Gemeenteblad van Lingewaard
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Lingewaard | Gemeenteblad 2024, 100739 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Voor u ligt het handhavingsbeleid 2024-2027 van de gemeente Lingewaard. Dit gaat over handhaven in de fysieke leefomgeving. Die bestaat bijvoorbeeld uit de natuur, het landschap, lucht, water en bodem. Met het beleid zorgen we voor een mooi, schoon, veilig, gezond en duurzaam Lingewaard. Dit doen we door:
- •
- •
- •
In ons jaarlijkse Handhaving uitvoeringsprogramma (HUP) leggen we uit hoe we zorgen dat ons beleidsplan wordt uitgevoerd. Het werkprogramma van Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) zit daar als bijlage bij. We leggen in het handhavingsbeleid uit wat we belangrijk vinden en in het HUP wat we hiervoor gaan doen. We beoordelen periodiek of dit goed gaat.
Een belangrijke taak van de gemeente is het maken van regels om er voor te zorgen dat het samenleven in de gemeente goed gaat. Het is belangrijk dat deze regels worden nageleefd. Als dat niet gebeurt is handhaving nodig. De gemeente heeft handhavingstaken die altijd worden uitgevoerd. Ook kunnen we kiezen waar we de rest van onze tijd mee bezig zijn. We maken dit handhavingsbeleid om te bepalen wat voor ons belangrijk is en waar we deze tijd aan willen besteden. Het is niet mogelijk om op alles evenveel te controleren. Daarom kijken we naar de grootste risico’s. Dit doen we in een risico onderzoek. Situaties die heel onveilig zijn, krijgen meer aandacht. In het beleid kunnen inwoners, bedrijven en instellingen zien wat het college heeft bepaald en wat van de gemeente kan worden verwacht.
We maken ook handhavingsbeleid omdat in het Omgevingsbesluit staat dat het college van burgemeester en wethouders beleid moet maken voor de uitvoerings- en controletaken.
In het coalitieakkoord 2022-2026 staat over handhaving: ‘Ook gaan we in algemene zin een grondige analyse maken van handhaving door de gemeente. Daar betrekken we ook de uitvoering door de omgevingsdienst bij. Deze analyse moet uiterlijk volgend jaar uitmonden in een samen met de raad op te stellen beleidsnotitie over toezicht en handhaving.’ Deze beleidsnotitie is dit handhavingsbeleid geworden. Hiervoor zijn gesprekken gevoerd met alle wijkplatforms, de Jongerenraad, het SeniorenNetwerk Lingewaard en de gemeenteraad.
Alle taken zijn verdeeld in teams. In dit beleidsplan staan de volgende afdelingen:
- •
- •
- •
Er zijn ook andere teams en organisaties die zich bezighouden met controle en handhaving. Denk bijvoorbeeld aan het Openbaar Ministerie, de politie, leerplicht, kinderopvang en de Participatiewet. Deze vallen niet onder dit handhavingsbeleid.
Het is belangrijk dat wat in ons beleid staat ook kan worden uitgevoerd. Hiervoor is het BIG-8 model bedacht. In het plaatje hieronder wordt de BIG-8 cyclus uitgetekend.
Het bovenste deel van de acht is het deel beleid. Dit gaat over onze doelen en prioriteiten voor de komende vier jaar. Het onderste deel van de acht is het deel uitvoering. Dit wordt elk jaar vastgelegd in het HUP.
Ieder jaar wordt beoordeeld hoe de uitvoering is gegaan. Ook kijken we of het HUP voor het volgende jaar aangepast moet worden en of onze doelen nog passen in de praktijk.
Het BIG-8 systeem heeft verschillende onderdelen die terugkomen in de hoofdstukken van dit beleid.
Hoofdstuk 2: Terugkijken en vooruitkijken (prioriteiten en doelen)
We kijken terug op de afgelopen periode. We kijken vooruit naar de volgende periode. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen?
Hoofdstuk 3: Wat willen we bereiken? (strategie en programma & organisatie)
We noemen onze uitgangspunten en visie op handhaving. Ook leggen we uit wanneer handhaving niet evenredig is.
Hoofdstuk 4: Risico onderzoek en belangrijkste onderwerpen (werkwijze)
Hoe is het risico onderzoek gemaakt en hoe hebben we de belangrijkste onderwerpen bepaald. In het HUP zijn deze onderwerpen terug te zien en worden ze verder uitgelegd.
Hoofdstuk 5: Hoe gaan we het doen? (uitvoering)
Hier leggen we uit welke aanpak voor handhaving gebruikt wordt.
Hoofdstuk 6: Evaluatie (beleidsevaluatie en monitoring)
We beoordelen het HUP elk jaar. Ook het werkprogramma van ODRA en het jaarverslag van VGGM worden elk jaar bekeken. Op die manier kunnen we onze doelen goed bijhouden en kijken waar het beter kan.
Hoofdstuk 2 Terugkijken en vooruitkijken
In dit hoofdstuk kijken we kort terug op de afgelopen beleidsperiode. Ook kijken we vooruit en omschrijven we de belangrijkste ontwikkelingen die invloed hebben op ons werk.
Het vorige handhavingsbeleid is vastgesteld voor de periode 2018-2022. Eind 2022 is dit handhavingsbeleid voor nog een jaar verlengd, omdat de Omgevingswet in zou gaan op 1 januari 2024 en wij hierop wilden wachten. We vinden het belangrijk om het handhavingsbeleid aan te laten sluiten bij de nieuwe wetgeving.
Doelen coalitieakkoord 2022-2026
In het coalitieakkoord staan doelen genoemd. Deze gaan over de omgeving waar wij in leven. De doelen hebben gevolgen voor alles wat gebeurt in onze omgeving en dus ook de controle daarop.
De invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is een uitdaging voor controle en handhaving. Door de Omgevingswet gaan we meer kijken naar wat wel kan. Dit zal voor veranderingen zorgen in de gemeente. Ook heeft de Omgevingswet gevolgen voor de manier waarop iedereen kan meedoen. We kijken naar persoonlijke belangen en hoe we informatie geven aan inwoners. De komende jaren wordt duidelijk hoe de Omgevingswet gaat zorgen voor een andere manier van werken binnen de gemeente.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)
Door de Wkb verandert de rol van gemeenten tijdens bouwprocessen. Het doel van de Wkb is dat de kwaliteit van bouwen wordt verbeterd en de positie van inwoners hierbij sterker wordt. Het controleren van de bouwplannen en de controle tijdens bouwprojecten wordt in veel gevallen niet meer door de gemeente uitgevoerd, maar door een kwaliteitsborger. Deze kwaliteitsborgers moeten wel door de gemeente worden gecontroleerd. Dit betekent een verandering in taken.
Regelgericht tegenover risicogericht
Door de Omgevingswet gaat de brandweer (VGGM) meer op basis van risico’s dan op basis van regels werken. Dit betekent dat de brandweer al vroeg gaat overleggen met de aanvrager van een vergunning om het te hebben over brandveiligheid en de mogelijkheid om te kunnen optreden bij brand. Ook zal de brandweer van te voren kunnen controleren of er aan de regels is voldaan en of er maatregelen zijn opgenomen die uit de risico afweging naar voren zijn gekomen.
Integraal veiligheidsplan (IVP)
Tegelijk met dit beleid zal het IVP worden vernieuwd. Het doel van het IVP is om met verschillende veiligheidspartners, zoals de politie en het openbaar ministerie afspraken te maken. Deze afspraken gaan over een veilige leefomgeving en welke onderwerpen prioriteit hebben voor de komende vier jaar. Het kan zijn dat dit gevolgen heeft voor de prioriteiten van het handhavingsbeleid. Als dit zo is, zal dat in het jaarlijkse HUP worden uitgelegd.
Hoofdstuk 3 Wat willen we bereiken?
Een duidelijke visie over handhaving is belangrijk. Deze visie staat in dit handhavingsbeleid centraal. Zo kunnen we bepalen wat we gaan doen.
De uitgangspunten voor onze visie zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
Deze uitgangspunten zijn besproken met de gemeenteraad en vormen samen onze visie:
In sommige situaties kiezen we er bewust voor om niet te gaan handhaven. Dit doen we omdat handhaven in dat geval niet in verhouding staat tot de overtreding. In deze beslissing maken we een belangenafweging tussen het stoppen van de overtreding en de gevolgen die dat heeft voor de overtreder. De bestuursrechter heeft in de rechtspraak bepaald dat deze belangenafweging altijd gemaakt moet worden.
Hoofdstuk 4 Risico onderzoek en belangrijkste onderwerpen
Het is niet mogelijk om tegen alle overtredingen op te treden. Met een risico onderzoek bepalen we wat de belangrijkste onderwerpen (onze prioriteiten) zijn. We hebben ook aan onze inwoners gevraagd wat zij belangrijk vinden. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe we dit hebben gedaan en wat daar uit is gekomen.
Het standaard werk van ODRA, VGGM en ons Cluster toezicht en handhaving wordt altijd uitgevoerd. Dit zijn bijvoorbeeld controles over brandveiligheid, parkeren, structurele bouw- en milieucontroles, controles op vergunningen en alles wat de toezichthouders buiten tegenkomen tijdens hun surveillance. Dit standaard werk benoemen we verder niet. In dit hoofdstuk staan alleen de werkzaamheden die extra aandacht krijgen.
Elk jaar wordt een werkprogramma voor het komende jaar opgesteld. In dit werkprogramma staan de taken en projecten die ODRA dat jaar uitvoert. Ook staat daar in hoeveel geld nodig is. Het werkprogramma past binnen de begroting van Lingewaard voor dat jaar. Het werkprogramma wordt ieder jaar als bijlage bij het HUP toegevoegd.
Voor het komende jaar wordt het werkprogramma aan de hand van ervaringscijfers uit de voorgaande jaren gemaakt. In de toekomst wordt het werkprogramma voor een deel planmatig gemaakt. Dat betekent dat meer vooraf wordt gekeken naar welke taken en prioriteiten we belangrijk vinden. Hiervoor werkt ODRA samen met de deelnemende gemeenten en de provincie aan een meerjarenplan voor de jaren 2025-2028. De resultaten uit het meerjarenplan zullen elk jaar worden opgenomen in het werkprogramma.
Ook wordt samen met ODRA bouwbeleid voor controle en handhaving gemaakt. Hierin staat hoe we het toezicht en de handhaving hebben geregeld voor de regels voor bijvoorbeeld de Omgevingswet en de Wkb. Er wordt een risico-inschatting gemaakt van de werkzaamheden (risicomatrix). Aan de werkzaamheden met een hoog risico wordt meer tijd besteed (prioriteit). Deze ‘Risicomatrix bouw vergunningverlening, toezicht en handhaving Omgevingswet en Wkb’ is als bijlage toegevoegd.
Voor het milieutoezicht is de ‘Actualisatie van het kader milieutoezicht ODRA’ op 15 december 2020 vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Hierin is een risico- inschatting (risicomatrix) gemaakt en uitgelegd hoe ODRA handhaaft bij milieu overtredingen.
Het is belangrijk dat ODRA en gemeenten goede afspraken maken over hoe er gehandhaafd wordt. Dit zorgt voor gelijke behandeling in dezelfde situaties. Daarom wordt de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) in de gemeente Lingewaard vastgesteld.1 In de LHSO staat wanneer en op welke manier gehandhaafd wordt en wat de werkwijze is bij het afhandelen van meldingen, klachten en handhavingsverzoeken.
VGGM heeft voor de brandweertaken een eigen beleidsplan gemaakt. Dit is het beleidsplan Brandweer Gelderland-Midden 2020-2023. Hierin staat wat de brandweer wil bereiken en wat wij belangrijk vinden. In 2024 wordt een nieuw beleidsplan voor de komende jaren vastgesteld. In de tussentijd geldt het oude beleidsplan.
4.3 Toezicht en handhaving (gemeente Lingewaard)
Het Cluster toezicht van de gemeente handhaaft de regels uit de APV en bijzondere wetten. Bij bijzondere wetten moet vooral gedacht worden aan de Alcoholwet en de Wegenverkeerswet. In de APV en de bijzondere wetten staan veel onderwerpen. Daarom is uitgezocht welke onderwerpen het meest bij de gemeente zijn gemeld. De tien meest gemelde onderwerpen hebben we voorgelegd aan de wijkplatforms. We hebben ze gevraagd welke vier onderwerpen ze het meest belangrijk vinden. Deze vier onderwerpen worden hieronder als prioriteit opgenomen. Daarnaast vinden we als gemeente de onderwerpen toezicht en handhaving in het buitengebied, ondermijning en de Alcoholwet bij evenementen belangrijk. Daarom zijn deze ook als prioriteit opgenomen. Hoe extra aandacht wordt besteed aan de prioriteiten is terug te vinden in het HUP.
Ook afval is een prioriteit. Denk bijvoorbeeld aan afval naast containers en zwerfafval in het buitengebied. Inwoners vinden rondzwervend afval storend en het kan ook zorgen voor stankoverlast en ongedierte.
Inwoners hebben op bepaalde plaatsen soms last van jeugdoverlast. Straatcoaches, handhavers en politie gaan met de jeugd en omwonenden/melders in gesprek om over de (mogelijke) overlast te praten. Zij proberen de jeugd te motiveren om hun vrije tijd anders in te vullen. Als het nodig is wordt er ook gehandhaafd. Bij jeugd onder de 18 jaar kan dit ook door ze door te verwijzen naar Halt. Zo proberen we samen jeugdoverlast te verminderen.
Verkeerd parkeren is een bron van ergernis bij inwoners. Veel mensen hebben meerdere auto’s en er is niet overal genoeg plek om (dichtbij huis of winkels) te parkeren. Daardoor wordt regelmatig verkeerd geparkeerd. Dit kan voor onveilige situaties zorgen. Daarom is het belangrijk om te controleren of inwoners zich aan de regels houden. Bij een overtreding gaan we eerst in gesprek als dat mogelijk is. Maar als de situatie gevaarlijk of hinderlijk is, kan direct worden gehandhaafd.
Hondenpoep en loslopende honden
Veel inwoners ergeren zich aan hondenpoep. De gemeente kan niet met alle meldingen van hondenpoep iets doen. Het is namelijk vaak niet duidelijk van welke hond de hondenpoep is en wie dus de eigenaar van het dier is. Meldingen worden gebruikt om erachter te komen waar de overlast het grootst is. Zo kan de gemeente in een bepaalde buurt of straat beter handhaven. Het los laten lopen van honden waar dat niet mag is direct zichtbaar. De eigenaar van de loslopende hond wordt aangesproken of beboet.
Ondermijning betekent dat criminelen voor illegale activiteiten gebruik maken van legale bedrijven en diensten. De grenzen tussen de bovenwereld (de gewone maatschappij) en de onderwereld (criminelen) worden daarmee minder duidelijk. Criminelen richten voor hun activiteiten bedrijven op, vragen vergunningen aan en huren en kopen panden. Soms worden deze panden ook gebruikt voor het telen of maken van drugs. Hiervoor hebben ze in de ‘bovenwereld’ medewerking nodig van bijvoorbeeld makelaars, autoverhuurbedrijven, administratiekantoren en notarissen. We houden integrale controles waar de handhavers bij helpen. Ook zijn de handhavers veel buiten en signaleren zij plekken waar sprake kan zijn van ondermijning.
In de gemeente Lingewaard worden veel evenementen georganiseerd, bijvoorbeeld de jaarlijkse kermis en carnaval. De vergunningverleners en handhavers overleggen actief met elkaar over de evenementen. De handhavers controleren op de vergunningvoorschriften en de regels uit de Alcoholwet. In sommige gevallen wordt voor de opbouw van het evenement al een controle gedaan door de gemeente met bijvoorbeeld de brandweer. De brandweer en politie worden ook om advies gevraagd bij middelgrote (B) en grote (C) evenementen. Bij C- evenementen wordt door de brandweer ook een veiligheidsschouw gedaan. Zo zorgen we ervoor dat evenementen aan de vergunning voldoen en het evenement voor iedereen veilig en leuk is.
Hoofdstuk 5 Hoe gaan we het doen?
Voor het werk gebruiken wij een aantal strategieën. Dit betekent dat er voor elk onderdeel een andere aanpak is. In de komende periode gaan we de resultaten bijhouden om te kijken of met deze strategieën de gewenste resultaten worden behaald. Als het nodig is passen we onze strategieën aan.
De vergunningenstrategie (reguleren)
Voor sommige activiteiten is een vergunning nodig. De voorwaarden voor het krijgen van een vergunning staan bijvoorbeeld in de Omgevingswet, de APV en andere (beleids)regels. Door deze voorwaarden op te leggen kunnen bepaalde activiteiten beter worden geregeld. Ook houden we zicht op de activiteiten die er zijn of worden uitgevoerd. Het is in bepaalde situaties ook mogelijk om een Bibob toets te doen bij een vergunningaanvraag. Zo wordt al in een vroege fase gekeken of er mogelijk sprake van ondermijning of misbruik van een vergunning is.
De nalevingsstrategie (voorkomen)
In onze uitgangspunten staat dat we eerst in gesprek gaan. Handhaving is de laatste optie. Om te voorkomen dat overtredingen plaatsvinden wordt goede voorlichting gegeven. Dat gebeurt via het geven van informatie als een activiteit wordt aangevraagd. Ook communiceren we in het Gemeentenieuws, op onze website en via sociale media. Toezichthouders zullen altijd meedenken en zoeken naar een oplossing als dat kan.
De toezichtstrategie (controleren)
Het toezicht wordt uitgevoerd door handhavers van de gemeente en toezichthouders van ODRA. Zij controleren vergunningen of objecten (denk aan bepaalde bedrijven of inrichtingen). Ook reageren zij op klachten en signalen van inwoners. De handhavers werken gebiedsgericht. Dat betekent dat iedere handhaver een eigen werkgebied en taakaccent heeft. Zo kunnen zij de ogen en oren in de wijk zijn en weten wat er precies speelt. De bevindingen worden vastgelegd in een digitaal handhavingssysteem.
Daarnaast worden controles per thema gedaan. Zo zijn er onder andere controles op bijvoorbeeld bedrijventerreinen, illegale bewoning, illegaal gebruik van een pand of in het buitengebied. Bij dit soort controles wordt specifiek gecontroleerd op een bepaald onderwerp of signalen die wij krijgen.
De handhavingsstrategie (optreden)
Als er een overtreding is, kan worden opgetreden. Soms kan een overtreding worden beëindigd door alsnog een vergunning te verlenen. Dit noemen we legaliseren. Voor de handhaving die door ODRA wordt gedaan, verwijzen we terug naar hoofdstuk 4.1. Daarin staat waar de handhavingsstrategie van ODRA genoemd.
In het algemeen geldt dat handhavers eerst in gesprek gaan met de overtreder als dat mogelijk is. Daarbij kan een waarschuwing worden gegeven. Als dat niet kan of niet heeft gewerkt, kan een boete (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk), een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd.
De handhavers leggen alle zaken vast in hun digitale handhavingssysteem. In bepaalde gevallen wordt een rapportage opgemaakt. Hierin worden de genomen stappen, de beslissingen en andere belangrijke stukken opgeslagen.
De gedoogstrategie (uitstellen van handhaven)
In de Nota ‘Gedogen in Nederland’ staat welke grenzen het kabinet geeft aan gedogen van illegale situaties. Alleen bij uitzondering mag gedoogd worden. Door aan te sluiten bij deze nota volgen we de landelijke richtlijn voor gedogen.
5.2 Overtredingen door de gemeente
De gemeente heeft een voorbeeldfunctie naar onze inwoners. De gemeente moet betrouwbaar en geloofwaardig zijn. Daarom moeten locaties en eigendommen van de gemeente ook aan de eisen van de wet- en regelgeving voldoen. De regels voor onszelf zijn hetzelfde als die voor onze inwoners. Bij een overtreding door de eigen organisatie wordt gehandhaafd.
Het kan ook voorkomen dat een andere overheidsinstantie een overtreding pleegt. Deze instanties worden op dezelfde manier behandeld als iedereen.
Anonieme meldingen nemen we in principe niet in behandeling. Dit doen we omdat we het belangrijk vinden dat mensen eerst zelf met elkaar in gesprek gaan om een probleem op te lossen als dat nog mogelijk is. Als dat niet lukt, kan de gemeente worden gevraagd te gaan handhaven. Voor een eerlijke behandeling is het belangrijk dat de partij waartegen wordt gemeld zich ook goed kan verdedigen. Ook is het belangrijk dat we vervolgvragen kunnen stellen. Het is altijd mogelijk om anoniem te blijven bij een melding. Dan kan contact worden gelegd met de melder, maar wordt de identiteit van de melder niet gedeeld met anderen.
Als anoniem wordt gemeld door een Meld Misdaad Anoniem melding of als overduidelijk sprake is van een veiligheidsrisico wordt de melding wel in behandeling genomen. Denk hierbij onder andere aan meldingen over gevaarlijke situaties op straat, de mogelijke aanwezigheid van een drugslab, explosiegevaar door wapens of illegaal vuurwerk of drugsdumpingen.
We controleren elk jaar of we onze doelen hebben gehaald. Dat doen we door op verschillende momenten in het jaar bij te houden wat er tot dat moment is gedaan. Daarna passen we nieuwe beleidsstukken hierop aan. Hierover leggen we verantwoording af aan het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad wordt hierover geïnformeerd. Hiervoor maken we:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Als blijkt dat de doelstellingen uit het beleid niet meer haalbaar zijn en niet meer bij kunnen dragen aan de visie van het college, wordt het beleid zo nodig aangepast.
Bijlage 1 Uitwerking risicomatrix omgevingswet
Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Onder de Omgevingswet wordt de activiteit 'bouwen' in een afzonderlijk 'omgevingsplan-deel' en een 'technisch deel' gesplitst. Dit wordt ook wel “de knip” genoemd. Met deze knip zal het bouwen van een bouwwerk moeten worden getoetst aan twee verschillende soorten regels. Enerzijds aan de regels die de gemeente heeft opgenomen in het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit) en anderzijds aan de bouwtechnische regels (bouwactiviteit).
Voor de bouwactiviteit zijn bouwwerken verdeeld in 3 gevolgklassen, de uitwerking van de verschillende gevolgklassen zijn in dit document uitgewerkt (hoofdstuk 3). Gevolgklasse 1 valt onder de Wet kwaliteitsborging (Wkb) met een meldingsplicht (artikel 2.17 Bbl). Toezicht op naleving van de technische bouwactiviteit zal in principe gedaan worden door een kwaliteitsborger en niet meer door het bevoegd gezag. Alleen in specifieke gevallen kan het bevoegd gezag een uitzondering maken en kiezen om zelf risico gestuurd toezicht op de technische bouwactiviteit uit te voeren. De gemeente houdt wel toezicht op het naleven van een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit indien van toepassing.
Vanuit de partnergemeenten bouw en ODRA ontstond de behoefte om uniform bouwbeleid te realiseren. Naar aanleiding hiervan heeft ODRA een matrix gemaakt van de afdelingen van het huidige Bouwbesluit 2012 met daarbij de toetsing niveaus per gevolgklasse. Om aan de Omgevingswet te voldoen is de matrix opnieuw uitgewerkt waarbij het nieuwe Besluit bouwwerken leefomgeving (versie 27 juli 2023) is toegepast zodat de matrix voldoet aan de Omgevingswet en Wkb.
Op 22 november 2023 is de risicomatrix Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) door ODRA, in samenspraak met de bouwpartners, uitgebreid met toetsingstabellen voor toezicht en handhaving. Hierdoor biedt dit document één risicomatrix voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving met de inwerkingtreding van de Wkb en de Omgevingswet.
Dit document is een dynamisch document. Nieuwe jurisprudentie en andere nog niet voorziene situaties zijn nog niet in de versie van 22 november 2023 verwerkt.
In dit document wordt niet ingegaan op de toetsing op de ruimtelijke regels in het omgevingsplan (hiervoor bestemmingsplan) of andere ruimtelijke strijdigheden (te hoge schuttingen, illegale airco’s etc.). Dit zal moeten worden meegenomen in het handhavingsbeleid en/of het algemene bouwbeleid van iedere gemeente zelf. Daarmee kunnen gemeenten zelf sturen op de frequentie van het toezicht op ruimtelijke aspecten.
3. Toelichting op de risicomatrix Bbl
ODRA heeft begin 2023 een risicomatrix opgesteld die inzichtelijk maakt in welke mate er getoetst wordt op de artikelen uit het Bouwbesluit 2012. Deze is gedeeld met de partners. Vervolgens is de matrix aangepast aan de verschillende afdelingen uit het Bbl (versie 27 juli 2023). Op 22 november 2023 zijn, naast de bestaande toetsingstabel voor vergunningverlening (bijlage 3.1), ook toetsingstabellen voor toezicht en handhaving toegevoegd (bijlage 3.2).
De matrix is in samenspraak met het team vergunningverlening en het team toezicht en handhaving van ODRA tot stand gekomen en is vervolgens besproken met de bouwpartners. Gekeken is hoe er nu getoetst wordt (voor ververgunningverlening en tijdens de uitvoering en oplevering). In de risicomatrix is rekening gehouden met de verschillende gevolgklassen conform Bbl. Per gevolgklasse is er een afweging gemaakt op basis van:
- •
- •
- •
In samenspraak met de bouwpartnergemeenten zijn door ODRA prioriteitenniveau’s gesteld op basis van risico’s. Er is een overweging gemaakt wat de onderstaande gevolgen zijn en wat hierbij de risico’s zijn. De prioritering is gelijk voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving. Prioriteitenniveau 1 is het laagst en prioriteitenniveau 4 het hoogst. De uitgangspunten van de matrix zijn veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en het beperken van de gevolgen voor de omgeving. Handhaving dient proportioneel plaats te vinden (zie hoofdstuk 6).
De belangrijkste onderdelen (die het grootste risico met zich meebrengen) uit het Bouwbesluit waarop het bevoegd gezag controleert zijn veiligheid en gezondheid. Deze onderdelen uit het Bouwbesluit hebben hierdoor veelal een hogere inschaling in de matrix van de toetsing en het toezicht.
Is het bouwwerk te gebruiken wanneer er een afwijking is ten opzichte van de norm uit het Bbl? Denk hierbij aan kleine afwijkingen van de norm (een plafondhoogte die 2 cm te laag is of een trap die net niet voldoet aan de afmetingen). Daarbij is het gebruik in de overweging meegenomen. Is er sprake van een woning, of een supermarkt waar elke dag veel mensen gebruik van maken? De bouwwerken zijn ingedeeld in verschillende gevolgklassen. Wij focussen op gevolgklasse 2 en 3 en laten gevolgklasse 1 buiten beschouwing (Wkb). Een bouwwerk valt niet onder gevolgklasse 1 als er een gebruiksmelding benodigd is. Bouwwerken met een gebruiksmelding zijn over het algemeen voor publiek toegankelijk en/of er zijn veel personen gelijktijdig aanwezig. Daarom vallen deze bouwwerken onder gevolgklasse 2 en wordt hierbij kritischer gekeken naar de eisen uit het Bouwbesluit.
Wat is het gevolg als achteraf blijkt dat bij een minimale/visuele toetsing het bouwwerk voldoet (op voorhand of tijdens de uitvoering), maar het uiteindelijk niet blijkt te voldoen? Wat is de impact op de omgeving? Ook dit is één van de overwegingen.
In de risicomatrix worden verschillende gevolgklassen benoemd. In het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn bouwwerken ingedeeld in 3 gevolgklassen (voor meer informatie, zie Bouwwerken in gevolgklasse 1 | Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)). Per gevolgklasse kan een melding- of vergunningplicht gelden. Onderstaande voorbeelden zijn veelvoorkomende bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen (groen omlijnd). Daarnaast een aantal voorbeelden van bouwwerken die niet onder gevolgklasse 1 vallen en daarmee gevolgklasse 2 zijn (rood omlijnd).
Grondgebonden woningen vallen onder gevolgklasse 1.
Het maakt hier geen verschil of deze woning 2, 3 of meer bouwlagen heeft. Ook het aantal grondgebonden woningen dat gelijktijdig wordt aangevraagd maakt geen verschil.
Zie artikel 2.17, lid 3 onder a Bbl: een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur en nevenfuncties daarvan.
Het aanbrengen van een balkon aan een grond gebonden woning valt onder gevolgklasse 1, aangezien dit een toevoeging is op een tweede bouwlaag.
artikel 2.25 onder d. Bbl geeft aan dat een balkon een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Als deze aan een woning (die valt onder gevolgklasse 1) wordt gebouwd dan is dit balkon ook een bouwwerk onder gevolgklasse 1.
Het bouwen van een uitbouw met dakterras aan een woning valt onder gevolgklasse 1, aangezien dit tevens bouwen van een tweede bouwlaag betreft.
artikel 2.25 onder d. Bbl geeft aan dat een dakterras een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Als deze aan een woning wordt gebouwd dan is dit ook gevolgklasse 1.
Het aanbrengen van een kap op een uitbouw van een grondgebonden woning onder gevolgklasse 1, als deze is voorzien van een tweede bouwlaag met verblijfsgebied en/of hoger is dan 5 meter.
artikel 2.25 onder b. Bbl geeft aan dat een bouwwerk hoger dan 5 meter en artikel 2.25 onder c Bbl geeft aan dat meer dan een bouwlaag een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen.
Het optrekken van een achtergevel van een grondgebonden woning valt onder gevolgklasse 1.
artikel 2.25 onder b. Bbl geeft aan dat een bouwwerk hoger dan 5 meter en artikel 2.25 onder c Bbl geeft aan dat meer dan een bouwlaag een vergunningplichtige activiteit is voor de activiteit bouwen. Een nokverhoging valt ook niet onder de definitie van dakkapel en is derhalve een vergunningplichtig bouwwerk.
Het aanbrengen van een nokverhoging op een grondgebonden woning valt onder gevolgklasse 1.
artikel 2.27 lid 2a Bbl geeft aan dat een dakkapel een vergunningvrij bouwwerk is voor de activiteit bouwen. Een nokverhoging valt niet onder de definitie van een dakkapel en is derhalve een vergunningplichtig bouwwerk.
Een industriefunctie valt onder gevolgklasse 1 als deze niet meldingplichtig is op brandveilig gebruik, niet milieuvergunningplichtig is en er geen gelijkwaardigheid wordt toegepast op brandveiligheid en constructieve veiligheid.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl
Als binnen of aan de industriefunctie een kantoor zit is dit een nevengebruiksfunctie van deze industriefunctie mits deze voldoet aan de overige voorwaarde in artikel 2.17 Bbl. Daarmee valt dit bouwwerk onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl
Als binnen of aan de industriefunctie een showroom wordt gebouwd is dit geen nevengebruiksfunctie van deze industriefunctie aangezien deze bedoeld is voor publiek en dan valt onder een winkelfunctie. Daarmee valt dit bouwwerk onder gevolgklasse 2.
Zie artikel 2.17l lid 2 en lid 3 onder d Bbl
Een agrarisch bedrijf is een industriefunctie en valt onder gevolgklasse 1 als deze niet meldingplichtig is op brand veilig gebruik, niet milieuvergunningplichtig is en er geen gelijkwaardigheid wordt toegepast op brandveiligheid en constructieve veiligheid.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl
Een manege valt onder het Bbl onder een sportfunctie en valt daarom onder gevolgklasse 2.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 Bbl
Een drijvende woning, of woonboot valt onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder b Bbl: een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk is.
Een recreatiewoning valt onder gevolgklasse 1 als deze grondgebonden is, en geen deel uitmaakt van een logies gebouw.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder d Bbl: een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie.
Een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde niet hoger dan 20 meter dat niet voldoet aan de voorwaarden vergunningvrij te mogen worden gebouwd valt onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie
Een brug bestemd voor langzaam verkeer met een maximaal te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter en die niet is gelegen boven een rijks- of provinciale weg valt onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder f Bbl: een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde voor een infrastructurele voorziening bestemd voor langzaam verkeer, voor zover niet gelegen over een rijks- of provinciale weg en met een te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter
Een kunstwerk hoger dan 5 meter en lager dan 20 meter is een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie.
Een infrastructureel werk zoals een geluidsscherm hoger dan 5 meter en langer dan 20 meter is een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 lid 2 en lid 3 onder g Bbl: een ander bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter, met uitzondering van een infrastructurele voorzieningen bestemd voor verkeer anders dan bedoeld onder f en bouwwerken met een waterkerende functie.
Een bijbehoren bouwwerk met een nevengebruiksfunctie zoals een opslagruimte bij of aan een winkelfunctie of een berging bij een schoolfunctie of andere functie die niet valt binnen gevolgklasse 1 is ook gevolgklasse 1.
Zie artikel 2.17 Bbl lid 2 en lid 3 onder e: een nevengebruiksfunctie van een andere gebruiksfunctie dan die genoemd in dit lid, voor zover gelegen in een bijbehorend bouwwerk van niet meer dan twee bouwlagen.
5. Gebruik risicomatrix voor vergunningverlening, toezicht en handhaving
Met in achtneming van de risicomatrix kan per gevolgklasse/hoofdstuk van het Bbl worden beoordeeld hoe toezicht en handhaving het beste kan worden ingezet. De matrix wordt gebruikt als richtlijn en als onderlegger voor toetsing. In specifieke gevallen kunnen wij afwijken. Wanneer handhavend wordt opgetreden, bijvoorbeeld als niet wordt voldaan aan de gestelde eisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving, blijft maatwerk. Veiligheid en gezondheid zijn de belangrijkste uitgangspunten in het maatwerk. Op basis van de afwijking van de eisen van het Bbl zal een inschatting gemaakt worden of er gehandhaafd moet worden.
Aangezien maatwerk aan de orde kan zijn adviseren wij dan ook dat het zinvol kan zijn om in het gemeentelijk beleid de hardheidsclausule uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te benoemen “het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.” Op deze manier kan afgeweken worden van de risicomatrix.
6. Risicomatrix en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)
De VNG heeft een handreiking ontwikkeld, ‘Handreiking toezicht en handhaving Wet kwaliteitsborging bouw’ (versie 1, oktober 2023), waarin aan de hand van mogelijke praktijksituaties een handelingsperspectief wordt geschetst voor gemeenten in het kader van de Wkb. De hele handreiking is opgenomen in dit document bij bijlage 4. De voor de risicomatrix relevante informatie, beschreven in de handreiking van de VNG, is opgenomen onder hoofdstuk 6.1. De handreiking van de VNG geeft aan dat het wenselijk is om een keuze te maken met betrekking tot gefaseerde ingebruikname (bijvoorbeeld grotere woningbouwprojecten. De keuze van de bouwpartnergemeenten, in samenspraak met ODRA, wordt in hoofdstuk 6.2 beschreven.
6.1 Beginselplicht om handhavend op te treden
Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht om te handhaven. Maar in specifieke situaties kan worden afgezien van handhaving en kan het bevoegd gezag het bouwwerk tóch in gebruik laten nemen als een goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt, of bij het ontbreken van andere zaken. Jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaven geeft aan dat er kan worden afgezien van handhaving als er sprake is van kleine overtredingen waarbij handhaving niet proportioneel is en in gevallen wanneer er concreet zicht is op legalisatie.
In het algemeen kan worden gesteld dat niet ter discussie staat dat een verbod op ingebruikname aan de orde is als het gaat om tekortkomingen die zien op veiligheids- en/of gezondheidsaspecten. Wanneer het gaat om een kleine, niet herstelbare afwijking die ingebruikname niet in de weg hoeft te staan, kan afhankelijk van de situatie en de risicomatrix een afweging worden gemaakt. In de risicomatrix is namelijk een prioriteitniveau gekoppeld aan iedere paragraaf van het Bbl. Bij kleine afwijkingen die niet of zeer moeilijk te herstellen zijn, kan het verbieden van ingebruikname niet proportioneel zijn. Het niet handhaven bij een geringe overtreding vanwege geringe aard of omvang is daarom een uitzondering op de regel.
Het al dan niet handhaven hangt mede af van het proportionaliteitsbeginsel en van de risicomatrix. Per individuele situatie moet er een afweging van belangen plaatsvinden of er tot handhaving wordt overgegaan. Dit gebeurt altijd in overleg met het bevoegd gezag.
Bij de afweging die het bevoegd gezag in een dergelijke situatie moet maken of er een verbod op ingebruikname moet komen, kan vooralsnog de jurisprudentielijn worden aangehouden. In de aangehaalde uitspraken komen veelal meerdere hierna genoemde aspecten aan de orde die een rol spelen bij het antwoord op de vraag of er sprake is van een overtreding van geringe aard en omvang. Daarbij spelen de volgende aspecten een rol:
- •
- •
Het verschil is niet of nauwelijks met het blote oog waarneembaar. Dat was volgens de Afdeling aan de orde in een casus in de gemeente Noardeast-Fryslân. Daar bepaalde de Afdeling (r.o. 7.3) in haar uitspraak van 17 maart 2021: dat ‘over een lengte van ongeveer 4 meter schuttingspanelen zijn geplaatst die ongeveer 4 centimeter hoger zijn dan de 1 meter hoogte die maximaal is toegestaan, wat met het blote oog nauwelijks waarneembaar is’.
- •
Derden worden niet in hun belangen geschaad. In een uitspraak van 24 juli 2013 overweegt de Afdeling (r.o. 4.3) ‘Nu de overtreding slechts bestaat uit deze twee afwijkingen van de bouwvergunning, heeft het college zich in de gegeven omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de afwijkingen van de bouwvergunning in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Hierbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de afwijkingen van de bouwvergunning met het blote oog in het vrije veld nauwelijks waarneembaar zijn en dat voorts niet is gebleken dat de belangen van [wederpartij] of de belangen van derden door de afwijkingen van de bouwvergunning worden geschaad’.
- •
Het ongedaan maken van de overtreding brengt buitenproportioneel hoge kosten met zich mee of zou onevenredig zijn jegens de overtreder. Van handhavend optreden mocht het college afzien omdat dit ertoe zou leiden dat ‘ofwel de gehele woning moet worden afgebroken, ofwel de gehele zijmuur van de woning met gemiddeld 15 centimeter moet worden verplaatst’.
Naast het proportionaliteitsbeginsel speelt bij de afweging ook het relativiteitsbeginsel een rol zoals dat is vastgelegd in artikel 8:69 a van de Algemene wet bestuursrecht ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’
De jurisprudentie wijst uit dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in mindere mate slaagt.
Bij de afweging om niet handhavend op te treden moet verder ook rekening worden gehouden met een precedentwerking. Een kleine afwijking bij de ene situatie kan een grote afwijking bij een andere situatie opleveren. Waarbij in geval 1 derde niet in hun belang geschaad lijken, maar dit in soortgelijke gevallen, geval 2, dit wel het geval kan zijn. De lijn in de jurisprudentie kan dus niet zonder meer gevolgd worden. Er moet voor iedere situatie een aparte afweging gemaakt worden. Er moet dus sprake zijn van maatwerk.
6.2 Gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname
Dit onderdeel uit de handreiking van de VNG staat los van de risicomatrix, maar wordt toch opgenomen in dit document omdat de VNG adviseert een keuze te maken met betrekking tot gefaseerde ingebruikname en de keuze vast te leggen.
Bij grotere woningbouwprojecten worden woningen veelal in delen opgeleverd (bijvoorbeeld de woningbouw op ‘het Gasfabriek terrein’ in Arnhem. Tussen de oplevering en bewoning van de eerste woningen en de oplevering van de laatste woningen kan een geruime tijd zitten. Om onder de Wkb goed om te gaan met de gefaseerde oplevering is in de handreiking van de VNG een drietal opties opgenomen. Uit overleg met de bouwpartnergemeenten wordt geconcludeerd dat de volgende optie zal worden gehanteerd:
Richting de opdrachtgever van tevoren aangeven dat het uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan. In dat geval moet dan eerder ook per fase een bouwmelding zijn gedaan.
Deze keuze wordt, naast de voorkeur van de bouwpartnergemeenten, vanuit implementatieondersteuning (VNG) ook als meest wenselijk aangegeven.
De wijze van toezicht verandert met de komst van de Wkb ingrijpend voor bouwwerken die tot gevolgklasse 1 behoren. Gemeenten, en daarmee ODRA, komen voor nieuwe vraagstukken te staan. Wanneer wordt wel en wanneer wordt niet handhavens opgetreden. Hieronder is een aantal vraagstukken beschreven die zich kunnen voordoen.
- •
Wanneer mag een bouwwerk niet in gebruik worden genomen?
Wanneer niet voldaan is aan de meldingsplicht 4 weken voor start van de werkzaamheden of er is een onvolledige melding ingediend. Op basis van deze meldingen kan de ODRA toezien op de uitgevoerde werkzaamheden en een inschatting maken of het bouwwerk in gebruik genomen kan worden. De belangrijkste overwegingen zijn hierbij veiligheid en gezondheid.
- •
Wat doen we wanneer gestart is zonder kwaliteitsborger?
Handhavend optreden. De bouw wordt stilgelegd en de bouwer mag niet verder bouwen. De aannemer/bouwer of de eigenaar moet alsnog een kwaliteitsborger inschakelen. Wanneer de kwaliteitsborger later in het proces wordt betrokken is er meer werk noodzakelijk om aannemelijk te maken dat een bouwwerk voldoet aan de Bbl. Wanneer de kwaliteitsborger onvoldoende informatie aangeleverd krijgt vanuit de aannemer/bouwer kan de kwaliteitsborger geen gerechtvaardigd vertrouwen afgeven en dus ook geen gereedmelding afgeven. Indien de aannemer weigert te voldoen aan de verplichting van het vastleggen van de geleverde kwaliteit benadert de kwaliteitsborger, conform de escalatieladder, het bevoegd gezag.
- •
Hoe en op welke manier er gehandhaafd gaat worden zal in het nieuwe / aangepaste handhavingsbeleid van de partnergemeenten bouw moeten worden opgenomen.
Artikel 2.17 (bouwactiviteiten die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen)
- 1.
- 2.
- 3.
Artikel 6.7 Bbl gebruiksmelding
Artikel 6.6 (aansturingsartikel)
De regels in deze paragraaf zijn op een gebruiksfunctie van toepassing voor zover deze in tabel 6.6 voor die gebruiksfunctie zijn aangewezen.
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
Bijlage 3.1 Toetsing vergunningverlening
Bijlage 3.2 Toezicht en Handhaving per gevolgklasse (gvk)
Bijlage 4: Handreiking toezicht en handhaving Wet kwaliteitsborging bouw- VNG versie okt. 2023
De VNG heeft een handreiking Toezicht en Handhaving Wkb ontwikkeld waarin aan de hand van mogelijke praktijksituaties voor gemeenten een handelingsperspectief wordt geschetst. Dit hande- lingsperspectief wordt bepaald door de toezichts- en handhavingsinstrumenten die de Omgevingswet (Ow) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de gemeenten biedt en reeds beschikbaar zijn.
Een handreiking is richtinggevend en daarmee een instrument om de dialoog aan te gaan met de verantwoordelijke afdelingen en/of andere betrokken partijen. De VNG wil nadrukkelijk benoemen dat het hier niet gaat om een handhavingskader, met een sturend karakter en vaak verplicht van aard. Het is verder aan gemeenten hoe naar eigen inzicht invulling te geven aan geboden richtingen.
De handreiking bestaat uit 6 hoofdstukken. In een aantal hoofdstukken zijn onderdelen in kleurvakken aangegeven om extra aandacht te vestigen op het soort informatie.
- •
- •
- •
- •
In de ‘Inleiding’wordt het doel en de toepassing van de handreiking nader toegelicht.
In het hoofdstuk ‘Nieuwe rol bevoegd gezag’ wordt de invloed van de veranderende rol van gemeenten op handhaving kort toegelicht.
Het daaropvolgende ‘Schema meldingenproces’ geeft het meldingenproces onder de Wkb weer en maakt het handelingsperspectief van het bevoegd gezag inzichtelijk.
In het hoofdstuk ‘Handhaving bij overtredingen – algemeen’ worden enkele algemene punten over handhaving toegelicht, zoals de bevoegdheid van het college van B&W om te handhaven en de relevante handhavingsinstrumenten.
In het hoofdstuk ‘Uitvoeringsdilemma’s’ wordt ingegaan op een handelingsperspectief bij kleine, niet herstelbare afwijkingen, de gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname en bij bouwwerken die casco worden opgeleverd.
Daarna worden in het hoofdstuk ‘Fasen meldingenproces’ diverse handhavingssituaties besproken, waarbij het gaat om de aspecten die nieuw zijn door de Wkb.
Bijlage 1 bevat de genoemde artikelen uit het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)’, ‘Omgevingswet (Ow)’ en ‘Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)’.
Bijlage 2 toont het schema ‘Bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging’ waarin de stappen zijn weergeven die de verschillende partijen moeten doorlopen bij het bouwen.
Met de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) veranderen het bouwproces en de rol en taken van het bevoegd gezag. Het doel van de Wkb wordt omschreven als ‘verbetering van de bouwkwaliteit door verbetering van de privaatrechtelijke positie van de particuliere en de zakelijke bouwconsument’. 1
In deze handreiking wordt gekeken naar de nieuwe rol en taken van het bevoegd gezag qua toezicht en handhaving. De handreiking gaat in op de mogelijke overtredingen en/of tekortkomingen die het bevoegd gezag constateert en wat een handelingsperspectief kan zijn bij voor de Wkb specifieke situaties. Deze handreiking is bedoeld om bevoegde gezagen inzicht te geven welke wettelijke of specifieke verantwoordelijkheden moeten of kunnen worden ingevuld. En welke keuzes en/of acties moeten of kunnen worden gemaakt.
In de uitvoeringspraktijk lopen gemeenten aan tegen diverse vraagstukken, bijvoorbeeld het ontbreken van een verklaring van de kwaliteitsborger in het dossier bevoegd gezag wanneer het gaat om kleine, niet herstelbare afwijkingen. De minister heeft in het debat met de Eerste Kamer op 24 oktober 2023 de toezegging gedaan een wetstechnische oplossing voor te bereiden om het bevoegd gezag hierin te ondersteunen. In deze handreiking wordt uitgegaan van de huidige wet- en regelgeving.
Deze handreiking is een levend document. Jurisprudentie en mogelijk niet in deze versie (1) van de handreiking voorziene of nieuwe praktijksituaties zullen de eerste jaren van het nieuwe stelsel vervolgens de handreiking verder doen verfijnen door meer handelingsperspectief te verschaffen
Het bevoegd gezag heeft ten gevolge van de Wkb een informatieachterstand. Gegevens komen onder het nieuwe stelsel niet vooraf maar achteraf beschikbaar. Dit betekent dat voortijdig bijsturen niet mogelijk is voor het bevoegd gezag. Als achteraf moet worden hersteld, kost dat extra tijd, inzet en geld. Na inwerkingtreding van de Wkb vervalt voor bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen, de preventieve toetsing aan de bouwtechnische voorschriften door het bevoegd gezag. Voor die bouwwerken vervallen de leges en verandert de rol van het bevoegd gezag. Er kunnen verschillen ontstaan in de wijze waarop gemeenten omgaan met de Wkb.
In de memorie van toelichting is in paragraaf 1.42 het volgendevermeld:
‘In het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen vervalt de preventieve toetsing door het bevoegd gezag bij de boordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning. De verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit wordt hiermee eenduidiger belegd bij de bouwende partijen. Het gaat er niet langer primair om dat de bouwplannen op papier aan de regelgeving voldoen, maar dat het vervaardigde bouwwerk bij oplevering voldoet aan regels en gemaakte afspraken.’
Deze rol beperkt zich voortaan tot het toetsen van de bouwmelding en de gereedmelding. Het bevoegd gezag doet de volledigheidstoets van de bouwmelding aan de hand van de indienings- vereisten. Daarnaast gaat het bevoegd gezag na of de risico’s voldoende zijn geborgd. Eventueel kan het bevoegd gezag overwegen, om zelf te kunnen waarnemen, beoordelen en interveniëren, om informatie- en controlemomenten op te leggen. Daarbij wordt o.a. gekeken of gebruik wordt gemaakt van een toegelaten instrument dat geschikt is voor het type bouwwerk en of deze met toestemming van de instrumentaanbieder door een kwaliteitsborger wordt toegepast.
Bij de gereedmelding kijkt het bevoegd gezag of voldaan is aan de regels die aan de gereedmel- ding en de daarbij te verstrekken gegevens en bescheiden zijn gesteld. De markt is primair verant- woordelijk voor de bouwkwaliteit. Het uitgangspunt daarbij is dat afwijkingen door marktpartijen moeten worden opgelost. Het bevoegd gezag heeft slechts een vangnetfunctie om excessen van het private steltel af te vangen.
Toezicht en handhaving blijft een gemeentelijke taak. Dat vertaalt zich in een aantal nieuwe (contact) momenten met het bevoegd gezag, en ook een andere manier van toezicht houden en het inrichten van handhavingsbeleid.
In het stroomschema is het meldingenproces onder de Wkb weergegeven. Het schema maakt inzichtelijk welk handelingsperspectief het bevoegd gezag heeft.
4 Handhaving bij overtredingen – algemeen
Het college van B&W is het bevoegd gezag voor de handhaving. Dit is bepaald in artikel 18.2 van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4.3, lid 1, sub a van de Omgevingswet en artikel 4.9 van de Omgevingswet. Als er gekozen wordt om handhavend op te treden, zal in het algemeen gebruik worden gemaakt van een last onder dwangsom (artikel 5:31d e.v. Awb) of een last onder bestuursdwang (artikel 5:21 e.v. Awb).
In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) was een speciale bepaling opgenomen over een bouwstop/stilleggen van de bouw. Dit stond in artikel 5.17 van de Wabo. Een dergelijke bepaling komt niet terug onder de Omgevingswet, omdat de wetgever dat overbodig acht. Een bouwstop/stilleggen van de bouw is gewoon een mogelijke ‘last’ die kan worden opgelegd met een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.
Een uitgebreide beschrijving en voorbeelden toezicht en handhaving is te vinden in de VNG-publicatie ‘Handhaving door en voor gemeenten, een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk’.
Deze is te raadplegen via de website van de VNG.
In het hoofdstuk ‘Uitvoeringsdilemma’s’ wordt ingegaan op een handelingsperspectief bij kleine, niet herstelbare afwijkingen, de gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname en bij bouwwerken die casco worden opgeleverd.
Beginselplicht om handhavend op te treden
Het bevoegd gezag heeft een beginselplicht om te handhaven. Maar in specifieke situaties kan wor- den afgezien van handhaving en kan het bevoegd gezag het bouwwerk tóch in gebruik laten nemen als een goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger ontbreekt, of bij het ontbreken van andere zaken. Jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaven geeft aan dat er kan worden afgezien van handhaving als er sprake is van kleine overtredingen waarbij handhaving niet proportioneel is en in gevallen wanneer er concreet zicht is op legalisatie.
In het algemeen kan worden gesteld dat niet ter discussie staat dat een verbod op ingebruikname aan de orde is als het gaat om tekortkomingen die zien op veiligheids- en/of gezondheidsaspecten. Wanneer het gaat om een kleine, niet herstelbare afwijking die ingebruikname niet in de weg hoeft te staan, kan afhankelijk van de situatie en het lokale handhavingsbeleid een afweging worden gemaakt. In het handhavingsbeleid kan worden vastgelegd welke afwijkingen hoge, gemiddelde of lage prioriteit hebben. Bij kleine afwijkingen die niet of zeer moeilijk te herstellen zijn, kan het ver- bieden van ingebruikname niet proportioneel zijn. Het niet handhaven bij een geringe overtreding vanwege geringe aard of omvang is een uitzondering op de regel.
Het al dan niet handhaven hangt mede af van het proportionaliteitsbeginsel en van het handha- vingsbeleid van het desbetreffende bevoegd gezag. Het hebben van beleid geeft inzicht wanneer wel / niet gehandhaafd wordt. Het beleid moet voorbeelden (aan de hand van jurisprudentie) bevatten om de algemene lijn uit te leggen. Per individuele situatie moet er een afweging van belangen plaatsvinden of er tot handhaving wordt overgegaan.
Bij het afzien van handhaving bij kleine, niet herstelbare afwijkingen ontstaat een categorie bouw- werken waarbij niet wordt opgetreden tegen het gebruik zonder goedkeurende verklaring van de kwaliteitsborger.
Bij de afweging die het bevoegd gezag in een dergelijke situatie moet maken of er een verbod op ingebruikname moet komen, kan vooralsnog de jurisprudentielijn worden aangehouden. In de aangehaalde uitspraken komen veelal meerdere hierna genoemde aspecten aan de orde die een rol spelen bij het antwoord op de vraag of er sprake is van een overtreding van geringe aard en omvang.
Daarbij spelen de volgende aspecten een rol:
- •
Er is sprake van een klein verschil. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 december 2017 ging het om een verschil van 1 centimeter.3
- •
Het verschil is niet of nauwelijks met het blote oog waarneembaar. Dat was volgens de Afdeling aan de orde in een casus in de gemeente Noardeast-Fryslân. Daar bepaalde de Afdeling (r.o. 7.3) in haar uitspraak van 17 maart 2021: dat ‘over een lengte van ongeveer 4 meter schut- tingspanelen zijn geplaatst die ongeveer 4 centimeter hoger zijn dan de 1 meter hoogte die maximaal is toegestaan, wat met het blote oog nauwelijks waarneembaar is’.4
- •
Derden worden niet in hun belangen geschaad. In een uitspraak van 24 juli 2013 overweegt de Afdeling (r.o. 4.3) ‘Nu de overtreding slechts bestaat uit deze twee afwijkingen van de bouwver- gunning, heeft het college zich in de gegeven omstandigheden in redelijkheid op het stand- punt kunnen stellen dat het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de afwijkingen van de bouwvergunning in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Hierbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de afwijkingen van de bouwvergunning met het blote oog in het vrije veld nauwelijks waarneembaar zijn en dat voorts niet is gebleken dat de belangen van [wederpartij] of de belangen van derden door de afwijkingen van de bouwvergunning worden geschaad’.5
- •
Het ongedaan maken van de overtreding brengt buitenproportioneel hoge kosten met zich meeof zou onevenredig zijn jegens de overtreder. Van handhavend optreden mocht het col- lege afzien omdat dit ertoe zou leiden dat ‘ofwel de gehele woning moet worden afgebroken, ofwel de gehele zijmuur van de woning met gemiddeld 15 centimeter moet worden verplaatst’.6
Naast het proportionaliteitsbeginsel speelt bij de afweging ook het relativiteitsbeginsel een rol zoals dat is vastgelegd in artikel 8:69 a van de Algemene wet bestuursrecht ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’
De jurisprudentie wijst uit dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in mindere mate slaagt.
Gereedmelding bij gefaseerde ingebruikname
Bij grotere woningbouwprojecten worden woningen veelal in delen opgeleverd. Tussen de oplevering en bewoning van de eerste woningen en de oplevering van de laatste woningen kan een geruime tijd zitten. Door Stichting IBK is een factsheet uitgebracht waarin verschillende mogelijkheden worden beschreven hoe gemeenten daar onder de werking van de Wkb mee om kunnen gaan.
De volgende opties worden geschetst:
- 1
- 2
- 3
Het is van belang om vooraf duidelijk vast te leggen welke optie de gemeente kiest en die keuze duidelijk vooraf te communiceren. Per optie zal de impact anders zijn op de keuzes en afwegingen die gemaakt moeten worden tijdens het implementatieproces van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Vanuit implementatieondersteuning wordt optie 3 als meest wenselijk aangegeven.
Verdere informatie en toelichting op de verschillende opties is te vinden via www.stichtingibk.nl.
In de praktijk worden bouwwerken nogal eens casco opgeleverd, bijvoorbeeld zonder badkamer of keuken. De vraag hoe daar in het kader van de Wkb mee om te gaan is eerder gesteld aan de Helpsdesk bouwregelgeving.7
We verwijzen naar het daarin geschetste juridische kader en de praktische uitwerking ervan: ‘Juridische kader: Ingebruikname zonder gereedmelding is niet toegestaan. In geval van een casco- levering zullen delen van het bouwwerk niet klaar zijn. Indien dit delen betreft die op grond van de voorschriften van het Bbl verplicht zijn dan zal een kwaliteitsborger geen verklaring kunnen afgeven bij oplevering en is gereedmelding dus niet mogelijk.’
‘Praktische uitwerking: Dit probleem zal met name spelen daar waar de aannemer de opdrachtgever van de kwaliteitsborger is, zoals bij de waarborginstellingen. Indien de opdracht van de kwaliteits- borger niet verder strekt dan de oplevering, dan zijn er twee mogelijkheden om alsnog te zorgen voor een verklaring zodat gereed gemeld kan worden.’
De volgende opties worden door Helpdesk Bouwregelgeving aangegeven:
- 1.
- 2.
Het is aan de opdrachtgever om te bepalen welke van de twee opties wordt toegepast. Vanuit de gemeente is het raadzaam om in een vooroverleg aan te geven welke opties de opdrachtgever heeft bij een casco oplevering.
In het doen van meldingen in het kader van de Wkb zijn de volgende drie fasen te onderscheiden:
- 1.
- 2.
- 3.
Per fase van het meldingenproces zullen mogelijke overtredingen en/of tekortkomingen worden benoemd en voorzien van een handelingsperspectief voor het bevoegd gezag. Het kan daarbij zo- wel gaan om toezicht en handhaving op het bouwproces en de procedures als om de inhoudelijke regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
Er zijn situaties die in meerdere fasen kunnen voorkomen. Hierbij valt te denken aan:
Er wordt geen invulling gegeven aan het verzoek van het bevoegd gezag om nadere informatie ingevolge artikel 2.20 Bbl. Dit kan in meerdere fases spelen:
Tegen het niet naleven van een informatieplicht staat het reguliere bestuursrechtelijke handhavings- instrumentarium van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter beschikking, inclusief de bestuurlijke boete zoals beschreven in paragraaf 18.1.4 van de Omgevingswet (zie bijlage 1). Een eventuele overtreding kan gesanctioneerd worden met een last onder dwangsom of door een bestuurlijke boete op te leggen.
In veel gevallen zal het echter vanuit het oogpunt van de door het bevoegd gezag uit te voeren taak logischer zijn de informatie ter plaatse zelf te verzamelen. Titel 5.2 van de Awb geeft het be- voegd gezag daarbij de bevoegdheid inlichtingen te vragen, gegevens en bescheiden te vorderen en om zelf onderzoek te doen. Artikel 5:20 van de Awb verplicht daarbij eenieder om daaraan medewerking te verlenen. In veel gevallen zal dit betekenen dat de bouw zal moeten stilliggen tot dat het onderzoek van het bevoegd gezag is afgerond.
Kiest het bevoegd gezag om een bestuurlijke boete op te leggen dan is het aan te raden om boetebeleid op te stellen. Zaken die in dergelijk beleid geregeld kunnen worden zijn de inzet (voor welke overtreding) en de hoogte van de bestuurlijke boete. Ook een regeling voor herhaalde overtreders kan onderdeel zijn van het beleid. Bij de te maken beleidskeuzen kan gebruik gemaakt worden van de Landelijke Handhavingstrategie Omgevingsrecht (LHSO).8 In de LHSO is een stap- penplan opgenomen om te komen tot een passende sanctiestrategie, waarin ook de bestuurlijke boete is opgenomen.
Hierbij kan gedacht worden aan bouwdelen die niet vergunningvrij zijn en niet zijn meegenomen bij de bouwmelding of een gewijzigde bouwmethodiek die gezien de bijzondere lokale omstandighe- den voor schade kan zorgen. Aan de hand van de overtreding en/of tekortkoming en het handha- vingsbeleid van het bevoegd gezag moet worden bepaald wat de juiste interventie is. Zie hiervoor de verschillende handelingsperspectieven die uiteengezet worden.
Fase 1 Bouwmelding & Start bouwwerkzaamheden
Uitsnede stroomschema pagina 8
Uiterlijk 4 weken voor de start van de bouw (maar niet eerder dan een jaar van tevoren) moet een bouwmelding worden gedaan bij het bevoegd gezag in het Omgevingsloket van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (artikel 2.18 van het Bbl) voor activiteiten die onder het stelsel van kwaliteits- borging vallen. De categorieën die onder het stelsel van de kwaliteitsborging vallen staan vermeld in artikel 2.17 van het Bbl. De verplichting tot inschakeling van een kwaliteitsborger voor bouw- werken die vallen onder gevolgklasse 1 van de Wkb blijkt uit de indieningsvereisten in artikel 2.19 van het Bbl en artikel 7ab lid 3 van de Woningwet.9
Fase 2 Tijdens de bouwwerkzaamheden
Uitsnede stroomschema pagina 8
Tijdens de bouw voert de kwaliteitsborger het borgingsplan uit. Bij strijdigheden informeert de kwaliteitsborger de aannemer en de opdrachtgever. Ontstaan er problemen die niet worden opge- lost, dan moet de kwaliteitsborger ook de gemeente informeren (artikel 3.86, lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Toezicht blijft een taak van het bevoegd gezag. Een kwaliteitsborger contro- leert of de bouwactiviteit aan de regels van het Bbl voldoet. Artikel 2.20 van het Bbl biedt aan het bevoegd gezag de mogelijkheid om extra informatie op te vragen.9
|
Hierbij speelt het maken van een eigen afweging in de prioritering van het handhavingsbeleid door het desbetreffende bevoegd gezag ook een rol. Deze keuzes zijn over het algemeen al eerder gemaakt in de vorm van een prioritering van het Bouwbesluit 2012 en welke voorschriften belangrijker worden geacht voor de belangen van derden. Signaal van de kwaliteitsborger dat het bouwwerk niet (meer) binnen gevolgklasse 1 past Opdrachtgever ervan op de hoogte brengen dat het bouwwerk vergunningplichtig is (technische bouwactiviteit). De kwaliteitsborger moet hierover het bevoegd gezag informeren. De bouwactiviteit mag niet verder worden uitgevoerd. De opdrachtgever zal een omgevingsver- gunning voor een bouwtechnische activiteit moeten aanvragen of de werkzaamheden in overeen- stemming moeten brengen met gevolgklasse 1. Het is verder aan de gemeente om een in te dienen aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit te toetsen aan de bouwtechnische regels en toe te zien op de uitvoering van de bouwwerkzaamheden. Pas nadat de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit en eventuele andere beno- digde vergunningen die nodig zijn alvorens men mag bouwen, zijn verleend of als de activiteit - eventueel na een benodigde nieuwe bouwmelding - is aangepast, mag de bouw worden hervat. Signaal/verzoek om handhaving van de omgeving m.b.t. bouwtechnische zaken Dit betreft de bevoegdheid van het bevoegd gezag. De gemeente kan in dat geval allereerst informatie opvragen bij de opdrachtgever m.b.t. het ont- vangen signaal. Afhankelijk van de verkregen informatie volgt nader onderzoek. Het bevoegd gezag verricht nader onderzoek indien de melding daarvoor voldoende aanknopingspunten biedt. 10 Het onderzoek moet voldoende zorgvuldig zijn, maar dit reikt niet zover dat aannemelijk moet wor- den gemaakt dat overtredingen onder alle omstandigheden zijn uitgesloten. 11 Afhankelijk van de ernst van de overtreding bouwstop opleggen of opdrachtgever erop wijzen het op te lossen vóór gereedmelding van het bouwwerk. Wanneer er geen overtredingen worden ge- constateerd, het verzoek om handhaving afwijzen. In de periode tussen de bouwmelding en de gereedmelding kan een kwaliteitsborger mogelijk een afwijking melden. Deze mededeling kan het afgeven van een verklaring, dat er naar zijn/haar oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het resultaat van de bouwactiviteit voldoet aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, in de weg staan. Hierop kan het bevoegd gezag reageren door alvast een vooraankondiging te doen dat het niet oplossen van het probleem vóór de gereedmelding ertoe kan leiden dat het bouwwerk niet in gebruik genomen kan worden. |
Fase 3 Gereedmelding & Ingebruikname
Uitsnede stroomschema pagina 8
Er moet een gereedmelding worden ingediend bij het bevoegd gezag. Dit moet ten minste 2 we- ken voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk (artikel 2.21 van het Bbl). Zonder gereed- melding is het verboden het bouwwerk in gebruik te nemen. Een verklaring van de kwaliteitsborger is onderdeel van de gereedmelding. Het bevoegd gezag doet een volledigheidstoets van de gereedmelding (bestaande uit een verklaring van de kwaliteitsborger én de overige gegevens en bescheiden van de opdrachtgever).
Artikelen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
(Geconsolideerde Staatsbladversie 18-09-2023
Aan de regels in deze afdeling wordt voldaan door degene die het bouwwerk bouwt. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit.
Artikel 2.17 (bouwactiviteiten die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen)
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 1.
- 2.
- 3.
Artikel 2.19 (gegevens en bescheiden bij bouwmelding)
- 1.
- 2.
Artikel 2.20 (gegevens en bescheiden op verzoek van het bevoegd gezag)
- 1.
Op verzoek van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 2.2, worden gegevens en bescheiden verstrekt over specifieke bouwwerkzaamheden en de momenten waarop deze worden uitgevoerd als dit bijzonder is aangewezen met het oog op het voorkomen en of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen aan de regels voor de bouwactiviteit, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5.
- 2.
Artikel 2.21 (gereedmelding bouwactiviteit)
- 1.
- 2.
(geconsolideerde versie 21-04-2023)
Artikel 18.12 (bestuurlijke boete bij overtreding regels over bouwen, slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken)
Artikel 3.86 Besluit kwaliteit leefomgeving
(geconsolideerde Staatsbladversie 10-10-2023)
Artikel 3.86 (informatieverstrekking kwaliteitsborger aan de bouwpartijen en bevoegd gezag)
- 1.
Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger, voor zover van toepassing, zijn opdrachtgever en de andere bij de bouwwerkzaamheden betrokken partijen onverwijld informeert over bij de kwaliteitsborging geconstateerde afwijkingen van regels als bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, en dat hij ook het bevoegd gezag informeert als de afwijkingen het afgeven van een verklaring als bedoeld in het tweede lid in de weg staan.
- 2.
- 3.
- 4.
Schema Bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging
Dit schema geeft de stappen weer die de verschillende partijen bij bouwen onder de Omgevingswet en Kwaliteitsborging moeten doorlopen. Het schema gaat uit van een regulier bouwproject, waarbij de opdrachtgever een ontwerp laat maken door zijn adviseurs en dit vervolgens aanbesteedt.
Zie ook: www.rijksoverheid.nl
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2024-100739.html