Gemeenteblad van Moerdijk
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Moerdijk | Gemeenteblad 2024, 320897 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Uitvoerings- en handhavingsstrategie Moerdijk 2024-2027
Voor u ligt onze Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2024-2027 (U&H-strategie). Deze strategie vervangt het Vergunningen, Toezicht en Handhavingsbeleid gemeente Moerdijk, inwerking getreden op 1 februari 2017. Deze U&H-strategie bevat het beleidskader voor de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: VTH).
Tot voor kort werd dit het VTH-beleid genoemd. Op 1 januari 2024 heeft de Omgevingswet de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vervangen en zorgt voor een nieuw wettelijk kader met bijkomende nieuwe terminologie. Deze U&H-strategie is tot stand gekomen in nauwe afstemming met de buurgemeenten Etten-Leur, Halderberge, Roosendaal, Rucphen en Zundert, hierna te noemen De6. Binnen deze gezamenlijke U&H- strategie heeft elke gemeente de gelegenheid om naar eigen behoefte de juiste accenten voor de gemeente te leggen (couleur locale). Hiervoor verwijzen wij naar paragraaf 3.3
Deze U&H-strategie bevat het beleidskader voor uitvoering van alle VTH-taken van de gemeente Moerdijk. Met deze strategie wordt aangesloten op actuele wet- en regelgeving en de praktijk op het gebied van VTH. Moerdijk streeft ernaar om de kwaliteit van de leefomgeving te beschermen en daar waar mogelijk te verbeteren.
De inzet door de overheid betekent echter niet dat elk risico kan worden uitgesloten en elke overtreding voorkomen kan worden. De omvang van de taak bij vergunningverlening, het houden van toezicht en handhaven in combinatie met de schaarse middelen (personeel en financiën) maakt het noodzakelijk om prioriteiten te stellen en keuzes te maken.
Om die vragen te kunnen beantwoorden is het ten eerste noodzakelijk om inzicht te hebben in de omvang van de risico’s die samenhangen met activiteiten. Zijn die groot, dan krijgen ze meer prioriteit. In de tweede plaats is er een meer principiële afweging: waar ligt de grens tussen de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven en die van de gemeentelijke overheid? In de derde plaats is er een praktische reden: de capaciteit en middelen van de gemeente voor vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn beperkt en bij de inzet daarvan moeten keuzes gemaakt worden. Tussen deze drie zaken moet voldoende balans zijn. Hoe de gemeente Moerdijk met deze balans omgaat wordt in deze U&H-strategie beschreven. De prioriteiten en doelen worden aangegeven, evenals de instrumenten die worden ingezet om deze te realiseren. Deze strategie vormt de basis voor het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma waarin wordt vastgelegd welke activiteiten dat jaar worden uitgevoerd en met welke middelen. De verantwoording vindt plaats via het jaarverslag.
Deze U&H-strategie bevat uitvoeringsbeleid en is vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Daarmee is het een uitzondering op de gangbare lijn dat de gemeenteraad beleid vaststelt. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het uitvoeringsbeleid betreft en dat landelijke wetgeving het college aanwijst als bevoegd gezag en daardoor als het bestuursorgaan dat de U&H-strategie moet vaststellen.
De U&H-strategie omvat 8 hoofdstukken en 12 bijlagen.
In hoofdstuk 1 staan de achtergrond, aanleiding, doel en reikwijdte van deze strategie. In hoofdstuk 2 staat het wettelijk kader waarbinnen deze strategie tot stand is gekomen.
Hoofdstuk 3 beschrijft de relevante ontwikkelingen. In hoofdstuk 4 zijn de gemeentelijke uitgangspunten voor deze strategie benoemd. De risicoanalyse is in hoofdstuk 5 uitgewerkt.
In hoofdstuk 6 staan de prioriteiten en doelen. Hoofdstuk 7 gaat in op de strategieën en instrumenten en hoe deze worden ingezet om de doelen te realiseren. Tot slot zijn in hoofdstuk 8 de organisatie en de benodigde middelen benoemd.
Dit document bevat het beleidskader voor alle VTH-taken die volgens de Omgevingswet aan de gemeente zijn opgedragen met betrekking tot de fysieke leefomgeving.
Daarnaast vallen de VTH-taken die voortkomen uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de bijzondere wetten, zoals de Alcoholwet en Opiumwet, er ook onder. Tevens is rekening gehouden met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb).
Het gaat hier om het toetsen van aanvragen om een vergunning en ingediende meldingen, het houden van toezicht en het handhaven van wet- en regelgeving met betrekking tot de bebouwde en onbebouwde leefomgeving, veiligheid, leefbaarheid en gezondheid.
De handhaving van regels binnen het sociaal en financieel domein (zoals uitkeringsfraude, leerplicht, belastingen en de aanpak van adreskwaliteit) vallen buiten de reikwijdte van deze U&A-strategie.
Wettelijke regels, normen en vergunningvoorschriften zijn er onder andere op gericht om bescherming te bieden tegen gezondheids-, veiligheids- en milieurisico’s. Vanwege dit grote maatschappelijk belang is het noodzakelijk dat deze regels worden nageleefd. Het is een taak van de overheid om de naleving te bevorderen en hierop toe te zien.
Voor een verdere uitwerking van dit doel en subdoelen verwijzen we naar hoofdstuk 6.
2.1 Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
In artikel 13.5 van het Omgevingsbesluit is bepaald dat de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoerings- en handhavingstaak een uitvoerings- en handhavingsstrategie (in een of meer documenten) moeten vaststellen. Daarin moet gemotiveerd worden aangegeven welke doelen worden gesteld voor de uitvoering en handhaving en welke werkzaamheden met het oog op die doelen zullen worden verricht. Onder de Wabo was dit geregeld in artikel 5.2 Wabo en artikel 7.2 Besluit omgevingsrecht (Bor). Met deze U&H-strategie geven wij invulling aan deze wettelijke verplichting.
Deze U&H-strategie geeft weer hoe wij een eenduidige werkwijze en een integrale afweging van de inzet van beschikbare middelen willen bereiken. Het biedt de belangrijkste basis voor het jaarlijks opstellen van het uitvoeringsprogramma voor VTH. Vanwege de ontwikkelingen omtrent het omgevingsrecht, zoals de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), verandert de komende jaren veel in de werkwijze van de VTH-taken. Om deze reden is deze U&H-strategie een dynamisch document dat wij tussentijds aanpassen als de veranderende wet- en regelgeving hierom vraagt.
In afdeling 13.2 van het Omgevingsbesluit zijn de belangrijkste eisen beschreven waaraan de U&H-strategie, het uitvoeringsprogramma, de uitvoeringsorganisatie, de evaluatierapportage moeten voldoen. De, voor het bereiken van de doelen en voor het verrichten van de werkzaamheden, benodigde en beschikbare financiële en personele middelen moeten inzichtelijk worden gemaakt en in de begroting worden gewaarborgd. Voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma moeten voldoende financiële en personele middelen beschikbaar zijn (zie hoofdstuk 8). In artikel 18.20 van de Omgevingswet is vastgelegd dat de betrokken bestuursorganen zorgdragen voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak. De gemeenteraad kan regels stellen over de uitoefening van deze taken door het college van burgemeester en wethouders (zie paragraaf 7.5 van deze U&H-strategie).
Zoals hiervoor is beschreven zijn in de Omgevingswet en Omgevingsbesluit eisen opgenomen waaraan de verscheidene (beleids)documenten en handhavings- en vergunningenorganisatie moet voldoen. Deze eisen leiden tot een strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de VTH-taken. Hierdoor wordt een transparante en systematische manier van werken bereikt, waarmee gestuurd kan worden op prioriteiten en de in te zetten capaciteit en waarover achteraf via het evaluatieverslag verantwoording kan worden afgelegd.
Het start met stap 1, de risicoanalyse en vervolgens het bepalen van de prioriteiten (WAT). Daarna volgen procedurele, inhoudelijke en organisatorische eisen. Stap 2: Hoe geven we invulling aan het bereiken van goede naleving op de gestelde prioriteiten.
Deze manier van werken is deels wettelijk bepaald, deels door jurisprudentie en deels door (landelijke) bestuurlijke afspraken zoals met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg.
De beleidscyclus kan als volgt worden weergegeven:
Het systematisch doorlopen van deze cyclus zorgt ervoor dat vergunningverlening, toezicht en handhaving steeds doelmatiger kan worden uitgevoerd.
Prioriteiten en doelen zijn tot stand gekomen op basis van een strategie op vergunningverlening, toezicht en handhaving en een probleemanalyse. De risicoanalyse bestaat uit een beschouwing van interne vakspecialisten van het taakveld waarop zij werkzaam zijn en een risicoanalyse van de fysieke leefomgeving. Dit is een inschatting van de kans dat in de gemeente Moerdijk wetten en regels worden overtreden en wat de impact daarvan is.
Vervolgens wordt beschreven hoe de doelen uit de U&H-strategie worden gerealiseerd. Aangegeven is welke strategieën worden gehanteerd, zoals de handhavingsstrategie en sanctiestrategie, welke instrumenten ingezet worden en hoe met andere partijen wordt samengewerkt.
Planning en control: Het borgen van de middelen
De doorwerking van de prioriteiten en doelen op de personele en financiële capaciteit vindt plaats in het jaarlijks uitvoeringsprogramma en wordt geborgd in de (meerjaren)begroting.
Rapportage en evaluatie: Bijstellen U&H-strategie
De risicoanalyse, die onderdeel uitmaakt van deze U&H-strategie, wordt periodiek opgesteld en bestuurlijk vastgesteld. Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks geëvalueerd. De U&H-strategie, de evaluatie en de actualisatie van de probleemanalyse vormen de basis voor het uitvoeringsprogramma.
In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt vastgelegd welke activiteiten dat jaar worden uitgevoerd, welke prioriteiten daarbij gesteld worden en met welke capaciteit de werkzaamheden worden uitgevoerd. Tot slot staat beschreven hoe de resultaten worden gemonitord en hoe hierover verantwoording wordt afgelegd.
Samenwerking met partners wordt steeds belangrijker. Risico’s en speerpunten voor vergunningen, toezicht en handhaving worden steeds vaker gezamenlijk met meerdere deelnemers in het netwerk bepaald. Gemeente Moerdijk voert deze vervolgens, binnen eigen prioritering en autonomie uit. Dit vraagt om een sterke verbinding met partners.
De Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) voert als belangrijke partner in mandaat de Omgevingswet-taken milieu (basistaken, niet- basistaken en advisering) uit onze gemeente.
Afstemming van deze taken en de uniforme borging is vastgelegd in het jaarlijks werkprogramma en de Midden- en West-Brabant-norm (MWB-norm) die door het algemeen bestuur van de OMWB is vastgesteld. De deelnemers hebben ook het wettelijk voorgeschreven Gemeenschappelijk Uitvoeringskader (GUK) vastgesteld. Het kader beschrijft de algemene uitgangspunten en de strategieën die door de OMWB worden gehanteerd bij de uitvoering van de VTH-milieutaken. Hiermee is de afstemming op bestuurlijk niveau geborgd en wordt voldaan aan de eisen die wetgeving stelt aan uitvoering en afstemming met de omgevingsdienst.
Veiligheidsregio (brandveiligheid)
Veel gemeentelijke taken op het gebied van brandveiligheid zijn uitbesteed aan de brandweer. De brandweer voert als belangrijke partner Omgevingswet- en APV-taken uit voor gemeenten. Het gaat dan om advisering bij vergunningverlening, toezicht en het uitvoeren van controles. De inzet van de brandweer is geregeld in het Basistakenpakket. Afspraken worden vastgelegd in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.
Moerdijk wijkt voor wat betreft het onderdeel uitvoeren van brandveiligheidstoezicht bij bedrijven af van de regionale afspraken die hierover zijn gemaakt. Door het risicoprofiel van de gemeente is extra toezicht op naleving van de brandveiligheid noodzakelijk. Met de regionale inzet (beschikbare capaciteit) voor Moerdijk kunnen wij niet volstaan. Om die reden heeft Moerdijk twee toezichthouders in dienst die specifiek belast zijn met het uitvoeren van bandveiligheidstoezicht.
De provincie Noord-Brabant maakt in de uitvoering, bij haar provinciale taken, ook gebruik van de instrumenten vergunningverlening, toezicht en handhaving. De provincie is het bevoegde gezag voor de uitvoering van de VTH-taken bij een groot aantal bedrijven en activiteiten in Moerdijk. Het gaat hierbij met name om vergunningverlening, toezicht en handhaving met het oog op zwaardere milieuactiviteiten en natuurbescherming (onder andere tegen stikstof). Daarnaast heeft de provincie Noord-Brabant de (wettelijke) taak gekregen om de samenwerking tussen bestuursorganen op het gebied van de VTH-taken te coördineren. Dit komt tot uiting in het interbestuurlijk toezicht (IBT) dat zij uitvoeren over gemeenten. De provincie ziet erop toe dat gemeenten voldoen aan de wettelijk gestelde kwaliteitseisen voor de organisatie en de medewerkers.
Verbinding bestuurs- en strafrecht (politie en OM)
Wanneer strafrecht of bestuursrecht wordt ingezet is afhankelijk van de geldende wet- en regelgeving.
Bestuursrecht is gericht op herstel van de situatie (ongedaan maken van de overtreding) en strafrecht is gericht op het vaststellen dat er (g)een strafbaar feit is gepleegd. Een doel van strafrecht is vergelding, wie een strafbaar feit heeft begaan, mag daar niet mee wegkomen.
De afstemming met de organen, politie en Openbaar Ministerie (OM), die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving is in het beleid geregeld via de lijn van de landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO, zie ook paragraaf 7.4). Dit komt erop neer dat individuele casussen vanuit
het VTH-domein worden geagendeerd bij de driehoek. Bovendien legt zowel de U&H-strategie als het uitvoeringsprogramma en jaarverslag een link met veiligheid en de APV (openbare orde) om zo bestuurs- en strafrechtelijke besluitvorming integraal te benaderen. De U&H-strategie en het uitvoeringsprogramma leggen wij voor aan de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving met als doel prioriteiten te delen en werkzaamheden af te stemmen.
Het buitengebied is uniek, waardevol en kwetsbaar. Daarom is het belangrijk om het in de huidige staat te behouden. Om het buitengebied goed te kunnen beschermen is een goede samenwerking tussen de verschillende handhavingsdiensten van essentieel belang. Hiervoor is het project “Samen Sterk in Brabant” (SSiB) gestart. SSiB is een samenwerking van de provincie Noord-Brabant, alle Brabantse gemeenten, de 3 Brabantse waterschappen, de 3 Brabantse omgevingsdiensten, het OM, de politie, Brabant Water, Evides en terreinbeheerders (Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en Brabants Landschap). De focus ligt op de aanpak van stroperij, wild crossen en (drugs)afvaldumpingen.
Maar overtredingen als het verwaarlozen van dieren en illegale hennepteelt worden ook opgespoord. Hiertoe is binnen Noord-Brabant een handhavingsteam 24 uur per dag en zeven dagen per week op pad in het buitengebied van Brabant.
3. Ontwikkelingen en bestaand beleid
Gemeente Moerdijk bestaat uit 11 karakteristieke plaatsen, mooie stukken polderlandschap en wordt omgeven door water. Het is een gemeente met bijna 37.000 inwoners. Moerdijk is qua oppervlakte de tweede grootste gemeente van Noord-Brabant.
De kernen en dorpen die Moerdijk vormen, hebben elk hun eigen karakter. Wie de verstedelijking zoekt, voelt zich prima thuis in Zevenbergen. Daarentegen stralen de kernen Klundert, Standdaarbuiten, Fijnaart en Willemstad een sfeer van klein- stedelijkheid en landelijke rust uit. Ook historie leeft in Moerdijk. Vooral in Willemstad en Klundert zijn er goed bewaarde vestingwerken, monumentale gebouwen en sfeervolle straatjes te vinden.
Met Rotterdam op slechts 40 en Antwerpen op 60 kilometer afstand, heeft Moerdijk een centrale ligging. Gemeente Moerdijk is een belangrijke economische motor voor de regio en biedt werkgelegenheid aan ruim 10.000 mensen door de zeehaven, industrie en bedrijvigheid.
Moerdijk is de 4e zeehaven van Nederland. Tal van goederenstromen komen hier samen en er vindt productie plaats. We werken met onze partners, lokaal en regionaal, nationaal en internationaal, aan een hoogwaardig logistiek- en industrieel knooppunt. Met onze veiligheidspartners werken we samen aan de veiligheid op en rondom het Zeehaven- en Industrieterrein, waaronder het Logistiek Park Moerdijk.
Het omgevingsrecht was versnipperd in tientallen wetten, ongeveer 120 AMvB’s en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen. Deze historisch gegroeide hoeveelheid aan wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving zijn sinds 1 januari 2024 geïntegreerd in één nieuw stelsel. De Omgevingswet zet de gebruiker centraal én beoogt meer flexibiliteit te bieden. De wet gaat over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving en bevat regels over ruimtelijke ordening, infrastructuur, bouwen, monumenten, milieu, natuur en brandveiligheid. Het doel van de Omgevingswet is meer ruimte voor maatwerk, minder regels, minder onderzoekslasten en heldere toetsingskaders.
De Omgevingswet is ingrijpend en vergt de nodige veranderingen in de organisatie en processen.
De wet richt zich, in lijn met de bovenstaande verbeterdoelen, grotendeels op cultuur, houding en werkwijze en in mindere mate op de invoering van juridisch-planologische instrumenten. Daarmee sluit de Omgevingswet aan bij de veranderprocessen die veel gemeenten al hebben ingezet (bijvoorbeeld het resultaat- en klantgericht werken) als gevolg van een veranderende samenleving. Voor de gemeente kent de Omgevingswet vier kerninstrumenten.
Dit zijn de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de programma’s en de omgevingsvergunning.
Er zal gestuurd worden op deregulering en doelvoorschriften. Dat geeft meer ruimte aan bijv. bedrijven om eisen in te vullen. Meer vrijheid betekent ook meer maatwerk en overleg en kost daardoor meer tijd.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Vanuit de gedachte dat de bouwkwaliteit van bouwwerken kan en moet worden verbeterd, is er ook voor de bouwplantoetsing en het bouwtoezicht een nieuw stelsel ingegaan op 1 januari 2024. Daarbij worden bouwpartners zelf meer verantwoordelijkheid voor die bouwkwaliteit. Dit wordt geregeld in de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb).
Het privaatrechtelijke gedeelte van het Wkb-stelsel wordt mogelijk gemaakt door wijziging van het Burgerlijk Wetboek. Het publiekrechtelijk gedeelte van het Wkb-stelsel is opgenomen in het stelsel van de Omgevingswet.
Het is de verwachting dat door de invoering van de Wkb wij minder werkzaamheden gaan verrichten voor vergunningverlening en bouwtoezicht. Het zou kunnen betekenen dat er wel meer tijd besteed moet worden aan handhaving omdat handhaving tijdens en na de bouw een bevoegdheid van de gemeente blijft. Bij grotere risico’s en kwetsbare functies zijn er redenen om enige vorm van betrokkenheid van het bevoegd gezag te behouden. Voor de inzet van de gemeente bij de uitvoering van de Wkb stellen we een richtlijn of protocol op.
De huidige krapte op de arbeidsmarkt heeft ook effect op het VTH-domein. Vooral technische en juridische functies zijn moeilijk vervulbaar. Om de uitvoering van VTH-taken niet te veel onder druk te zetten en de werkdruk bij medewerkers te verlichten moeten wij meer regionaal samenwerken en efficiënter werken. Dit laatste kan onder andere plaatsvinden door de inzet van meer (innovatieve) digitale instrumenten. De krapte biedt daarom ook kansen.
Vanuit de overheid worden steeds meer toezichtstaken die nu bij de politie horen (impliciet) overgedragen naar de gemeenten. Ook heeft de VNG een voorstel gedaan bepaalde politietaken over te gaan dragen naar gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van verkeer (o.a. snelheidscontroles).
Dit is een voornemen nog geen feit. Wanneer de handhaving van nieuwe overtredingen van politie naar boa’s wordt overgedragen, stellen wij in samenwerking met de politie een handhavingsarrangement op.
Ondermijnende criminaliteit bestaat uit alle vormen van misdaad die een bedreiging vormen voor de integriteit van onze samenleving. Denk aan zaken als cybercrime, drugshandel en -productie, mensenhandel, wapenhandel etc. Maar ook onderwerpen als het (op grote schaal) ontduiken van belasting, crimineel geld witwassen of frauderen met vastgoed, uitkeringen of overheidssubsidies. De aanpak van georganiseerde misdaad vraagt om een georganiseerde overheid en een integrale aanpak.
De verbinding tussen bestuurs- en strafrecht is belangrijk voor een goede aanpak van ondermijnende criminaliteit en een level- playing-field. De provincie Noord-Brabant heeft aangegeven dat een borging van deze verbinding met de U&H-strategie dient te worden bereikt.
De afstemming met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving is in de strategie geregeld via de lijn van de LHSO. Dit komt erop neer dat individuele casussen vanuit het VTH-domein worden geagendeerd in het driehoeksoverleg of de lokale driehoek. Vanaf 2024 is het jaarlijkse uitvoeringsprogramma gebaseerd op zowel deze U&H-strategie als het districtelijk Integraal Veiligheidsplan 2023-2026. Hiermee wordt een duidelijke link gelegd tussen de organen die belast zijn met bestuurs- en strafrechtelijke handhaving. Deze U&H-strategie en het jaarlijkse uitvoeringsprogramma stemmen wij af met de organen (politie en OM) die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving met als doel prioriteiten delen van prioriteiten waardoor afstemming van werkzaamheden kan plaatsvinden.
De integrale aanpak en samenwerking zijn gericht op de inzet van preventieve, bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke, fiscale en/of strafrechtelijke instrumenten.
Onderdeel van deze integrale aanpak is de bestuurlijke aanpak. Binnen de bestuurlijke aanpak neemt het openbaar bestuur maatregelen die de georganiseerde criminaliteit in de activiteiten belemmeren of frustreren. Wanneer de strafrechtelijke opsporing en vervolging door politie en justitie gecombineerd wordt met bestuurlijke en fiscale middelen, ontstaat de meest optimale vorm van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit: de geïntegreerde aanpak. Hieraan werken, verschillende partijen zoals gemeente, provincie, politie, OM, belastingdienst en bijzondere opsporingsdiensten. De ene keer zal dat leiden tot bestuurlijk, de andere keer tot fiscaal- of strafrechtelijk optreden.
Nederland staat voor grote opgaven op het gebied van de leefomgeving. Er moet een groot aantal nieuwe woningen worden bijgebouwd, om de opwarming van de aarde te beperken moeten er locaties worden gevonden voor windmolens en zonnepanelen, en door klimaatverandering, de landbouw, woningbouw en bedrijvigheid staat de draagkracht van de bodem, het water en de biodiversiteit onder grote druk. Al deze opgaven komen samen op het beperkte grondgebied van Nederland waardoor er regelmatig sprake is van tegenstrijdige belangen.
Het aanpakken ervan is een ingewikkelde puzzel, niet alleen omdat voor bestaande en nieuwe functies ruimte moet worden gevonden, maar ook omdat daarbij rekening moet worden gehouden met de interactie tussen het benodigde ruimtegebruik.
Hoe kunnen woonwijken niet alleen snel worden aangelegd maar ook zodanig dat ze bestand zijn en blijven tegen langere periodes van droogte, warmte en heftigere regenbuien, hoe kan de uitkoopregeling voor de landbouw tegelijkertijd bijdragen aan de vermindering van de stikstofdepositie op natuurgebieden en de aanpak van verdroging, en hoe kunnen windturbines en zonnepanelen een plaats krijgen zonder landschappen al te veel aan te tasten en met draagvlak onder de bevolking?
Deze vraagstukken op het gebied van energietransitie, klimaatadaptatie, stikstofdepositie e.d. raken ook de VTH-taken op gemeentelijk niveau.
3.3 Gemeentelijke ontwikkelingen
Uitvoeren districtelijk integraal Veiligheidsplan in samenhang met VTH-beleid
Uitvoering van de fysieke en sociale veiligheidstaken zijn nauw verbonden met de uitvoering van de VTH-taken. Organisatorisch hebben wij de processen samengebracht in één team: Veiligheid, Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VVTH). Wij onderstrepen hiermee het belang van een integrale en adequate uitvoering van deze taken.
Op 2 maart 2023 heeft de gemeenteraad het districtelijk Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 vastgesteld. In dit kaderstellend plan stelt de gemeenteraad de doelen vast op het gebied van veiligheid. Door de kaders uit het veiligheidsplan in samenhang met de kaders uit dit beleid te benaderen en uit te voeren beogen wij de veiligheid, de gezondheid en het beschermen en verbeteren van de leefomgeving voor onze inwoners zo optimaal mogelijk te garanderen.
Moerdijk is een ontwikkelgemeente. We staan voor diverse (strategische) opgaven zoals de gebiedsontwikkeling Zevenbergen-Oost en belangrijke ontwikkelingen in het kader van de landelijke energietransitie (onder andere aanleg van het waterstofnetwerk Zuidwest-Nederland en zoektocht naar locatie 380 kV-station).
Bij de ontwikkeling van grote infrastructurele ontwikkelingen gaat het VTH-domein een belangrijke rol spelen. Door VVTH vroegtijdig bij de planvorming te betrekken verwachten wij (vergunning)procedures sneller en effectiever te doorlopen.
Uitvoeringsbeleid en -protocollen
Dit beleidskader geeft de belangrijkste kaders voor het uitvoeren van onze VTH-taken.
Daarnaast beschikken wij over uitvoeringsbeleid (bijv. evenementen- en standplaatsenbeleid) en -protocollen (bijv. toetsingsprotocol Besluit bouwwerken leefomgeving). Voor een transparant besluitvormingsproces en het bieden van voldoende rechtszekerheid aan inwoners en ondernemers is het van belang dat deze uitvoeringskaders up-to- date zijn. Dit betekent dat we deze kaders minimaal een keer per vier jaar toetsen op actualiteit.
We beschikken over een actueel register waarin de geldende uitvoeringskaders staan vermeld.
Kwaliteit en klanttevredenheid
Onze ambitie is voortdurend inzicht te hebben in de kwaliteit die wij leveren bij het uitvoeren van de VTH-taken. Dit betekent dat wij continu aandacht hebben voor het verbeteren van onze processen en periodiek onze dienstverlening monitoren. De kwaliteit die wij leveren leggen we vast en we inventariseren de risico’s. Periodiek monitoren wij onze dienstverlening door het meten van de klanttevredenheid. Wij onderzoeken de mogelijkheden van het implementeren van een kwaliteitsmanagementsysteem binnen het vakgebied VVTH.
Goede en tijdige beschikbaarheid van data maakt een steeds belangrijker onderdeel uit van ons werk. Het vereist dat wij het databeheer goed in de organisatie moeten borgen door onder andere afspraken over het verzamelen, ordenen, gebruiken en opslaan van gegevens uniform vast te leggen waardoor we een gewenst kwaliteitsniveau van onze data kunnen realiseren.
Door adequaat databeheer is het mogelijk data- analyses uit voeren waardoor het mogelijk is trends te ontdekken en onze bedrijfsprocessen te optimaliseren. Het vormt een belangrijk instrument om de kwaliteit van onze dienstverlening te verhogen en maakt het mogelijk om de VTH-taken op basis van analyses efficiënter en effectiever uit te voeren.
Wij onderzoeken de mogelijkheden van databeheer en -analyse binnen het vakgebied-VVTH en kijken naar het aansluiten bij initiatieven die de OMWB op dit gebied onderneemt.
Op 17 december 2023 is de Cultuur- en Erfgoednota vastgesteld. Deze nota bevat in algemene zin de kaders voor toezicht en handhaving voor het rijksbeschermd stadsgezicht van Willemstad. In hoofdstuk 6 van de U&H-strategie staat welke prioriteit wij specifiek toekennen aan de inzet van het VTH-instrumentarium voor monumenten in brede zin.
De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 11 mei 2023 besloten de capaciteit voor de inzet van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) te versterken en heeft daarvoor structureel een budget van € 250.000 ter beschikking gesteld.
De boa-capaciteit is met 3 fte uitgebreid. Voor ondersteunende activiteiten is jaarlijks € 58.000 beschikbaar gesteld (voertuig, opleiding en trainingen en administratieve ondersteuning).
De extra capaciteit draagt bij aan een betere leefbaarheid (aanpak kleine ergernissen) en veiligheid (ondersteuning politie) in de kernen, buitengebied en haven- en industrieterrein. Ook neemt de zichtbaarheid van de boa’s toe.
4. Uitgangspunten voor uitvoerings- en handhavingsstrategie
4.1 Professioneel, servicegericht en daar waar nodig daadkrachtig
Mede als gevolg van een aantal incidenten in het land met ernstige bodemverontreinigingen, branden bij bedrijven, ongelukken bij evenementen en incidenten in de bouw, hebben veel gemeenten in de loop der jaren geïnvesteerd in een meer professionele uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dat geldt ook voor de gemeente Moerdijk, waar sinds 2005 bestuurlijke prioriteiten worden gesteld, programmatisch wordt gewerkt en er voldoende en kwalitatief goede medewerkers bij de gemeente of bij partners zijn waarmee wordt samengewerkt zoals De6, OMWB en Veiligheidsregio. De gemeentelijke inzet voor de VTH-taken kan worden samengevat onder de noemer “servicegerichte vergunningverlening en adequaat toezicht en daadkrachtige handhaving”. Hieronder verstaan we dat deze taken efficiënt en effectief worden uitgevoerd, streng waar nodig en oplossingsgericht waar mogelijk.
4.2 Focus op de grootse risico’s
Evenals de voorgaande jaren zal ook de komende jaren het accent van het beleid liggen op het beheersbaar houden en terugdringen van de bestaande grotere omgevingsrisico’s en het voorkomen van nieuwe grotere omgevingsrisico’s. De gemeentelijke inzet zal zich concentreren op deze meest risicovolle situaties. In hoofdstuk 5 wordt deze werkwijze toegelicht.
4.3 Eigen verantwoordelijkheid en ruimte voor eigen initiatief
De uitdagingen liggen in de tweede plaats in een verschuiving bij de inzet van de verschillende instrumenten die we hebben op basis van het omgevingsrecht. Het accent lag tot nu toe op het programmatisch en vanuit de regelgeving sturen op naleefgedrag en daarnaast de inwoners en ondernemers meer op hun eigen verantwoordelijkheid aan te spreken maar hen ook de ruimte laten om met eigen oplossingen te komen.
Wij vinden het belangrijk om ruimte te bieden aan economische initiatieven en geen onnodige barrières op te werpen. Dat betekent dat de VTH- taken ook deels vanuit de invalshoek van inwoners en ondernemers wordt ingevuld. Waar de eigen verantwoordelijkheid onvoldoende leidt tot het realiseren van het gewenste effect, zullen inwoners en ondernemers gefaciliteerd worden. Uitgangspunt is de verwachting dat veel ondernemers en inwoners deze verantwoordelijkheid goed aan kunnen. Maar daar waar dit niet het geval is en leidt tot onacceptabele risico’s zal zo nodig stevig handhavend worden opgetreden (high trust – high penalty).
4.4 Van handhaving naar preventie
Een andere uitdaging is het vroegtijdiger bijsturen in ontwikkelingen die voorzienbaar problematisch kunnen worden. Er wordt momenteel relatief veel tijd besteed aan handhavingssituaties over overlast waar in essentie sprake is van onderliggende ‘burenruzies’. Door alerter te zijn op mogelijke onderliggende conflicten bij klachten of signalen kunnen dergelijke escalaties mogelijk worden voorkomen en is minder inzet vanuit toezicht en handhaving nodig. Dit gebeurt door de preventieve en voorlichtende rol van toezichthouders en boa’s, de inzet van communicatie-instrumenten, subsidies, mediation, buurtbemiddeling of via maatschappelijke ondersteuning. Hetzelfde geldt voor het voorkomen van onnodige overtredingen of klachten doordat inwoners en ondernemers onvoldoende op de hoogte zijn van risico’s en regelgeving. Ook hier kan tijdige voorlichting via de website en gemeentelijke publicaties herstelkosten en eventuele schade voorkomen. Ook bij de aanpak om te komen tot een veilige leefomgeving staat preventie voorop waarbij wordt doorgepakt daar waar het nodig is.
Om dit mogelijk te maken is een goed zicht op ontwikkelingen binnen de gemeente vereist. Bijvoorbeeld als het gaat om de vestiging van bedrijvigheid aan huis, initiatieven van inwoners, bedrijven/verenigingen, wijken of dorpen rond (zorg)voorzieningen, veranderend gebruik van vrijkomende bebouwing of renovatie en verbouwing van bestaande gebouwen (in verband met brandveiligheid). Niet door nog alleen meer toezicht uit te oefenen, maar ook door slim gebruik te maken van bestaande informatie (bijvoorbeeld binnen de sociale sectoren), signalering, inzet van nieuwe technologie én de bereidheid van inwoners en ondernemers om bijvoorbeeld verbouwingen tijdig te melden.
De gemeente Moerdijk wil communicatie zo organiseren, dat het dienend is aan de doelstellingen uit de U&H-strategie, het uitvoeringsprogramma en het jaarverslag. De communicatie speelt ook in op de beleving van de burger en vergroot het vertrouwen van de burger in de aanpak van de overheid.
- •
- •
- •
- •
Met communicatie streven we dus een preventieve werking na; bevordering van het naleven van wetten en regels. Voor handhaving, deels ook voor vergunningverlening, is kennis hebben van de regels, de risico’s en de sancties van het allergrootste belang. We gaan het gesprek aan met inwoners en bedrijven aan over wat er goed gaat en wat er nog beter kan.
De U&H-strategie heeft als doel: de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen en daar waar mogelijk te verbeteren. Dit vertaalt zich in de kernboodschap voor de inwoners:
- •
- •
Balans tussen communicatie en effectief handelen
Boodschap, actie en verwacht effect moeten in balans zijn. Op de eerste plaats komt het informeren van inwoner en ondernemer. Het bekend zijn met de regels en wetgeving is een voorwaarde om de juiste keuzes te kunnen maken. Bij het signaleren van overtredingen of nalatigheid kan op basis van wat aangetroffen wordt een keuze gemaakt worden tussen samen oplossen, sancties opleggen en aanvullend externe communicatie inrichten. Hierbij houden we altijd het doel en de kernboodschap voor ogen.
Nauwkeurigheid in communicatie
Met doelgroepgerichte communicatie zorgen we ervoor dat de juiste doelgroep de goede informatie krijgt op het juiste moment. Hiervoor is het nodig na te denken welke communicatiebehoefte er is, en welke afstemming/participatie vanuit wetgeving of beleid gevraagd wordt van de initiatiefnemer (gemeente of inwoner/bedrijf). Het is van belang om vergunningverlening, toezicht en handhaving en communicatie zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen.
Wij richten ons op het delen van succes. De communicatie maakt zichtbaar hoe geïnvesteerd wordt in de veilige en prettige leefomgeving van de gemeente.
5. Van een risicoanalyse naar VTH-strategieën
De vaststelling van de U&H-strategie is tot stand gekomen via vier sporen. Het eerste spoor betrof het via een risicoanalyse bepalen van prioriteiten met behulp van een risicomatrix. Tijdens het tweede spoor hebben wij een eerste reactie gegeven op de conceptstrategie voor het voor inspraak vrijgeven van de conceptstrategie. Tijdens het derde spoor is de conceptstrategie behandeld in de commissie Sociaal en Bestuur en zijn onze handhavingspartners in de gelegenheid gesteld een reactie te geven. Tijdens het vierde spoor heeft de besluitvorming plaatsgevonden en is de strategie door het college definitief vastgesteld.
In dit hoofdstuk wordt bovenvermelde werkwijze kort toegelicht. In hoofdstuk 6 worden de resultaten gepresenteerd. Deze resultaten bieden een basis voor de prioriteiten die gesteld worden voor de taakvelden vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Een belangrijk onderdeel van de strategie is het, via een risicoanalyse, in beeld brengen van risico’s en effecten van de taakvelden vergunningverlening, toezicht en handhaving. Hieruit volgt een prioritering die als vertrekpunt is gebruikt voor het opstellen en uitwerken van de VTH-strategieën.
Om een goede risicoanalyse en afweging te kunnen maken tussen alle gemeentelijke VTH- taken is gebruik gemaakt van een risicomatrix. Zie hoofdstuk 6 en bijlage 2.
Om de VTH-taken te kunnen prioriteren is door De6 een inventarisatie gemaakt waarbij per onderdeel en per taakveld (bouwen, omgevingsplan/gebruik, brandveiligheid, slopen, milieu en APV/bijzondere wetten) de taken in beeld zijn gebracht.
Per taak zijn vervolgens op basis van de risico’s, effecten en naleefgedrag gewogen (risicoanalyse) aan de hand van de volgende beoordelingscriteria: Veiligheid, volksgezondheid, financieel/economisch en energie, klimaatadaptatie & duurzaamheid.
Aan de hand van deze scores is vervolgens een prioriteitenverdeling gemaakt. De volgende prioriteiten zijn hierbij gehanteerd:
- •
- •
- •
- •
- •
Aan de hand van deze prioriteiten kan per VTH- onderdeel een strategie worden opgesteld. De De6 prioriteitenlijst is in bijlage 2 bijgevoegd.
5.4 Analyse vakspecialisten en rol college
De basis voor de huidige prioriteiten wordt gevormd door de risicoanalyse. Een onderdeel van de risicoanalyse is de beoordeling door de vakspecialisten van de De6 gemeenten. Deze vakspecialisten zijn in het VTH-domein werkzaam. Daarom hebben zij een goed beeld van de ontwikkelingen binnen het taakveld. Bovendien kennen zij de lokale situatie en de eventuele knelpunten waar zij in de dagelijkse praktijk mee te maken hebben.
Wij hebben ons daarna zich gebogen over de resultaten van de risicoanalyse. Op basis van bestuurlijke afwegingen zijn enkele aanpassingen in de prioriteitenverdeling aangebracht. In paragraaf 6.1 zijn de aanpassingen vermeld.
De commissie Sociaal en Bestuur en samenwerkingspartners hebben wij in de gelegenheid gesteld om te reageren op de concept-U&H-strategie. De conceptstrategie is ter advisering voorgelegd aan de commissie en voor een inspraakreactie toegestuurd naar enkele belangrijkste samenwerkingspartners. Deze reacties zijn vastgelegd in een inspraaknota. Wij verwijzen hiervoor naar bijlage 7. De inspraakreactie heeft tot aanpassing van de strategie geleid. De wijzigingen staan vermeld in hoofdstuk 3 van de inspraaknota.
5.6 Uitvoeringsprogramma en jaarverslag
Op basis van de prioriteiten en strategieën wordt jaarlijks een uitvoeringsprogramma opgesteld per VTH-onderdeel. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma worden de prioriteiten en strategieën gekoppeld aan de beschikbare capaciteit.
Het college van burgemeester en wethouders heeft hierbij de mogelijkheid om op grond van bestuurlijke afwegingen en/of couleur locale gemotiveerd de prioriteiten en bijbehorende strategieën jaarlijks aan te passen.
Jaarlijks wordt een verslag gemaakt met conclusies en verbeterpunten die dienen als input voor het opstellen van een nieuwe U&H-strategie en nieuw uitvoeringsprogramma. Hierdoor is het mogelijk de prioriteiten bij te stellen en in te spelen op actuele zaken en de prioriteitenlijst opnieuw bestuurlijk vast te laten stellen. Voor zover mogelijk en noodzakelijk worden aanpassingen in De6 verband voorbereid.
Zoals in hoofdstuk 5 is beschreven, is de basis voor de prioriteitenlijst gevormd door de risicoanalyse. Verzoeken om handhaving en klachten (meldingen) zijn niet opgenomen in de prioriteitenlijst, zij hebben – in beginsel – altijd een hoge prioriteit, vanuit een wettelijke taak en/of uit oogpunt van klantgerichtheid. Calamiteiten en ongewone voorvallen zijn ook niet opgenomen in de prioriteitenlijst, hiervoor wordt standaard geen capaciteit gereserveerd omdat deze zaken sporadisch voorkomen en we geen onnodig beslag willen leggen op personele capaciteit. In deze gevallen handelen we naar bevind van zaken.
De prioritering die voortkomt uit de risicoanalyse wordt verder uitgewerkt in het jaarlijks uitvoeringsprogramma.
De volledige De6 prioriteitenlijst is in bijlage 2 opgenomen.
Hieronder staan de hoogste prioriteringen van deze lijst genoemd. Deze taken hebben de hoogste prioriteit omdat deze taken scoren als een zeer hoog of hoog risico:
|
Chemische industrie; grootschalige opslag gevaarlijke stoffen,Bal/Bkl |
||
|
Chemische industrie; kleinschalige opslag gevaarlijke stoffen |
||
In bovenstaande tabel is aan een aantal taken een prioriteit toegekend die voor Moerdijk aanleiding geven op grond van lokale inzichten en bestuurlijke wensen (couleur locale) of op basis van ervaringen uit het verleden af te wijken en de toegekende prioriteit naar boven of beneden bij te stellen. Dit leidt tot de volgende aanpassingen:
|
Evenement-B (groot) 1 |
|||
|
Chemische industrie; grootschalige opslag gevaarlijke stoffen, Bal/Bkl |
In de bovenstaande tabellen ontbreken een aantal (nieuwe) taken die geen onderdeel hebben uitgemaakt van de risicoanalyse. Gelet op de lokale situatie hebben wij besloten om deze taken toe te voegen met de prioriteit hoog. Dit omdat de impact van de activiteit op de samenleving groot is.
|
Tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemingsklimaat (zoals autoverhuurbranche) |
||
|
Regels omtrent wonen (huisvesting, overbewoning, huur en verhuure.d.) |
In de prioriteitenlijst die in De6-verband is opgesteld, is binnen het taakveld Bouwen de taak Illegale bouwactiviteiten als zeer hoog geprioriteerd. Het begrip ‘illegale bouwactiviteiten’ is zeer ruim en omvat activiteiten die een grote impact hebben in relatie tot activiteiten die een geringe impact hebben. Gelet op de lokale situatie hebben wij besloten om deze taak te splitsen.
|
Illegale bouwactiviteiten (Monumenten, Bedrijven categorie 3, Bedrijven catego- rie 4, Publiek categorie 2, Publiek categorie 3 en Wonen categorie 3) |
||
|
||
|
Voor het totaaloverzicht van de prioriteiten zoals deze voor de gemeente Moerdijk van toepassing is, wordt verwezen naar bijlage 4. Een nadere onderbouwing van bovenstaande wijzigingen verwijzen is opgenomen in bijlage 5. Een nadere omschrijving van de taken binnen de taakvelden Bouwen en Brandveiligheid is opgenomen in bijlage 6.
De6 doel voor de uitvoering van de VTH-taken
Een veilige en gezonde fysieke leefomgeving waar inwoners, ondernemers en bezoekers van de gemeente Moerdijk het prettig vinden om te verblijven en te ondernemen.
- •
- •
- •
- •
Doelen van de gemeente Moerdijk
Inwoners en ondernemers ondersteunen wij bij het realiseren en uitvoeren van hun plannen en activiteiten. Wij stemmen -indien nodig- aan de voorkant af met andere bevoegde gezagen. Onze houding daarbij is open en transparant.
- •
- •
- •
- •
Vergunningprocedures worden effectief en efficiënt doorlopen en aanvrager weet vooraf wat hij van de gemeente mag verwachten. Aanvragen voor risicovolle activiteiten toetsen we uitgebreider en intensiever.
- •
- •
- •
De negatieve effecten van (bedrijfs)activiteiten worden voorkomen dan wel tot een minimum beperkt; De toezichtlasten voor ondernemers beperken we zoveel mogelijk.
- •
- •
- •
- •
Een veilige gemeente, waar inwoners en ondernemers weten dat ondermijnende criminaliteit niet acceptabel is en adequaat wordt aangepakt.
- •
- •
- •
- •
De kwaliteit van de dienstverlening leggen we vast en is (achteraf) toetsbaar.
- •
- •
- •
In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe de doelen en prioriteiten uit hoofdstuk 6 worden gerealiseerd. Hiertoe wordt een drietal strategieën ingezet.
De drie uitvoeringsstrategieën zijn gebaseerd op landelijke strategieën en zijn aangevuld met regionale afspraken en gemeentelijke werkwijzen. De gemeente hanteert de volgende uitvoeringsstrategieën.
- •
- •
Toezichtstrategie (paragraaf 7.3). Deze bevat de verschillende toezichtinstrumenten met een beschrijving van de wijze waarop deze worden ingezet. Ook de wijze waarop preventie wordt ingezet om naleefgedrag te bevorderen en overtredingen te voorkomen, de preventiestrategie, is als onderdeel van de toezichtstrategie beschreven in paragraaf 7.3.
- •
De samenhang tussen de strategieën is schematisch weergegeven in onderstaande figuur.
Uitgangspunt bij vergunningverlening is dat inwoners en ondernemers verantwoordelijk zijn voor het indienen van goede en volledige aanvragen en meldingen (bijv. een melding voor een bouwactiviteit onder de Wkb). De aanvraag vormt immers de basis voor de vergunningverlening.
Goede en volledige vergunningen en meldingen zijn weer noodzakelijk om adequaat toezicht uit te voeren en eventueel handhaving. De gemeente heeft de taak om de verschillende belangen vanuit de verschillende invalshoeken te coördineren.
De Omgevingswet stelt ons wel voor nieuwe uitdagingen. Aanvrager kan een aanvraag met meerdere activiteiten opsplitsen in meerdere verzoeken/aanvragen. Ze hoeven de activiteiten niet allemaal tegelijkertijd in te dienen. Aanvrager mag een project pas uitvoeren (bijv. bouwen en gebruiken) wanneer alle vereiste toestemmingen verkregen/verleend zijn. Aan het bevoegde gezag(en) de taak om hierop toe te zien. In de uitvoeringspraktijk kan dit leiden tot onduidelijkheid.
We hanteren hierbij het principe “Ja, mits…”. De initiatiefnemer beschikt hierbij over één vast aanspreekpunt vanuit de gemeente na indiening.
Wij werken met de volgende uitgangspunten voor het beoordelen van aanvragen om vergunningen en ingediende meldingen.
- 1.
- 2.
- 3.
Nog niet alle toetsingsniveaus zijn beschreven en door ons vastgesteld. Vastgestelde toetsingsniveaus nemen wij als bijlagen op in het jaarlijks vast te stellen Uitvoeringsprogramma VVTH.
Het niet of zeer globaal beoordelen of aan een voorschrift wordt voldaan.
Uitgangspuntentoets en visueel toetsen: bevatten de stukken voldoende informatie over de uitgangspunten? Gecontroleerd wordt of de globale uitgangspunten op de stukken die zijn aangeleverd om het desbetreffende aspect te kunnen toetsen, in voldoende mate en in samenhang zijn weergegeven.
Kloppen de uitgangspunten en lijken de uitkomsten aannemelijk? Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken die zijn aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen in de juiste vorm zijn, waarbij van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk.
Representatief toetsen: controle van de toonaangevende onderdelen. Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de aangeleverde stukken om het betreffende aspect te kunnen toetsen in de juiste vorm zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk zijn. De belangrijkste aangeleverde berekeningen worden gecontroleerd, dan wel nagerekend.
Volledig toetsen: alles in samenhang controleren. Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken, aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen, in de juiste vorm zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en worden de uitkomsten gecontroleerd en/of nagerekend.
Samenwerking bij vergunningverlening
Vergunningaanvragen worden beoordeeld vanuit de benodigde disciplines en afhankelijk van de aangevraagde activiteit vindt samenwerking plaats met diverse interne en externe adviseurs.
Het overhevelen van de basistaken (wettelijke taken) en verzoektaken milieu (adviezen, metingen, omgevingsveiligheid, etc.) naar de OMWB betekent voor de gemeente dat de VTH-milieutaken extern worden uitgevoerd. Aanvragen die betrekking hebben op meerdere activiteiten zoals bouwen, milieu, buitenplanse omgevingsplanactiviteit etc. worden gecoördineerd en integraal behandeld.
Voor de toetsing van de (brand)veiligheidsaspecten (wettelijke taak) bij de vergunningverlening vraagt de gemeente advies bij de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant. Bouwplannen worden voorgelegd aan de Adviescommissie visuele omgevingskwaliteit (voorheen welstand). Aanvragen voor monumenten worden getoetst door de monumentencommissie (wettelijke adviesplicht), onderdeel van de Adviescommissie visuele omgevingskwaliteit. De regioarcheoloog adviseert over archeologische onderzoeksplicht en de mogelijke uitwerking daarvan.
Actualiseren vergunningen voor milieubelastende activiteiten
Actuele vergunningen voor milieubelastende activiteiten (MBA’s) voldoen aan wet- en regelgeving. Ze zijn noodzakelijk om de leefomgeving optimaal te beschermen.
Door o.a. technische ontwikkelingen kunnen vergunningvoorschriften achterhaald zijn en bieden deze niet meer de noodzakelijke bescherming.
Milieuvergunningen die ouder zijn dan 10 jaar zijn niet meer up-to-date. Om die reden hanteren wij de volgende uitgangspunten voor het actualiseren van vergunningen en vergunningvoorschriften:
- •
- •
- •
Een toezichtstrategie geeft aan welke activiteiten worden ondernomen om vast te stellen of wet- en regelgeving wordt nageleefd en hoe deze zijn georganiseerd. Om na te gaan of voorschriften ook gedurende langere tijd en in alle situaties worden nageleefd, is het noodzakelijk om programmatisch toezicht uit te uitvoeren. Onder programmatisch toezicht verstaan wij toezicht dat routinematig wordt uitgevoerd. Op welke wijze en met welke frequentie uiteindelijk toezicht wordt gehouden, is het resultaat van de uitkomsten uit het afwegingsmodel en de doelstellingen per taakveld. Om het jaarlijks aantal te controleren locaties te bepalen worden de volgende toezichtpercentages gebruikt voor de prioriteiten die zijn vastgesteld volgens het afwegingsmodel (zie hoofdstuk 6).
Niet meldings- of vergunningplichtige milieulocaties worden niet programmatisch ingepland. Zij worden alleen bezocht naar aanleiding van klachten of meldingen (piepsysteem).
Als vooraf het aantal te controleren locaties niet is te bepalen, wordt op basis van ervaringscijfers een aantal uren/controles per jaar in het toezichtprogramma opgenomen. Hieronder vallen voornamelijk toezichtstaken op illegale zaken (o.a. illegale bouw- en milieuactiviteiten), gebiedsgericht toezicht, projecten en toezicht op naleving van de APV en daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten (blauwe zones, afvalscheiding, zwerfafval, illegaal storten van afval, hondenpoep, standplaatsen, schenken aan minderjarigen etc.).
Risicogestuurd toezicht (RGT) wordt ingezet vanuit de strategie “meer toezicht waar nodig, minder waar mogelijk” en het principe “high trust – high penalty”. Het doel is de aandacht van toezicht vooral te leggen op die locaties waar een verhoogd risico aanwezig is, zowel op aspecten als veiligheid als op niet-naleving van de wet- en regelgeving. Bedrijven die milieuregels goed naleven krijgen minder toezicht, bedrijven die regels overtreden ontvangen meer toezicht. De doelstelling is ook dat het RGT geen verzwaring van de toezichtlast in zijn totaliteit tot gevolg heeft. Op bedrijfsniveau kan RGT wel een vermindering of verzwaring van de toezichtlast geven, afhankelijk van het risicoprofiel van het betrokken bedrijf. Een steeds belangrijker aspect in het RGT wordt ook het beoordelen van de veiligheidscultuur binnen het bedrijf. In het kort werkt het RGT als volgt.
- •
- •
Het RGT passen wij toe bij het opstellen van het jaarlijks toezichtprogramma. Bijlage 8 geeft meer informatie over het RGT.
De komst van de Wkb betekent een groot aantal veranderingen in het toezicht en de handhaving bij bouwactiviteiten door de gemeente. De Wkb biedt de gemeente ruimte om in beleid specifieke keuzes te maken. Dit zijn:
- •
- •
- •
Deze keuzes leggen wij in 2024 vast in beleidsregels waarbij rekening wordt gehouden met uitgangspunten zoals vastgelegd in deze U&H-strategie.
Planning programmatisch toezicht
In dit onderdeel gaan wij in op de uitgangspunten die wij bij het programmeren van toezicht en controles hanteren.
Bij toezicht onderscheiden we 3 fasen: de bouw-, gebruik- en buitengebruikstellingsfase. We plannen in het algemeen programmatisch toezicht aan de hand van de toegekende prioriteiten uit de risicoanalyse met de daaraan gekoppelde toezichtpercentage.
Ook plannen we op projectbasis of thema. Planning op projectbasis houdt bijvoorbeeld in dat vooraf bepaald wordt op welk taakveld het project betrekking heeft, welke handhavingspartners deelnemen, welk deelgebied wordt gecontroleerd, etc. Planning op thema houdt in dat er alleen gecontroleerd wordt op een bepaald onderdeel van de activiteit (bijv. lozen van afvalwater, opslag van energiedragers, sluitingstijden horeca etc.).
Een opleveringscontrole vindt altijd plaats na:
- •
- •
- •
- •
Om verval en/of slecht onderhoud van monumenten te voorkomen gaan we op locaties die vallen onder de Erfgoedwet en Erfgoedverordening (resp. rijks- en gemeentelijke monumenten) programmatisch toezicht uitvoeren.
Met de instandhoudingsplicht die in de Erfgoedwet is geïntroduceerd en overgenomen is in de Erfgoedverordening, wordt programmatisch toezicht nog belangrijker. Op grond van deze instandhoudingsplicht kan de gemeente een eigenaar aanspreken die zijn monument niet (goed) onderhoudt. Wij kunnen in het uiterste geval handhavend optreden om het noodzakelijk onderhoud af te dwingen.
Op grond van de aangepaste risicoanalyse is aan monumenten de prioriteit zeer hoog toegekend. Bij deze prioriteit hoort een toezichtpercentage van 100%. Voor het uitvoeren van toezicht en controle betekent dit het volgende:
- •
- •
- •
Als onderdeel van het rijksbeschermd stadsgezicht Willemstad vindt 1x per 2 jaar een schouw (gebiedsgericht toezicht) plaats op illegale bouwactiviteiten binnen de vesting Willemstad in de gebieden waaraan volgens het omgevingsplan de cultuurhistorische waarde 1 is toegekend (concreet: de vestingwallen, Voorstraat, Hofstraat, Kerkring, Raadhuisstraat, Bovenkade en Benedenkade).
Voor het uitvoeren van het toezicht op instandhoudingsplicht en de periodieke schouw binnen de vesting Willemstad stellen wij toezicht- en uitvoeringsprotocollen op.
Voor het bepalen van het jaarlijks milieutoezicht (gebruiksfase) geldt een afwijkende procedure. Hiervoor hanteren we de volgende volgorde en uitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
Alle risicovolle bedrijven die vallen onder het bevoegd gezag van de gemeente, de zogenaamde net niet Seveso-bedrijven2 , krijgen minimaal één keer jaarlijks toezicht.
- 4.
Voor bouwen gelden de volgende uitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
Door de aanwezigheid van een groot aantal risicovolle bedrijven in Moerdijk is toezicht op brandveiligheid een belangrijk aandachtspunt. Hiervoor hanteren wij de volgende uitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
Voor het programmeren van toezicht hanteren we de volgende uitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
We stellen voor de inzet van de boa’s werkroosters op en plannen jaarlijks project- en themacontroles in (bijv. toezicht op schenken alcoholhoudende dranken en afvalscheiding).
De toezichtpercentages die voortvloeien uit de risicoanalyse passen we als leidraad toe bij het bepalen van de jaarlijkse inzet op de uitvoering van de verschillende taken/thema’s.
Door deregulering en lastenverlichting is een aantal vergunningen en meldingen vervangen door algemene regels. Dergelijke activiteiten moeten voldoen aan de algemene regels. Daarnaast kennen diverse wetten en verordeningen verbodsbepalingen waarop toezicht gehouden wordt. Het vergt van de overheid (extra) inspanning om de locaties die niet vergunning-/meldingsplichtig zijn en wel aan algemene regels moeten voldoen in beeld te brengen en te houden om de toezichtstaak naar behoren uit te kunnen voeren. Om de niet bekende locaties op te sporen en te controleren op de algemene regels en toe te zien op algemene verbodsbepalingen wordt hiermee in de jaarlijkse op te stellen capaciteitsplanning rekening gehouden (inplannen van surveillances).
Controle op illegale activiteiten en gebiedsgericht toezicht
Naast het plannen van capaciteit voor programmatisch toezicht is het nodig om ook capaciteit te reserveren voor onaangekondigde en steekproefsgewijze controles, gebiedsgericht toezicht en surveillance voor het opsporen van illegale activiteiten en overtredingen. In de jaarplanning wordt op basis van ervaringscijfers hiervoor capaciteit opgenomen. Ook nemen we voor gebiedsgericht toezicht en vrije surveillance capaciteit op in het werkprogramma van de OMWB.
Het is mogelijk om, eventueel met partners, op projectmatige wijze te controleren en hieraan bepaalde prioriteiten te verbinden. Deze projecten nemen we op in het jaarlijks uitvoeringsprogramma.
Klachten en handhavingsverzoeken zijn instrumenten voor inwoners en ondernemers (en in sommige gevallen overheden) om de gemeente te attenderen op (mogelijke) overtreding van wet- en regelgeving. Om een kwalitatief goede dienstverlening te borgen is het van belang dat klachten conform de daarvoor opgestelde protocollen in behandeling worden genomen.
De gemeente beschikt daarom over een actueel klachtenprotocol.
Met uitzondering van anonieme klachten over de fysieke leefomgeving nemen wij alle klachten in behandeling. Wanneer de behandeling van de klacht niet bij de gemeente ligt wordt deze doorgezet naar de betreffende instantie, zoals waterschap, veiligheidsregio of omgevingsdienst.
In het geval van een klacht, houden wij ons aan de prioriteiten die zijn vastgesteld in onze U&H- strategie (paragraaf 6.1) teneinde te bepalen of en wanneer de klacht in behandeling genomen dient te worden. Indien de handhavingstaak waarop de klacht betrekking heeft, een lage prioriteit heeft, zullen wij de klager in beginsel informeren dat de klacht voorlopig niet in behandeling zal worden genomen en dat behandeling zal plaatsvinden zodra daarvoor de ruimte beschikbaar is. In geval van een hoge prioriteit, zullen wij de klacht onmiddellijk afwerken. Een toezichthouder zal de situatie op locatie beoordelen en wij zullen de klager, indien gewenst, informeren omtrent de verdere afhandeling van de klacht. Termijnen over de afwikkeling van klachten nemen wij op in het hierboven genoemde protocol. Waar mogelijk proberen wij altijd ook naast de formele juridische procedure ook via buurtbemiddeling en/of mediation een gezamenlijke oplossing te bereiken.
Een van de primaire taken van een gemeente is het scheppen en borgen van een veilige leefomgeving voor de inwoners. Hierin speelt het onderwerp ondermijnende criminaliteit een belangrijke rol.
Een samenleving waar criminele groepen hun activiteiten zonder al te veel problemen kunnen uitvoeren en hierin misschien onbewust worden gefaciliteerd door de overheid, mondt uit in een vrijstaat en is onacceptabel. Onderzoeken laten zien dat de ondermijnende criminaliteit een florerende industrietak is. Daarom voert de gemeente toezicht uit en werkt de gemeente met een actueel Bibob-beleid. Gemeentelijk toezicht kan worden uitgevoerd door de boa’s en/of gemeentelijke toezichthouders. Ieder vanuit hun eigen rol en bevoegdheden kunnen met toezicht bijdragen aan de signalering en aanpak van ondermijning. Deze toezichtstaken worden door de gemeente (projectmatig) in samenwerking uitgevoerd met andere handhavingspartners zoals politie, belastingdienst, UWV, Douane, OMWB, brandweer e.d. waarbij de gemeente zowel een signalerende functie als initiërende rol heeft.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
Bevoegde overheden en handhavingsinstanties in Nederland hebben gezamenlijk de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) vastgesteld. Ook Moerdijk heeft de LHS vastgesteld en werkt conform deze strategie. Door de LHS toe te passen grijpen overheden passend en uniform in bij bevindingen die gedaan zijn tijdens toezicht. Zo zorgt de LHS voor een gelijk speelveld. Verder verbindt de LHS het bestuurs- en strafrecht met elkaar.
Met het inwerking treden van de Omgevingswet is ook de LHS geactualiseerd. De landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO) is de opvolger van de LHS. In de kern is de strategie nagenoeg onveranderd. Wat anders is, is dat de aansluiting op de Omgevingswet goed wordt gelegd, terminologie wordt geactualiseerd en de bestuurlijke boete wordt toegevoegd. Verder is de relatie tussen bestuursrecht en strafrecht (nog) beter beschreven en geborgd. Wanneer er vanuit het bestuursrecht een capaciteitsvraag is die de politie raakt hierover in de driehoek gesproken wordt en afstemming gezocht.
De LHSO is een sanctiestrategie. Dit wil zeggen dat in die strategie is bepaald hoe en wanneer wordt opgetreden bij overtredingen van de wetgeving. De interventiematrix uit de LHSO is bepalend voor de keuze tussen bestuursrecht of strafrecht. Wij passen de LHSO toe voor alle toezicht- en handhavingstaken met betrekking tot de omgevingstaken.
De LHSO-matrix is opgenomen in bijlage 9.
Inwoners en ondernemers kunnen een verzoek tot handhaving aan de gemeente richten. Een verzoek om handhaving wordt altijd in behandeling genomen en afgewerkt binnen de in de Awb gestelde termijnen. Dit impliceert niet dat dan ook altijd tot handhaving moet worden overgegaan. Bij ontvangst van een schriftelijk verzoek om handhaving, handelen wij primair volgens de vastgestelde beleidsregels voor verzoeken om handhaving. Waar mogelijk proberen wij altijd ook naast de formele juridische procedure ook via buurtbemiddeling en/of mediation een gezamenlijke oplossing te bereiken (zie ook paragraaf 7.5).
Jurisprudentie heeft aangetoond dat een handhavingsbeleid dat erop gericht is om nooit op te treden tegen overtredingen met een lage prioriteit, niet toelaatbaar is. Dit betekent echter niet dat er geen prioriteiten mogen worden gesteld bij de handhaving. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van efficiënte handhaving onderscheid te maken in de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Prioritering kan van invloed zijn op de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Echter, indien een belanghebbende om handhaving verzoekt, mag hier niet uitsluitend verwezen worden naar prioriteitstelling. Handhaving mag alleen onder bijzondere omstandigheden worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij rekening gehouden moet worden met de belangen van de verzoeker. Dit kan resulteren in het besluit om van handhaving af te zien, rekening houdend met het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de afweging naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dit geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen, aangezien in die gevallen er geen omstandigheid aanwezig is waarbij in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden met een verzoek.
Richtlijn handhaving bij overtreding door de eigen organisatie.
Het kan voorkomen dat de eigen organisatie een handeling verricht die in strijd is met de wettelijke regelgeving. Indien dit geconstateerd wordt moet hiertegen opgetreden worden. Om te zorgen dat er in voorkomende gevallen gelijkluidend zal worden opgetreden is deze richtlijn opgesteld. In onderstaande volgorde moeten de volgende stappen worden ondernomen.
In eerste aanleg zal er bij het constateren van een overtreding een collegiaal overleg plaatsvinden. De toezichthouder die de overtreding heeft geconstateerd zal, nadat dit is afgestemd met de juridisch medewerker, contact opnemen met zijn collega die betrokken is bij de gemaakte overtreding. Hij zal trachten het probleem op te lossen. Van het contact zal een schriftelijke notitie gemaakt worden die in het zaakdossier gevoegd zal worden.
Indien het overleg niet leidt tot het opheffen van de overtreding na het collegiaal overleg zal de toezichthouder die de overtreding heeft geconstateerd de uitkomst van het gesprek terugkoppelen aan de juridisch medewerker. De juridisch medewerker zal de overtreding en het resultaat van het collegiaal overleg bespreken met de teammanager. De teammanager zal de overtreding bespreken in het managementoverleg. Hiervan wordt een schriftelijke notitie gemaakt die aan het zaakdossier toegevoegd zal worden.
Stap 3: Advies burgemeester en wethouders
Indien via het managementoverleg geen overeenstemming bereikt wordt over de geconstateerde overtreding zal de juridisch medewerker een adviesnota voorleggen aan het college van burgemeester en wethouders. De beslissing van het college is bindend. Het advies, inclusief het besluit van het college, zal aan het zaakdossier toegevoegd worden.
Richtlijn handhaving bij overtreding door andere overheden.
Het kan voorkomen dat andere overheden handelingen verrichten die in strijd zijn met de wettelijke regelgeving. Indien dit geconstateerd wordt moet hiertegen opgetreden worden zoals bij alle overige zaken volgens de handhavingsstrategie die is vastgelegd in de LHSO. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de bestuurlijk portefeuillehouder handhaving zo spoedig mogelijk in kennis moet worden gesteld van een handhavingszaak.
Wet- en regelgeving zijn bedoeld om chaos te voorkomen en (beleids-)doelstellingen te bereiken. Het college en in voorkomende gevallen de burgemeester, hebben daarom een wettelijke plicht om handhavend op te treden tegen diverse soorten overtredingen van verschillende soorten wetgeving. Dit handhavend optreden is ook het uitgangspunt. Er zijn echter situaties denkbaar waarbij handhaving tijdelijk niet wenselijk of zelfs onmogelijk is. Dit noemt men ook wel gedogen: De bevoegdheid om op schriftelijk verzoek van een overtreder en na een algemene afweging van alle relevante feiten, omstandigheden en belangen, tijdelijk en onder voorwaarden niet handhavend op te treden tegen een overtreding door middel van afgifte van een gedoogverklaring.
Gedogen blijft altijd een uitzondering op de hoofdregel, te weten handhavend optreden. De gemeente beschikt over een actueel gedoogbeleid.
7.5 Mediation en buurtbemiddeling
Bij conflictsituaties kan de gemeente mediation of buurtbemiddeling inzetten/aanbieden. Waarbij beide instrumenten worden ingezet middels inhuur van externen of vrijwilligers. Ook ambtelijk zetten we in op het voeren van ‘het goede gesprek’ om partijen in het geval van een conflict weer met elkaar in gesprek te brengen. Mediation en buurtbemiddeling zijn complementair aan een vergunningen-, toezichts- of handhavingstraject. Mediation is een proces waarin twee of meer partijen die met elkaar een conflict hebben, onder leiding van een externe, onafhankelijke derde, zelf door onderhandelen zoeken naar een oplossing in het wederzijds belang. Hierbij wordt een onafhankelijke mediator ingeschakeld. Mediation wordt veelal toegepast bij geëscaleerde conflicten, bij complexe en/of politiek-bestuurlijk gevoelige zaken, wanneer het om meerdere partijen gaat en wanneer de vertrouwelijkheid van het proces belangrijk is.
Buurtbemiddeling helpt mensen om conflicten op te lossen. Het doel van buurtbemiddeling is om de communicatie tussen mensen op gang te brengen en hen te ondersteunen in het maken van afspraken om overlast in de toekomst te voorkomen.
Betrokkenen moeten wel bereid zijn om samen tot een oplossing te komen. Bij de aanpak van buurtbemiddeling blijven politie en justitie buiten beeld
Er gelden kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. De criteria voor de kritische massa (deskundigheid en ervaring) zijn verplicht voor VTH-taken van het basistakenpakket van de omgevingsdiensten.
De VNG en het IPO hebben hiertoe een modelverordening opgesteld. Voor de overige VTH- taken geldt er een zorgplicht. De invulling hiervan is vrij.
Artikel 18.20 van de Omgevingswet beschrijft een zorgplicht voor in principe alle VTH-taken van het bevoegd gezag. Het artikel laat open hoe dit wordt ingevuld. Voor de gemeentelijke taken binnen de gemeente Moerdijk gebeurt dat via een verordening. In De6 verband is deze verordening ontwikkeld. De verordening is vastgesteld op 7 december 2017. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de gemeenteraad op 14 december 2023 deze verordening aangepast en wordt vanaf 1 januari 2024 aangehaald als Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) gemeente Moerdijk (Verordening U&H).
Artikel 18.23 Omgevingswet gaat over de taken die onder het basistakenpakket vallen (uitvoering door de OMWB). Hiervoor geldt dat het kwaliteitsniveau via een verordening moet vastliggen.
Het doel van de wettelijke kwaliteitseisen is het creëren van een robuust en professioneel werkende uitvoeringsstructuur voor VTH die:
- •
- •
- •
- •
De Omgevingswet geeft ons meer ruimte en mogelijkheden om inhoudelijk integrale afwegingen te maken. Het doel van de wet is vooral om ontwikkelingen mogelijk te maken die zorgen voor een verbetering van de omgevingskwaliteit. Ook bij deze nieuwe manier van werken moeten we voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen.
7.7 Monitoring en verantwoording
In hoofdstuk 6 is vastgelegd welke doelen we willen bereiken. In hoofdstuk 7 zijn de uitvoeringsstrategieën beschreven die binnen het VTH-domein worden ingezet om een bijdrage te leveren aan de realisatie van deze doelen. Door monitoring van de voortgang wordt zicht gehouden op de mate van doelrealisatie (effectiviteit).
Hierover wordt verantwoording afgelegd aan het college, de gemeenteraad en onze inwoners en ondernemers.
Monitoring en verantwoording van bovenstaande indicatoren vindt jaarlijks plaats in het jaarverslag. Het jaarverslag stelt het college vast en legt het daarna ter kennisname voor aan de gemeenteraad. Indien uit de monitoring van de indicatoren blijkt dat we doelstellingen niet realiseren, wordt (afhankelijk van het moment van constateren) hiervoor een verklaring opgenomen in het jaarverslag. Indien nodig worden verbetermaatregelen voorgesteld die ertoe dienen te leiden dat in het vervolg de doelstelling wel gerealiseerd wordt.
Voor het uitvoeren van strategieën en het bereiken van doelen, zijn personele capaciteit en financiële middelen nodig. Zoals eerder in dit plan is aangegeven stelt het Omgevingsbesluit, in artikel 13.10, dat het college van burgemeester en wethouders ervoor zorgdraagt, dat: de voor het bereiken van de doelen en voor het verrichten van de werkzaamheden de benodigde en beschikbare financiële en personele middelen inzichtelijk worden gemaakt en in de begroting worden gewaarborgd. Voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma moeten eveneens voldoende financiële en personele middelen beschikbaar zijn. In dit hoofdstuk gaan we hier nader op in.
8.2 Budgetten en personele capaciteit
Vergunningverlening en toezicht en handhaving zijn organisatorisch ondergebracht bij team Veiligheid, Vergunningen, Toezicht en handhaving (VVTH).
In de (meerjaren)begroting nemen we de budgetten op die nodig zijn voor de uitvoering van de VTH-taken (o.a. budget voor uitvoering werkprogramma OMWB). De benodigde personele capaciteit maakt jaarlijks een onderdeel uit van het uitvoeringsprogramma. De budgetten in de (meerjaren)begroting en personele capaciteit die nodig zijn voor het uitvoeren van deze uitvoeringstrategie worden jaarlijks begroot en vastgesteld. Voor het berekenen van personele capaciteit hanteren we kengetallen die we in de loop van de jaren hebben ontwikkeld. Eventuele te korten brengen we jaarlijks in beeld en daarover vindt besluitvorming plaats bij de vaststelling van het uitvoeringsprogramma.
Voor de uitvoering van de VTH-taken is op 1 januari 2024 de volgende formatie beschikbaar. De feitelijk bezetting kan afwijken (vacatures, ziekte etc.).
Tabel formatie (in uren) per 1 januari 2024 (1 Fte is ca. 1.350 uur netto)
Veel gemeentelijke taken worden uitgevoerd door team VVTH. Echter, specifieke uitvoeringstaken worden door de zogenaamde verbonden partijen (gemeenschappelijke regelingen) uitgevoerd. Die taken worden dus “uitbesteed”. De reden hiervan kan zijn dat dat verplicht gebeurt, maar het kan ook een eigen keuze betreffen. Deze uitbesteding c.q. deelname aan een gemeenschappelijke regeling kost natuurlijk geld. De hieraan verbonden uitgaven zijn opgenomen in de begroting.
Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant
Alle gemeentelijke taken op het gebied van milieu zijn in mandaat uitbesteed aan de OMWB. Het gaat dan om advisering over en uitvoering van wettelijke basistaken en niet-basistaken (verzoektaken). De inzet van de OMWB is geregeld in de gemeenschappelijke regeling die aan de samenwerking ten grondslag ligt, een visiedocument (OMWB: stevig voor milieu en leefomgeving), een dienstverleningsovereenkomst en een jaarlijks werkprogramma.
De gemeente heeft twee rollen ten opzichte van de OMWB: een eigenaarsrol en opdrachtgeversrol. Deze rollen zijn door deelnemers en omgevingsdienst nader uitgewerkt in een (regionale) handreiking.
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant
Vele gemeentelijke taken op het gebied van brandveiligheid zijn uitbesteed aan de brandweer. Het gaat dan om advisering bij vergunningverlening en handhaving en het uitvoeren controles.
De inzet van de brandweer is geregeld in het Basistakenpakket. Afspraken worden vastgelegd in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma.
In paragraaf 2.4 hebben wij bij het onderdeel veiligheidsregio de status aparte toegelicht die Moerdijk inneemt als het gaat om uitvoeren van toezicht brandveiligheid door twee medewerkers in dienst van de gemeente.
De GGD voert voor de gemeente de toezichtstaken uit die voortvloeien uit de Wet op de kinderopvang (Wko). Toezichthouders van de GGD zien toe op het naleven van de (kwaliteits)eisen en dragen zo bij aan het waarborgen van die kwaliteit van de kinderopvang. De juridische opvolging naar aanleiding van een toezichtbezoek is belegd bij team VVTH.
Bijlage 2 Risicomatrix/prioriteitenlijst De6
Op de volgende pagina's is de risicomatrix van De6 in zijn geheel opgenomen.
Bijlage 3 Prioriteitenlijst De6
Bijlage 4 Prioriteitenlijst Moerdijk (na wijzigingen aangebracht door B&W)
Bijlage 5 Onderbouwing aangebrachte wijzigingen in prioriteitenlijst door B&W
Bijlage 6 Nadere omschrijving van de taken binnen de taakvelden Brandveiligheid en Bouwen
Bijlage 7 Inspraaknota Uitvoerings- en Handhavingsstrategie gemeente Moerdijk 2024-2027
Het college van burgemeester en wethouders heeft op 12 maart 2024 in concept de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2024-2027 (U&H-strategie) opgesteld. De conceptstrategie is voor een inspraakreactie toegestuurd naar diverse samenwerkingspartners en voor een advies voorgelegd aan de commissie Sociaal en Bestuur.
De ingekomen reactie zijn verwerkt in deze inspraaknota. Ook het standpunt dat het college naar aanleiding van de ingekomen reacties heeft ingenomen kunt u in deze nota teruglezen.
De concept-strategie is ter advisering/inspraak voor gelegd aan:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
1.3 Aanpassing Uitvoerings- en Handhavingsstrategie
Na deze inleiding vatten we de ingekomen reacties samen en geven onder iedere reactie het standpunt van het college weer. In hoofdstuk 3 geven we de wijzigingen aan die we naar aanleiding van de ingekomen reacties in de tekst van de U&H-strategie hebben aangebracht.
2.1 Ingebrachte aandachtspunten vanuit commissie Sociaal en Bestuurlijk Domein. Vergadering d.d. 4 april 2024
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
Reactie burgemeester en wethouders Ad 1 en 4
Het toekennen van een prioriteitsscore aan een VTH-taak (vergunningverlening, toezicht en handhaving) heeft tot doel te bepalen welke strategie aan een taak wordt toegekend. Risicogestuurd is daarbij het uitgangspunt; hoe hoger het risico, hoe hoger de toegekende prioriteit. Een hoge prioriteitsscore geeft mogelijk een negatieve indruk. We willen het beeld wegnemen dat de gemeente op grond van de nieuwe U&H-strategie aanvragen om evenementenvergunning strenger gaat beoordelen, het organisatoren ‘moeilijker’ gaat maken en dat we bij het uitvoeren van toezicht veel meer op onze strepen gaan staan.
In Moerdijk worden jaarlijks veel evenementen georganiseerd. Voor de uitstraling van Moerdijk en de leefbaarheid in de kernen willen wij juist de organisatie van evenementen stimuleren en daar waar nodig gepast ondersteunen.
Wij vragen u de U&H-strategie daarom in samenhang te lezen met het evenementenbeleid en het besluit van de gemeenteraad van 11 mei 2023 over de (structurele) versterking van de inzet van gemeentelijke boa’s. Ook brengen wij onder uw aandacht dat de gemeente naar de omwonenden van evenementen een verantwoordelijkheid draagt voor het beperken van overlast.
Een belangrijk instrument dat we inzetten bij het beoordelen van aanvragen voor evenementen is het evenementenbeleid. Wij hebben eerder met de gemeenteraad gesproken over de noodzaak van het actualiseren van het huidige beleid. Wij zijn hiermee bezig en verwachten de actualisatie voor 1 januari 2025 af te ronden. Voor vaststelling van het nieuwe beleid consulteren wij de gemeenteraad/commissie.
Naast de kaders voor vergunningverlening besteden wij in het nieuwe beleid ook aandacht aan het vereenvoudigen en standaardiseren van het vergunningenproces. De inzet van nieuwe digitale instrumenten (bijv. aanvraagformulieren en ter beschikking stellen van kaartmateriaal) moet het indienen van aanvragen gaan vereenvoudigen.
In de U&H-strategie kennen wij aan het organiseren van een evenement-B (grote evenementen) de prioriteit zeer hoog toe. Voor vergunningaanvragen is hieraan het toetsingsniveau 3 gekoppeld. Dit hoeft niet automatisch te betekenen dat het vergunningenproces veel complexer gaat verlopen. Door vooraf duidelijkheid te verschaffen over de onderdelen waarop wij een aanvraag toetsen in combinatie met (digitale) ondersteuning verwachten wij juist voor alle partijen een effectiever en efficiënter proces te bewerkstelligen.
De prioriteitsscore zeer hoog geldt alleen voor de evenementen met de grootste risico’s. Voor evenementen met een laag risico is de score naar beneden bijgesteld van laag naar zeer laag. Hiermee doen wij recht aan een belangrijk uitgangspunt van de U&H-strategie: het risicogestuurd uitvoeren van de VTH-taken.
Met de versterking van de inzet van Boa’s wil de gemeenteraad de zichtbaarheid van de boa’s vergroten en de doelen op het gebied van o.a. evenementen ondersteunen. Met de inzet van boa’s bij evenementen willen we samen met de organisatoren ervoor zorgen dat het evenement in goede banen wordt geleid en voorkomen dat overlast ontstaat en verstoring van de openbare plaatsvindt. Servicegericht werken en vertrouwen zijn daarbij onze uitgangspunten, niet het ‘scoren’ van overtredingen. Door de prioriteitsscore zeer hoog aan evenementen-B toe te kennen (100% toezicht) is de aanwezigheid en inzet van boa’s bij deze categorie evenementen gegarandeerd. Dit is ook in lijn met de afspraken die hierover met de politie zijn gemaakt.
Samengevat zijn wij van mening dat door de toegekende prioriteitsscores voor evenementen in samenhang met de overige instrumenten die ons ter beschikking staan, wij op een evenwichtige wijze aandacht geven aan de uitvoering van onze VTH-taken voor evenementen. Waarbij we in een juiste balans rekening houden met de risico’s die hieruit kunnen voortvloeien. Uiteindelijk met als resultaat dat veel evenementen in Moerdijk worden georganiseerd waar bezoekers met veel plezier en veilig aan deelnemen.
De VTH-taken zijn geprioriteerd aan de hand van de volgende beoordelingscriteria: Veiligheid, volksgezondheid, financieel/economisch en energie/klimaatadaptatie/duurzaamheid.
Wij hanteren bij het beoordelen van aanvragen 4 toetsniveaus: 0, 1, 2 en 3. Hoe hoger de risico’s die met een aangevraagde activiteit samenhangen, hoe hoger het toetsniveau. De uitwerking vindt plaats in op te stellen toetsprotocollen. Deze protocollen stellen wij vast en zijn een onderdeel van het jaarlijks uitvoeringsprogramma. Verantwoording vindt plaats in het jaarverslag.
De uitvoering van de VTH-taken milieu zijn in mandaat opgedragen aan de directeur van de OMWB. Dit betekent niet dat de (eind)verantwoordelijkheid daarmee is overgedragen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken ligt bij het college van burgemeester en wethouders.
De uitvoering van alle gemeentelijke VTH-taken maken onderdeel uit van de U&H-strategie. Alle VTH- taken zijn geïnventariseerd en vervolgens afzonderlijk geprioriteerd. Hieruit vloeit de prioriteitenscore voort (zeer hoog….. zeer laag). De inzet van middelen wordt vervolgens op basis van deze score bepaald. Deze systematiek betekent dus niet dat we aan de uitvoering van de VTH-taken milieu meer belang hechten dan aan het taakveld APV of brandveiligheid. Wel kan de inzet van middelen, op basis van risico’s, per taakveld verschillen.
Inwoners krijgen in hun rol als aanvrager en als gebruiker van de openbare ruimte te maken met de gevolgen die uit de U&H-strategie kunnen voortvloeien. De strategie beschermt inwoners die overlast van (bedrijfs)activiteiten ondervinden.
De huidige classificatie is als volgt:
- •
- •
- •
In het nieuwe evenementenbeleid (planning 2024) gaan wij evenementen opnieuw indelen en daaraan een prioriteitsscore toekennen.
2.2. Ingebrachte aandachtspunten vanuit OMWB
Ingekomen: Telefonisch op 8 april 2024
Voor de omgevingsdienst is het niet duidelijk hoe in de U&H-strategie de relatie tussen het Gemeenschappelijk Uitvoeringskader (GUK) en de U&H-strategie is geregeld.
Reactie burgemeester en wethouders
De uitvoering van het landelijk vastgestelde basistakenpakket milieu hebben wij ondergebracht bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB). Op grond van het Omgevingsbesluit stelt de omgevingsdienst samen met haar deelnemers een kader vast voor de uniforme regionale uitvoering van het basistakenpakket. Op 8 februari 2024 heeft het algemeen bestuur van de OMWB ingestemd met het nieuwe Gemeenschappelijk Uitvoeringkader (GUK). Het risico bestaat dat twee uitvoeringskaders (GUK en U&H- strategie) kaders geven voor uitvoering van de VTH-taken milieu en met elkaar in tegenspraak kunnen zijn. Wij hebben dit risico onderkend. In de paragraaf planning programmatisch toezicht, taakveld milieu hebben wij ten opzichte van de overige taakvelden een afwijkende procedure opgenomen. Bij de planning van het toezicht prevaleren de kaders uit het GUK boven de kaders uit de U&H-strategie. Hiermee voorkomen wij dat beide kaders met elkaar in tegenspraak kunnen komen.
Voor meer informatie verwijzen wij naar pagina 28 van de U&H-strategie.
2.3 Ingebrachte aandachtspunten vanuit Openbaar Ministerie – Parket Zeeland – West-Brabant
Ingekomen: Mail van 12 april 2024
Het Openbaar Ministerie vindt het opvallend dat er in het plan niet in het bijzonder aandacht wordt besteed aan (de handhaving in/op) het haven- en het industrieterrein en ook niet aan de daarvoor benodigde capaciteit.
Voor het overige heeft het Openbaar Ministerie geen aanvullingen en/of opmerkingen.
Reactie burgemeester en wethouders
De risicoanalyse die aan de U&H-strategie ten grondslag ligt heeft plaatsgevonden per taakveld (bouwen, milieu, APV etc.) niet op gebieden of locaties. Het haven- en industrieterrein Moerdijk (HIM) kent veel bedrijfsactiviteiten met een hoog risicoprofiel. Uit de U&H-strategie vloeit voort dat wij de focus leggen op de hoogste risico’s. De inzet van middelen (personele capaciteit en geld) is daarop gebaseerd. Het HIM krijgt daardoor veel aandacht bij de uitvoering van onze VTH-taken. Daarnaast nemen wij in het jaarlijks uitvoeringsprogramma capaciteit en budgetten op voor gebiedsgericht toezicht en surveillance voor het opsporen van illegale activiteiten en overtredingen op het HIM. Via het VTH-team Moerdijk stemmen wij onze inzet af met de provincie.
2.4 Ingebrachte aandachtspunten Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant
Ingekomen: Mail van 18 april 2024
De veiligheidsregio heeft inhoudelijk geen opmerkingen. De uitgangspunten in hoofdstuk 4 van de strategie komen goed overeen met de 6 sporen van beïnvloeding die de veiligheidsregio toepast. (brand) veiligheidsvraagstukken pakt de regio risicogericht aan.
Het huidige basistakenpakket uit 2017 is intussen achterhaald door de ontwikkelingen in de samenleving en de ambitie van de veiligheidsregio om risicogericht te werken aan veiligheid. Op dit moment onderzoekt de regio naar een flexibel takenpakket van risicobeheersing.
De veiligheidsregio gaat graag met de gemeente in gesprek, en aan het werk, om uitvoering te geven aan deze strategie.
Reactie burgemeester en wethouders
Wij zijn blij met de steun van de veiligheidsregio voor onze strategie. Het college gaat graag met u in gesprek om samen uitvoering te geven aan de strategie.
2.5 Ingebrachte aandachtspunten vanuit basisteam politie Roosendaal
Ingekomen: Mail van 18 april 2024
De politie heeft naar de conceptstrategie van de gemeente Moerdijk gekeken met de focus op de onderdelen die relevant zijn voor de politie. In de U&H-strategie is op pagina 11 een onderwerp opgenomen over de openbare ruimte en de toezichtstaken boa’s. In de tekst staat vermeld dat de VNG een voorstel heeft gedaan bepaalde politietaken over te gaan dragen naar de gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van verkeer (snelheidscontroles e.d.). De teamchef constateert dat deze tekstpassage onjuist is.
“Boa’s worden primair ingezet voor het handhaven van overlast en kleine ergernissen die de leefbaarheid in openbare ruimtes aantasten. Het houden van snelheidscontroles is niet een taak voor de gemeentelijke boa die uitgevoerd moet worden. Per 1 januari 2024 hebben boa’s in Domein I aanvullende bevoegdheden voor verkeershandhaving. Het gaat hierbij om de volgende overtredingen:
- •
- •
- •
Handhaving op deze feiten is slechts mogelijk als in een gezamenlijk handhavingsarrangement is opgesteld.”
Reactie burgemeester en wethouders
In de tekst van de conceptstrategie staat vermeld dat de VNG een voorstel heeft gedaan bepaalde politietaken over te dragen naar de gemeenten, bijvoorbeeld snelheidscontroles. Daarmee is de overdracht van snelheidscontroles van politie naar boa’s nog geen feit. De tekstpassage is opgenomen in de U&H- strategie als een landelijke ontwikkeling waarmee de we in de toekomst rekening moeten houden. Om misverstanden te voor komen passen we de tekst aan. We verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 3 van de inspraaknota.
2.6 Ingebrachte aandachtspunten vanuit Openbaar Ministerie – Functioneel Parket
Ingekomen: Mail van 25 april 2024
Het Functioneel Parket heeft vooral gekeken naar de rol van het strafrecht en of deze voldoende belicht wordt. Het Functioneel Parket heeft een aantal vragen/opmerkingen.
- •
- •
- •
Reactie burgemeester en wethouders
De risicoanalyse heeft plaatsgevonden per taakveld (bouwen, milieu, APV etc.).
Moerdijk kent met name op de taakvelden milieu, bouwen en brandveiligheid aandachtsbedrijven/- activiteiten. De gemeentelijke inzet concentreert zich op de meest risicovolle situaties. Hoe hoger het risico hoe meer aandacht een bedrijf of activiteit bij de uitvoering van de VTH-taken krijgt. Wij zetten risicogestuurd toezicht (RGS) in vanuit de visie “meer toezicht waar nodig, minder waar mogelijk”. Daarbij werken wij met kleurcodes (groen, geel, oranje en rood). Koplopers (groen) krijgen minder toezicht, achterblijvers (rood) juist meer. Bedrijven die eerder in de fout zijn gegaan ondervinden in de praktijk op basis van het RGS dus meer toezicht.
Meer informatie over risicogestuurd toezicht is opgenomen in bijlage 8 van de U&H-strategie.
De interventiematrix uit de LHSO is inderdaad bepalend voor de keuze tussen bestuursrecht of strafrecht. Wij nemen het advies van het Functioneel Parket over.
In de U&H-strategie zijn strategieën opgenomen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Hierin wordt niet specifiek ingegaan op specifieke milieuthema’s die extra aandacht gaan krijgen. Milieuthema’s komen aan de orde in het GUK. De OMWB stelt voor bedrijven die onder de brancheaanpak komen te vallen brancheplannen op. In de brancheplannen wordt op basis van een uitgebreide doelgroep- en naleefanalyse bepaald op welke milieuthema’s wordt ingezet, welke aandacht een bedrijf krijgt en welke instrumenten en interventies worden ingezet om de opgenomen doelstellingen van het GUK te realiseren. Ook verwijzen wij u naar onze reactie zoals opgenomen in 2.2.
We hebben geen reactie ontvangen van:
- •
- •
- •
- •
Wij willen de commissieleden en onze partners bedanken voor hun reacties op de concept-U&H-strategie. De reacties leiden tot de volgende tekstuele aanpassingen.
Op pagina 18 van de U&H-strategie hebben wij in een voetnoot de huidige classificatie van evenementen opgenomen.
Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht
In paragraaf 7.4 bij het onderdeel Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht hebben wij in de laatste alinea de volgende zin toegevoegd: “De interventiematrix uit de LHSO is bepalend voor de keuze tussen bestuursrecht of strafrecht.”
Ontwikkelingen over de inzet van boa’s
In paragraaf 3.2 dat gaat over landelijke ontwikkelingen is de tekst bij het onderdeel openbare ruimte aangepast. De nieuwe tekst luidt als volgt:
Vanuit de overheid worden steeds meer toezichtstaken die nu bij de politie horen (impliciet) overgedragen naar de gemeenten. Ook heeft de VNG een voorstel gedaan bepaalde politietaken over te gaan dragen naar gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van verkeer (o.a. snelheidscontroles). Dit is een voornemen nog geen feit. Wanneer de handhaving van nieuwe overtredingen van politie naar boa’s wordt overgedragen, stellen wij in samenwerking met de politie een handhavingsarrangement op.
Bijlage 8 Risicogestuurd toezicht
Risicogestuurd toezicht (RGT) is een extra input per bedrijf/locatie voor het bepalen van het programmatisch toezicht.
RGT wordt ingezet vanuit de visie “meer toezicht waar nodig, minder waar mogelijk”. Het doel is de aandacht van toezicht vooral te leggen op die locaties waar een verhoogd risico aanwezig is, zowel op aspecten als veiligheid als op niet-naleving van de wet- en regelgeving. De doelstelling is ook dat het RGT geen verzwaring van de toezicht last in zijn totaliteit tot gevolg heeft. Op bedrijfs- of locatieniveau (hierna: locatie) kan RGT wel een vermindering of verzwaring van de toezicht last geven, afhankelijk van het risicoprofiel van de betrokken locatie. Het risicoprofiel geeft geen oordeel over de kwaliteit van het toezicht, het zegt slechts iets over de risico’s, omdat de locatie wel of niet voldoet aan wet- en regelgeving. Een steeds belangrijker aspect in het RGT wordt ook het beoordelen van de veiligheidscultuur binnen het bedrijf. Dit aspect is nog verder in ontwikkeling omdat het moeilijk is om objectieve criteria hiervoor te benoemen.
De toezichthouder heeft hierin een belangrijke functie om dit aspect binnen het risicogestuurd toezicht te borgen. Voor de handhavingsorganisatie is het, om RGT goed toe te kunnen passen, van belang inzicht te krijgen in het naleefgedrag van de bedrijven. Het naleefgedrag is te omschrijven als de wijze waarop de regelgeving wordt nageleefd zonder dat handhaving plaatsvindt. Het naleefgedrag van een gehele branche/handhavingstaak is bepalend voor het vaststellen van de prioriteit en is dus een indicator voor het afwegingsmodel. Het naleefgedrag per locatie is bepalend voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma via het RGT.
In de strategie van het RGT is opgenomen dat bij de meest risicovolle bedrijven onaangekondigde toezichtbezoeken worden uitgevoerd. Bij de meest risicovolle bedrijven betreft het een extra onaangekondigd toezicht naast het reguliere toezicht en bij de overige (minder) risicovolle bedrijven betreft het een onaangekondigd regulier toezicht. Met deze werkwijze wordt het doel van het onaangekondigd toezicht, controleren van de operationele vergunning voorschriften, gerealiseerd.
Naast het instrument voor toezicht voorziet RGT ook in bestuurlijke interventie. Daar waar sprake is van zeer slecht naleefgedrag en een hoog risico (code rood) wordt contact gelegd met de betreffende bedrijven om in overleg met het bestuur over de problematiek te spreken. Het naleefgedrag wordt per locatie vastgelegd door het toekennen van een kleurcode: groen, geel, oranje of rood. Afhankelijk van de indeling wordt bepaald wat voor soort toezicht wordt uitgevoerd en met welke frequentie. In het RGT is een borging ingebouwd om te voorkomen dat bedrijven buitenbeeld raken voor het in beeld houden van de risico’s.
Met de indeling in categorie groen (koploper) vervallen namelijk een aantal standaard toezichtstaken. Hierdoor kunnen een aantal zaken/overtredingen niet in beeld komen. De mogelijkheid bestaat dat het naleefgedrag afneemt en dat het niet geconstateerd wordt met het beperkte toezicht dat is gekoppeld aan deze categorie. Om te voorkomen dat een locatie verkeerd is ingedeeld en daardoor te weinig toezicht krijgt wordt periodiek toch een volledig toezicht uitgevoerd om naleefgedrag en juiste indeling opnieuw vast te stellen. Het vaststellen van de kleurcode per locatie is een taak van de toezichthouder. De toezichthouder is verplicht na het uitvoeren van een toezichts-/controlebezoek het naleefgedrag via de kleurcode in de rapportage vast te leggen. De rapportage is de input voor de toezichtsdatabase.
De indeling, het soort toezicht en de frequenties van het RGT wordt opgenomen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Hierdoor is het mogelijk ze jaarlijks op basis van evaluatie en ontwikkelingen aan te passen.
Bijlage 9 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)
Op de volgende pagina's is het rapport Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) in zijn geheel opgenomen.
Landelijke Handhavings- strategie Omgevings- recht (LHSO)
De Omgevingswet is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Deze wet heeft daarbij oog voor de duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De wet is ook gericht op de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
Met de Omgevingswet is (nagenoeg) alle voorheen bestaande wet- en regelgeving die ter bescherming van de fysieke leefomgeving dient, gemoderniseerd en gebundeld. Het gaat om een stelselherziening waarmee zowel integratie als vereenvoudiging van het omgevingsrecht is beoogd.
Dat is een grote hoeveelheid regels en voorschriften. Het omgevingsrecht is niet alleen neergelegd in de Omgevingswet, maar ook in de bijbehorende uitvoeringsregelgeving: het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingsregeling (Or). Daarnaast maken ook Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen regels en voorschriften in het omgevingsrecht. Een groot aantal bestuursorganen en 29 regionale omgevingsdiensten zijn met de uitvoering van die regels belast. Die bestuursorganen en omgevingsdiensten, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de inspectie leefomgeving en transport (ILT), gemeenten, provincies, waterschappen, en het Openbaar Ministerie zijn met de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving belast. Tezamen vormen zij de handhavingspartners.
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven mogen erop vertrouwen dat de overheid degenen aanspreekt die de regels overtreden. Dat draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving. Handhaving is dan ook één van de instrumenten waarmee de overheid het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit nastreeft. Handhaving is een essentieel element van de werking van de rechtsstaat.
Om effectief te kunnen handhaven, moeten de handhavingspartners intensief en loyaal samenwerken. Dat geldt voor de bestuurlijke overheden onderling, voor de instanties binnen de strafrechtsketen en, omdat vrijwel alle omgevingsrechtelijke regels zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden gehandhaafd, bovenal voor de bestuurlijke organen en instanties enerzijds en het Openbaar Ministerie en andere strafrechtelijke instanties anderzijds.
Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn ook noodzakelijk omdat niet alleen via het strafrecht (strafrechter of OM ) een straf kan worden opgelegd, maar in toenemende mate ook het bestuur overtredingen kan bestraffen met een bestuurlijke boete. Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie zijn bovendien in talloze wettelijke bepalingen voorgeschreven.
Het gaat daarbij niet alleen om de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook om het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet is de aanleiding voor het vaststellen van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO heeft een breder werkings- bereik dan zijn voorganger, de Landelijke handhavingsstrategie (LHS) uit 2014. Een deel van de taken, het basistakenpakket, moet worden uitgevoerd door de regionale omgevingsdiensten. Voor die basistaken moeten de bestuursorganen die in een omgevingsdienst deelnemen gezamenlijk een uniforme handhavingsstrategie vaststellen.
Die strategie moet zo nodig worden afgestemd met de instanties belast met de strafrechtelijke handhaving. Het Omgevingsbesluit stelt eisen aan de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De decentrale bestuursorganen stellen op basis daarvan kwaliteitscriteria vast voor het VTH-beleid.
De LHSO is daarvan een belangrijk onderdeel. De decentrale bestuursorganen stellen op basis van deze eisen een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast. Deze twee strategieën vormen in feite het uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het is noodzakelijk dat hierin ook het handhavingsbeleid wordt opgenomen, bij voorkeur wordt er hier de LHSO voor gebruikt. Voor de omgevingsdiensten is het verplicht om, voor dit onderdeel, aan te sluiten bij de LHS en zijn opvolgers; nu dus de LHSO.3
1.2 Doelstelling en werkingssfeer
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van het omgevingsrecht. Voor het bestuur geldt (bij herstelsancties) de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De kwaliteitseisen die het Unierecht aan nationale handhaving stelt – handhaving moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn –, gelden door de toenemende invloed van het Unierecht op het omgevingsrecht voor een steeds groter deel van het omgevingsrecht en worden in de LHSO dan ook als uitgangspunt genomen.
Wanneer regels worden overtreden – en het vertrouwen daardoor wordt geschaad –, is een passende interventie geboden. Welke interventie passend is, hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen van de overtreding en van het verwachte effect van de interventie. Het gedrag van de overtreder speelt vooral bij bestraffende interventies ook een belangrijke rol.
Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid behoren interventies in vergelijkbare situaties op eenzelfde wijze te worden toegepast. Interveniëren is daarbij breder dan het opleggen van sancties; ook aanspreken, waarschuwen en informeren kunnen in een concreet geval passende interventies zijn. De LHSO biedt een afwegingsinstrument om in concrete gevallen afgestemd, eenduidig, effectief en evenredig te kunnen interveniëren.
De LHSO dient als hulpmiddel voor een effectieve en rechtmatige handhaving.
Brede toepasselijkheid; werkingssfeer ook naast de verplichte basistaken mogelijk
De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels. Ze is bedoeld als instrument voor de organisaties belast met de handhaving daarvan. Toepassing van de LHSO leidt tot afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Daarom is de LHSO met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar. De LHSO kan dan ook door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. Ook zou de LHSO kunnen worden toegepast door andere bestuursorganen. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.
Alle bij de LHSO betrokken handhavingspartners hebben de wens en zien de verplichting om te komen tot integrale en effectieve handhaving op het geheel van ordeningswetgeving, en het omgevingsrecht in het bijzonder. De noodzaak ligt besloten in de wijze waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht en opsporing en handhaving hebben geregeld. De noodzaak komt ook naar voren uit een reeks onderzoeksrapporten. De LHSO is de tussen de handhavingspartners afgestemde strategie om tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving af te wegen.
Met de vaststelling van de LHSO door het Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) vervalt de landelijke handhavings- strategie van 4 juni 2014. De LHSO zal vijf jaar na de vast- stelling op initiatief van het Interprovinciaal overleg worden geëvalueerd.
Het grote bereik van de Omgevingswet brengt mee dat de LHSO een brede reikwijdte heeft. Er is daarom gekozen voor de volgende opzet. In hoofdstuk 2 worden de uitgangspunten en beginselen voor de handhaving van het omgevingsrecht uiteengezet, waaronder die voor de noodzakelijk samenwerking tussen de handhavingspartners. Die beginselen en uitgangspunten spelen een belangrijke rol bij de wijze waarop de passende interventie wordt gekozen. De algemene strategie hiervoor is te vinden in hoofdstuk 3 (visie) en hoofdstuk 4 (stappenplan). In hoofdstuk 5 worden de randvoorwaarden en processtappen voor het werken met de LHSO gegeven. In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso- overtredingen (Brzo) uit 2012.
Landelijke handhavingsstrategie (algemeen/basis)
De handhavingsstrategie bestaat inhoudelijk uit een visie op de handhaving, een beschrijving van de keuzes tussen interventies, de processtappen om – in het licht van de uitgangspunten en beginselen – in een concreet geval tot de juiste keuze voor een passende interventie te komen en de beslispunten voor het bevoegd gezag. De landelijke VTH kwaliteitscriteria4 vereisen voor het basistakenpakket een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio; door het overnemen van de landelijke handhavingsstrategie kan aan deze verplichting van met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst worden voldaan. De handhavingsstrategie in hoofdstuk 3 ziet dan ook primair op de basistaken, waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst voor met name de deelnemers aan een Omgevingsdienst wettelijk verplicht is, maar kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer delen van of zelfs het gehele omgevingsrecht. Dat heeft als voordeel dat ook handhavingspartners zoals de politie en bijzondere toezicht- en opsporingsinstanties er meer mee zouden kunnen gaan werken.
Keuzemodules niet-basistakenpakket: keuzestrategieën
Vanwege de breedte van het omgevingsrecht is de handhavingsstrategie naar zijn aard algemeen. De keuze van bestuursorganen om de LHSO ook vast te stellen voor handhaving buiten de verplichte basistaken kan verder worden ondersteund met een aantal modules waarin bouwstenen en modellen zijn opgenomen voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht buiten dat basistakenpakket. Te denken valt aan bouwregels en erfgoedregels, vanwege de daarvoor bestaande bestuurlijke boetebevoegdheden, maar het is denkbaar dat in de loop van de komende tijd andere modules worden toegevoegd die geschikt zijn voor een landelijke benadering.5 Deze domeinspecifieke strategieën kan het bevoegd gezag (het OM daaronder begrepen) naar keuze vaststellen, al dan niet aangepast aan de lokale situatie. Ook kan het bevoegd gezag ervoor kiezen samen met het vaststellingsbesluit LHSO of in een latere aanvulling daarop eigen lokale, bovenlokale of regionale strategieën vast te stellen voor bepaalde deelterreinen naar keuze. De elektronische bekendmaking van zo’n besluit maakt deze beleidskeuze transparant.
Hoofdstuk 2 Uitgangspunten en beginselen
Aan het Unierecht en het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving van het omgevingsrecht en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.
A. Veilige en gezonde fysieke leefomgeving . Handhaving door de overheid van het omgevingsrecht draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet: duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook handhaving is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.
De Omgevingswet gaat uit van vertrouwen. Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.
C. Integraal, risico gestuurd en effectgericht.
Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet).
Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.
D. Onafhankelijk en professioneel.
Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhaving is groot. De handhavingsinstanties zijn daarom robuust, hebben voldoende kritische massa en beschikken over de benodigde professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag. Ook is het belangrijk dat er ruimte is voor medewerkers om hun professionele mening naar voren te brengen. Alle bevoegde bestuursorganen en handhavingsorganisaties dragen hier aan bij. Indien en voor zover omgevingsdiensten met de uitvoering van handhavingstaken op grond van de Omgevingswet zijn belast, verstrekken de bevoegde bestuursorganen deze diensten een duidelijke opdracht en een ruim mandaat om die opdracht op professionele wijze uit te kunnen voeren.
Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten loyaal met elkaar samen, hebben ze regelmatig overleg en handelen ze op basis van vertrouwen en respect. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen hun handhavingsprogramma’s op elkaar af om planmatig effectief en integraal te handhaven en ze stemmen hun handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.
De handhavingspartners voldoen zo aan de verplichtingen uit het Unierecht die zijn neergelegd in vele richtlijnen en verordeningen en worden afgeleid uit de algemene verplichting tot loyale samenwerking bij handhaving. Ook de aangifteplicht uit artikel 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes op grond van artikel 5:44 Awb zijn invulling van loyale samenwerking.
Effectieve handhaving gaat uit van een adequate overlegstructuur waarin de bevoegde instanties en de bij hen werkzame toezichthouders en opsporingsambtenaren elkaar op het juiste moment informeren, overleg hebben en de vereiste loyale samenwerking tot stand brengen. De LHSO gaat uit van het bestaan van deze adequate overlegstructuur op zowel zaaksniveau als op meer algemeen, strategisch en beleid vaststellend niveau, met inachtneming van organisatorische verschillen per regio. Met deze overlegstructuur wordt ook de samenwerking tussen het bestuur en de politie en het openbaar ministerie loyaal en effectief gemaakt.
Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders.
Het tot handhaving bevoegde gezag is transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.
A. Handhaving van het omgevingsrecht is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken. Het Unierecht normeert een steeds groter deel van het omgevingsrecht en in toenemend detail. Dat betekent dat de nationale handhaving aan unierechtelijke kwaliteitseisen moet voldoen. De handhaving van unierechtelijke regels dient gelijkwaardig te zijn aan die van nationale regels, en ze dient doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig te zijn. Deze algemene, op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gebaseerde eisen horen daarom thuis in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.
Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de herstelsancties, bijvoorbeeld de hoogte van de dwangsom, evenredig zijn aan het doel ervan en dat bij bestuurlijke boetes maatwerk wordt betracht. Bij de strafrechtelijke handhaving geldt het opportuniteitsbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel beter bekend als beginsel van proportionaliteit en subsidiariteit.
B. Beginselplicht tot handhaving.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken (of een handhavingstraject in gang moeten zetten dat tot het gebruiken van die bevoegdheid zal of kan leiden). Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het bevorderen van normconform gedrag staat bij handhaving centraal. In het omgevingsrecht is vaak herstel van de rechtmatige situatie mogelijk. Voor herstelsancties geldt de beginselplicht tot handhaven. Het overheidsoptreden is erop gericht dat eenieder zich uit eigen beweging normconform gedraagt. De beginselplicht tot handhaving biedt in veel gevallen ruimte om eerst te waarschuwen.
Een bepaald gedrag of de aard van de overtreding kan echter aanleiding zijn om niet te waarschuwen, en dan wordt normconform gedrag in beginsel afgedwongen door de inzet van steviger handhavingsinstrumenten.
Indien de geconstateerde overtreding nog voortduurt, is het handhavend optreden in ieder geval gericht op het beëindigen van de overtreding, herstel van de rechtmatige situatie (het naleven van de norm) en het voorkomen van herhaling, en bestraffing. Het bevoegd gezag beziet in voorkomende gevallen of er aanleiding is om ook een bestuurlijke boete op te leggen aan de overtreder of om in nauw overleg met het openbaar ministerie strafrechtelijk te reageren. Bestraffende sancties en herstelsancties kunnen immers naast elkaar voor dezelfde overtreding worden opgelegd. Met algemene kaders of in een concreet geval moet dan ook steeds worden bezien of er aanleiding is voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke bestraffing.
De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen. Het Openbaar Ministerie weegt bij zijn strafrechtelijke beslissingen het opportuniteitsbeginsel met het gelijkheidsbeginsel af. De werking van dat beginsel is in het strafprocesrecht niet altijd gelijk aan de werking in het bestuursrecht. Onderlinge afstemming en overleg is van groot belang om recht te doen aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke invulling van het gelijkheidsbeginsel met het oog op effectieve handhaving en naleving.
De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld haar of zijn zienswijzen kenbaar te maken, en daarvoor een redelijke termijn te krijgen. Bij bestuursrechtelijke handhaving heeft dit beginsel mede uitwerking gekregen in de hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb (spoedeisende gevallen uitgezonderd). In voorkomend geval betekent dit dat de verklaring van een deskundige of getuige moet kunnen worden ingebracht. Het draagvlak van de handhaving wordt versterkt door een overheid die recht doet aan de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het verdedigingsbeginsel. Dat beginsel is ook neergelegd in tal van verdragsbepalingen (zoals artikel 6 EVRM) en in het Unierecht. In het strafrecht wordt de verdachte (onderneming) ook beschermd door zijn verdedigingsrechten.
E. Respect voor fundamentele rechten
Het spreekt vanzelf, en het staat zeker niet op de laatste plaats: respect voor fundamentele rechten. Juist bij handhaving – waar veel handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele rechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.
Hoofdstuk 3 Visie op een passende interventie
De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).
Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:
- 1a.
- 1b.
- 2a.
- 2b.
Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.
Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix uit hoofdstuk 4.
Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)
In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen.
Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen.
Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.
Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.
Hoofdstuk 4 Stappenplan om te komen tot een passende interventie
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie uit hoofdstuk 3. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.6
Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:
Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.
Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.
Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.
Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.
Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.
4.1 Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix
De handhaver7 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.8
Figuur 1 Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder
Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving
De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.
Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.
De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.
Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:
- A.
- B.
- C.
- D.
normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).
Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.9 En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.
De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
4.2 Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)
De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging).
Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.
In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs- rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.
De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:
- A.
Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:
de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.
- B.
Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen.
Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.
- C.
Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):
de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.
- D.
Combinatie met andere relevante strafbare feiten:
de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.
- E.
Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):
De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet- naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.
- F.
Waarheidsvinding : soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.
- G.
In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.
4.3 Stap 3: Optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.10 Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:
- 1.
- 2.
De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten; paragraaf 4.2).
- 3.
In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso- overtredingen (Brzo) uit 2012.
In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:
- •
In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.
4.4 Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is
Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.
Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.
Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.
De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.
Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.
Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
- •
- •
Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).
4.5 Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
Hoofdstuk 5 Randvoorwaarden voor werken met de LHSO
Eventuele vaststelling en bekend- making als beleid( sregel )
De LHSO kan elektronisch worden bekendgemaakt als beleidsregel. Vaak zal er daarnaast een beleidsregel moeten worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gemaakt dat en hoe de LHSO wordt gevolgd in het eigen beleid. Er is daarvoor een model-vaststellingsbesluit beschikbaar dat door het betrokken bestuursorgaan kan worden gebruikt.
Afstemming met ander handhavingsbeleid
Het bestaande handhavingsbeleid dient waar nodig te worden afgestemd op de LHSO. De betrokken handhavende instantie is verplicht om een handhavingsstrategie vast te stellen en kan hierbij gebruik maken van de LHSO. Voor bepaalde beleidsterreinen zullen daarvoor naar verwachting in de toekomst modellen worden ontwikkeld die kunnen worden overgenomen of waarbij aansluiting kan worden gezocht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van een transparante overheid zouden deze keuzestrategieën ook als beleidsregel moeten worden vastgesteld die elektronisch wordt bekendgemaakt. Het model-vaststellingsbesluit gaat uit van deze mogelijkheid.
Het is voor een effectieve handhaving van groot belang dat er effectief en loyaal wordt samengewerkt tussen alle betrokkenen (bevoegde bestuursorganen, toezichthouders en opsporingsambtenaren, politie en openbaar ministerie). Deze samenwerking moet zo zijn georganiseerd dat de juiste personen op het juiste moment structureel of juist ad hoc en zaakgericht overleggen en informatie uitwisselen. Structureel afstemmingsoverleg en overleg over signalen of concrete zaken met het OM en de politie dient te zijn gewaarborgd.
Niet alleen op papier, maar ook organisatorisch moet uitvoering van de LHSO en in het bijzonder de afstemming en samenwerking geborgd zijn. Dat betekent dat de betrokken instanties ervoor zorgen dat relevante functies (zoals contactpersonen en specialisten) structureel bemenst zijn.
Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging van de stappen en beslissingen in handhavingstrajecten dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.
BIJLAGE 1 Concept Model vaststellingsbesluit handhavingsstrategie Omgevingsrecht
Beleidsregel Handhavingsstrategie Omgevingsrecht provincie
xxx/ Waterschap xxx/ Gemeente xxx
Het college van Gedeputeerde Staten/het college van dijkgraaf en heemraden/het college van Burgemeester en wethouders (en de burgemeester)
- -
- -
- -
- +
- +
- +
- +
Het verdient aanbeveling om in het vaststellingsbesluit (of in de daarmee vast te stellen besluiten) voorzieningen op te nemen van overgangsrecht, en een uitdrukkelijke bepaling die de citeertitel voorschrift.
Bijlage 10 Roulatie en functiescheiding
Toezicht op naleving vergunning/melding/ontheffing/informatie vindt plaats direct nadat de vergunning/ melding/ontheffing is verleend, aan de informatieplicht is voldaan of op programmatische basis. Het doel van deze bezoeken is om te zien of de vergunninghouder zich houdt aan de inhoud van de verleende vergunning/melding/ontheffing. Bij constatering van een overtreding zal de exploitant aangeschreven worden om deze overtreding op te doen heffen.
Wanneer een toezichthouder jarenlang een vaste relatie heeft met de exploitant/overtreder kan er een vorm van bedrijfsblindheid ontstaan of een binding met het bedrijf waardoor objectiviteit een rol kan spelen. Om zo efficiënt en effectief mogelijk te kunnen toezichthouden/handhaven moet er een roulatiesysteem zijn. In dit systeem moet de frequentie van roulatie en de hieraan gekoppelde voorwaarden aangegeven worden.
Belangrijk in deze is om een balans te vinden tussen dossierkennis, objectiviteit, effectiviteit en overige factoren. De kans dat een handhaver een band opbouwt met een bedrijf dat niet regelmatig (bijvoorbeeld elke twee jaar minstens één keer) bezocht wordt, lijkt erg klein. Voor alle overige bedrijven geldt dat roulatie vaak al vanzelf plaatsvindt door doorstroming of verloop van personeel.
Omdat een aantal programmatische taken wordt uitgevoerd door externen zoals de Omgevingdienst Midden- en West-Brabant, zijn met deze partijen hierover afspraken gemaakt.
Voor de frequenter gecontroleerde inrichtingen geldt vaak dat die inderdaad intensief gecontroleerd worden, waarbij per bezoek speciale aandachtspunten bestaan, specifieke metingen en verdergaande administratieve controles verricht kunnen worden. Die intensiteit heeft ook te maken met de omvang en complexiteit van de zwaardere inrichtingen. Die omvang en complexiteit vereisen een inwerktraject voor elke nieuwe toezichthouder, hoe vakbekwaam en ervaren die ook is. Het kan goed zo zijn dat een nieuwe toezichthouder een jaar en meerdere bezoeken nodig heeft (bij voorkeur gekoppeld aan een gedegen overdracht door de vorige toezichthouder van die specifieke inrichting) voor een compleet beeld van alle relevante aandachtspunten. Dat onderstreept de behoefte om zeker niet te vaak te rouleren. Gaan we uit van een gemiddeld inwerktraject van ongeveer een jaar, dan lijkt een roulatiefrequentie van eens per 5 jaar redelijk.
Roulatie is van belang bij programmatische controles die vaker dan één keer per twee jaar plaatsvinden. Roulatie vindt voor de betreffende inrichtingen minstens éénmaal per 5 jaar plaats.
Er kunnen zich zaken voor doen die zich niet lenen voor overdracht van het dossier. Dit kan zijn als er sprake is van een relatie met meerdere wetten of op een andere manier een complexe materie vormen. Belangrijk bij deze zaken is de achterliggende kennis waarover een toezichthouder beschikt. Deze dossiers worden na goedkeuring van het management niet overgedragen aan een andere toezichthouder. In het dossier zal het gemotiveerde besluit om het dossier niet over te dragen aanwezig moeten zijn.
Scheiding van vergunningverlening en handhaving moet minimaal liggen op personeelsniveau en bij voorkeur ook op organisatorisch niveau.
Scheiding op organisatorisch niveau is het eenvoudigst vast te leggen door toezichthouders en vergunningverleners in verschillende organisatorische eenheden te plaatsen en dat middels een organogram en functiebeschrijvingen vast te leggen. Scheiding op organisatorisch niveau is een voorkeursoptie, er kan worden volstaan met een heldere scheiding op personeelsniveau. Overigens dient bij een scheiding op organisatieniveau ook de onderdelen met betrekking tot scheiding op personeelsniveau te worden vastgelegd, voor die gevallen waarin een voormalig vergunningverlener van dezelfde organisatie zijn carrière op enig moment voortzet als toezichthouder (om te voorkomen dat die persoon gaat handhaven bij inrichtingen waarvoor hij de vergunning heeft geschreven).
Scheiding op personeelsniveau. Er is een viertal redenen om op personeelsniveau de vergunningverlenings- en handhavingstaken niet te vermengen:
- •
- •
- •
- •
Daaruit komt naar voren dat iemand die ergens toezicht uitvoert, in ieder geval:
- 1.
- 2.
De taken van iemand die toezicht houdt moeten worden vastgelegd. In het jaarlijkse werkprogramma worden de taken van iedere toezichthouder beschreven en wordt duidelijk gemaakt dat diezelfde persoon geen vergunningverleningstaken heeft (anders dan misschien een handhaafbaarheidstoets).
Een laatste punt van discussie is de vraag of een opleveringscontrole de laatste stap is in het vergunningverleningstraject of de eerste stap in het toezicht. Hoe men daar ook over denkt in verband met de benodigde toelichting op voorschriften, het is duidelijk dat er ook in een opleveringscontrole tekortkomingen in de naleving geconstateerd kunnen worden. Daarbij is het dus zeker van belang dat die constateringen door de “onpartijdige” toezichthouder gedaan worden en niet door de vergunningverlener. Wij zien opleveringscontroles daarom als eerste stap van de handhaving te zien en laten deze controle uitvoeren door een toezichthouder. De OMWB hanteert hierover een afwijkend standpunt en laat de opleveringscontroles voor vergunningen voor milieubelastende activiteiten door de vergunningverlener uitvoeren.
Aan functiescheiding wordt in de gemeente Moerdijk op de volgende wijze voldaan:
Het toezicht op en de handhaving van de wettelijke regels voor milieuwetgeving, ruimtelijke ordening- en bouwwetgeving en de plaatselijke verordeningen van de gemeente zijn opgedragen aan het team VVTH die zijn aangewezen als toezichthouder en de OMWB.
Binnen het team VVTH verrichten toezichthouders geen taken op regelvoorbereidend of –gevend gebied. Dit geldt andersom ook voor de taken op het gebied van vergunningverlening en beoordelen van meldingen. Medewerkers die deze taken uitvoeren zijn niet betrokken bij het uitvoeren van toezichtstaken. De scheiding op het juridische vlak is geregeld op personeelsniveau.
De OMWB dient als organisatie zelfstandig te voldoen aan de kwaliteitscriteria en dus ook aan het onderdeel functiescheiding en dient dit aan te kunnen tonen aan de opdrachtgever.
Bijlage 11 Vormen van toezicht en controle
We onderscheiden de volgende soorten toezicht:
Oplevering van vergunningen en meldingen:
toezichtbezoek na verlenen vergunning/ontheffing of accepteren melding (activiteiten bouw, milieu, brandveiligheid en APV).
periodiek toezichtbezoek na verlenen vergunning/ontheffing of accepteren melding (activiteiten milieu, bouw, brandveiligheid en APV) of toezichtbezoek met als doel het controleren op algemene voorschriften van een AmvB waarvoor geen meldingsplicht geldt. Onder programmatisch toezicht vallen o.a. regulier, systeem en operationeel toezicht.
Integraal toezicht op voorzieningenniveau.
deze vorm van toezicht is de afgelopen jaren een steeds grotere plaats in gaan nemen binnen het toezicht. Integraal wil zeggen dat tijdens het bezoek aandacht wordt besteed aan alle relevante wetgeving. Vanuit de integrale benadering is het beter en eenvoudiger om het VTH-beleid te richten op doelgroepen. Programmatische toezichtbezoeken worden zoveel als mogelijk integraal uitgevoerd. Dit zal daar waar mogelijk door één toezichthouder worden uitgevoerd. In complexere gevallen zal een team van toezichthouders/specialisten worden samengesteld. Vanwege de complexiteit kan besloten worden af te zien van integraal toezicht en andere vormen van toezicht toe te passen, zoals systeemtoezicht, operationeel toezicht etc. Wanneer een inspectieteam wordt ingesteld is het streven om het aantal toezichthouders in een team tot een minimum te beperken. Op termijn moet een behoorlijke efficiëntiewinst te bereiken zijn doordat bij een aantal taken één toezichthouder op meerdere aspecten kan controleren.
is een vorm van toezicht gericht op de processen en beheersingsmaatregelen binnen een bedrijf.
Onaangekondigde toezichtbezoeken (toezicht operationeel niveau):
Dit is een vorm van toezicht om vast te stellen of tijdens werksituaties de voorschriften worden nageleefd.
bezoek t.b.v. het constateren van overtredingen. Dit bezoek is niet naar aanleiding van een vergunning/ ontheffing of melding. Tijdens het bezoek worden eventueel verleende vergunningen of van toepassing zijnde meldingen wel gecontroleerd (illegaal bouwen, dumpen afval, strijdig gebruik etc. bij milieu, bouw, brandveiligheid en APV).
idem als regulier/operationeel toezicht, alleen wordt maar een bepaald deel gecontroleerd, bijv. brandveiligheid tijdens carnaval en kerst.
toezicht op het naleven van voorschriften zonder fysiek controle ter plaatse, bijvoorbeeld door het indienen van verplichte keuringen, jaarverslagen. certificaten etc.
Locatiebezoek naar aanleiding van klachten/meldingen van derden.
Bezoek naar aanleiding van verzoek handhaving:
Locatiebezoek naar aanleiding van een verzoek van derden om handhavend op te treden.
alle bezoeken naar aanleiding van eerdere toezichtbezoeken/controles waarbij opmerkingen zijn gemaakt met betrekking tot het naleven van voorschriften om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven.
Controle naar aanleiding van vooraankondiging:
alle bezoeken naar aanleiding van een vooraankondiging bestuursdwang of dwangsom om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven.
alle bezoeken naar aanleiding van opgelegde dwangsom om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven.
alle bezoeken die nodig zijn om uitvoering te geven aan een bestuursdwangbeschikking.
Bij dit soort toezicht wordt van het bedrijf gevraagd om inspectielijsten in te vullen. Deze inspectielijsten moeten periodiek worden ingeleverd bij het bevoegde gezag. Afhankelijk van de resultaten wordt wel of geen extra toezicht uitgevoerd.
Toezicht op bedrijfsbeëindiging:
toezichtbezoek na het ambtshalve intrekken van de vergunning of wanneer een bedrijf zijn activiteiten op die locatie staakt om vast te stellen of aan alle voorschriften wordt voldaan die samenhangen met een bedrijfsbeëindiging.
Bijlage 12 Afstemming en uitwisseling van handhavingsinformatie
Het gaat hier om operationele informatie-uitwisseling intern en met andere handhavingsorganisaties van toezichtsresultaten, sanctie- en gedoogbesluiten. Hierbij gelden diverse beperkingen op grond van privacyregelingen. Voor de externe informatie-uitwisseling zijn op grond van de LHSO-protocollen opgesteld.
A. Interne informatie-uitwisseling
Het doel is op adequate wijze uitwisselen en afstemmen van informatie met andere medewerkers en andere organisatieonderdelen (interne informatie-uitwisseling).
Binnen één organisatieonderdeel of in geval van meerdere betrokken organisatieonderdelen doen zich situaties voor waarbij het raadzaam is samen af te stemmen of informatie uit te wisselen.
Het gaat om de volgende situaties:
- •
- •
Tijdens het toezicht kunnen overtredingen worden geconstateerd, waarbij vervolghandelingen moet worden afgestemd met de vergunningverlener. Het betreft met name overtredingen waarbij de inrichting uitgebreid en/of gewijzigd is ten opzichte van de vigerende vergunning. De vergunningverlener bekijkt of deze overtredingen te legaliseren zijn en doet hierover verslag aan de handhaver.
- ՞
- ՞
- ՞
- ՞
- ՞
Afstemming met andere interne organisatieonderdelen:
Tijdens het toezichttraject kan op diverse momenten, bijvoorbeeld bij de voorbereiding van een controle, bij het verslagleggen van controleresultaten en de bij afronding van het traject afstemming met andere organisatieonderdelen noodzakelijk zijn. Aspecten waarbij overleg/informatie-uitwisseling onder meer aan de orde is, zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
B. Externe informatie-uitwisseling
Informatie-uitwisseling met andere handhavingsorganisaties is met name geregeld in de LHSO.
Daarnaast heeft externe informatie-uitwisseling van handhavingsinformatie betrekking op het voor publiek beschikbaar stellen van controlerapporten. Een controlerapport wordt aan de exploitant toegezonden en ter inzage beschikbaar gesteld voor het publiek. Bij het verstrekken van informatie aan het publiek dient rekening te worden gehouden met het gestelde in de Wet open overheid. Ook in het communicatieplan zal worden aangegeven hoe met externe informatie-uitwisseling zal worden omgegaan.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2024-320897.html