Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent de bijstelling van het Handhavingsbeleid Wabo (Beleidsregels bijstelling 2021 van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018)

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

gelet op artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht, gezien de inspraakreacties, de adviezen van het dagelijks bestuur van de stadsdelen en de nota van beantwoording van 9 maart 2021,

besluit de volgende regeling vast te stellen:

Beleidsregels bijstelling 2021 van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018

Hoofdstuk 1 Achtergrond bijstelling ‘Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018’

Inleiding

Het ‘Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018’ is op 19 september 2017 vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam. De geldigheidsduur van het beleid is op 4 december 2018 en op 19 mei 2020 verlengd door het college. Goede en professionele handhaving vindt programmatisch en daarmee op een planmatige en cyclische wijze plaats. Een professionele handhaving betekent volgens deze benadering dat de handhaving tot stand komt op basis van inzichtelijke keuzes en dat de uitvoering gericht is op het bereiken van vooraf afgesproken resultaten. Programmatisch handhaven is daarmee cyclisch en vindt plaats aan de hand van de Wabo-beleidscyclus, de ‘Big-8’. Beleid wordt jaarlijks geëvalueerd en de resultaten worden gebruikt voor het bijstellen van prioriteiten, doelen, strategieën en concrete uitvoeringsactiviteiten.

Evaluatie

In 2017 is gestart met het invoering van het nieuwe ‘Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018’ (hierna: Handhavingsbeleid Wabo) bij de uitvoeringsorganisaties, waarbij sprake was van een groeimodel. Het invoeringstraject is vervolgd in 2018. Het Handhavingsbeleid is geëvalueerd wat geresulteerd heeft in een kwalitatieve verslaglegging in jaarverslagen over 2017, 2018 en 2019, waarbij de bereikte resultaten, per thema op hoofdlijnen, zijn opgesomd. Uit de evaluatie blijkt dat er forse stappen zijn gezet op het vlak van professionalisering. Deze ontwikkeling is in 2020 verder voorgezet. Uit de interne evaluaties is gebleken dat een volledige herijking van het beleid voor 2021 niet wenselijk is. Het Handhavingsbeleid Wabo is grotendeels actueel. Er zijn echter diverse signalen, wensen en aandachtspunten opgehaald die een beperkte bijstelling van het beleid rechtvaardigen.

Analyse

De bevindingen en resultaten van de jaarevaluatie over 2018 en 2019 zoals neergelegd in de jaarverslagen laten zien dat bijstelling van beleid op enkele punten ten behoeve van de uitvoering wenselijk is. Daarnaast zijn er intern circa 32 wensen/ aandachtspunten met betrekking tot het Handhavingsbeleid opgehaald. Alle wensen/ aandachtspunten zijn geanalyseerd op noodzaak tot beleidsaanpassing en impact op de strategieën en handhavingscapaciteit. Niet alle wensen/ aandachtspunten leiden tot aanpassing van het beleid; diverse punten kunnen via een ander spoor tot aanpassing van de werkwijze leiden, bijvoorbeeld door het aandachtspunt te verwerken in de werkinstructies of het uitvoeringsprogramma Wabo.

Conclusie

Het merendeel van de opgehaalde wensen/ aandachtspunten kan verwerkt worden via de sporen werkinstructie en/of uitvoeringsprogramma. Dit traject is inmiddels in gang gezet. Enkele aanbevelingen/wensen/ aandachtspunten leiden tot een beperkte bijstelling van het Handhavingsbeleid Wabo. Deze bijstellingspunten worden in de onderstaande hoofdstukken puntsgewijs behandeld. De ‘Bijstelling 2021 van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018’ geldt als aanpassing van en aanvulling op het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018.

Hoofdstuk 2. Aanpassing thema Asbestverwijdering (prioriteit hoog)

Inleiding

Op 4 juni 2019 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel om per 31 december 2024 een verbod op asbesthoudende daken in te laten gaan verworpen. Amsterdam beschikt inmiddels over een digitale Asbestdakenkansenkaart en het ketentoezicht op bedrijfsmatige activiteiten met betrekking tot asbest is wettelijk onder het basistakenpakken van de omgevingsdiensten gebracht. De tekst bij het thema Asbestverwijdering wordt aangepast naar aanleiding van deze recente ontwikkelingen.

Asbestdakenverbod en Asbestdakenkansenkaart

Op 16 oktober 2018 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel aangenomen, dat het mogelijk maakte om per 2024 een verbod op asbesthoudende daken in te laten gaan. De gedachte achter het wetsvoorstel was dat door verwering van de daken losse asbestvezels kunnen vrijkomen, die schadelijk zijn voor de gezondheid. Met het wetsvoorstel zouden eigenaren verplicht kunnen worden asbesthoudende daken te verwijderen. Het wetsvoorstel is echter verworpen door de Eerste kamer op 4 juni 2019, vanwege zorgen over de ingangsdatum, haalbaarheid en betaalbaarheid van het voorstel. Hiermee is de geplande verplichting tot verwijdering van asbesthoudende daken van de baan.

Het gezondheidsrisico blijft echter actueel. De nog aanwezige asbesthoudende daken zijn minimaal 25 jaar oud (het gebruik van asbest is vanaf 1994 verboden) en zijn onderhavig aan verwering door o.a. weersinvloeden. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft in juli 2016 het Programmabureau voor de Versnellingsaanpak asbestdaken sanering opgericht. Het Programmabureau stimuleert en monitort de versnelling van de sanering van asbestdaken in Nederland. In oktober 2018 is door de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin aan de Staatssecretaris is gevraagd om een landelijk overzicht te maken van het totaal aantal vierkante meters aan te saneren daken en dat te specificeren per gemeente. De Landelijke Asbestdakenkaart geeft hieraan invulling.De gemeente Amsterdam beschikt over een digitale ‘Asbestdakenkansenkaart’. De gegevens van deze kaart worden overgenomen op de Landelijke Asbestdakenkaart. Amsterdam zet in op goede voorlichting aan eigenaren van asbesthoudende daken en stimuleert de vrijwillige sanering hiervan.

Ketentoezicht op bedrijfsmatige activiteiten met betrekking tot asbest

In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de ‘basistaken’ neergelegd die verplicht door een omgevingsdienst moeten worden uitgevoerd. De gemeente of de provincie blijven het ‘bevoegde gezag’ maar de omgevingsdiensten voeren de basistaken namens deze bevoegde gezagen uit. Het ‘ketentoezicht op bedrijfsmatige activiteiten met betrekking tot (o.a.) asbest’ is na wijziging van het Bor in het basistakenpakket opgenomen.

Onder ‘ketentoezicht’ wordt het toezicht vanaf de start van de asbestverwijderingsketen (indienen sloopmelding - asbest) tot het einde daarvan (administratieve afhandeling na verwijdering asbest) verstaan. De kern van het ketentoezicht luidt als volgt.

Toezicht op asbestsanering door bedrijven die asbest inventariseren, verwijderen en/of afvoeren is een basistaak, ongeacht of asbestsanering plaatsvindt in opdracht van particulier, bedrijf of instelling, zoals woningcorporatie. Toezicht op particulieren die zelf asbest verwijderen valt niet onder het basistakenpakket (bij een maximum van 35 m2 o.a. hechtgebonden asbest, zoals niet gelijmde vloertegels).

De taken die in dit kader door de Omgevingsdienst als basistaak worden uitgevoerd houden concreet het volgende in.

Controleren sloopmelding bij bedrijfsmatige asbestactiviteiten (waarbij dus met name de vraag speelt of aan alle voorwaarden van artikel 1.26 lid 6 van het Bouwbesluit wordt voldaan). Toezicht op paragrafen 2 en 3 Asbestverwijderingsbesluit voor zover het handelingen met betrekking tot bouwwerken betreft.

De verschuiving van de uitvoering van deze taken naar de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) wordt verwerkt in de uitvoeringsprogramma’s en de uitvoeringsovereenkomst tussen Amsterdam en de OD NZKG. Beleidsdoelen en strategieën blijven ongewijzigd.

Hoofdstuk 3 Aanpassing thema Realisatie grote bouwwerken (BOM B1-B8, prioriteit hoog)

Inleiding

Landelijk geldt krachtens het Bouwbesluit 2012 bij de nieuwbouw van woningen een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) van < 0,4. Op dit moment hanteert Amsterdam via de omgevingsvergunning-bouwen dat bij nieuwe woningen een EPC geldt van < 0,2. Deze lagere Amsterdamse eis is gebaseerd op de Crisis- en herstelwet en wijkt af van het Bouwbesluit.

Op 13 december 2019 is een wijziging van het Bouwbesluit aangekondigd. Na inwerkingtreding van deze wijziging wordt de energieprestatie van nieuwbouw voor alle gebruiksfuncties bepaald aan de hand van de nieuw in het Bouwbesluit op te nemen ‘BENG’ normering (Bijna Energie Neutrale Gebouwen). De landelijke BENG 2021 lijkt grosso modo op EPC 0,4 wat in Amsterdam een verslechtering betekent.

Continueren Amsterdamse norm voor energiezuinig bouwen

In het Coalitieakkoord 2018-2022 'Een nieuwe lente en een nieuw geluid' is de ambitie geformuleerd om de markt uit te dagen om energieneutraal of leverend te bouwen (BENG+). Op 3 maart 2020 heeft het college het energiebeleid vastgesteld in de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050. De Routekaart beschrijft de visie en strategie op de Amsterdamse energietransitie, de cijfers en de acties voor de korte termijn. Een belangrijk onderdeel hiervan is het beperken van de CO2-uitstoot door alleen woningen te bouwen die voldoen aan een goed casco in combinatie met duurzame warmte/koude levering en duurzame energie.

Eén van de acties die hier uit voortvloeien is om de huidige Amsterdamse verlaagde EPC norm 0,2 voor nieuw te bouwen woningen vast te leggen in de gemeentelijke bouwverordening. Zodra de nieuw in het Bouwbesluit op te nemen landelijke ‘BENG’ normering ingaat, wordt in plaats van een verlaagde Amsterdamse EPC norm een verlaagde BENG vastgesteld voor Amsterdam. Hiermee wordt voorkomen dat twee rekensystematieken naast elkaar bestaan (EPC versus BENG). De verlaagde Amsterdamse BENG voor de nieuwbouw van woningen wordt opgenomen in de gemeentelijke bouwverordening.

Door vastlegging van de normering in de gemeentelijke bouwverordening, wordt gewaarborgd dat de Amsterdamse norm voor energiezuinig bouwen van woningen wordt gecontinueerd onder de nieuwe landelijke regelgeving.

Hoofdstuk 4 Aanpassing thema Brandveiligheid (prioriteit hoog)

Inleiding

In het Handhavingsbeleid Wabo is voor brandveilig gebruik een strategie opgenomen voor de zorg, namelijk het uitvoeren van een brandveiligheidsproject op basis van een zorgconvenant. Het convenant uit 2016 had een looptijd van drie jaar. Na evaluatie van het convenant is door de convenantpartners besloten het convenant voort te zetten en door te ontwikkelen. En nog steeds met één gemeenschappelijk doel: het structureel verbeteren van de brandveiligheid in de zorg binnen de gemeente Amsterdam.

Ontwikkeling Zorgconvenant 2.0

Op basis van het bovenstaande is het zorgconvenant 2.0 ontwikkeld, dat naar verwachting begin 2021 bestuurlijk zal worden ondertekend. Het Zorgconvenant 2.0 omvat een gezamenlijke en cyclische methodiek om de risico’s op het gebied van brandveiligheid van deelnemende zorginstellingen te monitoren, te verbeteren en te waarborgen. De beheersing van de brandveiligheid door een zorginstelling vindt plaats aan de hand van een brandveiligheids-managementsysteem. Verbetering van de brandveiligheid gebeurt daardoor op organisatieniveau en krijgt een duurzaam karakter binnen de instellingen. Samenwerking tussen de zorginstellingen, gemeente Amsterdam, Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied en Brandweer Amsterdam-Amstelland is hierbij het uitgangspunt.

Aanvullende strategie: systeemtoezicht

Een zorginstelling werkt in het kader van het zorgconvenant 2.0 risicogericht en op organisatieniveau aan haar ambities op het gebied van brandveiligheid. Ook het treffen van maatregelen op de brandveiligheidsrisico’s door een zorginstelling vindt integraal en op organisatieniveau plaats. De overheid voert bij een zorginstelling systeemtoezicht uit. Hierbij wordt planmatig, onafhankelijk en integraal informatie verzameld door de overheid over de werking en doeltreffendheid van het brandveiligheids-managementsysteem. Het systeemtoezicht wordt vanaf najaar 2020 toegepast bij zorginstellingen.

Om het systeemtoezicht uit te kunnen voeren worden door de overheid audits uitgevoerd. De audits worden ingezet om de werking en stelselmatige verbetering van het brandveiligheidsmanagementsysteem van de zorginstellingen te kunnen monitoren. Op basis hiervan kan de overheid doeltreffend adviseren over het verbeteren van de brandveiligheid van een zorginstelling. Een audit is dus geen inspectie; er zit geen beoordeling of sanctie vast aan de audit. Een auditor beoordeelt niet, maar stelt vast en komt op basis van de auditresultaten met verbetervoorstellen. De zorginstelling stelt op basis van deze verbetervoorstellen een plan van aanpak op. Hierin worden de acties vastgelegd die de zorginstellingen gaan uitvoeren naar aanleiding van de verbetervoorstellen. Het is ook mogelijk dat de zorginstelling motiveert waarom zij een actie niet nodig acht. De overheid heeft in dit traject een toetsende en/of adviserende rol.

Twee typen toezicht naast elkaar

Het introduceren van systeemtoezicht betekent niet dat het reguliere toezicht geheel verdwijnt. Zowel regulier toezicht als het systeemtoezicht kunnen in bepaalde gevallen (naast elkaar) blijven bestaan.

Indien blijkt dat:

• de gebouwen van de zorginstelling niet voldoen aan de wettelijke eisen van het Bouwbesluit en er geen gelijkwaardige risicobeheersingsmaatregelen genomen zijn, en/of

• er door de zorginstelling structureel niet op de juiste wijze wordt gewerkt op basis van een brandveiligheidsmanagementsysteem,

dan kan de overheid te allen tijde terugvallen op regelgericht toezicht. Hierbij wordt beoordeeld of een gebouw voldoet aan de wettelijke brandveiligheidseisen en vindt daar waar nodig handhaving plaats.

Daarnaast is het mogelijk om de twee vormen van toezicht naast elkaar te laten bestaan. Dit is het geval dat er wel in voldoende mate wordt gewerkt op basis van een brandveiligheids-managementsysteem, maar de zorginstelling alsnog aan de slag moet om de gebouwen aan de wettelijke eisen te laten voldoen.

Hoofdstuk 5 Aanpassing thema Gebouwkwaliteit (prioriteit gemiddeld)

Inleiding

Na vaststelling van het Programma Woningkwaliteit op 22 juni 2016 wordt met de uitvoering van het Programma woningkwaliteit stadsbreed extra aandacht besteed aan de kwaliteit, veiligheid en gezondheid van de bestaande woningvoorraad Het programma was in eerste instantie tijdelijk vastgesteld voor twee jaar. In het coalitieakkoord 2018 ‘Een nieuwe lente en een nieuw geluid’ heeft de programmatische inzet op woningkwaliteit een structureel karakter gekregen als onderdeel van het Actieplan wonen en bouwen.

Binnen de bestaande doelstellingen van het programma worden voor de komende jaren de volgende uitvoeringsaccenten gelegd: vergroten bewustwording van bewoners, borgen wettelijke kwaliteit en het versterken van het handhavingsinstrumentarium en de samenwerking. Door alle doelstellingen en uitvoeringsaccenten loopt de hoge ambitie voor verduurzaming die het coalitieakkoord 2018 stelt. Met de inzet vanaf 2019 wil het programma bijdragen aan realisatie van de volgende doelen:

• Dat woningen die nu verbeterd worden klaar zijn voor de energietransitie, en

• Dat woningen die worden voorbereid op de energietransitie gezond, veilig, comfortabel en betaalbaar zijn.

De tekst bij het thema Gebouwkwaliteit wordt aangepast naar aanleiding van deze recente ontwikkelingen.

Beleidsregel bestuurlijke boete, sluiting en beheerovername opgrond van de Woningwet

In het kader van het Programma Woningkwaliteit en de Woonagenda 2025 is de bestuurlijke wens geuit om te onderzoeken hoe de bestuurlijke boete op grond van de Woningwet in Amsterdam ingezet kanworden als handhavingsinstrument (naast de last onder dwangsom/ bestuursdwang).

Op 2 juli 2019 is de ‘Beleidsregel bestuurlijke boete, sluiting en beheerovername opgrond van de Woningwet’ vastgesteld. Deze beleidsregel is bekendgemaakt door publicatie in het Gemeenteblad van 6 augustus 2019. Op 3 december 2019 is de beleidsregel op enkele onderdelen aangepast. In de beleidsregel wordt uitgelegd wat de instrumenten bestuurlijke boete, sluiting en beheerovername inhouden, maar ook wanneer en hoe deze worden in gezet. Het gaat hierbij om een aanvullende aanpak op de reguliere handhaving zoals is vastgelegd in het Handhavingsbeleid Wabo en het Programma Woningkwaliteit.

Uitgangpunt in de beleidsregel is dat deze aanvullende handhavingsinstrumenten ingezet worden als er sprake is van:

• 1. een bedreiging van de leefbaarheid of;

• 2. gevaar voor de veiligheid of gezondheid of;

• 3. achterstallig onderhoud in panden van notoire overtreders.

Als er acuut sprake is van een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de veiligheid of gezondheid dan wordt in beginsel opgetreden door middel van een last onder bestuursdwang of sluiting. In de praktijk gaat het dan vaak om brandgevaarlijke situaties in bijvoorbeeld illegale hotels. Dit is meestal niet aan de orde als er sprake is van achterstallig onderhoud, maar dan kunnen er toch verzwarende omstandigheden gelden omdat de eigenaar/ overtreder stelselmatig de regels overtreedt. In principe wordt een bestuurlijke boete, sluiting en beheerovername alleen ingezet bij de eigenaren die de regels herhaaldelijke overtreden en die hun panden bedrijfsmatig exploiteren.

Hoofdstuk 6 Aanpassing thema Monumenten (prioriteit gemiddeld)

Inleiding

De druk op de bestaande bebouwing en daarmee op de monumentale panden is groot. Monumenten worden (legaal) aangepast om het gebruiksgemak en vloeroppervlak (denk aan uitdiepen van kelders) te vergroten, en in voorkomende gevallen wordt er illegaal verbouwd. Dit leidt veelal tot vernieling en onherstelbare beschadiging. Ook wordt steeds vaker bouwvergunningsvrij verbouwd, waarbij vergeten wordt dat voor de monumentale aspecten wel degelijk een omgevingsvergunning benodigd is. Tot slot lijden monumentale panden onder achterstallig en/ of gebrekkig onderhoud.

In het Vergunningenbeleid Wabo en het Handhavingsbeleid Wabo is een aantal strategieën voor monumenten vastgelegd. Om tegemoet te komen aan bovenstaande situatie wordt een project uitgevoerd voor de doorontwikkeling van de VTH-taken voor monumenten. Dit voorstel omvat onder andere het doorontwikkelen van de strategie voor vergunninggebonden toezicht zoals vastgelegd in het handhavingsbeleid. Verder is een ‘Matrix Monumenten’ ontwikkeld, waarmee de gevolgen van een geconstateerde aantasting van een monumentaal pand kan worden bepaald. Van aantastingen in de hoogste gevolgencategorie wordt altijd aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Toezichtsprotocol

Tijdens de (ver)bouwwerkzaamheden waarvoor een sloopmelding of omgevingsvergunning bestaat, wordt conform het sloopprotocol toezicht gehouden. Dit omvat administratief toezicht en bij beschermenswaardige panden toezicht ter plaatse.

In verband met de specifieke aspecten die van toepassing zijn bij monumenten is alleen gebruik maken van deze protocollen niet toereikend.

Om deze reden heeft Amsterdam het Toetsingskader Monumenten Amsterdam vastgesteld, waarin zowel het toetsingskader voor aangevraagde vergunningen als het kader voor toezicht is opgenonomen. Het collegebesluit tot vaststelling van het toetsingskader is op 14 oktober 2016 gepubliceerd in het Gemeenteblad nr. 142283.

Op basis van het Toetsingskader is de ‘Checklist toezicht monumenten’ opgesteld, die door toezichthouders wordt gebruikt bij toezicht op de verbouw van een monument.

Daarnaast is verdere informatie over toezicht op monumenten in Amsterdam te vinden op www.monumententoezicht.nl. Deze website is ontwikkeld door Stichting ERM in nauwe samenwerking met de Federatie Grote Monumentengemeenten en de Vereniging BWT Nederland. Amsterdam heeft hierin een belangrijke rol gespeeld. De website kan de gemeentelijke toezichthouders en handhavers in hun werk ondersteunen met handreikingen waar op te letten, afkeurcriteria en wat te doen als werkzaamheden tijdens het onderhoud en restauraties van monumenten verkeerd worden uitgevoerd.De toezichtsaspecten zoals benoemd op www.monumententoezicht.nl komen op vrijwel alle punten overeen met het Amsterdamse toetsingskader monumenten.

Toezicht vindt plaats op (BOM-)niveau 4, dat wil zeggen dat er een beoordeling van alle onderdelen op detailniveau plaatsvindt. Op het oog en met de benodigde hulpmiddelen worden controles tot op detailniveau uitgevoerd. Alle projectspecifieke tekeningen en detailtekeningen worden geraadpleegd.

Prioriteitstelling

Het toezichtsniveau vindt plaats op (BOM-)niveau 4. Er kunnen situaties zijn waarin het toezicht een hogere prioriteit krijgt. Dit zal dan leiden tot het verhogen van de toezichtsfrequentie. De criteria voor een hogere prioritering van het monumententoezicht zijn ook vastgelegd op www.monumententoezicht.nl en worden door Amsterdam overgenomen. Deze criteria zijn:

• Als door het bestuur van de eigen organisatie of van een ander overheidsorgaan prioriteit aan het monument is gegeven.

• Als er een klacht is ingediend door omwonenden of belangenorganisatie.

• Als werkzaamheden aan het monument zonder vergunning worden uitgevoerd, terwijl een vergunning wel noodzakelijk is.

• Als in het concrete geval de beleidsafdeling adviseert prioriteit aan het toezicht (en de handhaving) te geven, bijvoorbeeld naar aanleiding van het vergunningtraject of omdat het monument van groot belang is (bijv. Unescolijst) .

• Als sprake is van een potentieel gevaarlijke situatie.

• Als het gaat om omvangrijke werkzaamheden aan het monument.

• Als het werk niet door een gecertificeerde monumentenaannemer wordt uitgevoerd.

• Als er in het verleden “slechte” ervaringen waren met de opdrachtgever of uitvoerende aannemer.

• Als de werkzaamheden aan het monument worden gesubsidieerd door de overheid.

Monumentenmatrix: bepalen gevolgen aantasting van een monument

Aan de hand van de ‘Monumentenmatrix’ en het bijbehorende stappenplan kan worden bepaande wat de gevolgen zijn (categorie 1-4) van aantasting van een monument. De matrix wordt toegepast in het geval er sprake is van het illegaal -dat wil zeggen zonder vergunning of in afwijking van een vergunning, of door achterstallig onderhoud- verwijderen of beschadigen van monumentale onderdelen in bouwwerken of monumenten die een beschermde status (Rijks monumenten en Gemeentelijke monumenten) genieten, zoals is bedoeld in de Erfgoedwet en Erfgoedverordening Amsterdam.

Op basis van het verlies aan monumentale waarde worden de mogelijke gevolgen (1-4) bepaald aan de hand van de Monumentenmatrix. Hierin worden de waarde, omvang, aantasting en herstelmogelijkheid bij schade aan monumenten als uitgangspunten genomen. Als er sprake is van de hoogste gevolgencategorie wordt altijd –naast de bestuursrechtelijke sanctie – strafrechtelijk aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Het stappenplan inclusief de ontwikkelde Monumentenmatrix is als bijlage aan dit document toegevoegd.

Hoofdstuk 7 Aanpassing thema Overige Wabo-vergunningen en aanhakers (prioriteit laag)

Inleiding

Op 10 juli 2019 heeft de gemeenteraad een motie aangenomen waarbij het college – kort samengevat– wordt gevraagd de beleidsstrategieën ter bescherming van groen uit te breiden. Het college heeft hier positief op gereageerd en aangegeven dit mee te nemen bij de bijstelling van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018.

Motie gemeenteraad

In de vergadering van de gemeenteraad van 10 juli 2019 heeft de gemeenteraad bij de behandeling van het jaarverslag van de Technische Adviescommissie Hoofdgroenstructuur 2018 motie 1310.19 aangenomen van het raadslid Bloemberg-Issa van de Partij voor de Dieren, waarin het college gevraagd wordt om:

“Ook bij het nieuwe handhavingsbeleid Wabo in te zetten op het attenderen/ voorlichten van de ambtelijke organisatie op inzetten van (privaatrechtelijke) instrumenten bij het beschermen van groen.”

Reactie van het college op de motie

Het college heeft schriftelijk aan de gemeenteraad laten weten positief te reageren op het verzoek van het raadslid en bij de bijstelling van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018 de in de volgende alinea genoemde strategieën op te nemen om uitvoering te geven aan de motie en daarmee de groenwaarden (verder) te beschermen.

Hierbij heeft het college benadrukt dat het belang van groen voor Amsterdam buiten kijf staat. In een zich verdichtende stad neemt de betekenis ervan alleen maar toe. In het coalitieakkoord onderstreept het college het belang ervan door aan te geven niet in de Hoofdgroenstructuur te willen bouwen en de stad waar mogelijk verder te vergroenen. Deze groenambitie vraagt tegelijkertijd om een goede bescherming van het groen in en om de stad.

Dit is reden voor het college om deze motie te steunen en meer middelen op te nemen ter bescherming van groen in het beleid.

Uitbreiding beleidsstrategieën ter bescherming van groen

In het handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018 is ‘de bescherming van groen’ ondergebracht bij het thema ‘Overige Wabo-vergunningen en aanhakers’. Binnen dit thema zijn voor de gemeente Amsterdam het behoud van het bomenbestand en het voorkomen van overtredingen van het soortbeschermingsgedeelte (dieren en planten) van de Wet Natuurbescherming relevant.

De beleidsstrategieën binnen dit thema luiden als volgt.

• Voorlichting aan ontwikkelaars en bouwbedrijven (o.a. via open data) over de kapregelgeving en de Wet natuurbescherming.

• Reactief handhaven op basis van meldingen en signalen. Bi j grootschalige projectmatige kap houden we actief toezicht.

• Toezicht omgevingsvergunning met aanhaker conform toezichtstrategie Bouw.

• Signaleren en doorgeven aan bevoegd gezag (provincie).

In aanvulling hierop worden de volgende strategieën in het beleid opgenomen:

• Signaaltoezicht naar relevante organisatieonderdelen bij constatering van (dreigende) aantasting van groen, met als doel om naast bestuursrechtelijke instrumenten ook privaatrechtelijke instrumenten in te zetten ter bescherming van groen.

• Signaaltoezicht houdt in dat er direct een signaal wordt afgegeven naar het organisatieonderdeel dat bevoegd is om privaatrechtelijke instrumenten in te zetten, zodra één van de toezichthouders (dreigende) overtreding van een wettelijk voorschrift constateert.

• Voorlichting aan omgevingsvergunninghouders dat voor verstoring van leefgebieden, vellen van houtopstand, aantasting van groen et cetera een (aanvullende) vergunning of ontheffing nodig kan zijn en dat de gemeente en/of de provincie bij illegale activiteiten zowel bestuursrechtelijke als privaatrechtelijke maatregelen kunnen nemen.

• Hierbij gaat het dus niet alleen om het bestuursrechtelijke handhavingsproces, maar ook om situaties waarin de gemeente in de rol als eigenaar van gronden privaatrechtelijk kan afdwingen dat –bijvoorbeeld de kap van bomen voor de aanleg van een privé tuin - wordt tegen gegaan.

Hoofdstuk 8 Aanpassing strategie ‘Bouwtoezicht op Maat’

Inleiding

Gemeente Amsterdam werkt voor bouw al enkele jaren met het door het college vastgestelde Bouwtoezicht Op Maat (BOM). De BOM-systematiek is geënt op landelijke toetsingskaders voor bouwvergunningen en bouwtoezicht. Hierin worden bouwwerken in verschillende categorieën onderverdeeld en wordt getoetst c.q. toezicht gehouden op de relevante aspecten.

Werken op basis van BOM heeft ten doel onaanvaardbare risico’s, vooral op het gebied van veiligheid en gezondheid af te vangen. Het uitgangspunt van de BOM-systematiek is dat de verantwoordelijkheid bij de eigenaar ligt, waarbij het bevoegd gezag beziet of die verantwoordelijkheid voldoende wordt genomen en waarbij alleen acties worden ondernomen op basis van het ingeschatte risico, waarop het bevoegd gezag haar capaciteit bepaalt.

De krapte op de arbeidsmarkt levert een grote uitdaging op om aan het in BOM vastgelegde niveau van toezicht op de bouw te voldoen. Om deze reden is een probleem- en risicoanalyse uitgevoerd, die heeft geleid tot een aanpassing op punten van de BOM-systematiek. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de inwerking van de Wet kwaliteitsborging leidt tot een ingrijpender aanpassing van de BOM-systematiek. Tot die tijd wordt gewerkt met de huidige (op punten aangepaste) BOM-systematiek.

Werkniveau’s bouwtoezicht in BOM-systematiek

Voor de verschillende typen bouwwerken zijn in de BOM-systematiek werkniveaus vastgesteld op grond van een risicoanalyse. Voor het bouwtoezicht worden er vier werkniveaus onderscheiden:

• Integraal (4): Beoordeling van alle onderdelen op detailniveau. Op het oog en met de benodigde hulpmiddelen worden controles tot op detailniveau uitgevoerd. Alle projectspecifieke tekeningen en detailtekeningen worden geraadpleegd.

• Representatief (3): Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details, op het oog en met eenvoudige hulpmiddelen worden elementaire controles uitgevoerd. Daarnaast worden enkele kritische detailleringen in detail beoordeeld. Er worden algemene projectspecifieke tekeningen geraadpleegd en detailtekeningen van kritische detailleringen.

• Beperkt (2): Beoordeling op hoofdlijnen, op het oog en met eenvoudige hulpmiddelen worden elementaire controles uitgevoerd. Er worden alleen algemene projectspecifieke tekeningen geraadpleegd. Bij twijfel vindt raadpleging van detailtekeningen plaats.

• Marginaal (1): Visuele controle, een vluchtige beoordeling op het oog op basis van kennis en ervaring zonder projectspecifieke tekeningen of details te raadplegen en of hulpmiddelen te gebruiken.

Het werkniveau is indicatief, bedoeld als aanvangsniveau van de beoordeling. De toezichthouders werken op basis van het principe van opbouwen van vertrouwen en beoordelen op basis van deskundigheid. Dat wil zeggen dat als de beoordeling van een onderdeel voldoende vertrouwen geeft, de toezichthouder afschaalt en als de beoordeling juist geen vertrouwen geeft wordt opgeschaald.

In tabel 1 zijn de vastgelegde werkniveaus per type bouwwerk en per beoordelingsaspect opgenomen.

Recente ontwikkelingen: krapte op de arbeidsmarkt

In de BOM-systematiek zijn de niveau’s voor toetsing van en toezicht op vergunningen neergelegd. De krapte op de arbeidsmarkt levert een grote uitdaging op om aan het in BOM vastgelegde niveau van toezicht op de bouw te voldoen. Om deze reden is een probleem- en risicoanalyse uitgevoerd, om te komen tot een verantwoorde en realistische uitvoering van het bouwtoezicht.

De probleem- en risicoanalyse

De probleem- en risicoanalyse is uitgevoerd vanuit de ervaringen en de problemen die zich in de praktijk voordoen. Er is rekening gehouden met de aard van de werken waarop toezicht wordt gehouden en ook met de mate waarop de bouwers hun eigen processen van kwaliteitsborging op orde hebben. De voorgestelde prioritering is mede gebaseerd op de inschatting over de mate waarin de bouwers rond de verschillende aspecten zelf kennis van de regels hebben en normgetrouw zijn.

De matrix voor de ondergrens

Op basis van de uitgevoerde risicoanalyse is op verschillende onderwerpen een ondergrens bepaald, die bij het kiezen van prioriteiten in het werk leidend zal zijn (zie tabel 2). De functie van het vastleggen van deze ondergrens is ook om te voorkomen dat toezicht uitsluitend wordt gericht op de hoogste veiligheidsrisico’s, terwijl ook andere kwaliteitsaspecten van maatschappelijk belang blijven, zoals een goede bruikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit, energiezuinigheid en dergelijke.

In tabel 3 zijn de verschillen tussen de ondergrens en het eerder in de BOM-systematiek neergelegd niveau weergegeven. De risico-analyse in combinatie met de ondergrens levert een minimaal verantwoord en realistisch toezichtsniveau op.

Hoofdstuk 9 Toevoeging relatie basisopgaven en aanvullende opgaven

Inleiding

In het huidige Handhavingsbeleid Wabo en het Vergunningenbeleid Wabo zijn op basis van een risico-analyse en omgevingsanalyse op stedelijk niveau prioriteiten gesteld. De beleidsdocumenten zijn ingedeeld in thema’s, waarbij per thema doelen en strategieën zijn opgenomen die gelden voor geheel Amsterdam. Naast deze algemene ‘basisopgaven’ kunnen binnen een of meerdere gebieden ook ‘aanvullende opgaven’ bestaan of ontstaan. Op de relatie tussen deze opgaven wordt in dit hoofdstuk ingegaan.

Basisopgaven en Aanvullende opgaven

Op stedelijk niveau zijn per Wabo-thema doelen en strategieën gesteld die gelden voor geheel Amsterdam. Hiermee wordt binnen Amsterdam een eenduidige werkwijze gewaarborgd, voor de uitvoering van de reguliere taken waarmee ieder gebied cq elk stadsdeel zich bezig houdt. Dit uniforme uitvoeringsniveau wordt aangeduid als de ‘basisopgaven’. De omvang van de basisopgave kan uiteraard per stadsdeel verschillen; dit hangt af van aantal projecten/gebouwen/etc.

Naast deze basisopgaven kunnen zich ontwikkelingen voordoen waarvoor specifieke en gerichte inzet noodzakelijk is. Dit zijn taken die bovenop de basisopgaven komen. Alle aanvullende opgaven zijn tijdelijk, vullen een specifieke behoefte in van een specifieke belanghebbende of gebied, en hebben een SMART doel.

Er bestaan drie soorten aanvullende opgaven:

• Gebiedsopgave: inzet ten behoeve van een opgave in het gebiedsplan. Een gebiedsopgave is per definitie locatiegebonden (in 1 stadsdeel).

• Themaopgave: inzet ten behoeve van een specifiek thema (zoals hoge woongebouwen, zwembaden, noodverordening-handhaving, etc.) naar aanleiding van een lokale behoefte niet geborgd in het gebiedsplan, incident, raad- of rijksvraag, of trend/ontwikkeling in de stad. Een themaopgave kan in 1 of meerdere gebieden/stadsdelen plaatsvinden.

• Ontwikkelopgave: inzet van VTH-medewerkers ten behoeve van de ontwikkeling van de organistie of uitvoering. Denk aan invoering Wkb/Omgevingswet, invoering digitale systemen, etc.

Doorwerking in het Uitvoeringsprogramma Wabo

Het Wabo-beleid wordt uitgewerkt in een Uitvoeringsprogramma Wabo, waarin wordt aangegeven welke activiteiten het komende jaar worden uitgevoerd. Hierbij wordt rekening gehouden met de gestelde doelen en prioriteiten. Bij het opstellen van beleid en uitvoeringsprogramma wordt de zogenaamde ‘Big 8-cyclus’ doorlopen, waarbij het ophalen van informatie en de verwerking daarvan in de stukken en uitvoering centraal staat.

Voorafgaande aan de programmering van de beschikbare capaciteit voor de uitvoering van de VTH Wabo-taken in het Uitvoeringsprogramma Wabo, wordt zowel op ambtelijk als (lokaal) bestuurlijk niveau informatie opgehaald. Hiermee kunnen naast de op basis van het beleid bekende basisopgaven ook de aanvullende opgaven in kaart worden gebracht. Deze worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma, waarmee de beschikbare capaciteit in het uitvoeringsprogramma worden verdeeld tussen de basisopgaven en de aanvullende opgaven. Het spreekt voor zich dat de capaciteitsinzet over deze opgaven met elkaar in balans moet zijn.

Hoofdstuk 10 Toevoeging aanpak Bouwdynamiek

Inleiding

In 2019 is Amsterdam gestart met de aanpak van de negatieve effecten van de zogenaamde ‘Bouwdynamiek’ die zich manifesteerde in enkele stadsdelen. Onder Bouwdynamiek wordt verstaan: “de stijgende hoeveelheid verbouwingen aan bestaande panden, waarmee vierkante meters aan woningen worden toegevoegd door uitbouw in de tuin, kelders, extra verdiepingen en balkons”.

De aanpak van bouwdynamiek is een brede technische, juridische en maatschappelijk complexe opgave. Het opstellen van een specifiek (losstaand) beleidsdocument hiervoor is in ontwikkeling. In dit hoofdstuk wordt meer algemeen ingegaan op de problematiek rondom bouwdynamiek en enkele inmiddels ontwikkelde maatregelen die een relatie hebben met het VTH Wabo-domein.

Bouwdynamiek in Amsterdam

Amsterdam groeit en blijft in toenemende mate aantrekkelijk om te wonen, werken en verblijven. Die groei brengt helaas ook negatieve gevolgen met zich mee, waar Bouwdynamiek er één van is. De stijgende hoeveelheid verbouwingen aan bestaande panden die Bouwdynamiek kenmerkt, doen zich op dit moment vooral voor in de 19e-eeuwse wijken in met name de stadsdelen West en Zuid, maar in toenemende mate ook elders in de stad.

Vanwege de concentratie van de grote aantallen verbouwingen in een paar wijken, wordt daar overlast ervaren door bewoners zoals stof, lawaai en gebruik van de openbare ruimte. Daarnaast kunnen bewoners een aantasting van hun privacy of daglichttoetreding ervaren. Ook leidt bouwdynamiek tot wijzigingen in de fysieke structuur van de stad. Dat kan consequenties hebben voor bijvoorbeeld de klimaatbestendigheid van sommige delen van de stad. Ten slotte verandert het aangezicht van de stad, zowel aan de straatzijde als aan de tuinzijde.

Doel aanpak Bouwdynamiek in Amsterdam

De doelstelling van de aanpak bouwdynamiek kan als volgt worden omschreven:

• Het vinden van een goede balans tussen enerzijds het vergroten van leef- en woonoppervlakte en het waarborgen van kwaliteit in de stad, en anderzijds het bestrijden van de negatieve gevolgen van bouwdynamiek.

Om dit doel te bereiken heeft Amsterdam zichzelf voor de volgende opdracht gesteld:

• Het inventariseren, opstellen en uitvoeren van juridische, planologische en maatschappelijke oplossingsrichtingen en de maatregelen die nodig zijn om deze te realiseren.

• Het aanvullend onderzoeken van mogelijke oplossingsrichtingen en maatregelen die nog niet zijn onderzocht.

• Beoordelen van de effectiviteit en het vertalen van de inspanningen naar stedelijke maatregelen en beleidsregels voor de korte, middellange en lange termijn.

Inmiddels ontwikkelde maatregelen VTH Wabo -domein

De maatregelen die worden ontwikkeld om de negatieve effecten van Bouwdynamiek teniet te doen hebben een bredere reikwijdte dan het VTH Wabo-domein. Op dit moment is het volledige pakket aan maatregelen dat zal worden opgeleverd nog volop in ontwikkeling. Tussentijds zijn er enkele maatregelen ontwikkeld die een directe relatie hebben met het VTH Wabo-domein. Deze worden hieronder -kort samengevat- opgesomd.

• Fysieke bekendmaking bouwwerkzaamheden op locatie.

• Amsterdam neemt standaard in de omgevingsvergunning-bouw een voorschrift op met de verplichting tot een fysieke bekendmaking op locatie. De verplichting geldt in alle stadsdelen. In het voorschrift wordt de initiatiefnemer opgedragen om de omgeving te informeren over de aard van de werkzaamheden, de start- en einddatum ervan, het aantal objecten en de contactgegevens van een aanspreekpunt. Informeren moet plaatsvinden op de bouwlocatie zelf, via een bord of poster. Op naleving van deze verplichting wordt toezicht gehouden.

• Protocol startmeldingen bouw

• Na vergunningverlening of akkoord meldingen (WABO) wordt de start van bouw en of sloopwerkzaamheden weinig gemeld. Hierdoor kan het voorkomen dat er wordt aangevangen met bouwwerkzaamheden zonder dat de toezichthouder hiervan op de hoogte is. In het ‘Protocol startmeldingen bouw’ zijn de strategieen neergelegd om nalevering van deze verplichting te bevorderen. Kern hiervan is dat deze verplichting na vergunningverlening actief onder de aandacht van de vergunninghouder wordt gebracht door zowel het sturen van een mailbericht als het opnemen van telefonisch contact.

• Afwegingkader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam

• Op 30 juni 2020 is het concept ‘Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam’ vrijgegeven voor inspraak. Het Afwegingskader wordt naar verwachting eind 2020 definitief vastgesteld. Uit onderzoek bleek dat in grote delen van de stad de effecten van (met name cumulatieve) kelderbouw negatief zijn. Door de barrièrewerking van meerdere kelders naast elkaar wordt de stand en stroom van het grondwater beïnvloed. In het Afwegingskader zijn diverse maatregelen opgenomen om bij de aanleg van een kelder de doorstroming van het grondwater te waarborgen. Deze zullen na uiteindelijke inwerkingtreding deels tot gevolg hebben dat in bepaalde gebieden geen vergunning voor kelderaanleg kan worden verleend. In andere gebieden zullen specifieke voorwaarden aan de vergunning worden verbonden, waar toezicht op zal worden gehouden.

Hoofdstuk 11 Toevoeging inspectietermijnen bij melding

Inleiding

In het Handhavingsbeleid Wabo is gesteld dat niet iedere melding van een burger of ondernemer automatisch wordt gevolgd door inzet van handhavers. Dat is afhankelijk van de mate van urgentie. Meldingen worden informatiegestuurd in plaats van op ad hoc basis afgehandeld.

Er bestaat een behoefte aan een nadere beleidsmatige concretisering voor de wijze waarop er moet worden omgegaan met de afhandeling van meldingen. Met deze richtlijn kan worden beoordeeld of een inspectie noodzakelijk is en zo ja, wanneer deze moet plaatsvinden.

Prioriteitstelling

De prioriteit en daarmee de termijn waarbinnen een inspectie wordt uitgevoerd, wordt bepaald aan de hand van het volgende schema:

Categorie	Omschrijving
3: Acuut / spoed	Op basis van de melding kan worden gesteld dat een inspectie onmiddellijk moet plaatsvinden. Er is hoogstwaarschijnlijk sprake van acute veiligheids- of gezondheidsrisico’s. Direct een inspectie uitvoeren Voorbeelden zijn illegale sloop of asbestverwijdering, , illegale aanpassing van monumenten, strijdig gebruik op locaties waar geslapen wordt, situaties met ernstige constructie- en brandveiligheidsrisico’s, splitsing van woningen, illegale bouw van balkons en muurdoorbraken.
2: Urgent	Op basis van de melding kan worden gesteld dat een inspectie noodzakelijk is. Er is hoogstwaarschijnlijk sprake van een directe of indirecte hinder of overlast, maar acute veiligheids- of gezondheidsrisico’s zijn niet aan de orde. Binnen 1 week een inspectie uitvoeren Voorbeelden zijn geluidsoverlast bij bouw, illegale zolderbewoning, aanhoudende geluid- en geurklachten bij milieu-inrichtingen.
1: Niet urgent	Op basis van de melding kan worden gesteld dat er sprake is van een overtreding, maar met beperkte directe of indirecte hinder/overlast of veiligheids- of gezondheidsrisico’s. Een inspectie moet echter uitsluitsel bieden. Binnen 1 maand een inspectie uitvoeren Voorbeelden zijn: situaties met beperkte constructie- en brandveiligheidsrisico’s, sloop of asbestverwijdering waarvoor een melding of vergunning afgegeven is, illegale bouw van dakterrassen, hekwerken, airco’s, bijbehorende bouwwerken, dakopbouwen, kozijnen, reclame of rookgasafvoer, welstandsproblemen, achterstallig onderhoud, overige klachten bij milieu-inrichtingen, energiebesparing.
0: Geen	Op basis van de melding kan worden geconstateerd dat er geen sprake is van een overtreding, of van een overtreding zonder directe of indirecte hinder/overlast of veiligheids- of gezondheidsrisico’s. Geen inspectie uitvoeren. Kennisgeving sturen binnen 1 maand.

Handhavingsverzoek

Anders dan bij handhavingsmeldingen dient bij handhavingsverzoeken rekening te worden gehouden met de beslistermijn van acht weken. De prioriteitstelling en inspectietermijnen die gebruikt worden voor handhavingsmeldingen zijn daarom niet toepasbaar bij de behandeling van handhavingsverzoeken. Er vindt altijd een inspectie plaats.

Hoofdstuk 12 Toevoeging prioriteitstelling handhaving overtredingen

Inleiding

In het Handhavingsbeleid Wabo wordt een sanctie- en gedoogstrategie beschreven. Hierin is neergelegd hoe de gemeente bestuursrechtelijk en / of strafrechtelijk zal optreden tegen overtredingen die tijdens het toezicht zijn geconstateerd, met als doel het afdwingen van normconform gedrag.

Uitgangspunt is dat een passende interventie wordt toegepast om de overtreding ongedaan te maken. Om dit te waarborgen wordt de landelijke Handhavingsstrategie toegepast. Er bestaat een behoefte aan een nadere prioriteitstelling voor de afhandeling van overtredingen. Met deze richtlijn kan worden beoordeeld wanneer het handhavingstraject dient te starten.

Prioriteitstelling

De prioriteit en daarmee de termijn waarbinnen het handhavingstraject dient te starten, wordt bepaald aan de hand van het volgende schema. Dit schema is gebaseerd op de Landelijke Handhavingsstrategie.

Categorie	Omschrijving
IV:  zeer hoge prioriteit	Direct start van het handhavingstraject.
III:  hoge prioriteit	Start handhavingstraject < 2 weken.
II: gemiddelde prioriteit	Start handhavingstraject < 2 maanden.
I: lage prioriteit	De overtreding wordt gewraakt (uitgestelde handhaving) en te zijner tijd gebundeld en thematisch of projectmatig opgepakt. Kennisgeving sturen binnen 8 weken.

Wraking

Wraking is een vorm van uitgestelde handhaving. Een wrakingsbrief is geen besluit in de zin van de Awb. Door middel van een wrakingsbrief geeft de gemeente de overtreder te kennen dat het college van B&W zich het recht voorbehoudt om op een nader te bepalen tijdstip handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtreding als de overtreder deze zelf niet opheft. Bij een verergering van de situatie, bij handhavingsverzoeken van derden en/of zodra de gemeente anderszins daartoe aanleiding ziet, kan alsnog handhavend worden opgetreden. Wraking wordt met name gehanteerd voor overtredingen die een lage prioriteit hebben.

Hoofdstuk 13 Toevoeging doelbereiking (meetbaarheid van doelen)

Inleiding

Het handhavingsbeleid Wabo wordt jaarlijks beoordeeld door de provincie in het kader van het Interbestuurlijk Toezicht Omgevingsrecht. In het oordeel van de provincie over 2017 en 2018 is het volgende verbeterpunt opgenomen: “Geef met meetbare doelen inzicht in wat u ten aanzien van de geprioriteerde thema’s wilt bereiken.”.

Het verbeterpunt komt neer op het ontbreken van doelwaarden voor de indicatoren in het handhavingsbeleid. Het ontbreken van deze doelwaarden werd mede veroorzaakt door het niet (volledig) ter beschikking hebben van de juiste gegevens voor de verschillende thema’s in het handhavingsbeleid. Immers, het is lastig te stellen welke doelen we willen bereiken als we niet weten waar we nu staan. Door het ontbreken van deze gegevens waren ook de jaarverslagen over 2017 en 2018 kwalitatief van aard en werd in deze verslagen de inspanningen en -resultaten per thema op hoofdlijnen gegeven.

In 2019 is aandacht besteed aan de registratie, validiteit en betrouwbaarheid van de indicatoren en het implementeren van een registratiesysteem voor de VTH-organisatie. Hiermee kan in 2020 op een meer kwantitatieve wijze worden gerapporteerd op de volledige range aan vastgestelde indicatoren.

Het verbeterpunt vanuit het Interbestuurlijk Toezicht en de ontwikkelingen in het kunnen meten van indicatoren betekent dat verdere aanscherping van het handhavingsbeleid op dit punt wenselijk is. Dit betekent dat doelstellingen en doelbereiking per thema’s verder geconcretiseerd worden door het toevoegen van kwantitatieve doelwaarden voor indicatoren en het registreren en bijhouden daarvan.

Doelwaarden

Bij nagenoeg alle thema’s vindt vergunning- of meldinggebonden toezicht plaats. Aan deze toezichtsstrategieën zijn indicatoren gekoppeld voor het percentage niet-naleving, in de zin van ‘percentage overtredingen bij (initiële) controle van een vergunning of melding’. Voorbeelden zijn:

• Percentage van het aantal bouwwerken waarop toezicht is gehouden, waarbij overtredingen van het Bouwbesluit 2012 en/of afwijkingen van de omgevingsvergunning zijn geconstateerd in relatie tot constructieve en brandveiligheid, verdeeld naar de categorieën B1-B8 uit de strategie Bouwtoezicht op Maat.

• Percentage van het aantal gecontroleerde sloopmeldingen waarbij een overtreding wordt geconstateerd, verdeeld naar asbestverwijdering en overige sloopwerkzaamheden.

Voorgesteld wordt om voor 2020 doelwaarden te bepalen voor deze indicatoren. Er zijn onvoldoende meetgegevens over de afgelopen jaren. Dit betekent dat we per thema:

• een basis-doelwaarde stellen, zonder dat we weten of deze in de buurt zit van de echte waarde;

• deze basis-doelwaarde gebruiken als ‘stip op de horizon’;

• ervoor zorgen dat de betreffende indicatoren in 2020 daadwerkelijk meetbaar zijn;

• in 2020 meten hoever we nog van die stip op de horizon zitten;

• de waarde van de meting in 2020 hanteren als nulmeting;

• de doelwaarden voor 2021 en verder zullen baseren op de nulmeting uit 2020 en verder.

De doelwaarde maken we afhankelijk van de prioriteit, dat wil zeggen: bij de thema’s met hogere prioriteit is de doelwaarde lager dan bij de thema’s met lagere prioriteit. Immers, bij de thema’s met hogere prioriteit is het risico groter.

• Hoge prioriteit: doelwaarde percentage niet-naleving = 10%

• Gemiddelde prioriteit: doelwaarde percentage niet-naleving = 20%

• Lage prioriteit: doelwaarde percentage niet-naleving = 30%

Bijlage 1: Monumentenmatrix

Het onderstaande stappenplan en de bijbehorende matrix worden toegepast in het geval er sprake is van het illegaal -dat wil zeggen zonder vergunning of in afwijking van een vergunning, of door achterstallig onderhoud- verwijderen of beschadigen van monumentale onderdelen in bouwwerken of monumenten die een beschermde status (Rijks monumenten en Gemeentelijke monumenten) genieten, zoals is bedoeld in de Erfgoedwet en Erfgoedverordening Amsterdam.

Op basis van het verlies aan monumentale waarde worden de mogelijke gevolgen (1-4) bepaald aan de hand van de Monumentenmatrix. Hierin worden de waarde, omvang, aantasting en herstelmogelijkheid bij schade aan monumenten als uitgangspunten genomen. Als er sprake is van de hoogste gevolgencategorie wordt altijd –naast de bestuursrechtelijke sanctie – strafrechtelijk aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

In het onderstaande is de kern weergegeven van de 4 stappen om de gevolgen van de aantasting van een monument met behulp van de monumentenmatrix te bepalen. In de volgende alinea’s worden deze stappen nader uitgewerkt.

Stap 1 vaststellen MONUMENTALE WAARDE

Een architectuur- of bouwhistoricus van Monumenten en Archeologie (MenA) bepaalt in overleg met zijn collega’s, of heeft al bepaald, de monumentale waarde van het betreffende gebouw en de onderdelen die zijn verwijderd of beschadigd.

Stap 2 vaststellen OMVANG VAN DE SCHADE en AANTASTING

De monumentenadviseur van MenA bepaalt de omvang en aantasting aan het monument. In deze stap wordt hiervoor het bouwdeel-niveau en de omvang van de schade bepaald.

Bij meerdere gebouwdelen, structuren of bouwonderdelen waaraan schade is toegebracht, werkt de matrix accumulerend, dat wil zeggen dat de mogelijke gevolgen categorie (1-4) een niveau naar boven worden opgeschaald.

Stap 3 HERSTELMOGELIJKHEID (eerste indicatie)

De monumentenadviseur van MenA adviseert schriftelijk aan de afdeling Toezicht en Handhaving van het betreffende stadsdeel over de herstelmogelijkheden. Hierin is de het kwaliteitsniveau van het herstel van belang. Dit is een globale en eerste indicatie. Deze kan op een later moment, door onderzoek, naar boven (hogere herstelkwaliteit) worden bijgesteld. Gezien de korte handelingstijd is het niet haalbaar om tot een exacte herstelindicatie te komen.

Stap 4: GEVOLGENCATEGORIE op basis van de Monumentenmatrix

Uit de matrix volgt een gevolgencategorie (1-4). In alle strategieën is een herstelplan het uitgangspunt. Het herstelplan dient opgesteld te worden door een gekwalificeerde aannemer/adviseur en ter beoordeling te worden voorgelegd aan MenA. Het rechtsgevolg wordt in combinatie met toepassing van de Landelijke Handhavingsstrategie bepaald. Van aantastingen in de hoogste gevolgencategorie 4 wordt naast de bestuursrechtelijke sanctie altijd strafrechtelijk aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

STAP 1 vaststellen MONUMENTALE WAARDE

De architectuur- of bouwhistoricus van MenA bepaalt de monumentale waarde van het betreffende gebouw en zijn onderdelen. Het is mogelijk dat er al een beschrijving bestaat waarin deze zijn vastgelegd. Hierbij wordt de werkwijze gehanteerd zoals nader omschreven in het Beleidskader Monumenten Amsterdam. Het bepalen van de waardering gebeurt op basis van wat is aangetroffen, bouwsporen, historisch pakket aan verflagen/stucwerk, fotodocumentatie, archief, publicaties, referentiemateriaal enzovoort.

Hoofdonderdelen waardering

Elke waardering heeft vier criteria.

Stedenbouwkundige en/of architectuurhistorische waarde (exterieur)

Het exterieur omvat de opzet, vorm en omvang van de volumes, gevels met alle onderdelen en eigenschappen, zoals; kozijnen, balkons, hekwerken, ornamenten, materiaal, kleur en gevelbekleding enz., evenals het dak.

Hoofddraagconstructie

De hoofddraagconstructie omvat alle constructieve onderdelen, zoals; fundering, bouwmuren, vloeren, dakconstructie, dragende binnenmuren, trappenhuis enz.

Interne structuur/plattegrond/indeling/ruimtelijkheid

Bij de structuur van een gebouw moet gedacht worden aan de ruimtelijke opzet en ruimtewerking, het samenspel van diverse bouwonderdelen, lichtinval en hoogtes, de plattegrond binnen de bouwonderdelen, zoals de gang- en kamerstructuur en structurerende elementen, zoals rookkanalen enz.

Interieurafwerking, inrichting of machinerie

De afwerking van het interieur bestaande uit lambriseringen, plafonds, behang, reliëfs, stucwerk, verflagen enz. Kenmerkend is de detaillering, materialisering, kleurstellingen enz.

Binnen deze criteria worden drie waardeniveaus onderscheiden

Hoge waarde

Behoudenswaardig: dient als zodanig behouden te blijven. Dat wil zeggen: conservering en restauratie waar nodig.

Positieve waarde

Behoudenswaardig: het uitgangspunt is behoud, maar een beperkte wijziging of verandering is bespreekbaar, indien het gebruik en de levensduur van het monument als totaal er hierdoor op vooruit gaat.

Indifferente waarde

Geen erfgoedwaarden, verwijderen of aanpassen heeft geen gevolgen voor het monument.

N.B. In veel gevallen is er van het pand een waardering op hoofdlijnen van de onderdelen, maar niet altijd op een specifiek bouwdeel van dit onderdeel. Dit dient aan de hand van documentatie alsnog door architectuur- en bouwhistorisch onderzoek vastgesteld te worden.

Stap 2 vaststellen OMVANG VAN DE SCHADE en AANTASTING

De monumentenadviseur van MenA bepaalt de omvang en de aantasting aan het monument. In deze stap wordt hiervoor het bouwdeel-niveau en de omvang van de schade bepaald.

‘Bouwdeelniveau’ (Monumenten en Archeologie, Marije Bakker)

Bouwdeel-niveau

Om de hoogte van de schade en de impact op het monument te kunnen beoordelen, zijn de volgende niveaus van belang.

Gebouwdeel

Een duidelijk afgebakend onderdeel van een gebouw zoals; hoofdgebouw, tussenlid, bijgebouw enz. Een gebouwdeel kan een of meerdere structurerende onderdelen bevatten.

Structuur/ Ruimte

Een duidelijk afgebakende ruimte dat in zichzelf een structurerend onderdeel is van een gebouwdeel. Zoals; voorkamer, achterkamer, gang, wc, trappenhuis enz. Een ruimte kan een of meerdere gebouwonderdelen bevatten.

Bouwonderdeel

Een duidelijk afgebakend bouwonderdeel dat op zichzelf staat en een onderdeel is van een of meerdere ruimten, of gebouwdeel. Zoals; lambrisering, trap, rookkanaal, lijstwerk, glas in lood raam, schouw, vloerafwerking enz.

Omvang schade

De omvang van aantasting (van het niveau bouwdeel) wordt weergegeven in een bandbreedte van percentages en zijn indicatief. Omdat de omvang niet altijd in percentages is uit te drukken. Hierbij wordt opgemerkt, dat er een verschil wordt gemaakt in bouwdeelniveau; gebouwdeel, structuur en bouwonderdeel.

Er wordt onderscheid gemaakt in hoeverre een bouwonderdeel geornamenteerd of gedecoreerd is of dat het een onderdeel dat vlak doorgaand werk betreft. Bijvoorbeeld, de rijk geornamenteerde korbelen zijn geheel weg genomen, welk een klein percentage is op de gehele balklaag (zonder decoratie), maar aanzienlijk voor dat onderdeel. Of er is een vlak deel van een plafond verwijderd terwijl de geornamenteerde/gedecoreerde afwerkingen nog geheel aanwezig is.

Beperkt

De omvang van de schade aan het betreffende bouwdeelniveau;

• gebouwdeel of structuur is beperkt, tot ongeveer 20%.

• bouwonderdeel betreft enkel vlakke delen van een afwerking, of doorgaand werk. (Niet geornamenteerde/gedecoreerde delen.)

Deels

De omvang van de schade aan het betreffende bouwdeelniveau;

• gebouwdeel of structuur is deels aangetast, tussen ongeveer 20 en 40%.

• bouwonderdeel betreft zowel een beperkte aantasting (tot ongeveer 20%) van geornamenteerde/gedecoreerde afwerkingen als doorgaand werk.

Groot

De omvang van de schade aan het betreffende bouwdeelniveau;

• gebouwdeel of structuur is groot, ongeveer 40 tot 90 %.

• bouwonderdeel betreft zowel deels een aantasting (ongeveer tussen 20 en 40%) van geornamenteerd/gedecoreerde afwerkingen als doorgaand werk.

Geheel

De omvang van de schade aan het betreffende bouwdeelniveau;

• gebouwdeel of structuur is bijna helemaal of in zijn geheel, vanaf ongeveer 90%.

• bouwonderdeel betreft zowel een grote aantasting (vanaf ongeveer 40% ) van geornamenteerd/gedecoreerde afwerkingen als doorgaand werk.

N.B. Bij meerdere gebouwdelen, structuren of bouwonderdelen waaraan schade is toegebracht, werkt de matrix accumulerend. Dat wil zeggen dat de mogelijke gevolgen categorie (1-4) een niveau naar boven opgeschaald worden.

Stap 3 HERSTELMOGELIJKHEID (eerste indicatie)

De monumentenadviseur van MenA adviseert schriftelijk aan de afdeling Toezicht en Handhaving van het betreffende stadsdeel over de herstelmogelijkheden. Hierin is het kwaliteitsniveau van herstel van belang. Dit is een globale en eerste indicatie welke op een later moment, door onderzoek, naar boven (hogere herstelkwaliteit) kan worden bijgesteld. Gezien de korte handelingstijd is het niet haalbaar om tot een exacte herstelindicatie te komen.

Vanuit MenA is het uitgangspunt dat schade waarbij monumentale waarden verloren zijn gegaan, wordt hersteld. Herstelmogelijkheid geeft de haalbaarheid van herstel aan. Deze constatering geeft niet aan wat de minimale eis tijdens de beoordeling van het herstelplan is.

Herstelmogelijkheid

Op basis van de restauratieladder van de stichting Erkende Restauratiekwaliteit Monumentenzorg (ERM) is de onderstaande indeling opgesteld waarin de verschillende niveaus van herstel worden beschreven. Overigens is het niet helemaal over te nemen, omdat de restauratieladder wordt gebruikt bij de beoordeling van restauraties waarbij ook aanpassingen en verbeteringen ten behoeve van comfort of duurzaamheid worden meegenomen. Dit doet hierbij niet ter zake.

Reparatie – Nauwgezet te herstellen

De beschadigde onderdelen kunnen worden gerepareerd, waarbij het nog aanwezige materiaal volledig gehandhaafd blijft of teruggeplaatst kan worden. Voorbeelden van reparaties zijn het repareren van beschadigde stenen of het plaatselijk aanhelen van voegwerk of stucwerk. Omdat het hierbij om het aanhelen van bestaand werk gaat, wordt ervan uitgegaan dat dit enkel bij een schadeomvang tot 50% kan voorkomen. Met het uitgangspunt dat er nog voldoende materiaal als referentie aanwezig is.

Kopiëren – Nauwgezet te herstellen

De aangetaste onderdelen worden exact nagemaakt en vervangen met historische technieken en materialen. Denk hierbij aan het opnieuw maken, op riet, van een historisch plafond waarbij de oorspronkelijke mallen nog verkrijgbaar zijn. Het gaat hier om nauwgezet herstel.

Imiteren – Nauwgezet te reconstrueren

De oude vorm wordt zoveel mogelijk benaderd met toepassing van moderne technieken en/of andere materialen. Sporen zijn nog aanwezig die bijdragen aan een reconstructie. Het gaat hier om een nauwgezette reconstructie.

Benaderen – Op hoofdlijnen te reconstrueren

Het bestaande beeld blijft zoveel mogelijk intact. Het betreffende onderdeel wordt echter aangepast, omdat het niveau van detail enkel op hoofdlijnen (beeldwaarde) kan worden achterhaald. Het gaat hier om een reconstructie enkel op hoofdlijnen.

Onbekend

Op het moment van constatering is het onvoldoende inzichtelijk in hoeverre de schade te herstellen is.

Niet – Niet te herstellen

Op het moment van constatering blijkt dat er geen mogelijkheid is tot herstel in welke vorm dan ook, omdat er geen (historisch) materiaal of documentatie (meer) aanwezig is en er geen sporen zijn waaruit de oorspronkelijke situatie herleid kan worden.

Stap 4: conclusie GEVOLGENCATEGORIE op basis van de Monumentenmatrix

Uit de matrix volgt een gevolgencategorie (1-4). De categorieen 1-4 corresponderen met de 4 categorieen uit de Landelijke handhavingsstrategie die is opgenomen in het Handhavingsbeleid Wabo (aanzienlijk, van belang, beperkt, vrijwel nihil). In alle strategieën is een herstelplan het uitgangspunt. Het herstelplan dient opgesteld te worden door een gekwalificeerde aannemer/adviseur en ter beoordeling te worden voorgelegd aan MenA.

Het rechtsgevolg wordt in combinatie met toepassing van de Landelijke Handhavingsstrategie bepaald. Als er sprake is van de hoogste gevolgencategorie wordt altijd –naast de bestuursrechtelijke sanctie – strafrechtelijk aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Aangetaste of verwijderde onderdelen met een indifferente waarde hebben geen gevolgen voor de monumentale waarde en staan niet in de matrix.

N.B. Bij meerdere gebouwdelen, structuren of bouwonderdelen met schade werkt de matrix accumulerend. De mogelijke gevolgencategorie (1-4) wordt een niveau opgeschaald.

Monumentenmatrix

Artikel 1

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na bekendmaking.

Artikel 2

Deze regeling wordt aangehaald als Beleidsregels bijstelling 2021 van het Handhavingsbeleid Wabo 2e helft 2017-2018.

Aldus vastgesteld in de vergadering van 6 april 2021.

De burgemeester

Femke Halsema

De gemeentesecretaris

Peter Teesink