische informatie, dan is typering b) (onverschillig/reactief) het uitgangspunt. Beide variabelen bepalen of alleen bestuursrechtelijk (gele segmenten), alleen strafrechtelijk (rode segmenten) of in een combinatie van beide (oranje segmenten) wordt opgetreden. De interventiematrix op pagina 60 visualiseert dit. In overleg tussen toezichthouder en bevoegd gezag kan gemotiveerd worden afgeweken.
Verzwarende en verzachtende omstandigheden
Na motivatie van de toezichthouder van verzwarende of verzachtende argumenten, die genoemd worden in de LHSO,kan een verschuiving van het instrumentarium plaatsvinden. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst en andersom bij verzwarende argumenten. Stapeling van argumenten levert slechts één verschuiving horizontaal, verticaal of diagonaal op.
Keuze voor het sanctie-instrument
Na positionering van de overtreding in de interventiematrix kan de bijbehorende interventie worden bepaald. In onderstaande versie van de interventiematrix is per situatie de eerste insteek voor sanctioneren opgenomen. De toezichthouder kiest voor de minst zware van de (in het betreffende segment van de interventiematrix) opgenomen interventies, tenzij de toezichthouder motiveert dat een andere interventie binnen het segment in de betreffende situatie passender is.
Overleg via de BOA met het OM vindt eventueel plaats indien een overtreding wordt geconstateerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D1, D2) en altijd plaats bij een overtreding in de rode segmenten (C3, C4, D3, D4) en/of een van de verzwarende argumenten van toepassing is. Over de afweging voor de inzet van interventies in de oranje- en rodemidd segmenten neemt de BOA, toezichthouder of jurist contact op met het bevoegd gezag.
Indien de toezichthouder bij een hercontrole vaststelt dat een overtreding niet is beëindigd, dan verandert enkel het gedrag van de overtreder. Het segment wordt dan een hokje naar rechts geplaatst in de interventiematrix. Als de (mogelijke) gevolgen voor het milieu erger zijn geworden, dan vindt er ook een verplaatsing van het segment omhoog plaats in de interventiematrix.
Figuur: interventiematrix met, per situatie, de insteek voor sanctioneren
9.5 Overtredingen door de gemeentelijke of de provinciale organisatie
De handhaving van een andere overheid of een onderdeel van de gemeentelijke of provinciale organisatie is voor de gemeenten en provincie niet anders dan voor haar inwoners en bedrijven. Belangrijk bij controle door mede-overheden is transparantie, ook indien er bestuurlijke en/of juridische complicaties ontstaan.
Er wordt geen verschil gemaakt in prioriteitstelling en keuze in handhavingsinstrument. Wel brengt een dergelijke overtreding een tweetal extra procedurestappen (aanvullend aan de eerder benoemde algemene stappen) met zich mee:
- •
- •
9.6 Samenwerking bij het sanctioneren
In situaties waarbij een andere uitvoerende partij zoals gemeente, provincie, Wetterskip, ook handhavingsbevoegd is, vindt afstemming plaats met de betreffende overheidsorganisatie. Er zijn (beperkte) ketenafspraken zijn gemaakt voor de situaties waarbij er sprake is van een dubbele handhavingsbevoegd.
Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht tot handhaven. Dit betekent dat iedere tijdens toezicht gedane bevinding met een passende interventie conform de LHSO zou moeten worden beantwoord. Er kunnen echter omstandigheden zijn waarbij van (bestuursrechtelijke) handhaving kan/moet worden afgezien. In sommige gevallen kan van sanctioneren worden afgezien.
In deze gedoogstrategie staat beschreven in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders (tijdelijk) achterwege kan blijven. Gedogen gebeurt altijd met instemming van de deelnemer. Als basis is de gedoogstrategie van de provincie gehanteerd. Deze is op enkele punten geactualiseerd én toepasbaar gemaakt voor gemeenten.
Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toegestaan als het actief gebeurt en er een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag ligt. De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van de handhavingsbevoegdheden. Discretionair betekent dat men naar eigen inzicht een besluit kan nemen.
10.2 Grensvlak tussen handhaven en gedogen
De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Het grensvlak bevindt zich tussen de volgende uitersten: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. Inzoomend op het begrip ‘gedogen’, is er het onderscheid tussen passief en actief gedogen: als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt – onder het stellen van voorwaarden – dan is er sprake van actief gedogen. Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit, etc.), dan is sprake van passief gedogen.
10.3 Soms ongewenste resultaten bij actief gedogen
Er zijn echter ook situaties waar actief gedogen tot ongewenste resultaten kan leiden. Dit is met name het geval op het raakvlak van bestuurs- en strafrecht. Als bedrijven bij herhaling of stelselmatig (en dus verwijtbaar) illegale situaties creëren doordat zij met bepaalde activiteiten alvast beginnen voordat er een vergunning is verleend, dan kan er (omwille van het daarmee verbonden calculerend, malafide of belemmerend gedrag) voor strafrechtelijk optreden gekozen worden. Er wordt dan proces-verbaal opgemaakt met het doel dat de strafrechter het bedrijf een boete oplegt. Echter, omdat er bestuursrechtelijk gezien sprake is van legaliseerbaarheid van de overtreding door middel van vergunningverlening, moet(en) wij in dit soort gevallen in overleg met het OM afzien van handhavend optreden omdat er dan, volgens vaste jurisprudentie, sprake is van een gedoogwaardige situatie. Wanneer er dan een gedoogverklaring wordt afgegeven, zal het proces-verbaal niet snel tot een veroordeling door de strafrechter leiden. Dit betekent dat in zulke situaties zowel een handhavingsbeschikking als een gedoogverklaring tot ongewenste effecten leidt. Het verwijtbare gedrag van de calculerende dader kan slechts dán met succes aangepakt worden wanneer het bevoegd gezag een gedoogverklaring achterwege laat en er strafrechtelijk opgetreden wordt.
Er is nog geen sprake van een gegroeide vaste praktijk. Om in een situatie zoals hierboven beschreven adequaat te kunnen handelen, kiezen wij er voor om in onze gedoogstrategie (onder strikte voorwaarden) ruimte te laten voor passief gedogen, voor zover van toepassing en voor zover praktisch niet irreëel, in combinatie met maatregelen op basis van bijv. de Wet Economische Delicten (WED). Een dergelijke afwijking (maar ook alle andere afwijkingen van de LHSO) kunnen alleen bij besluit van B&W of GS genomen worden.
10.4 Wanneer is gedogen aanvaardbaar?
Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar en onder de voorwaarde dat de situatie beperkt is in omvang en/of tijd. Gedogen dient:
- •
- •
Hieronder worden deze situaties kort toegelicht. In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:
- •
- •
Gedogen kan ook aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang dat een norm primair beoogt te beschermen beter gediend is met (tijdelijk), al dan niet onder voorwaarden, afzien van handhaving. Het gaat dan om uitzonderingsgevallen die de wetgever niet heeft voorzien. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen soms rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast, mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.
Sinds de Kamerbrieven ‘Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen’ en ‘Grenzen aan gedogen’ is het in Nederland ‘not-done’ om passief te gedogen. Gedogen moet actief gebeuren: dat wil zeggen schriftelijk, via publicatie voor derde-belanghebbenden kenbaar, van voorwaarden voorzien en beperkt tot een bepaalde termijn. Wanneer wij na een zorgvuldige afweging tot de conclusie komen dat er bij een bepaalde overtreding van handhavend optreden zal worden afgezien, dan stellen we een zogenaamde gedoogverklaring op. Dit is géén besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, maar kan onder omstandigheden wél bij de bestuursrechter worden aangevochten. Dit is in elk geval zo als een verklaring om wel te gedogen (een gedoogverklaring) is afgegeven naar aanleiding van een handhandhavingsverzoek. In dat geval kan de derde die het handhavingsverzoek heeft gedaan, beroep tegen de gedoogverklaring instellen.
10.5 Gedogen beperken in omvang en/of tijd
Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn is verstreken, of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan de noodzaak om te gedogen weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen.
10.6 Gedogen expliciet en na zorgvuldige en kenbare belangenafweging
Gedogen moet altijd in de vorm van een gedoogverklaring. Een gedoogverklaring dient expliciet en na zorgvuldige en kenbare belangenafweging te worden afgegeven.
Alleen als gedoogverklaringen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook handhaafbaar. De verklaring zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden.
10.7 Gevallen waarin kan worden gedoogd
Gedogen moet voldoen aan een aantal eisen:
- •
- •
- •
- •
- •
Gedogen van een overtreding gebeurt schriftelijk en wordt getoetst aan de volgende criteria:
- •
Er moet sprake zijn van een uitzonderlijke situatie in het bijzonder een overmacht- of overgangssituatie: dit is bijvoorbeeld aan de orde als de vergunning op formele gronden is vernietigd en een nieuwe vergunningprocedure moet worden opgestart (overmacht). Spoedeisende belangen vallen ook onder dit criterium (denk daarbij aan: noodvoorzieningen naar aanleiding van bedrijfsprocesstoringen, tijdelijke opslagbehoeften, tijdelijke overschrijding geluidnormen of bijv. tijdelijke overschrijding van capaciteitsgrenzen);
- •
- •
- •
- •
- •
Bij het afwegen van de betrokken belangen door het bevoegde gezag moet het resultaat zijn dat het belang van gedogen zwaarder weegt dan het belang van stringente handhaving van de milieuwetgeving én dat gedogen zich verzet tegen toepassing van een sanctie (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom). De aanvrager moet schriftelijk aantonen dat hij een dergelijk zwaarder wegend belang heeft;
- •
- •
Bij het besluit om een overtreding al dan niet gedogen wordt getoetst aan bovengenoemde criteria. Er hoeft niet te worden voldaan aan álle criteria. De criteria spelen mee bij de belangenafweging, maar dit betekent niet automatisch dat ze als strikte voorwaarden moeten worden beschouwd. Het besluit om al dan niet te gedogen is namelijk een discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag.
Het is belangrijk dat het bevoegd gezag ook toezicht houdt bij gedoogsituaties. Een actieve houding en extra toezicht zijn dus vereist. Dat gedoogverklaringen niet moeten worden verward met echte vergunningen, blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegd gezag bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Als de overtreder zich niet aan de voorwaarden houdt, riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedoogvoorwaarden niet kan worden gezien als overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor een sanctie. Wel kan zo’n overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie op de oorspronkelijke overtreding.
Uitgangspunt is dat aan de inzet van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangenafweging vooraf dient te gaan. Het feit dat een bepaalde overtreding wordt gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt. Daarbij moeten de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig worden afgewogen. Dat kan ertoe leiden dat, ondanks het eerdere gedogen, tóch kan worden opgetreden. Om te voldoen aan de evenredigheidseis van art. 3:4, tweede lid, Awb kan het echter nodig zijn de overtreder enigszins tegemoet te komen, door hem bijvoorbeeld een langere termijn te gunnen, feitelijke medewerking te verlenen bij het ongedaan maken van de overtreding en (in een uitzonderlijk geval) door financiële compensatie aan te bieden voor tenietgegane investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de overtreder onder invloed daarvan investeringen heeft gedaan).
“Partieel handhaven” is hetzelfde als partieel gedogen. Artikel 5:2 Awb geeft een wettelijke grondslag voor de gedeeltelijke handhaving in uitzonderingssituaties. Een dergelijk besluit is feitelijk niets meer dan twee aspecten in één brief. Bijvoorbeeld, in een last onder dwangsom wordt opgenomen dat de overtreding dient te worden beëindigd, doch dat geen bedragen zullen worden verbeurd als de vergunninghouder zich houdt aan de in de last omschreven voorschriften. Het voordeel van deze constructie is dat de voorschriften bij een (partiële) last onder dwangsom - in tegenstelling tot de gedoogverklaring - rechtstreeks handhaafbaar zijn.
Bij een gedoogverklaring dient volgens jurisprudentie bij de overtreding van de voorwaarden eerst de gedoogverklaring (gedeeltelijk) te worden ingetrokken alvorens tot handhaving kan worden overgegaan. Deze besluiten kunnen natuurlijk in één brief worden genomen. Feitelijk wordt echter onder de noemer van een partiële last onder dwangsom een gedoogverklaring met voorwaarden genomen. Voor het gedeelte dat gedoogd wordt, moet er sprake zijn van een bijzondere omstandigheid zoals bij de ‘reguliere’ gedoogverklaring. Met andere woorden: het toetsingskader van het gedooggedeelte van de partiële handhavingsbeschikking is identiek aan dat van de gedoogverklaring; namelijk passend binnen het gedoogkader. De regel blijft dus dat een handhavingsbesluit gericht moet zijn op het volledig beëindigen of ongedaan maken van (de gevolgen van) een overtreding, tenzij er sprake is van ‘bijzondere omstandigheden’.
10.10 Samenwerking bij het gedogen
Gedogen komt sporadisch voor. Afhankelijk van de situatie gaat de FUMO in overleg met het bevoegd gezag en wordt dan samengewerkt met overige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners, zoals de gemeente/provincie, het Openbaar Ministerie en omliggende gemeenten. Wij informeren onze samenwerkingspartners (strafrechtelijk en bestuursrechtelijk waar dwarsverbanden in de bevoegdheid liggen) over gedoogsituaties.
Bijlage 11. – Handvatten voor de uitvoering van de nieuwe basistaken
In het onderstaande worden de kengetallen voor de uitvoering van de nieuwe basistaken beschreven, die FUMO onder de Omgevingswet voor haar deelnemers uitvoert. Deze aannames zijn opgesteld door de werkgroep Financiën van Project2433 , en het VTH-MO heeft hier positief over besloten. Daarop zijn deze aannames verwerkt in de begroting 2024 van de FUMO.
11.11 Milieubelastende activiteiten (overgekomen activiteiten van gemeenten)
De nieuwe milieubelastende activiteiten waarop FUMO vanaf 1 januari 2024 toeziet, zijn gekoppeld aan 6.329 locaties (voorheen genoemd: inrichtingen).
In de doorrekening is ervoor gekozen een nieuwe risico-categorie op te nemen in de risicomatrix van ‘zeer laag’, waar eens in de 10 jaar wordt gecontroleerd. De rekenkundige aanname is gedaan dat alle overgekomen milieubelastende activiteiten die overgaan in deze nieuwe risico-categorie vallen. In de praktijk wordt er in het toezicht deels branchegericht gewerkt, waardoor de werkelijke inzet kan afwijken.
Hiervoor gelden de volgende kengetallen.
- -
Regulering: voor de industriële bedrijven wordt aangenomen dat er bij 5% van de bedrijven per jaar sprake is van een melding en of informatieplicht. Dit is lager dan het huidige aantal aangezien de over te dragen bedrijven minder milieubelastend zijn dan de bedrijven die reeds bij FUMO zijn ingebracht. Voor de agrarische bedrijven wordt voorgesteld de huidige 10% te handhaven, aangezien de praktijk leert dat juist bij de agrarische bedrijven er relatief veel mutaties voordoen.
- -
Toezicht: voor de over te dragen bedrijven is nog geen VTH-beleid geformuleerd. Echter, het betreft bedrijven waar in de regel minder milieubelastende activiteiten plaatsvinden, dan bij de bedrijven die reeds bij FUMO zijn ondergebracht. Vanuit die optiek is het voorstel om de risico-categorie ‘zeer laag’ toe te voegen aan de risicomatrix. Voor activiteiten waarvan het risico zeer laag is, wordt volstaan met een aspectcontrole eens in de 10 jaar en een kengetal van 8 uur. Hierbij wordt er vanuit gegaan dat FUMO ook eventuele andere MBA’s op de locatie meeneemt bij de controle.
- -
- -
- -
- -
Er is sprake van maatwerk voor situaties waarin het toezicht 50% meer uren kost dan in het kengetal is voorzien. Voorgesteld wordt om op begrotingsbasis deze opslag niet te hanteren voor de bedrijven die worden overgedragen, aangezien op de bedrijven over het algemeen eenvoudigere, minder milieubelastende activiteiten plaatsvinden.
In de Omgevingswet zijn gemeenten bevoegd gezag over verontreinigingen in de bodem. De bodemactiviteiten zijn onder de Omgevingswet aangemerkt als basistaak, met uitzondering van kleinschalig graven (< 25 m3), nazorg en toevalsvondsten in de bodem.
Voor de nieuwe bodemactiviteiten waarop FUMO vanaf 1 januari 2024 toeziet, wordt in totaal 11.229 uur gerekend.
Hiervoor worden de volgende kengetallen aangehouden.
- -
- -
- -
- -
- -
Er zijn zes zuivelbedrijven waarvan het bevoegd gezag verschuift van provincie naar gemeenten.
Hiervoor worden de volgende kengetallen aangehouden.
- -
- -
- -
- -
- -
Met de overdracht van de aanvullende milieubelastende activiteiten, krijgt FUMO ook de taak erbij om het inrichtingenbestand actueel te houden.
- -
- -
De bovenstaande inzet betreft het reguliere beheer van het inrichtingenbestand. Door FUMO is aangegeven dat het aanvullen van de datasystemen met de daadwerkelijke milieubelastende activiteiten nog niet is begroot; ook niet voor de bestaande bedrijven.
In de collectieve taken is er budget beschikbaar voor het opleiden en inwerken van nieuwe medewerkers. Dit betreft een budget van circa 200 uur per nieuw te werven medewerker. Op basis van het kengetal van 200 uur is aanvullend formatie voor opleiden en inwerken benodigd van iets meer dan 2.000 uur.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2024-51800.html