/2/png-2/RGB.png)
Gemeenteblad van IJsselstein
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| IJsselstein | Gemeenteblad 2020, 317588 | Beleidsregels |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente IJsselstein houdende regels omtrent beleid, toezicht en handhaving voor de periode 2020-2022
TER SUGGESTIE: Integraal VTH-beleid, een plug-in model, Han De Haas – provincie Utrecht
In onderstaande figuur wordt de integrale aanpak verbeeld in het plug-in-model integraal VTH-beleid. Integraal VTH-beleid vindt plaats binnen belangrijke bestuurlijke kaders. In dit integrale VTH-beleid komen op verschillende thema’s, onderwerpen samen die een relatie hebben naar de (fysieke) leefomgeving. Deze beleidsthema’s kunnen in het integrale VTH-beleid worden ‘ingeplugd’ (zoals een usb-stick in een computer). Denk hierbij aan thema’s als milieu, veiligheid, gezondheid en energie. Ter illustratie: binnen het energiebeleid zijn o.a. verplichtingen om energiebesparende maatregelen te treffen opgenomen. In het VTH-beleid kan de inzet van vergunningverlening en toezicht op het onderwerp energiebesparing op een integrale wijze worden ‘ingeplugd’.
Op nieuwe wetgeving als de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen kan via de ‘plug-in’ systematiek worden ingevoerd in het integrale VTH-beleid. Overall geldt voor het integrale VTH-beleid de Wet VTH en de daarvan afgeleide Verordening Kwaliteit VTH. Met deze ‘plug-in’ wordt de beleidscyclus (big eight) en de kwaliteit in het integrale VTH-beleid opgenomen.
Besluitvorming op (vergunning)aanvragen, toezicht en handhaving zijn een kerntaak van de gemeente, die hierin duidelijk haar verantwoordelijkheden heeft en neemt. Bestuur, directie, leidinggevenden en de medewerkers van het team (de teams) hebben ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid. In bijlage 6 van de bijlagenbundel wordt dit nader uitgewerkt. Hieronder een korte beschrijving van de organisatie en kwaliteitscriteria die van toepassing zijn.
De uitvoering van de VTH-taken op het gebied van de Wabo is ondergebracht de ODrU. De gemeente is belast met enkele bijzondere wetten en de APV. In het uitvoeringsprogramma en het jaarverslag wordt de formatie die zich met de uitvoering van deze taken bezighoudt beschreven. De in de beleidsnota beschreven doelen en prioriteiten worden in beginsel uitgevoerd worden binnen het beschikbare budget. Indien blijkt dat de formatie bijstelling behoeft dan zal dit via de reguliere begrotingscyclus worden aangekaart.
Dit beleidsplan maakt onderdeel uit van de beleidscyclus zoals wettelijk vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Door het volgen van deze beleidscyclus wordt een adequaat niveau van uitvoering van de VTH-taken in de organisatie geborgd. De kwaliteit van de uitvoering van deze taken wordt bovendien geborgd door de raad vastgestelde ‘Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht IJsselstein’. In deze verordening is aangegeven dat de gemeente bij de uitvoering van de VTH-taken als uitgangspunt de kwaliteitscriteria 2.2 hanteert. Zowel de toezichthouders, als de boa’s zijn aangewezen en aangesteld door het college van B&W voor de uitvoering van hun taken waarbij er op persoons- en functieniveau een scheiding is tussen vergunningverlening, toezicht en handhaving. Bij de activiteiten met betrekking tot milieu is bij de Omgevingsdienst regio Utrecht sprake van een roulatiesysteem waardoor niet jaren achterheen dezelfde ambtenaren bij dezelfde inrichtingen betrokken zijn. Ook bepalen de kwaliteitscriteria 2.2 op welke wijze de gemeentelijke organisatie borgt dat de uitvoering van de VTH-taken structureel op een adequaat niveau plaatsvindt. Instrumenten om deze kwaliteit te borgen, zijn bijvoorbeeld het VTH-beleid, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s, werkprocessen, protocollen en monitoring en verslaglegging. Vanuit haar taak tot Interbestuurlijk toezicht (IBT) ziet de Provincie hierop toe en de rapportages worden ter informatie aan de gemeenteraad gezonden.
Sluitstuk van de toepassing en uitvoering van het beleid en de diverse processen is de verantwoording over de inspanningen en -resultaten. Daarin staat de vraag centraal of de geleverde inspanningen hebben bijgedragen aan het realiseren van de gestelde doelen. Daarmee wordt de beleidscyclus gesloten. Het is dus belangrijk te weten of de ingezette maatregelen succesvol zijn geweest. Daarom moet beleid periodiek geëvalueerd en gemonitord worden.
De evaluatie bestaat uit het beoordelen van jaarresultaten en het effect van de jaarresultaten op de uitgangspunten en doelstellingen uit het beleid. Ten aanzien van het beleid wordt periodiek monitoring toegepast om de tussenresultaten te beoordelen, wordt jaarlijks verslag gelegd over het jaarprogramma en tussentijds het beleid geëvalueerd. Hieronder worden monitoring, verantwoording en evaluatie van het beleid verder toegelicht.
Een goede registratie van handhavingszaken vergemakkelijkt het vervolgtraject (repressief toezicht en sancties) en verschaft inzicht in de hele keten vanaf een geconstateerde overtreding tot en met de naleving. Het voordeel hiervan is dat alle handhavingspartners profiteren van de informatie. Het registreren van kwantitatieve en kwalitatieve handhavingsgegevens is met name van belang voor het te voeren beleid, de in te zetten capaciteit en de verantwoording naar het bestuur en management.
De voortgang van toezicht en handhaving wordt periodiek gemonitord. De monitoring geschiedt op basis van het uitvoeringsprogramma. Deze monitoring wordt gebruikt om te beoordelen of er voldoende voortgang wordt behaald in het HUP. ODRU en VRU rapporteren periodiek aan de gemeente over de behaalde resultaten.
Na afloop van het kalenderjaar wordt een jaarverslag opgesteld voor het college, waarin tenminste over de volgende onderwerpen wordt gerapporteerd:
- •
- •
De verantwoording vindt plaats aan de hand van het VTH-uitvoeringsprogramma. Het college maakt het jaarverslag bekend aan de gemeenteraad.
Het college heeft op 29 maart 2016 de nota “Integraal Handhavingsbeleid IJsselstein 2016-2018” vastgesteld. Op 28 juni 2016 is dit beleid, na verwerking van de Landelijke handhavingsstrategie (LHS), geactualiseerd vastgesteld. In het kader van dit nieuwe VTH-beleid heeft er een evaluatie plaatsgevonden waarbij de leerpunten van de beleidsperiode 2016-2018 zijn meegenomen. De in deze periode doorgevoerde wetswijzigingen en de naar verwachting komende wijzigingen in wet- en regelgeving en beleid hebben ook hun plek gekregen in het nieuwe VTH-beleid. De evaluatie is als bijlage 8 van de bijlagenbundel toegevoegd.
Voor de realisatie van haar doelstellingen is de gemeente mede afhankelijk van andere partijen. Dit hoofdstuk beschrijft welke samenwerkingspartners en overlegvormen er zijn en hoe de samenwerking wordt gestructureerd.
De Omgevingsdienst voert voor de gemeente IJsselstein milieu- en bouwtaken uit. De samenwerkingsafspraken tussen de ODrU en de gemeente IJsselstein liggen vast in een dienstverleningsovereenkomst (hierna: DVO). De ODrU rapporteert ieder kwartaal en ook jaarlijks over de voortgang van de uitvoering van haar taken. Ook stelt de ODrU jaarlijks een jaarplan/jaarprogramma op.
De Veiligheidsregio Utrecht (hierna: VRU) adviseert de gemeente IJsselstein in het kader van de vergunningverlening op het gebied van brandveilig gebruik. Ook voert de VRU op dit gebied het toezicht uit. De samenwerkingsafspraken tussen de VRU en de gemeente IJsselstein liggen vast in een DVO. De VRU rapporteert jaarlijks over de uitgevoerde werkzaamheden en stelt jaarlijks in overleg met de gemeente IJsselstein een jaarplan/jaarprogramma op.
B. Interbestuurlijk Toezicht (hierna: IBT)
Hiernaast ziet de Provincie Utrecht toe op, of en in hoeverre gemeenten voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen, onder andere op het gebied van het omgevingsrecht. Het IBT richt zich zowel op de taken vergunningenverlening, toezicht en handhaving, als op ruimtelijke ordening, milieu, externe veiligheid en erfgoed/monumenten.
In de provinciale verordening systematische toezichtinformatie is vastgelegd welke informatie de provincie van de gemeenten jaarlijks wil ontvangen op de onderdelen van het omgevingsrecht. Op basis van de aangeleverde informatie vindt de beoordeling plaats. Hierbij kan het oordeel uitkomen op ‘adequaat’, ‘redelijk adequaat’ of ‘niet adequaat’.
Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden
De samenwerking tussen de waterschappen en gemeenten heeft betrekking op het toezicht en handhaving van zaken die grondwater of oppervlaktewater gerelateerd zijn, zoals waterkwaliteit en -kwantiteit, medegebruik van openbaar water en nautisch toezicht op vaarbewegingen.
In het geval strafrechtelijk optreden is vereist, bijvoorbeeld bij de vervolging van milieuovertredingen, waarbij sprake is van economische delicten, vindt afstemming plaats met het functioneel parket te Amsterdam. De vervolging van overtredingen openbare ruimte worden afgehandeld door het OM Midden-Nederland.
Het Milieuteam van de politie Midden Nederland valt voor wat betreft aansturing onder het functioneel parket Amsterdam. Op het gebied van strafrechtelijke milieuzaken zijn de milieu-agenten het eerste aanspreekpunt voor de gemeente. Daarnaast is de local office het vaste aanspreekpunt voor de gemeente, de Boa’s en de omgevingsdienst. Afhankelijk van de positionering van de overtreding in de matrix van de Landelijke handhavingstrategie komt het milieuteam vroeg of op een later moment in beeld.
Regionaal overleg Samenwerkingsovereenkomst BOA’s Midden-Nederland
De leden van de projectgroep VTH (18 gemeenten, ODRU, RUD, VRU en de Provincie Utrecht) komen al vanaf 2010 jaarlijks enkele keren bij elkaar om ervaringen te delen, kennis uit te wisselen en projecten af te stemmen. Het doel is om in gezamenlijkheid de kwaliteit en uniformiteit van VTH-beleid, VTH-jaarprogramma’s en VTH-evaluaties te vergroten.
Samenwerkingsovereenkomst BOA`s Midden-Nederland
Een samenwerkingsverband dat sinds 4 oktober 2016 bestaat tussen de gemeenten Bunnik, De Bilt, De Ronde Venen, Houten, Lopik, Montfoort, Nieuwegein, Stichtse Vecht, Utrecht, Utrechtse Heuvelrug, Vianen, IJsselstein en Zeist, dat betrekking heeft op de inzet van BOA’s en/of Awb-toezichtshouders/handhaver in het domein Openbare ruimte, onderdeel Drank- en horecawet. De BOA’s die aangesteld zijn bij één van de genoemde gemeenten gerechtigd is om zijn of haar opsporingsactiviteiten en -bevoegdheden uit te oefenen op het grondgebied van de andere genoemde gemeenten. De inzet van de BOA’s vindt uitsluitend plaats op basis van een namens Inlener en Uitlener goedgekeurde werkopdracht.
Het gemeentelijke VTH-beleid bestaat uit twee onderdelen. Het eerste deel geeft op een visuele manier kort de hoofdlijnen wat voor de gemeente de visie, uitgangspunten, doelen, prioriteiten en strategieën zijn op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Het tweede deel ligt nu voor u. Het is een bijlagenboek waar de onderwerpen uit dit eerste deel gedetailleerd zijn uitgewerkt.
Voorafgaand aan de bijlagen worden enkele ontwikkelingen besproken:
Wet VTH en de Verordening Kwaliteit VTH
In april 2016 is een wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden, waarmee verbeteringen van het VTH-stelsel een wettelijke verankering hebben gekregen. Op grond van de Wet VTH en de daarvan afgeleide Verordening Kwaliteit VTH hebben gemeenten de plicht een integraal vergunningen- en handhavingsbeleid te formuleren en dat jaarlijks uit te werken in uitvoeringsprogramma’s. Het college informeert de gemeenteraad en partners over het vastgestelde beleid, de uitvoeringsprogramma’s en doet daar jaarlijks verslag van. Verder evalueert het college de ingezette formatie en middelen.
Per 1 juli 2019 is een nieuwe set kwaliteitscriteria van kracht geworden: de criteria 2.2 zijn nu leidend. Eén deskundigheidsgebied is aan de reeks toegevoegd. Die heeft betrekking op energie en duurzaamheid.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
In mei 2019 is de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) door de Eerste Kamer aangenomen. Inwerkingtreding van de wet zal bij Koninklijk Besluit worden bepaald. Dit kan voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan op verschillende tijdstippen worden vastgesteld. Door deze wetswijziging wordt een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen geïntroduceerd. Dit betekent dat bouwpartners zelf de kwaliteitsborging dienen te regelen en daarbij zelf maatregelen moeten nemen zodat aan het Bouwbesluit 2012 (per 1 januari 2021 * het “Besluit bouwwerken leefomgeving”) wordt voldaan. De gemeente beoordeelt als bevoegd gezag niet meer direct op deze aspecten maar wel op de ruimtelijke ordening, omgevingsveiligheid en de welstand van het te realiseren bouwwerk. De gemeente voert steekproeven uit en blijft verantwoordelijk voor de handhaving. Het werk verdwijnt niet, het wordt anders.
Op 17 januari 2019 is een bestuursakkoord gesloten tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en de VNG over de implementatie en invoering van de wet. Het akkoord regelt de rol van de gemeente na invoering van de wet en bevat afspraken over de voorwaarden voor inwerkingtreding. Het akkoord gaat uit van invoering per 2021, tegelijk met de Omgevingswet. Die invoering zal gefaseerd plaatsvinden. Er wordt gestart met de seriematige nieuwbouw. Het eindbeeld van het Rijk is dat uiteindelijk alle categorieën bouwwerken overgaan naar de private sector. Afhankelijk van de precieze vorm waarin de voorstellen worden doorgevoerd, leidt dit op middellange termijn tot consequenties voor de gemeente.
Met de invoering van de Omgevingswet zal zowel beleidsmatig als op het niveau van de uitvoering hierop worden ingespeeld. Via jaarlijkse verslaglegging wordt de gemeenteraad geïnformeerd.
De Omgevingswet is een fundamentele herziening van het omgevingsrecht en huidige wetgeving. Volgens planning zal de Omgevingswet in 2021 in werking treden.
* Op 1 april 2020 werd echter door de Minister van Milieu en Wonen de invoeringsdatum uitgesteld. Dat uitstel geldt ook voor de Wet kwaliteitsborging bouwen.
In de Omgevingswet zullen alle wettelijke bepalingen, besluiten en regelingen opgaan die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De wet heeft als maatschappelijke doelen (artikel 1.3 Omgevingswet) het in onderlinge samenhang:
- a.
- b.
Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen binnen de Omgevingswet meer ruimte om hun eigen beleid te bepalen. Het bestuur van de provincie stelt daartoe een omgevingsvisie en omgevingsverordening vast. Ook het gemeentebestuur stelt een omgevingsvisie op met daarin het gewenste resultaat voor de fysieke leefomgeving. Vervolgens is er voor de gemeente de opdracht om een gebiedsdekkend omgevingsplan, met functietoedeling en met regels voor activiteiten op te stellen. In aansluiting op dit omgevingsplan worden toezichts- en handhavingsinstrumenten ingezet.
Daar waar mogelijk wordt in dit beleidsplan voorgesorteerd op de doelstelling uit de Omgevingswet.
Dit nieuwe stelsel voor de fysieke leefomgeving heeft meerdere gevolgen voor de taakuitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De gemeente bereidt zich daar via een implementatieprogramma op voor. In dit implementatieprogramma is ook de samenwerking met de Utrechtse partners opgenomen.
Voor het vergunningverleningsproces en de dienstverlening heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet aanzienlijke gevolgen. Een belangrijk aspect is dat de duur van de vergunningenprocedure wijzigt en dat alle aanvragen moeten in principe via de reguliere procedure binnen 8 weken worden afgehandeld. Ook de wijze waarop vergunningaanvragen getoetst worden verandert. De Omgevingswet vraagt om een integrale afweging, met als uitgangspunt: ‘Hoe kunnen we dit initiatief mogelijk maken?’
Bij vergunningaanvragen met meerdere bevoegde gezagen wordt er één aangewezen als coördinator van het afhandelingsproces. Dit zal meestal de gemeente zijn. De Omgevingswet gaat uit van een gelijkwaardige informatiepositie voor alle betrokkenen, waaronder de initiatiefnemer. Dit houdt in dat de geldende regels begrijpelijk ontsloten moeten worden en dat er zaakgericht gewerkt moet worden. Op die manier kunnen initiatiefnemers het vergunningverleningsproces volgen. Verder wordt participatie bij een vergunningaanvraag verplicht. Deze eis verplicht initiatiefnemers om informatie te verschaffen over de wijze waarop de belangen van belanghebbenden zijn gehoord en hoe het resultaat daarvan is verwerkt in het plan.
Dit alles vraagt om een zorgvuldig proces. Een proces van overleg over het initiatief met bestuurlijke partners, ketenpartners en belanghebbenden. In het geval van een complexe aanvraag zal dat naar verwachting niet binnen 8 weken kunnen worden doorlopen. In samenwerking met de Utrechtse partners gaan we deelnemen aan pilots om via het model van de Omgevingstafel een uitgebreider vooroverleg in te richten dat het begeleiden van een aanvraag Omgevingswetproof maakt.
De gemeenteraad heeft 29 januari 2019 een Integraal Veiligheidsplan (IVP) vastgesteld. In dit IVP zijn de doelen vastgesteld op het terrein van veiligheid. Het IVP is daarmee een goede basis voor de operationele inzet op lokale veiligheidsprioriteiten door de gemeente, politie en andere organisaties. Omdat de gemeenteraad het IVP vaststelt is de raad in de gelegenheid om sturing te geven aan de uitvoering van het veiligheidsbeleid. Verder heeft de burgemeester op het terrein van het veiligheidsbeleid bijzondere wettelijke bevoegdheden. Hierover legt de burgemeester verantwoording af aan de gemeenteraad.
In relatie tot het veiligheidsbeleid is ook de afstemming met de Veiligheidsregio Utrecht (VRU) aan de orde. Op grond van artikel 15 lid 2 van de Wet op de veiligheidsregio wordt door de VRU een regionaal risicoprofiel (RRP) opgesteld. Het RRP (2019) wordt in afstemming met de partners actueel gehouden. In het RRP is een overzicht van de risicovolle situaties opgenomen die tot een brand, ramp of crisis kunnen leiden, inclusief een overzicht van de soorten branden, rampen en crises die zich kunnen voordoen. Verder wordt in het RRP een analyse gemaakt waarin de weging en inschatting van de gevolgen van de soorten branden, rampen en crises zijn opgenomen. Het RRP dient als basisinformatie voor het beleidsplan van de VRU.
In het beleidsplan van de VRU worden afwegingen gemaakt over de aanwezige en mogelijk toekomstige risico’s en hoe risico’s en crises kunnen worden beheerst. Het RRP en het VRU-beleidsplan hebben een wisselwerking naar het gemeentelijke veiligheidsbeleid. Op gemeentelijke kaarten zijn in afstemming met de VRU de objecten geïnventariseerd die een mogelijk risico vormen voor de omgeving dan wel een kwetsbare locatie betreft. Op de thema’s externe veiligheid, kwetsbare objecten en cultureel erfgoed en recreatie zijn de risico’s vastgelegd.
Ook deze inventarisatie en analyse heeft een directe relatie naar het IVP en raakt het VTH-beleid voor de fysieke leefomgeving. Relevante onderdelen uit het RRP en het VRU-beleidsplan en het IVP zijn integraal afgewogen in dit VTH-beleid.
Gezondheidsbeleid is al een gemeentelijke taak maar wordt met de komst van de Omgevingswet geïntegreerd in het omgevingsplan. Een van de hoofddoelen van de Omgevingswet is om gezondheid een plek te geven binnen de fysieke leefomgeving. Want de fysieke leefomgeving heeft invloed op de gezondheid van burgers. De inrichting van de omgeving kan hiertoe bijdragen.
- •
- •
De Omgevingswet biedt gemeenten en provincies de mogelijkheid om expliciet en vroegtijdig gezondheid en (fysieke) veiligheid te betrekken bij planvorming en beslissingen, die gaan over de fysieke leefomgeving.
Bijvoorbeeld door vergunningen te weigeren vanwege ernstige gezondheidsrisico’s (artikel 5.32 Ow).
De vraag is nog hoe dat precies gedaan moet worden. Met dit VTH-beleidsplan en de ontwikkeling van omgevingsplannen en het opdoen van ervaringen met de Omgevingstafel starten we met de invoering van dit nieuwe aspect van het gezondheidsbeleid.
Op het gebied van gezondheidsbeleid kent de Drank- en Horecawet (DHW) de verplichting om een preventie- en handhavingsplan op te stellen. Het plan Preventie en Handhavingsplan Alcohol gemeente IJsselstein is vastgesteld op 22 mei 2014.
In dit plan legt de gemeenteraad vast hoe de gemeente invulling geeft aan de toezichts- en handhavingstaak in het kader van de DHW. Het preventie- en handhavingsplan dient elke vier jaar gelijktijdig met de vaststelling van de nota gemeentelijk gezondheidsbeleid te worden vastgesteld (artikel 13 lid 2 Wet publieke gezondheid). Ook dit preventie- en handhavingsplan op basis van de DHW raakt het VTH-beleid voor de fysieke leefomgeving en wordt daarom met dit VTH-beleid afgestemd. Op 1 januari 2021 wordt de DHW vervangen door de Alcoholwet.
Bijlage 3: Reikwijdte VTH-beleid
Hieronder staat een beknopte opsomming van landelijke en lokale wet- en regelgeving die een rol speelt in het VTH-beleid 2020-2022.
Zoals al in de inleidende paragraaf is vermeld, staat in artikel 125 lid 2 en 3 van de Gemeentewet dat het college van B&W of de burgemeester een bevoegdheid heeft om handhavend op te treden. Letterlijk staat er dat het college of de burgemeester een last onder bestuursdwang kan opleggen. Wie een last onder bestuursdwang kan opleggen, mag in plaats hiervan op grond van artikel 5:32 lid 1 Awb ook een last onder dwangsom opleggen. Aan het bestuursorgaan die deze handhavend bevoegdheden heeft, worden in de Awb ook allerlei toezichtsbevoegdheden gegeven. Dit artikel in de Gemeentewet vormt dus de wettelijke basis voor het college of de burgemeester om toezicht uit te oefenen en de herstelsancties last onder bestuursdwang en last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft de bevoegdheid om toezichthouders als zodanig te benoemen. Daarnaast stelt het college op grond van artikel 142 Wetboek van Strafvordering buitengewoon opsporingsambtenaren (Boa’s) aan. Deze Boa’s hebben opsporingsbevoegdheden.
Naast de herstelsancties in het bestuursrecht kent het bestuursrecht ook een bestraffende sanctie. De wettelijke basis voor de raad om in een verordening op te nemen dat op overtreding van wettelijke voorschriften een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is artikel 154b Gemeentewet. De Boa’s hebben de bevoegdheid om een bestuurlijke strafbeschikking aan te kondigen. Uiteindelijk legt de officier van justitie de strafbeschikking op.
4.3 Algemene wet bestuursrecht
In de Awb (hoofdstuk 5) worden geen bevoegdheden tot het uitvoeren van toezicht en handhaving toebedeeld aan bestuursorganen, maar worden aan de hiertoe bevoegde bestuursorganen en daartoe aangewezen ambtenaren instrumenten gegeven (een gereedschapskist om mee te werken).
De voornaamste handhavingsinstrumenten die beschreven staan, zijn de herstelsancties in titel 5.3 van hoofdstuk 5 te weten de last onder bestuursdwang (afdeling 5.3.1) en de last onder dwangsom (afdeling 5.3.2). Deze instrumenten bieden een bestuursorgaan de bevoegdheden om zelf de overtreding geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of te beëindigen dan wel de overtreder een dwangsom op te leggen om dit zelf te doen. Daarnaast staat in titel 5.4 Awb een bestraffende sanctie opgenomen; te weten een bestuurlijke boete. Deze sanctie beoogt leed toe te voegen aan de overtreder en mag naast een herstelsanctie worden opgelegd.
Een toezichthouder kan bij het constateren van bepaalde overtreding ook kiezen voor het strafrechtelijke spoor. In de Wet economische delicten staan in artikel 1 en 1a veel verwijzingen naar wetsartikelen. Overtreding van die wettelijke artikelen is een delict in de zin van de Wet economische delicten (Wed).
4.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ( Wabo )
De Wabo is een kaderwet waarmee bevoegd gezag (bij gemeente meestal het college van B&W) een (integraal) besluit tot vergunningverlening kan nemen waarbij diverse aspecten aan de orde kunnen komen met betrekking tot de fysieke leefomgeving (zoals ruimte, milieu, natuur alsook aspecten met betrekking tot bouwen, monumenten en brandveiligheid).
In hoofdstuk 5 van de Wabo staan bepalingen over de uitvoering en handhaving van de Wabo. In artikel 5.2 Wabo staat een algemene bepaling opgenomen dat het bevoegde gezag zorg moet dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van bepalingen bepaald bij of krachtens de Wabo en een aantal in de Wabo genoemde wetten. In artikel 5.5. Wabo wordt daaraan toegevoegd dat het college zorg moet dragen voor een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving.
In hoofdstuk 7 van het BOR wordt onder meer invulling gegeven aan diverse bepalingen van hoofdstuk 5 (Uitvoering en handhaving) van de Wabo.
In artikel 5.7 Wabo lid 1 staat dat in een AMvB regels worden gesteld over:
- 1.
- 2.
een onderling afgestemde uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering en handhaving, bedoeld onder a, en de daarmee samenhangende werkzaamheden tussen de bij de handhaving betrokken bestuursorganen en de onder hun gezag werkzame toezichthouders alsmede over de afstemming van deze werkzaamheden op de werkzaamheden van de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten;
- 3.
In artikel 7.2 lid 5 en 6 van het BOR staat dat het Uitvoerings- en handhavingsbeleid tenminste inzicht moet geven in:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Voor de basistaken die verplicht worden overgedragen aan een omgevingsdienst moet het Uitvoerings- en handhavingsbeleid bovendien regionaal zijn afgestemd.
Bovenstaande verplichtingen gelden voor de activiteiten waarvan de uitvoering en handhaving verloopt via Hoofdstuk 5 van de Wabo. Wij hebben de kwaliteit van de taakuitvoering echter integraal geborgd in de Verordening VTH en daarmee gelden de verplichtingen voor alle VTH-taken.
De gemeenteraad heeft op grond van artikel 5.4 lid 1 aanhef en onder b Wabo een Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht vastgesteld. Deze verordening heeft betrekking op de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de wetten (onder andere de Wabo, Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Natuurbeschermingswet) voor wat betreft alle VTH-taken. In de VTH-verordening is bepaald dat op de uitvoering en de handhaving van de taken de kwaliteitscriteria van toepassing zijn.
In de Drank- en Horecawet (DHW) is in het centrale artikel 3 een vergunningsplicht opgenomen voor het ter plaatse bedrijfsmatig verstrekken van alcohol (zoals in horecabedrijven) of voor gebruik elders dan ter plaatse (zoals in slijterijen). Daarnaast bevat de wet onder meer verbodsbepalingen en ontheffingsbepalingen.
In artikel 41 - 44 DHW zijn bepalingen opgenomen over het toezicht. In artikel 41 is onder meer bepaald dat in een gemeente de daartoe aangewezen ambtenaren (BOA (‘s)) belast zijn met toezicht. In aanvulling op de Awb krijgen deze ambtenaren extra bevoegdheden in artikel 42 DHW.
Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden. In deze wet zijn opgegaan de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet en de Boswet. In hoofdstuk 7 van deze wet is handhaving geregeld. In dit hoofdstuk staat onder andere welke bestuursorganen zijn belast met toezicht en handhaving. Er worden handhavingsinstrumenten genoemd en een koppeling gemaakt met de Wabo.
4.9 Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
In de Algemene Plaatselijke Verordening heeft de gemeenteraad bepalingen opgenomen die betrekking hebben op openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en bescherming van milieu in de openbare ruimte. De APV bevat ook bepalingen over voor publiek toegankelijke gebouwen (denk aan horeca) en over activiteiten die van invloed zijn op de openbare ruimte. De hogere wettelijke regelingen zijn de bovengrens van de APV en de private sfeer van burgers is de ondergrens. Met andere woorden de raad mag via de APV in principe niks regelen dat al in hogere wetgeving staat en mag in principe niet ingrijpen in de private sfeer van burgers. De nuances die hierin zitten, worden hier niet behandeld.
In de parkeerverordening zijn diverse vergunningplichten en verbodsbepalingen met ontheffingsmogelijkheden opgenomen. De verordening Parkeerverordening IJsselstein 2018 is op 1 maart 2018 inwerking getreden. Op overtreding van deze verbodsbepalingen kunnen bestuurlijke strafbeschikkingen door de gemeentelijke BOA’s worden aangekondigd en worden opgelegd door het OM.
De gemeentelijke Boa’s (mits daarvoor aangewezen) zijn (naast onder andere politie en OM) belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de verordening.
In de begroting 2020 en verder zijn bedragen opgenomen voor de uitvoering van het werk rondom vergunningverlening, toezicht en handhaving. Er wordt gewerkt binnen dit VTH-beleidskader. Dat is gebaseerd op een risicomatrix, die van dit beleid deel uitmaakt. De beschikbare financiën zijn voldoende om de taken adequaat uit te voeren, hetgeen blijkt uit de jaarlijkse check hierop door de provincie Utrecht. Dit is het zgn. interbestuurlijk toezicht (IBT).
Bijlage 6: Bestuur en organisatie
Besluitvorming op (vergunning)aanvragen, toezicht en handhaving zijn een kerntaak van de gemeente, die hierin duidelijk haar verantwoordelijkheden heeft en neemt. Bestuur, directie, leidinggevenden en de medewerkers van het team (de teams) hebben ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Ook bij de samenwerkings- (keten-) partners. Het management en de directie hebben onder andere als taak interne processen aan te sturen. Daarvoor is het nodig om het (gewenste) verloop van primaire werkprocessen inzichtelijk te maken, te structureren en te bewaken. Naast de bestuurlijke verantwoordelijkheid, zal duidelijk moeten zijn wie operationeel verantwoordelijk is voor toezicht en handhaving (wie is verantwoordelijk voor de activiteit, (tussen)resultaten en besluitvormingsmomenten). In het kader van deze beleidsnota past het dan ook om de diverse rollen en verantwoordelijkheden van de actoren nader te beschrijven.
6.1 De rol van de gemeenteraad
Als taken van de gemeenteraad binnen het VTH-beleid kunnen worden genoemd:
- •
- •
- •
6.2 De rol van de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders
Voor het handhavingsbeleid is een belangrijke rol weggelegd voor de portefeuillehouder ‘openbare orde en veiligheid’ en ‘handhaving’, uiteraard binnen de verantwoording op het niveau van het college van burgemeester en wethouders. De burgemeester heeft ook een eigen wettelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid.
Voorts is de burgemeester bestuurlijk verantwoordelijk voor het verkrijgen van structureel draagvlak en ‘medeaansturing’ van de lokale politie via het zogenaamde driehoeksoverleg. Bovendien is hij eerstverantwoordelijk bij rampen en zware ongevallen.
Het college stelt het VTH-beleid, het jaarverslag en het jaarprogramma vast.
Actieve steun en betrokkenheid van het hele college bij het VTH-beleid is van groot belang. Vergunningverlening, toezicht en handhaving hebben namelijk raakvlakken met bijna alle gemeentelijke werkvelden en loopt doorgaans door alle portefeuilles. Dit betekent dat collegeleden zich bewust moeten zijn van VTH-aspecten met betrekking tot hun portefeuille.
6.4 De rol van directie en management
Vergunningverlening, toezicht en handhaving hebben raakvlakken met bijna alle gemeentelijke werkvelden. Een actieve bijdrage hiervan is dan ook belangrijk en voor directie en management is dan ook een rol weggelegd, daar waar het betreft:
- •
- •
- •
6.5 De rol van (keten)- samenwerkingspartners
Het doel is samen met politie, justitie, burgers, bedrijven en instellingen verder te werken aan vergunningverlening, toezicht en handhaving. Eenieder zal daarom op zijn of haar eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken; elk individu, elke organisatie kan namelijk op eigen wijze in meer of mindere mate een bijdrage leveren aan een veilige leefomgeving. De samenwerking op verschillende niveaus zal de komende periode worden geïntensiveerd, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande overlegvormen.
Bij nieuwe plannen voor bedrijfsvestigingen of het bouwen van bedrijven moeten vaak meerdere vergunningsprocedures worden doorlopen. Daarnaast zal in het bijzonder bij handhavingszaken, duidelijkheid moeten worden gegeven in de achtergronden ten aanzien van de te voeren handhavingsstrategie en zullen er in het kader van regionale handhavingsacties, samengewerkt moeten worden. Het is van groot belang dat procedures goed op elkaar worden afgestemd.
Via regelmatige overleggen met de andere gemeentelijke disciplines, worden alle te doorlopen procedures op elkaar afgestemd. Dit bevordert de eenduidigheid en daarmee de consistentie van het gemeentelijk beleid tegenover burgers, bedrijven en instellingen.
In de regio Utrecht ontmoeten de beleidsmedewerkers of coördinatoren Vergunningen, Toezicht en Handhaving elkaar periodiek rondom thema’s als opleidingen, het VTH-beleid en producten als jaarverslag en jaarprogramma. Doel is onderlinge ambtelijke afstemming en doorontwikkeling producten op basis van kwaliteit.
Indachtig de Omgevingswet wordt deze samenwerking verder geïntensiveerd.
De BIG-8 cyclus geeft een spoorboekje voor kwaliteit. Stap voor stap wordt via een zich steeds herhaald proces gewerkt aan kwaliteit van beleid en uitvoering van VTH-taken. Dit gebeurt in zeven stappen. Dat klinkt afwijkend. De stap programma en organisatie komt echter in beide cirkels voor en verbindt de cirkels. De BIG 8-cyclus bestaat uit twee cirkels. Hieronder staat een afbeelding van de BIG-8 cyclus.
De linker cirkel is de cirkel voor borging van kwaliteit van beleid, de rechter cirkel staat voor borging van de kwaliteit van uitvoering. De cirkels raken elkaar bij de stap Uitvoering en organisatie waarin het jaarlijkse VTH-uitvoeringsplan wordt opgesteld.
Stap 1. Rapportage en evaluatie:
Hierin worden de omgevingsanalyse, de risicoanalyse, het jaarverslag en evaluatie als het ware samengebracht en vormen input Strategisch beleidskader (stap 2).
Stap 2. Strategisch beleidskader
Hoofdstukken 2 en 3 van het VTH-beleid. Hierin krijgen de missie en visie en worden vervolgens doelstellingen vastgelegd die de organisatie wil behalen ten aanzien van deze prioriteiten.
Strategieën worden opgesteld om de gestelde doelen te behalen. In het VTH beleid zijn in hoofdstuk 6 een preventiestrategie, een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie opgenomen die in diverse bijlagen in de Bijlagenbundel zijn uitgewerkt. Dat geldt ook voor de landelijke handhavingsstrategie.
Stap 4. Programma en organisatie:
De stap die de beide cirkels verbindt. Dit is het jaarlijkse VTH-uitvoeringsplan dat is afgestemd op de gemeentelijke organisatie (en formatie). Welke VTH-taken worden er concreet uitgevoerd? Wat is de noodzakelijke formatie en zijn de benodigde financiële middelen? Het VTH-uitvoeringsplan is een apart document en staat niet in het VTH-beleid.
Hier worden procedures, protocollen en dergelijke worden beschreven. Dit wordt uitgewerkt in diverse bijlagen in de Bijlagenbundel en het VTH-uitvoeringsplan.
Dit zijn de vergunningen die daadwerkelijk verleend worden en de toezicht- en handhavingstaken die worden uitgevoerd.
De gemeente monitort met een geautomatiseerd systeem de resultaten en de voortgang van de uitvoering van het beleid en het VTH-uitvoeringsplan. In hoofdstuk 8 van het VTH-beleid wordt naar deze stap verwezen (hoofdstuk 8 VTH-beleid).
Periodiek wordt de uitvoering van het VTH-uitvoeringsplan in het daaropvolgende VTH-uitvoeringsplan geëvalueerd en beoordeeld of dit aanleiding is tot bijstelling van het VTH-beleid. Dit kan leiden tot bijstelling van de doelen en prioriteiten (paragraaf 5.2 en hoofdstuk 8 VTH-beleid).
Bijlage 8: Evaluatie Integraal Handhavingsbeleid
In dit hoofdstuk wordt het Integraal Handhavingsbeleid 2015 - 2018 geëvalueerd. Het beleid beperkte zich tot handhaving van de regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zoals: bouwen, ruimtelijke ordening, milieu, brandveiligheid en de openbare ruimte.
8.2 Evaluatie integraal en regionaal opgepakt
Deze evaluatie is tot stand gekomen met input van de Omgevingsdienst regio Utrecht.
Deze evaluatie is onderdeel van de wettelijk voorgeschreven beleidscyclus (‘Big Eight’). De evaluatie ziet op de periode 2015–2018 en is mede gebaseerd op de jaarverslagen met betrekking tot de uitvoering van de handhaving in deze beleidsperiode.
8.4 Evaluatie handhavingsbeleid
Hieronder worden de belangrijkste evaluatiepunten van het handhavingsbeleid beschreven. Denk daarbij aan elementen die zeker gecontinueerd moeten worden of onderwerpen die juist in het nieuwe beleid niet of anders geformuleerd moeten worden.
Hieronder de evaluatiethema’s die vervolgens in sub-paragrafen worden uitgewerkt:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
8.4.1 Afstemmen sanctiestrategie
De sanctiestrategie is in hoofdlijnen regionaal afgestemd en eenduidig. Met de implementatie van de Landelijke Handhaving Strategie (LHS) in 2016 is hier verder een vervolg aan gegeven.
8.4.2 Heroverweging toezichtstrategie
In het beleid zijn meerdere vormen van toezicht beschreven. In de praktijk wordt integraal toezicht nog als complex ervaren. Dit betekent dat de doelstellingen reëel moeten zijn maar de ambitie is om, bijvoorbeeld thematisch en projectmatig, intensievere vormen van integraal toezicht na te streven.
Ketentoezicht wordt actief opgepakt met partners. Denk aan vervoerscontroles, tussenopslag van asbest, bodem en grondstromen. Samenwerking op landelijk niveau vindt plaats via bij ODNL – bijv. asbest. Hierin zijn naast de omgevingsdiensten ook landelijke partijen aanwezig.
Ook vindt er periodieke afstemming plaats tussen partners en worden er gezamenlijke controles uitgevoerd. Denk bijvoorbeeld aan vuurwerk (VRU), grote lozers (Waterschappen) en bedrijven met risicovolle activiteiten.
Er moet blijvend worden geïnvesteerd om de integraliteit van toezicht en handhaving nader vorm te geven. ODrU en VRU hebben hiertoe bijvoorbeeld een intentieovereenkomst gesloten. Gebiedsgericht toezicht is niet uitgevoerd. Dit wordt in deze nieuwe beleidsperiode alsnog in uitvoering gebracht.
8.4.3 Afwikkeling klachten en verzoeken om handhaving
Een substantieel deel van de handhavingscapaciteit bij de taakvelden “bouwen en milieu” wordt in beslag genomen door de behandeling van klachten van inwoners. Deze- maar ook overige klachten vloeien veelal voort uit conflicten tussen buren onderling en niet zo zeer door overige algemene vormen van overlast. Beleidsmatig betekent dit een directe relatie en efficiënte uitvoering tussen risico’s, prioriteiten, capaciteit en doelen. Praktisch gevolg daarvan is besloten om naast de verzoeken om handhaving alleen klachten op te pakken die betrekking hebben op veiligheid. Dit raakt zowel de taakuitvoering van de ODrU als die van Stadstoezicht, Provides en Stichting Pulse.
Er wordt in toenemende mate samengewerkt met ketenpartners, zoals Provides, Stichting Pulse en Stadstoezicht om deze te betrekken bij klachten en woonoverlast. In deze nieuwe beleidsperiode moet hier nog verder in worden geïnvesteerd. De samenwerking is inmiddels bekend als “overleg zorg- en woonoverlast”.
8.4.4 Benoeming handhavingsprojecten
De uitvoering van de handhaving wordt meer bepaald door input en minder door output. Met andere woorden, wat er in de maatschappij gebeurt wordt al dan niet ad hoc opgepakt in plaats van met een risicogerichte, programmatische sturing van toezicht en handhaving vanuit regelgeving en beleid. Dit valt niet te voorkomen maar door middel van het concreet benoemen van prioriteiten en projecten die binnen de beleidsperiode worden opgepakt kan (organisatorisch) efficiënter worden gehandeld. Hierbij zijn de risico’s die voortvloeien uit de risicomodule meer bepalend dan voorheen. Dit impliceert dat de ambtelijke capaciteit effectiever kan worden ingezet.
8.4.5 Investeren in regionale samenwerking
In de afgelopen beleidsperiode is de samenwerking tussen de gemeenten binnen de regio ‘De Waarden’ en de ODrU en VRU geïntensiveerd. Zo is op initiatief van deze samenwerking een provinciaal overleg geïnitieerd. In dit overleg wordt provincie breed overlegd over nieuwe ontwikkelingen en worden de ‘VTH-cyclusdocumenten’ voorbereid en op elkaar afgestemd. Ambtelijke vertegenwoordigers uit Bunnik, Lopik, Oudewater, Utrecht en de ODrU vormen de ambtelijke kern- of voorbereidingsgroep. Het is wenselijk om bij de samenwerking met deze handhavingspartners vooral te investeren in concrete situaties of projecten. Onze gemeente gaat met ingang van 2020 ook actief participeren in deze voorbereidingsgroep.
8.4.6 Beleidsmatige afstemming en organisatorische inbedding beleid
In het nieuwe VTH-beleid moet nog sterker de nadruk liggen op de integrale werkwijze. Met behoud van de functiescheiding moeten beleid, besluitvorming, toezicht en handhaving eenduidig zijn en blijven. Dit loopt vooruit op de doelstellingen van de Omgevingswet en geeft nader vorm aan de relatie tussen “vergunningverlening” en “toezicht en handhaving”.
8.4.7 Evaluatie beleidsdoelstellingen
In het Integraal Handhavingsbeleid 2015-2018 zijn doelstellingen geformuleerd. Volgens de hoofddoelstelling is handhaving niet een opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt het een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is het onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en melding stelsel binnen de Nederlandse wet- en regelgeving.
Volgens artikel 21 van onze Grondwet: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Deze algemene doelstelling is vervolgens gespecificeerd en vertaald naar vier soorten doelstellingen:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
In de achterliggende periode heeft er door ontwikkelingen op het grensvlak van het bestuursrecht en strafrecht en (fysieke) leefomgeving en openbare orde en veiligheid een zekere verschuiving plaatsgevonden in het takenpakket. Er is meer samenwerking noodzakelijk tussen de diverse handhavingsinstanties, ook op lokaal niveau. Bijv. waar zaken rondom “handhaving” ook raakvlakken heeft met “ondermijning”. Dit wordt in de komende beleidsperiode verder uitgewerkt.
In de beleidsperiode 2015-2018 is, naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving, voor het eerst echt ervaring opgedaan met beleidsmatig én integraal toezicht en handhaving. Uit de jaarverslagen en doelstellingen blijkt dat het leren en implementeren niet altijd met die snelheid is verwezenlijkt dan was voorgenomen. In de komende beleidsperiode zal dit proces, ook in regionaal verband, verder worden uitgewerkt.
Bijlage 9: Omgevingsanalyse gemeente IJsselstein
Het doel van de omgevingsanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma.
De stad IJsselstein is een landelijke en groene gemeente, gelegen ten westen van de stad Utrecht. IJsselstein kent ruimt 34.000 inwoners en is bekend vanwege haar monumentale binnenstad en de mediatoren. Naast de vele monumenten kent IJsselstein ook veel, gezellige horecabedrijven en terrassen. Elke vrijdag is er een middag- en avondmarkt, die bezoekers vanuit ruime omstreken trekt.
IJsselstein is Baroniestad en kent een rijke historie en mede daardoor talrijke gemeentelijke- en Rijksmonumenten. Ook archeologisch is het een belangrijke plaats, hetgeen vooral in de binnenstad tot uiting komt. Die binnenstad kent een beschermd stadsgezicht.
Figuur 2: Kaart gemeente IJsselstein (Maps)
Naast historie is de ligging van IJsselstein aan de A2 van groot belang, een tactische uitvalsbasis voor ondernemers. IJsselstein is ook Zenderstad, vanwege de aanwezigheid van de grootste mediatoren van ons land. Industrieel gezien is de stad, gelegen langs de Hollandse IJssel, bekend van de meubelindustrie. Ook al is die nu beperkt tot één bedrijf. De stad kent meerdere – kleine – industrieterreinen met een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid. Recent is een omvangrijk vleesverwerkend bedrijf gevestigd. In de nabije toekomst zal het nieuwe bedrijvenpark ‘De Kroon’ gerealiseerd worden direct gelegen aan de A2.
Binnen het bedrijvenbestand bevinden zich enkele grotere industriële bedrijven, waarvan één meer dan gemiddeld aandacht heeft in verband met aanhoudende geuroverlast. Medio 2020 zal dit probleem zijn opgelost, zo is de verwachting. In de gemeente is tevens één vuurwerkverkoop- en opslagpunt aanwezig, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is. Er vindt in deze beleidsperiode een verschuiving plaats van bevoegd gezag (provincie naar gemeente) voor een aantal milieutaken, waaronder enkele bodemtaken.
9.2.2 Specificatie Bouwen en wonen & Ruimtelijke ordening
In de gemeente IJsselstein worden jaarlijks ongeveer 200 omgevingsvergunningen aangevraagd. Het grootste gedeelte van de aangevraagde omgevingsvergunningen heeft betrekking op de activiteit “bouwen”. Verder zijn er aanvragen gedaan die betrekking hebben op sloop, monumenten/archeologie, aanleggen en overige activiteiten die vallen onder bouwen en wonen en ruimtelijke ordening. Tijdens de aankomende beleidsperiode is er sprake van de overgang naar de Omgevingswet. Hierdoor zal er een toename zijn van vergunningsvrij bouwen. Het aantal vergunningplichtige activiteiten zal afnemen. Momenteel is er ook sprake van de stikstof- en PFAS-problematiek, met gevolg dat er met name voor grote bouwprojecten er een extra aandachtspunt is voordat er gerealiseerd wordt. Toezicht en handhaving komt te vallen onder de “Wet kwaliteitsborging bouwen”. Dat betekent een volledig andere werkwijze voor het bouw- en gebruikstoezicht.
9.2.3 Specificatie Brandveiligheid (bouwwerken en evenementen)
Het objectenbestand van onze gemeente, waarmee de VRU uitvoering geeft aan de taakuitvoeringsovereenkomst (TUO) bestaat uit objecten en evenementen met een verhoogd risico, zoals vergunning- en melding plichtige bouwwerken brandveilig gebruik, evenementen, gebruik brandbeveiligingsverordening en bouwwerken algemeen gebruik. Deze laatste categorie objecten bestaat voor een groot deel uit industriegebouwen welke opgenomen zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het objectenbestand, waarvoor de gemeente als bevoegd gezag verantwoordelijk is, wordt continu geactualiseerd.
Naast toezicht heeft het bestuur van de VRU gekozen voor een accent op gerichte communicatie over veiligheid, onder de noemer “Stimulerende Preventie”. Daarbij wordt actief en gericht gewerkt aan bewustwording over veiligheid, bieden van handelingsperspectief en uiteindelijk gedragsbeïnvloeding. Daarmee wordt beoogd incidenten te voorkomen en – als die plaatsvinden - minder slachtoffers en minder schade als gevolg te hebben. Deze preventieve activiteit sluit aan op de doelstelling uit de landelijke handhavingsstrategie, die in dit beleid is opgenomen.
9.2.4 Specificatie Openbare Ruimte
Binnen het taakveld APV en bijzondere wetten wordt toezicht gehouden op verschillende terreinen. Voorbeelden hiervan zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
De gemeente is sedert 2013 verantwoordelijk voor de uitvoering van de Drank- en Horecawet. De burgemeester is daarin bevoegd gezag voor de vergunningverlening, het toezicht op de naleving en de handhaving van de wet- en regelgeving. Het ‘Preventie- en handhavingsplan Drank- en Horecawet’ is mei 2014 vastgesteld en de ‘Sanctiestrategie Drank- en Horecawet en horeca-exploitatie’ is van november 2013.
9.3 Cijfermatige onderbouwing prioriteiten
Voor het uitvoeren van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een methodiek die ontwikkeld is door de ANTEA Groep. Met behulp van de Risicomodule is het kwantitatieve deel van de probleemanalyse uitgevoerd. In het onderstaande figuur is de Risicomodule schematisch weergegeven.
Centraal in de systematiek van de Risicomodule staat de formule: RISICO = KANS maal EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet naleving. De volgende aspecten worden gescoord:
- •
- •
De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn opgebouwd uit allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard van toepassing op elk taakveld, de variabelen binnen een thema zijn per taakveld verschillend.
De thema’s die de negatieve effecten omvatten zijn:
- •
- •
- •
- •
De thema’s die de kans op niet-naleving omvatten zijn:
- •
- •
- •
Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een automatisch rekenmodel komt de totaalscore tot stand. De risico's (conceptprioriteiten) die op basis van de risicomodule zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de medewerkers van de gemeente resp. ODRU en VRU naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in IJsselstein. Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De risicomodule wordt om die reden periodiek geëvalueerd en aangepast. Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Voor de VRU-taken is ook van het Prevap-model gebruik gemaakt.
De risicomodule is uitgevoerd voor de taakvelden milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, bestaande bouw (gebiedstoezicht), brandveiligheid, APV en bijzondere wetgeving. Per taakveld is de methodiek gevuld met de specifieke gegevens van IJsselstein. Ieder taakveld heeft zodoende eigen prioriteiten. Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering.
In de risicomodule krijgen objecten of taken een kleur toegekend op basis van hun eindscore. Hoe groter de score, des te groter het risico.
De prioriteitenstelling uit de risicomodule moet richting geven aan de inzet van mensen, middelen, de frequenties van toezicht en handhaving en de aspecten waarop tijdens het toezicht wordt gelet. De prioriteitenstelling wil zeggen dat overal aandacht aan wordt besteed, alleen met een verschillende handhavingsinzet. Klachten en verzoeken om handhaving worden eveneens getoetst aan dit beleid, hetgeen kan inhouden dat aan laag-prioritaire zaken niet direct aandacht wordt geschonken. Uiteraard wordt dit wel met de klager gecommuniceerd.
In de risicomodule worden vijf kleuren gebruikt: rood, oranje, geel, lichtgroen en donkergroen. De kleur bepaalt welke inzet gepleegd wordt op dat object of die taak. Hieronder een korte omschrijving wat betreft inzet en behandeling per kleur.
De weging voor APV-taken is gebaseerd op bevindingen uit de voorbije jaren en dus volledig gebaseerd op de werkelijke situatie.
9.3.3 Bestuurlijke prioriteiten
De uitwerking van de bestuurlijke prioriteiten is terug te zien in het overzicht uit de risicomodule. Omwille van de dynamiek van een risicomodule zijn deze vormgegeven als addenda in het handhavingsbeleid. Op basis van de jaarlijkse evaluatie kan de risicoanalyse, en daarmee ook de prioriteitsstelling aangepast worden vastgesteld. De risicomodule is opgenomen in bijlage 12.
Bijlage 10: Toelichting risicoanalyse en prioritering
De Risicomodule geeft inzicht in risico’s met betrekking tot effecten en naleefgedrag. De volgende criteria zijn in de modules opgenomen:
Fysieke veiligheid / Hinder/ Leefbaarheid
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Fysieke veiligheid / Hinder/ Leefbaarheid
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Fysieke veiligheid / Hinder/ Leefbaarheid
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Fysieke veiligheid / Hinder/ Leefbaarheid
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Attitude, per taakveld ingevuld:
- •
- •
- •
- •
Tafel van Elf, per taakveld ingevuld:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Ervaringscijfers, per taakveld ingevuld:
- •
- •
- •
- •
Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De risicomodule wordt om die reden periodiek geëvalueerd en aangepast. De volledige lijst met resultaten van de risicoanalyse zijn per taakveld weergegeven. De risico’s zijn ingedeeld in vijf categorieën, van zeer groot tot klein risico.
De risicomodules van de vier taakvelden zijn per taakveld gerangschikt naar prioriteit. Hoe interpreteer je zo’n risicoanalyse? Het betekent niet: categorie V pakken we op, categorie III wegen we eerst af en categorie I doen we niets mee. Er zal altijd een inhoudelijke afweging gemaakt worden.
De risicomodule geeft slechts aan waar de risico’s die gepaard gaan met een overtreding het grootst zijn, en waar de kans op een overtreding het grootst is. Daaruit kun je afleiden waar toezicht het meest nodig is, en hoe je handhavend optreden moet (/kan) inrichten. Met andere woorden: tegen een overtreding in categorie I zal sneller, ‘harder’ en daadkrachtiger worden opgetreden dan een overtreding in categorie III of IV. Ook hier geldt dat dit in beginsel zo is, maar dat na een belangenafweging de praktijk altijd anders kan zijn. Het kan dus zo zijn dat een bepaalde inrichting één keer in de tien jaar wordt gecontroleerd, maar dat tegen een overtreding fors wordt opgetreden. Het kan ook andersom: er wordt op een perceel ergens twee keer per jaar gecontroleerd maar treedt niet op tegen een overtreding elders.
De risicoanalyse heeft dus invloed op zowel preventief als repressief handhaven. De preventieve aspecten worden enerzijds vertaald in een toezichtsprotocol omtrent het controleren van vergunde activiteiten, anderzijds in een perceels (-of inrichtingsgewijs) controleprogramma over meerdere jaren.
Voor gevallen in de categorie II t/m V geldt dat er ook projectmatig kan worden opgetreden. Dit kan het geval zijn als blijkt dat er grote aantallen van bepaalde overtredingen worden vermoed of geconstateerd, gewijzigde inzichten, jurisprudentie of wetgeving daartoe noopt of wanneer dit een efficiencyvoordeel oplevert. Een verdere verfijning van prioriteiten is altijd maatwerk en niet effectief om van tevoren in een prioriteitsstelling vast te leggen.
Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering. De verschillende prioriteiten zijn naast elkaar gelegd en ten opzichte van elkaar nogmaals beoordeeld en ingedeeld door de vakspecialisten.
Bijlage 11: Uitleg/ toelichting ‘Tafel van Elf’
De Tafel van Elf is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De Tafel van Elf is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving.
De dimensies van de Tafel van Elf moeten worden beschouwd als gedragswetenschappelijke variabelen die nalevingsgedrag beïnvloeden. Door ze systematisch na te lopen, vormen ze een hulpmiddel voor de wetgever om te komen tot naleefbare wetgeving.
11.2 De Tafel van Elf als wetgevingsinstrument
De Tafel van Elf kan toegepast worden als ondersteunende checklist bij de totstandkoming van wetgeving. Dit geldt temeer wanneer het gedrag van mensen bijdraagt aan te bereiken beleidsdoelen. De Tafel van Elf is dan ook van toepassing op een groot deel van de beleidsinstrumentele wetgeving en ook op enkele delen van het strafrecht.
De Tafel van Elf is hiermee een hulpmiddel bij de totstandkoming van wetgeving. In het kader van het project Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) wordt de Tafel van Elf bij het onderdeel ‘toetsing van voorgenomen regelgeving’ aangeboden als checklist om een aantal vragen te beantwoorden die betrekking hebben op de verwachte mate van naleving van de (toekomstige) wetgeving. Deze vragen moeten beantwoord worden in de toelichting bij de regeling (in geval van een wet respectievelijk AMvB aangeduid als memorie of nota van toelichting). Het doel ervan is om inzichtelijk te maken wat de verschillende (neven-)effecten zijn van de voorgestelde regelgeving. Een goede, heldere toelichting op de verwachte mate van naleving verhoogt bovendien de kwaliteit van een wetsvoorstel.
Aan de hand van de Tafel van Elf worden hierna aanwijzingen gegeven over hoe een toelichting ten aanzien van deze aspecten op te bouwen. Er wordt verder op gewezen dat er meerdere instrumenten voor de wetgever beschikbaar zijn zoals bijvoorbeeld de ‘ketenbenadering’ van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de ‘Aanwijzingen voor de Regelgeving’ van de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie. Deze uitleg handelt alleen over de Tafel van Elf. De Tafel van Elf is ontwikkeld door de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Veiligheid en het Sanders Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
- A.
- B.
- C.
Op de volgende pagina’s worden deze elf ‘tafels’ verder uitgewerkt en toegelicht. Met de toepassing van de Tafel van Elf is rekening gehouden bij de opbouw van de landelijke handhavingsstrategie.
Bijlage 12: Risicoanalyse van de taakvelden APV, bestaand gebruik, milieu, bouwen, RO en brandveiligheid
12.1 Risicogericht en integraal
In beginsel zijn wij verplicht de naleving van alle wet- en regelgeving te bevorderen. Omdat er veel regelgeving is en niet alles even belangrijk of risicovol is, worden er via omgevings-, probleem- en risicoanalyses prioriteiten voorgesteld om deze met voorrang op te pakken. Wij zijn ook verplicht volgens de wet VTH 1 om een probleem- en risicoanalyse op te stellen. In deze wet staat namelijk: “het VTH-beleid gebaseerd dient te zijn op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van regelgeving”.
Verder staat daarin dat de analyse “inzicht geeft in de gevolgen voor de fysieke leefomgeving van overtredingen en de kansen dat overtredingen zullen plaatsvinden”. Met de risicoanalyse proberen wij de beperkte capaciteit daar in te zetten waar de prioriteiten het hoogst zijn. Deze keuzes werken we uit in onze jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Op basis van dit nieuwe VTH beleid is dat voor het eerst in het VTH programma 2020.
12.1.1 Wat is een “risicoanalyse”
Kort gezegd is een risicoanalyse een overzicht van bekende of mogelijke risico’s die de omgeving van de gemeente in brede zin kunnen beïnvloeden. Een risicoanalyse is een methode waarbij nader benoemde risico's worden bepaald door het combineren van de kans dat een dreiging (op deze thema’s) zich voordoet en de gevolgen daarvan. Een wat technische benadering: risico= kans (naleefbeeld, overtredingenbeeld) x gevolg. In deze benadering is ook het naleefbeeld voor de verschillende taakvelden van de gemeente in kaart gebracht.
Risicoanalyses worden voor veel beleidsterreinen opgezet vanuit een fasering waarin als eerste stap de wettelijke taken van het bevoegd gezag op een rijtje worden gezet en in dezelfde stap wordt ingegaan op het geografisch (werk)gebied en de specifieke kenmerken van dat gebied. Vervolgens wordt ingegaan op:
- •
- •
- •
In schema: het proces van omgevings-, probleem- en risicoanalyse in drie fasen Risicoanalyses kunnen in hoofdzaak op twee manieren worden uitgevoerd:
12.1.1.1 Kwantitatieve methode
De risico's worden gekwantificeerd via onderzoek, beleidsevaluatie, expertmeetings en in meetbare criteria weergegeven. Dit vergt nauwkeurig onderzoek en gedetailleerde registratie op naleefcriteria gedurende lange tijd. Voor het eerst zijn deze per taakveld in het vorige VTH beleid opgesteld, het zogenaamde “Antea model”. Die analyse en methodiek vormt nog steeds het fundament voor de bepaling van de prioriteiten voor de komende periode.
Er worden op basis van ervaringen van medewerkers en andere bronnen bekende en mogelijke risico’s geanalyseerd en geformuleerd. Deze methode is toegepast in de actualisatie van de risicoanalyse van 2016-2018 en weergegeven in de tabel Top tien per taakveld. In de geactualiseerde analyse is als methodiek gekozen voor de kwalitatieve methode per taakveld, dat wil zeggen dat vooral ingegaan wordt op het taakveld en de voorgestelde prioriteiten. Hierbij is gebruik gemaakt van wat de medewerkers van de gemeente en de ODRU voor de komende periode nodig vinden op basis van de resultaten van de afgelopen jaren en overige bronnen (bijvoorbeeld jaarverslagen). Deze methodiek hanteert de gemeente voor alle taakvelden. Deze risicoanalyse is te vinden in 12.3 Kwalitatieve risicoanalyse Antea (2016).
12.1.1.3 Wat leverde de geactualiseerde analyse op?
We kregen een actueel inzicht in de ontwikkelingen, problemen en risico’s in onze gemeente. De prioriteiten die we eerder vaststelden blijken op basis van het risico, met enkele aanpassingen, ook voor de komende periode voorrang in het werk te moeten krijgen.
12.1.1.4 Vergunningverlening en risicobepaling
De vergunningenstrategie en de risicoanalyse voor dit taakveld is nieuw ten opzichte van het vorige beleid. Bij het verlenen van nieuwe vergunningen vindt risicobepaling en prioriteitenstelling plaats aan de hand van de strategie voor vergunningverlening bij nieuwe aanvragen en het actualiseringsbeleid voor bestaande milieuvergunningen. Bij het bepalen van de risico’s bij nieuwe beschikkingen of revisievergunningen houden wij rekening met de complexiteit en aard van de vergunningen. Bij aanvragen willen wij komen tot een goed bij de omgeving passend kader voor de aangevraagde activiteiten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen:
- •
- •
- •
met als resultaat een beschikking op maat, passend in de omgeving.
NB: Op basis van de Wet Bibob heeft de gemeente Bibob-beleid vastgesteld. Toepassing van dit beleid vindt plaats middels vergunningverlening en toezicht/handhaving bij inrichtingen waarvoor de gemeente bevoegd gezag is op grond van de Wabo.
Jaarlijks wordt in het VTH- programma (als basis voor de opdracht aan de ODRU) ook
ingegaan op de actualisering van met name milieuvergunningen, met als resultaat een overzicht van aantal, volgorde en prioritering van de actualisaties en de benodigde capaciteit die voor de actualisatie vereist is. Een actueel vergunningenbestand (milieu) draagt namelijk bij aan het verlagen van de milieudruk en verbetering van naleefgedrag. Een actuele milieuvergunning met daarin verwerkt de laatste stand der techniek en kennis is beter toetsbaar en handhaafbaar. Voor het actueel houden van het vergunningenbestand milieu heeft de gemeente het volgende beleid:
Het vergunningenbestand milieu wordt in de actualisatietoets specifiek beoordeeld op:
- -
- -
12.1.1.5 Toezicht en handhaving en risicobepaling
Met betrekking tot de prioriteiten uit de vorige beleidsperiode (Antea model) worden geen grote wijzigingen voorgesteld. De beschikbaar gekomen resultaten uit voorgaande jaren gaven geen aanleiding tot grote wijzigingen. Ook de jaarverslagen en de beleidsevaluatie van de ODRU bevatten geen aanleiding tot grote veranderingen in de prioriteitenlijst.
De volgende prioriteiten worden toegevoegd:
- •
- •
Brandveiligheid: de risicoanalyse is vooral gericht op bouwwerken waar mensen verblijven. De afgelopen jaren is gebleken dat bij afvalbedrijven en veehouderijen het vaakst brand is dus preventief toezicht bij die bedrijven is op zijn plaats. (wetgeving: Bouwbesluit en bij gevaarlijk afval aanvullend milieuvoorschriften ter preventie van brand i.c.m toezicht op noodplannen etc.);
- •
Duurzaamheid: rijks- en gemeentelijke prioriteit bij de prioriteiten bouw- gebruik en milieu. Het collega heeft duurzaamheid als belangrijk punt benoemd. Het is dan ook logisch dat dit onderwerp in de komende VTH-plannen een belangrijke rol speelt. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet vanaf 1 januari 2020 voldoen aan de eisen voor bijna energie-neutrale gebouwen (BENG). Dit geldt voor alle nieuwbouw, zowel woningbouw als utiliteitsbouw. Utiliteitsbouw is bijvoorbeeld een kantoor, of een grote school of zorginstelling. Voor nieuwe overheidsgebouwen geldt een eerdere datum: 1 januari 2019 omdat de overheid een voorbeeldrol heeft.
12.1.1.6 Toelichting Gasloos bouwen
Nieuwe woningen krijgen in principe geen gasaansluiting meer. Dit heeft het kabinet besloten en geldt voor bouwaanvragen die na 1 juli 2018 zijn gedaan. Deze maatregel staat in de Wet voortgang energietransitie. Het Bouwbesluit 2012 is ook hierop aangepast.
In het Bouwbesluit (en straks het Besluit bouwwerken leefomgeving) staan de eisen waaraan alle bouwwerken moeten voldoen.
12.1.1.7 Toelichting Toezicht energie bedrijven
Elk bedrijf (inrichting) is verplicht om energiebesparende maatregelen, te nemen die een
maximale terugverdientijd hebben van 5 jaar. Dit staat in het Activiteitenbesluit.
Als alle maatregelen genomen zijn, wordt het volgende per inrichting ca. bespaard:
- •
- •
NB: Bij vergunningbedrijven staan energievoorschriften in de omgevingsvergunning milieu.
12.1.18 Prioriteiten per taakveld
In de risicoanalyse van Antea Group wordt er gesproken over een vijftal risico klassen, van zeer klein risico (donker groen) tot zeer groot risico (rood). In de nieuwe top 10 prioriteiten is daar van afgeweken en wordt er enkel gesproken over groot risico (rood) en middelgroot risico (oranje). In de tabel op de volgende pagina is de ‘nieuwe’ top 10 prioriteiten per taakveld in te zien. Hierin heeft er een kleine verschuiving plaatsgevonden t.o.v. de eerdere prioritering uit 2016-2018 die op de achtergrond blijft gelden. Zo hebben we de afgelopen jaren geen grote ontwikkelingen in onze gemeente gehad dat er nieuwe risico’s zijn ontstaan. Wel hebben we de afgelopen jaren gezamenlijk, als gemeente en raad, nieuwe ambities vastgesteld, met als gevolg dat er een kleine verschuiving van focus heeft plaatsgevonden.
De twee onderdelen die van kleur zijn veranderd zijn:
Tabel: risicoanalyse - Top 10 prioriteiten per taakveld
12.1.2 Samenvatting risicomodule APV / Bijzondere wetten - Stadstoezicht
Een risicoanalyse voor de taken, die zijn ondergebracht bij Stadstoezicht is niet wettelijk verplicht, zoals dat wel is voorgeschreven bij het bouw- en milieutoezicht. Er is ook een duidelijk verschil in de aard van de werkzaamheden. In de tabel: risicoanalyse - 10 prioriteiten per taakveld is de top 10 van grootste risico’s te vinden. Daarnaast is er een overzicht gemaakt van alle taken die worden uitgevoerd door stadstoezicht.
Stadstoezicht is vrijwel uitsluitend actief in het domein van de openbare orde en veiligheid, terwijl het overig toezicht zich bevindt in de gebouwde omgeving van de fysieke leefomgeving.
Omwille van de integraliteit is echter het taakveld van Stadstoezicht wel (zij het beperkt) opgenomen in dit VTH-beleid.
Het takenpakket is samengesteld op basis van bestuurlijke prioriteiten en signalen uit de bevolking. Die zijn samengevat in het eerder vastgestelde handhavingsuitvoeringsprogramma.
Onderstaand zijn deze taken weergegeven:
De bestaande formatie wordt in deze beleidsperiode uitgebreid met één formatieplaats, specifiek voor het voeren van cameratoezicht. Onderzocht wordt in hoeverre ook de taken van parkeerservice binnen ons Stadstoezicht kunnen worden opgenomen.
De werkzaamheden van onze buitengewoon opsporingsambtenaren zijn zodanig binnen het team verdeeld dat er geen solo-functies zijn. Surveillances zijn ook dikwijls in koppels in verband met de veiligheid, zeker in de avond- en nachturen.
In deze beleidsperiode wordt de inzet van Stadstoezicht aangepast aan de actuele behoefte, gebaseerd op de ervaringen van de voorbije jaren. Dat wordt vervolgens geborgd in een nieuw handhavingsuitvoeringsprogramma.
Samenwerking met ketenpartners zal steeds op effectiviteit worden bezien.
12.2 Probleemanalyse en prioriteiten (2016-2018)
De opgestelde risicoanalyse en prioritering borduurt voort op de risicoanalyse en prioritering van het eerdere handhavingsbeleid uit 2016-2018. Voor de volledigheid is de destijds opgestelde risicoanalyse en de prioriteit in dit VTH-beleid opgenomen.
Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse bestaat uit een omgevingsanalyse (beschrijvend gedeelte) en een risicoanalyse (cijfermatig gedeelte).
12.2.1 Wettelijk kader toezicht en handhaving
De verantwoordelijkheid voor toezicht vloeit voort uit wettelijke verplichtingen, zoals bijvoorbeeld artikel 5.2 lid 1 Wabo en artikel 125 Gemeentewet. In de jurisprudentie is een ontwikkeling naar de plicht tot handhaving te bespeuren, met name wanneer derden de overheid vragen op te treden. De handhavingsplicht wordt als het ware geactiveerd door een handhavingsverzoek van een derde-belanghebbende. Alleen indien of de mogelijkheid bestaat tot legalisering, of er sprake is van bijzondere omstandigheden, zou van handhaving mogen worden afgezien. De zorg voor de naleving valt uiteen in twee deeltaken, namelijk toezicht en handhaving.
12.2.2 Gebiedsbeschrijving IJsselstein
De stad IJsselstein is een landelijke en groene gemeente, gelegen ten westen van de stad Utrecht.
IJsselstein is bekend van de monumentale binnenstad en de mediatoren. De monumentale binnenstad van IJsselstein is tot beschermd stadsgezicht aangewezen. Naast de vele monumenten kent IJsselstein ook veel, gezellige horecabedrijven en terrassen. Elke vrijdag is er een middag- en avondmarkt, die bezoekers vanuit ruime omstreken trekt.
IJsselstein is Baroniestad en kent een rijke historie en mede daardoor talrijke gemeentelijke- en Rijksmonumenten. Ook archeologisch is het een belangrijke plaats, hetgeen vooral in de binnenstad tot uiting komt. Die binnenstad kent een beschermd stadsgezicht.
12.2.2.2 Ondernemen in IJsselstein
De ligging van de stad, langs de A2 is van groot belang voor ondernemend IJsselstein.
IJsselstein is ook Zenderstad, vanwege de aanwezigheid van de grootste mediatoren van ons land. Industrieel gezien is de stad, gelegen langs de Hollandse IJssel, bekend van de meubelindustrie. Ook al is die nu beperkt tot één bedrijf. De stad kent meerdere – kleine – industrieterreinen met een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid. Recent is een omvangrijk vleesverwerkend bedrijf gevestigd. Er is nog een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van de bedrijventerreinen.
12.2.3 Specificatie per taakveld
Binnen het bedrijvenbestand waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, zijn 6 bedrijven met een verhoogd risico. Het betreft in het bijzonder twee voormalige provinciale bedrijven, 2 LPG-tankstations en enkele grotere industriële bedrijven. Binnen de gemeente zijn 3 vuurwerkverkoop- en opslagpunt aanwezig, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is. Inmiddels zijn overal in het land de RUD’s operationeel en zijn ook provinciale milieutaken aan die organisaties overgedragen. Voor IJsselstein zijn die taken ondergebracht bij de ODRU. De vergunningsituatie bij de IJsselsteinse bedrijven is dekkend. Bestaande vergunningen worden tijdig geactualiseerd, waarbij de toepassing van de best beschikbare technieken voorop staat. Toezicht op de naleving van de gestelde voorschriften ter bescherming van het milieu vindt periodiek plaats op basis van de eerder genoemde risicoanalyse en het HUP.
12.2.3.2 Specificatie BWT en Ruimtelijke ordening
In de gemeente IJsselstein worden er jaarlijks ongeveer 200 omgevingsvergunningen aangevraagd. Daarvan heeft 65% betrekking op bouwen, 10% op slopen, 10% op monumenten/archeologie, 6% aanleggen en 9% op overige activiteiten die vallen onder bouwen en wonen en ruimtelijke ordening. In deze beleidsperiode worden minder grote bouwwerken verwacht maar wel een toename van vergunningvrij bouwen, asbestsaneringen en kleinere vergunningplichtige werken.
12.2.3.3 Specificatie brandveilig gebruik bouwwerken en evenementen
Het objectenbestand van de gemeente IJsselstein waarmee de VRU uitvoering geeft aan de Taakuitvoeringsovereenkomst (TUO) bestaat uit objecten en evenementen met een verhoogd risico, zoals vergunning- en meldingsplichtige bouwwerken brandveilig gebruik, evenementen, gebruik brandbeveiligingsverordening en bouwwerken algemeen gebruik. Deze laatste categorie objecten bestaat voor een groot deel uit industriegebouwen welke opgenomen zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het objectenbestand, waarvoor de gemeente als bevoegd gezag verantwoordelijk is, wordt continu geactualiseerd.
Naast toezicht heeft het bestuur van de VRU gekozen voor een accent op gerichte communicatie over veiligheid, onder de noemer “Stimulerende Preventie”. Daarbij wordt actief en gericht gewerkt aan bewustwording over veiligheid, bieden van handelingsperspectief en uiteindelijk gedragsbeïnvloeding. Daarmee wordt beoogt incidenten te voorkomen en – als die plaatsvinden - minder slachtoffers en minder schade als gevolg te hebben. Deze preventieve activiteit sluit aan op de doelstelling uit de landelijke handhavingsstrategie, die in dit beleid is opgenomen.
12.2.3.4 Specificatie APV, afvalstoffenverordening en bijzondere wetgeving
Binnen het taakveld APV en bijzondere wetten wordt toezicht gehouden op verschillende terreinen. Voorbeelden hiervan zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
12.2.4 Cijfermatige onderbouwing
12.2.4.1 Methodiek risicomodule
Voor het uitvoeren van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een methodiek die ontwikkeld is door de ANTEA Groep. Met behulp van de risicomodule is het kwantitatieve deel van de probleemanalyse uitgevoerd. In het onderstaande figuur is de risicomodule schematisch weergegeven.
Figuur: Risicomodule IJsselstein
Centraal in de systematiek van de risicomodule staat de formule: RISICO = KANS maal EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet naleving. De volgende aspecten worden gescoord:
- •
- •
De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn met behulp van Antea Group opgebouwd uit allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard van toepassing op elk taakveld, de variabelen binnen een thema zijn per taakveld verschillend.
De thema’s die de negatieve effecten omvatten zijn:
- •
- •
- •
- •
De thema’s die de kans op niet-naleving omvatten zijn:
- •
- •
- •
Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een automatisch rekenmodel komt de totaalscore tot stand. De risico's (conceptprioriteiten) die op basis van de risicomodule zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de medewerkers van de gemeente resp. ODRU en VRU naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in IJsselstein. Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De risicomodule wordt om die reden periodiek geëvalueerd en aangepast.
Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Voor de VRUtaken is ook van het Prevapmodel gebruik gemaakt.
De risicomodule is uitgevoerd voor de taakvelden milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, bestaande bouw (gebiedstoezicht), brandveiligheid, APV en bijzondere wetgeving. Per taakveld is de methodiek gevuld met de specifieke gegevens van IJsselstein. Ieder taakveld heeft zodoende eigen prioriteiten. Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering.
In de risicomodule krijgen objecten of taken een kleur toegekend op basis van hun eindscore. Hoe groter de score, des te groter het risico.
De prioriteitenstelling uit de risicomodule moet richting geven aan de inzet van mensen, middelen, de frequenties van toezicht en handhaving en de aspecten waarop tijdens het toezicht wordt gelet. De prioriteitenstelling wil zeggen dat overal aandacht aan wordt besteed, alleen met een verschillende handhavingsinzet. Klachten en verzoeken om handhaving worden eveneens getoetst aan dit beleid, hetgeen kan inhouden dat aan laag-prioritaire zaken geen aandacht wordt geschonken. Uiteraard wordt dit wel met de klager gecommuniceerd.
In de risicomodule worden vijf kleuren gebruikt: rood, oranje, geel, lichtgroen en donkergroen. De kleur bepaalt welke inzet gepleegd wordt op dat object of die taak. Hieronder een korte omschrijving wat betreft inzet en behandeling per kleur.
12.2.6 Bestuurlijke prioriteiten
De uitwerking van de bestuurlijke prioriteiten is terug te zien in het overzicht uit de Risicomodule. Omwille van de dynamiek van een risicomodule zijn deze opgenomen als bijlagen (bijlage 5) in het handhavingsbeleid 2016-2018.
Bijlage 13: Preventiestrategie
Preventiestrategie is de strategie die primair ziet op het bevorderen van spontane naleving van wet- en regelgeving. Belangrijke elementen van de preventiestrategie zijn voorlichting (communicatiestrategie) en de wijze van toezicht (toezichtstrategie).
Handhaving is meer dan het corrigeren van overtredingen door het opleggen van herstellende en/of bestraffende sancties. Aan toezicht en handhaving gaan een acceptatieproces (van de gestelde norm, door burgers en bedrijven) vooraf. Dit vergt een gedegen vorm van communicatie.
Zo kan er actief voorlichting worden gegeven wanneer blijkt dat bepaalde regelgeving onvoldoende bekend is. Ook kan ingespeeld worden op ontwikkelingen wanneer blijkt dat in een bepaalde branche (of objectencategorie) calculerend gedrag voorkomt.
Om inzicht te krijgen in de redenen van overtreden van wet- en regelgeving wordt gebruik gemaakt van de ‘Tafel van Elf’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Deze methodiek sluit aan bij de Landelijke Handhavingstrategie (LHS). Met name bij de overtredingen in de lichte segmenten (A1, A2 en B1) is gekozen voor een aanpak middels preventie en communicatie.
De Tafel van Elf is een wetenschappelijk ontwikkeld model die inzage geeft in de redenen waarom mensen de regels overtreden. De methode laat zien dat er vóór het daadwerkelijke sanctietraject voldoende mogelijkheden zijn om middels gerichte communicatie overtredingen te voorkomen, danwel helderheid over normen te verstrekken (mochten die onvoldoende helder zijn).
De Tafel van Elf probeert het activeren van het sanctietraject te voorkomen door een verhoogde inzet op preventie. Dat wordt in onderstaande methode toegelicht:
Onderin de piramide staan werkwijzen die een breed en langdurig effect hebben, het meest inwerken op ‘norm-internalisatie’ (het eigen maken van de norm) en het minst belastend zijn voor burgers en bedrijven. Helemaal in de punt ziet u handhaving in de vorm van controleren en sanctioneren. Dit is met name van belang als een stok achter de deur. De ervaring leert dat effecten van sancties alleen gunstig zijn zolang de handhaving actief is. Bovendien gaat het om een aanpak die doorgaans ingrijpender is voor burgers en bedrijven. Daarnaast is handhaving voor de overheid een kostbaar middel dat gedoseerde inzet vergt.
De Tafel van Elf beschrijft dimensies van spontane naleving. De dimensies uit de Tafel van Elf vormen daarom de basis van de preventiestrategie. Dat wordt verder vormgegeven onder invloed van de LHS. Zo wordt eenduidig sanctionerend opgetreden indien –ondanks preventie en communicatie– toch sprake is van een (herhaling van) een overtreding.
De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen, elk met hun eigen uitwerking op de neiging tot naleving. De bovenste twee onderdelen van de Tafel van Elf (zie figuur 4 en bijlage 11) omvatten de daadwerkelijke inzet van toezicht en handhaving. In bijlage 11 zijn de verschillende dimensies benoemd en verder uitgewerkt.
In het Handhavingsuitvoeringsprogramma wordt uitgewerkt op welke wijze en op welke onderdelen onze gemeente actief communiceert. Hierin wordt opgenomen in welke concrete gevallen de gemeente wel of niet actief communiceert over haar toezicht- en handhavingstaken.
Onderdeel van preventiestrategie is verder het inschakelen van buurtbemiddeling of de toepassing van mediation. Dit is aanvulling op de Tafel van Elf. In geval van klachten kan buurtbemiddeling een sterkere oplossingskracht hebben dan de inzet van toezicht & handhaving. Waar mogelijk zetten we deze vorm van preventie in.
Bijlage 14: Communicatiestrategie
Vanuit het verleden is handhaving is veelal gericht op de beïnvloeding van gedrag van burgers of bedrijven, zodat deze wet- en regelgeving naleven. Deze beïnvloeding zal succesvoller zijn naarmate handhaving is gestoeld op kennis over dit gedrag en de oorzaken ervan.
Ook in het gehele VTH-beleid groeit het besef dat adequate naleving van regelgeving kan worden bevorderd door de inzet van informatie en communicatie waarbij de doelen zijn de bevordering van naleving van regelgeving met als hoger doel verbetering, behoud en/of vergroting van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving.
Als de doelgroep niet op de hoogte is van de regels, deze niet goed begrijpt, of onjuist interpreteert, kan regelgeving niet correct worden nageleefd. Voorlichting kan deze specifieke doelgroep(en) informeren over het bestaan van de regels en de juiste toepassing ervan. Als er minder onbedoelde fouten worden gemaakt bij de naleving, blijft er meer capaciteit beschikbaar voor toezicht en handhaving van overtredingen die de meeste impact hebben op de veiligheid(sbeleving) en impact op het woon-, werk- en leefklimaat.
De communicatie vindt zo gericht mogelijk plaats aan de hand van de volgende communicatievormen:
- -
- -
- -
IJsselstein communiceert actief:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Bijlage 15: Vergunningenstrategie
Dit hoofdstuk beschrijft de strategieën voor vergunningverlening voor diverse activiteiten. Vanuit een risicoanalyse en de prioriteitenstelling volgt een bepaald toetsingsniveau voor diverse activiteiten. In dit beleidsplan worden de toetsingsprotocollen per taakveld gespecificeerd zodat het toetsingsproces transparant en voorspelbaar is voor zowel de gebruikers als voor de klanten.
Voor wat betreft de activiteit bouwen is er een toetsingskader opgesteld (Bijlage 27) en voor de toetsing aan het bouwbesluit een toetsmatrix van kracht (zie bijlage 28).
Het bevoegd gezag handelt op grond van een strategie en objectieve criteria voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning en het afhandelen van meldingen, ter uitwerking van de in de wet bepaalde criteria. In deze strategie is vastgelegd welke vormen van vergunningverlening worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is, mede ten aanzien van aanvragen die in strijd zijn met het bestemmings- dan wel inpassingsplan. Het bevoegd gezag zorgt ervoor dat de basiswerkwijze van vergunningverlening volgens een geborgd proces verloopt.
Het bevoegd gezag handelt op grond van objectieve criteria voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning in aanvulling van de hiertoe in de wet bepaalde criteria.
Het doel van het toetsingsprotocol is om de verlening van vergunningen transparanter te maken en uniformiteit in de toetsing te bewerkstelligen. Met het toetsingsprotocol legt de gemeente zichzelf voor iedere vergunning een minimumtoetsingsniveau op.
Het bestuurlijk vaststellen van de toetsingsniveaus van de diverse voorschriften zodat de vergunningverlening op een verantwoorde wijze plaats vindt. Hierdoor kunnen ook de medewerkers afgewogen en expliciete keuzes maken bij het toetsen van vergunningaanvragen en meldingen.
Per * 1 januari 2021 zal dit veranderen op basis van de “Wet kwaliteitsborging bouwen”.
15.3 Uitgangspunten bij beoordelingen van vergunningen en meldingen
Het toetsingsprotocol heeft uitsluitend betrekking op de voorschriften zoals opgenomen in de betreffende wet- en regelgeving. De mate van toetsen wordt bepaald door het effect dat een bouwfout met zich meebrengt, de kans dat deze zich voordoet én de bestuurlijke prioriteit.
15.3.1 Informatieverstrekking en vooroverleg
Voordat een conceptaanvraag, vooroverleg (schetsplan) of complete aanvraag omgevingsvergunning wordt ingediend, komt het regelmatig voor dat een aanvrager vooraf overleg wil over de haalbaarheid van zijn plan (voor een concreet initiatief). Vaak wordt in eerste instantie het verzoek gedaan bij het Omgevingsloket of bij een betrokken medewerker waarbij de initiatiefnemer het project toelicht en de mogelijke vereiste vergunningen of meldingen worden besproken, met de bijbehorende procedures.
Bij het vooroverleg wordt globaal gekeken naar de (ruimtelijke) haalbaarheid en inpasbaarheid van het plan. Hierbij is vaak het bestemmingsplan leidend, aangevuld met ander lokaal beleid. Na het vooroverleg is het voor de initiatiefnemer duidelijk of een later in te dienen aanvraag om vergunning kans van slagen heeft en welke procedure hiermee is gemoeid. Als het plan aangepast moet worden, wordt duidelijk aangegeven op welke onderdelen dit dan dient te gebeuren.
Eenvoudige aanvragen om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kunnen door het Omgevingsloket worden afgedaan waarbij voor grotere aanvragen een haalbaarheidsverzoek kan worden ingediend. Aan een dergelijk haalbaarheidsverzoek wordt een casemanager gekoppeld. Deze manier van werken zal mogelijk in 2020 wijzigen o.b.v. nieuwe werkafspraken tussen de gemeente en de ODRU.
Per 1 oktober 2020 zijn de werkafspraken tussen de gemeente en de ODRU herzien, zo zijn de RO taken teruggehaald naar de gemeente. Hiermee worden de (formele) vooroverleggen opgepakt door de medewerkers van de gemeente. Over het algemeen gaat het hier om initiatieven die niet passend zijn binnen het bestaande beleid en hierin een beleidsmatige afweging gemaakt dient te worden. Eveneens zijn ook bestemmingsplanwijzigingen teruggekomen naar de gemeente als taak. Met het terughalen van deze taken van de ODRU heeft er uitbreiding in eigen formatie plaatsgevonden met 2 FTE.
De indieningvereisten voor aanvragen om vergunningen, ontheffingen en meldingen zijn opgenomen in diverse regelingen, zoals de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), het Activiteitenbesluit en/of het Bouwbesluit 2012.
In bijzondere gevallen kunnen voor de beoordeling andere gegevens nodig zijn dan in specifieke regelingen is opgenomen of wanneer er geen indieningvereisten zijn vastgesteld. Op grond artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het college om (specifieke) aanvullende gegevens vragen. In het geval een aanvraag niet voldoet aan de indieningsvereisten kan deze niet ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent concreet dat de aanvraag niet in behandeling kan worden genomen.
Voordat dit gebeurt wordt de aanvrager altijd eerst in de gelegenheid gesteld de aanvraag binnen een aangegeven termijn aan te vullen.
Als algemene leidraad voor de toetsing van vergunningen geldt dat uit de ingediende gegevens altijd voldoende aannemelijk moet zijn dat aan de geldende regelgeving wordt voldaan. De gemeente zorgt ervoor dat zij zelf voldoende kennis op de diverse disciplines bezit of inhuurt zodat de gemeente zich er altijd van kan vergewissen of rapporten en adviezen van derden voldoen aan de regelgeving.
15.3.4 Interne en externe afstemming
Integrale vergunningverlening is een onderdeel van de dienstverlening van een gemeente. Een adequate interne afstemming is nodig om aanvragen binnen de wettelijke termijnen compleet af te handelen en draagt daardoor in grote mate bij aan de klantbeleving van de dienstverlening. Dit behelst in eerste instantie een goede afstemming, zowel tussen vergunningverleners en andere interne betrokkenen, als tussen vergunningverlener, toezichthouder, handhaver en adviseurs. Deze afstemming is van wezenlijk belang voor een eenduidige, uniforme toetsing en optreden naar buiten toe. Hiervoor zijn werkprocessen opgesteld en werkafspraken gemaakt. Afstemming en adviesmomenten zijn verwerkt in deze werkprocessen en -afspraken. De werkprocessen en -afspraken die de organisatie aangaan worden in een afzonderlijk document vastgelegd. Deze dynamische uitwerking is een reactie van de organisatie op de bestuurlijke keuzes in dit beleidsplan.
Externe afstemming is van belang om te komen tot een optimaal en integraal resultaat in zowel vergunningverlening, toezicht als handhaving. De samenwerkende partners (waterschap, politie, veiligheidsregio, omgevingsdienst, provincie, ministerie enz.) benutten zo de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie over en weer. Ook het overleg met adviseurs van aanvragers, zoals architecten, milieuadviseurs etc., zal veelal nodig zijn en bijdragen aan het gewenste eindresultaat.
Deze manier van werken zal gaan veranderen onder invloed van de Omgevingswet.
15.4 Uitwerking per beleidsveld
In veel wet- en regelgeving worden de laatste jaren vergunningstelsels vervangen door een systeem van meldingen. Door het stellen van algemeen verbindende regels, is het aanvragen van een vergunning minder vaak nodig. Deze transitie vindt al jaren plaats in de milieuwetgeving.
Bij meldingen gaat de wetgever er van uit dat voor bepaalde activiteiten volstaan kan worden met een mededeling (melding) aan het bevoegd gezag. Aan het bevoegd gezag is het de taak te beoordelen of de activiteit inderdaad melding plichtig is en of de melding volledig is ingediend.
Een volledige inhoudelijke toetsing van een melding past niet binnen de systematiek van de meldingsplicht. Echter, een inhoudelijke toetsing van een melding vindt wél plaats voor wat betreft de relevante feiten van het gemelde bedrijf. Het accent van de taken van de gemeente met betrekking tot meldingen verplaatst zich naar het uitvoeren van toezicht. In het handhavingsbeleid wordt voor toezicht en handhaving daarop ingegaan.
Het algemene uitgangspunt voor de behandeling van meldingen is als volgt:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
In het uitvoeringsprogramma kan het college voor specifieke onderdelen van de melding ervoor kiezen enkele gegevens toch vooraf te toetsen en bij strijdigheden de melder hierover te berichten. Hierdoor kunnen achteraf, bij handhaving, mogelijke problemen worden voorkomen.
Behandeling melding (ongewoon) voorval
De Wet milieubeheer verplicht bedrijven tot melding van ‘ongewone’ voorvallen. Het begrip ongewoon is hierbij heel ruim gesteld; elke verstoring waarbij sprake is van milieuschade of het dreigen daarvan moet zo spoedig mogelijk aan het bevoegd gezag worden gemeld. Het tijdstip en de wijze van melden zijn gelijk voor ieder voorval, ongeacht de ernst ervan.
15.4.2 Vergunningenstrategie Bouwen
In het Bouwbesluit zijn voorschriften opgenomen waaraan een bouwwerk moet voldoen. Voor wat betreft de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning is het Bouwbesluit 2012 onderverdeeld in de hoofdstukken “Veiligheid, Gezondheid, Bruikbaarheid, Energiezuinigheid en Milieu en Installaties”. Het is onmogelijk om alle bouwwerken en onderwerpen uit het Bouwbesluit 100% te toetsen. Dit vraagt te veel middelen en personele capaciteit. Ook betekent dit dat de aanvrager zeer veel gegevens dient te overleggen, wat niet in verhouding staat tot de aanvraag. Jurisprudentie bepaald dat de diepgang van de toetsing afhankelijk is van de aard van het bouwwerk.
Het Bouwbesluit maakt onderscheid tussen verschillende gebruiksfuncties. De voorschriften voor de verschillende bouwwerken zijn onderverdeeld in verschillende thema’s. De voorschriften kunnen wat betreft zwaarte per gebruiksfunctie verschillen. Bovendien hanteert het Bouwbesluit verschillende niveaus met betrekking tot deze voorschriften.
Bij verandering van zowel het gebruik als de technische staat van een bouwwerk zijn de voorschriften van het van rechtens verkregen niveau van toepassing, wat weer nooit lager mag zijn dan de ondergrens, het niveau voor bestaande bouw.
De dynamiek in de bouwpraktijk kan ertoe leiden dat bepaalde risico’s die door de gemaakte keuzes onderbelicht worden op enig moment toch een groter maatschappelijk gewicht gaan krijgen waardoor beleid dient te worden bijgesteld. Landelijke ontwikkelingen of lokale incidenten kunnen ertoe leiden dat vanuit de rijksoverheid wordt opgelegd actie te ondernemen. Dit is eerder aan de orde geweest bij onder meer de veiligheid van breedplaatvloeren. Voor dergelijke incidenten is vooraf geen toetsingsniveau vast te stellen. De aanpak ervan zullen wij telkens als project uitvoeren. Risico’s moeten inzichtelijk, beheersbaar en controleerbaar zijn. Het vaststellen van de niveaus (de diepgang) waarop de activiteit bouwen moet worden getoetst, maken die risico’s beheersbaar. Door het werken met een bestuurlijk vastgestelde toetsmatrix zijn de interne risico’s afgedekt en krijgt de bestuurlijke verantwoordelijkheid zijn plaats. De toetsmatrix is te vinden in bijlage 228.
Deze manier van werken wijzigt per 1 januari 2021 drastisch als gevolg van de Wet kwaliteitsborging bouwen.
De bouwregelgeving is in heel Nederland gelijk. De voorschriften uit het Bouwbesluit zijn vooral geënt op veelvoorkomende bouwwerken. Het is voor het college mogelijk af te wijken van een voorschrift als op basis van gelijkwaardigheid door de aanvrager is aangetoond dat op een andere wijze aan het voorschrift wordt voldaan. Gelijkwaardigheid moet altijd naar het genoegen van burgemeester en wethouders worden aangetoond. Dit laatste is niet zonder belang. Bij gelijkwaardigheidsvraagstukken kan de lokale situatie een belangrijke rol spelen. Bij brandveiligheidsvraagstukken is onder meer de ligging en bereikbaarheid van het gebouw en ook de capaciteit van de brandweer relevant voor de beoordeling van een voorgestelde gelijkwaardige oplossing. Dit is maatwerk waarbij een net zo veilige situatie moet worden gerealiseerd als met de geldende regelgeving is bedoeld. Daarom kan het zo zijn dat een gelijkwaardige oplossing in verschillende situaties anders moet worden benaderd. De gemeente heeft, vooral ook als het gaat over veiligheid, wettelijk een belangrijke rol en moet een zorgvuldige overweging maken om al dan niet akkoord te gaan met een gelijkwaardige oplossing. Bij complexe materie vraagt het collegeadvies aan de deskundigen. Voor brandveiligheidsvraagstukken heeft de VRU een grote rol. Adviezen worden door de gemeente beoordeeld. In het algemeen geldt dat de gemeente zelf over voldoende kennis moet beschikken om zich ervan te vergewissen dat de inhoud van een advies geen gebreken bevat en ook in juridische procedures standhoudt.
Een aanvraag wordt ook getoetst aan de regels van het bestemmingsplan. Indien blijkt dat een plan niet voldoet aan de regels van het geldende bestemmingsplan, wordt beoordeeld of er mogelijkheden zijn hiervan af te wijken. Dit kan zijn met een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Ook kan het nodig zijn dat een aanpassing van of een nieuw bestemmingsplan nodig is. Een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen die in strijd is met planologische regels moet worden beschouwd als een aanvraag omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Initiatieven die niet passen binnen de geldende regels, worden lokaal getoetst. Hiervoor zal vaak overleg nodig zijn met medewerkers ruimtelijke ordening. In voorkomende gevallen zullen zij vroegtijdig, bij het vooroverleg, in het vergunningenproces worden betrokken.
De toets aan redelijke eisen van welstand maakt onderdeel uit van de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning met de activiteit “bouwen”. Plannen die voldoen aan de regels van het bestemmingsplan of waarvoor mogelijk kan worden afgeweken van die regels, worden vervolgens getoetst aan redelijke eisen van welstand, indien deze in een gebied zijn gelegen waar welstandstoetsing van toepassing is. Voor deze toets wordt gebruik gemaakt van de gemeentelijke welstandsnota en vastgestelde beeldkwaliteitsplannen. In deze stukken staan de welstandscriteria. De gemeente is ingedeeld in een aantal deelgebieden. De welstandsnota beschrijft de deelgebieden met bijbehorende toetsingsniveaus. Bepaalde gedeelten van de gemeente kunnen welstandsvrij zijn. In die gevallen geldt een excessenregeling. In de welstandsnota zijn ook sneltoetscriteria opgenomen voor veelvoorkomende bouwwerken. Als het plan niet voldoet aan deze criteria, wordt het plan voorgelegd aan de welstandscommissie.
Het toetsingsniveau is vastgelegd in de Welstandsnota waarbij per gebied en/of per bouwwerk algemene of generieke en specifieke voorschriften zijn opgenomen.
15.4.3 Vergunningenstrategie Ruimtelijke Ordening
De activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” maakt meestal onderdeel uit van een aanvraag omgevingsvergunning met de activiteit bouwen. Het Besluit omgevingsrecht kent typen bouwwerken die ook als deze in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan, zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (vergunningsvrij) gebouwd mogen worden. De situatie kan zich dus voordoen dat voor het realiseren van het bouwwerk geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig is, maar wel voor het afwijken van het bestemmingsplan. In die gevallen wordt dus een omgevingsvergunning verleend met uitsluitend de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. In bestemmingsplannen en beleidsregels kan worden bepaald wanneer er sprake is van afwijkend gebruik en in welke gevallen en onder welke voorwaarden medewerking wordt verleend.
Er zijn verschillende soorten afwijkingen:
- -
- -
- -
buitenplanse afwijking of kruimelgevallen: kleinere afwijkingen van het bestemmingsplan. Deze afwijkingen staan in het Besluit Omgevingsrecht. Voorbeelden zijn de uitbreiding van een woonhuis of een bijgebouw aan een woning, bedrijfsgebouwen voor boerderijen, energie en telecom en het openbaar vervoer of het wegverkeer. Ook als een gebouw op een andere manier wordt gebruikt valt kan in veel gevallen met een kruimelgeval worden meegewerkt. Afhankelijk van het soort project of activiteit moet het bevoegd gezag motiveren dat er sprake is van een goed woon-, werk- en leefklimaat;
- -
afwijkingen van het bestemmingsplan voor speciale (grotere) projecten. De aanvraag hiervoor bevat een goede ruimtelijke onderbouwing. De ruimtelijke onderbouwing moet de afwijking van het bestemmingsplan motiveren en beschrijft de aard en omvang van het project, de mate van ingrijpendheid in de ruimtelijke structuur, het geldende beleid van zowel gemeente als andere overheden, de aanwezige waarden en de milieugevolgen. De gemeente verleent medewerking aan de aanvraag als uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening;
- -
15.4.4 Vergunningenstrategie brandveilig gebruik
De brandveiligheid in een gebouw wordt altijd bepaald door een combinatie van factoren, zoals bouwkundige kwaliteit, de installatietechnische brandbeveiligingsvoorzieningen, de organisatorische beheersmaatregelen en het feitelijk gebruik. Om het juiste niveau van brandveiligheid te behouden, zijn er, naast bouwtechnische voorschriften, voorschriften over het daadwerkelijk gebruik van het bouwwerk nodig. Het Bouwbesluit 2012 bevat landelijk geldende regelgeving over het brandveilig gebruik van bouwwerken en is van toepassing op alle bouwwerken. In de Wabo en het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot brandveiligheid. De volgende drie situaties worden onderscheiden:
- 1.
- 2.
- 3.
Gebruiksmelding: Voor brandveilig gebruiken van veel gebouwen is geen omgevingsvergunning nodig, maar geldt een meldingsplicht. Basis hierbij is dat geen inhoudelijke beoordeling van gegevens meer vooraf plaatsvindt, maar voornamelijk wordt beoordeeld of de melding volledig is. In de gebruiksfase van bouwwerken wordt toezicht gehouden. Getoetst wordt op volledigheid.
Advies op evenementen is hier niet betrokken. Zowel bij Wabo-aanvragen als bij evenementen aanvragen wordt prioritering aangebracht die de diepgang van toetsing bepalen.
15.4.5 Vergunningenstrategie Milieu – ODRU
Het doel van de vergunningenstrategie milieu is om het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse processen en werkzaamheden zo hoog mogelijk te houden en in ieder geval te laten voldoen aan de wettelijke eisen en kwaliteitscriteria. De komende beleidsperiode zal worden gebruikt om de vergunningenstrategie verder uit te werken en om tot een verdere harmonisering te komen in de uitvoering van de vergunningentaak. Dat wordt dan gebaseerd op de uitgangspunten van de Omgevingswet.
Naast scholen en kinderdagverblijven zijn enkele verpleeg- resp. zorginstellingen verspreid over de gemeente gevestigd.
Met de inwerkingtreding van de Wabo is mogelijk gemaakt dat één omgevingsvergunning kan worden verleend voor een project dat bestaat uit verschillende activiteiten (bouw, aanleg, oprichten, gebruik). Voor het deelgebied “milieu” wordt in de omgevingsvergunning ingegaan op de milieurelevante aspecten van de inrichting. Hierbij wordt aangesloten op de wetten, algemene regels, richtlijnen en verordeningen die van toepassing zijn, zoals het Activiteitenbesluit.
Sinds de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2008 zijn steeds meer bedrijfstakken onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit komen te vallen. Hierdoor hoeven steeds minder bedrijven een omgevingsvergunning aan te vragen en kunnen steeds meer bedrijven de meer eenvoudige melding Activiteitenbesluit indienen.
De algemene regels van het Activiteitenbesluit en de regels met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu gelden alleen voor inrichtingen. Er is sprake van een inrichting als voldaan is aan twee voorwaarden:
- 1.
- 2.
Er wordt onderscheid gemaakt in de volgende soorten inrichtingen:
- -
- -
- -
- -
Dit zijn inrichtingen die minder milieubelastende activiteiten uitvoeren, zoals veel kantoor- en schoolgebouwen. Bij de oprichting of een wijziging van de inrichting hoeft geen melding te worden gedaan bij het bevoegd gezag. Ook is geen omgevingsvergunning milieu nodig. De inrichting valt volledig onder het Activiteitenbesluit. Los van het Activiteitenbesluit kunnen ook andere milieuregels gelden.
Dit type bedrijven komt met de inwerkingtreding van Omgevingswet te vervallen. Het is aan de gemeente om te bepalen of voorschriften zoals die nu gelden straks aan het omgevingsplan worden gekoppeld.
Dit zijn inrichtingen die bij de oprichting of een wijziging van de inrichting een melding moeten doen bij het bevoegd gezag. Er is geen omgevingsvergunning milieu nodig. Soms is er wel een omgevingsvergunning “beperkte milieutoets” (OBM) nodig. De inrichting valt volledig onder het Activiteitenbesluit. Los van het Activiteitenbesluit kunnen ook andere milieuregels gelden. Voorbeelden van type B inrichtingen zijn auto-demontagebedrijven, metaal-bewerkende bedrijven en jachthavens.
Dit zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben. Daarnaast moet een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden gedaan voor de activiteiten binnen de inrichting, waarop hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Voor die laatstgenoemde activiteiten hoeven dan geen voorschriften in de vergunning te staan. Soms hebben inrichtingen type C ook een OBM nodig. Alleen een gedeelte van het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen type C. De rest van de milieuregels staat in de omgevingsvergunning van het bedrijf. Los van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning kunnen ook andere milieuregels gelden. Voorbeelden van een type C inrichting zijn een rioolwaterzuiveringsinstallatie met slibvergistingsinstallatie of een autodemontagebedrijf dat ook vrachtwagens demonteert.
Inrichtingen type C met een IPPC-installatie
Dit zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben. Daarnaast moet een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden gedaan voor de activiteiten binnen de inrichting, waarop hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Voor de activiteiten die onder het Activiteitenbesluit vallen hoeven dan geen voorschriften in de vergunning staan. Een wijziging aan de IPPC-installatie zelf is nooit meldingsplichtig. Hiervoor is altijd een omgevingsvergunning milieu nodig. Soms hebben inrichtingen type C ook een OBM nodig, een OBM is echter niet nodig als de activiteit deel uitmaakt van de IPPC-installatie.
Alleen een gedeelte van het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen type C. De rest van de milieuregels staat in de omgevingsvergunning van het bedrijf. Los van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning kunnen ook andere milieuregels gelden.
Met het inwerkingtreden van de Omgevingswet vervalt bovenstaande systematiek met betrekking tot “inrichtingen”. Daarvoor in de plaats komt het begrip “milieubelastende activiteit”. Dit heeft grote gevolgen voor de taakinzet van de ODrU. Dit wordt bezien met de jaarlijks vast te stellen dienstverleningsovereenkomst.
Hieronder wordt beschreven welke toetsingskaders bij het beoordelen van meldingen en bij de vergunningverlening voor het deel milieu worden betrokken. Per aspect wordt alleen onderscheid aangebracht in de taakvelden Industrie en Agrarisch als dat nodig is.
Binnen de vergunningverlening op het gebied van milieu staat veel wet- en regelgeving vast, maar er is soms ook ruimte om maatwerk te leveren door de regels aan te passen aan de plaatselijke situatie.
15.5.1 Richting Industriële Emissies (hierna RIE)
De Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU) geeft milieueisen voor de grote milieuvervuilende bedrijven. Deze richtlijn geldt voor alle lidstaten van de Europese Unie. De richtlijn vereenvoudigt zeven richtlijnen tot één richtlijn. De belangrijkste daarvan is de IPPC-richtlijn. Bijlage I van de RIE geeft aan wanneer het een IPPC-installatie betreft.
De RIE eist dat bedrijven de installatie pas in bedrijf nemen als ze een omgevingsvergunning milieu hebben. Deze integrale vergunning moet voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT). Voor IPPC-installaties staan de beste beschikbare technieken in BBT-conclusies.
De vergunningverlening en handhaving van inrichtingen die vallen in categorie 4.5 van bijlage I van de RIE is uitbesteed aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied om te zorgen dat deze taak robuust wordt uitgevoerd.
De Waterwet en de Wabo kennen een coördinatieregeling bij gelijktijdige verlening of wijziging van de Watervergunning en de omgevingsvergunning bij IPPC-inrichtingen. Er is alleen coördinatie als de aanvragen voor de vergunningen gelijktijdig wordt ingediend. Als binnen zes weken na indiening van de aanvraag voor één van de vergunningen geen aanvraag is ingediend voor de andere vergunning, dan wordt de aanvraag voor beide vergunningen buiten behandeling gelaten.
Naast de reguliere actualisatieplicht op grond van art. 2.30 Wabo, geldt een extra actualisatieplicht voor IPPC-installaties (artikel 5.10, lid 1 Bor). De plicht houdt in dat binnen een termijn van vier jaar, na publicatie van de BBT-conclusies voor de hoofdactiviteit van een IPPC-installatie, door de vergunningverlener moet worden beoordeeld of de IPPC-installatie kan voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT) die in de (nieuwe) BBT-conclusie(s) staan. Indien de installatie niet voldoet moet binnen de termijn van vier jaar de vergunning(voorschriften) worden geactualiseerd én moet de IPPC-installatie binnen de termijn van vier jaar aan die voorschriften voldoen.
In artikel 19 lid 1b Wet milieubeheer is een verplichting opgenomen voor het publiceren van de vigerende vergunning van een IPPC-bedrijf op internet.
Ten behoeve van de rapportageverplichting van Nederland over IPPC-bedrijven aan Europa is het van belang de IPPC-database actueel te houden. Namens de gemeenten actualiseert de omgevingsdienst de IPPC-database jaarlijks. In artikel 21.2a van de Wet milieubeheer is de verplichting hiertoe opgenomen.
Best beschikbare technieken (BBT)
Het bevoegd bepaalt bij vergunningverlening de beste beschikbare technieken. Daarbij houdt het bevoegd gezag rekening met de Nederlandse informatiedocumenten over BBT. Deze documenten staan in de bijlage van de Ministeriele regeling Omgevingsrecht (Mor). Voor IPPC-installaties moet het bevoegd gezag daarnaast rekening houden met BBT-conclusies
Voor de toetsing van meldingen Activiteitenbesluit zijn de toetsingseisen benoemd in het Activiteitenbesluit. Voor de toetsing bij de vergunningverlening zijn de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening van 1998 en de Circulaire Industrielawaai van 1979 beschikbaar.
Binnen de gemeente IJsselstein is het volgende lokale geluidsbeleid vastgesteld:
- -
- -
- -
- -
In de Provinciale milieuverordening heeft de provincie Utrecht 13 stiltegebieden opgenomen. Er gelden regels voor geluid in en nabij stiltegebieden. Bij het toetsen van de aanvraag om omgevingsvergunning wordt hier rekening mee gehouden.
Nederland moet jaarlijks rapporteren aan de EU hoe het gesteld is met onze luchtkwaliteit. Jaarlijks moet elke gemeente over een bepaalde periode gegevens aanleveren over verkeer en veehouderijen.
De toetsing aan de luchtkwaliteitseisen bij vergunningverlening is wettelijk vastgelegd. In hoofdstuk 5, Titel 5.2 van de Wet milieubeheer zijn milieukwaliteitseisen voor de buitenlucht opgenomen. De luchtkwaliteit wordt getoetst op de aanwezigheid van schadelijke stoffen in de lucht, zoals koolmonoxide, stikstofoxide en zwevende deeltjes/fijn stof. Er zijn zeer veel variabelen die van invloed zijn op de uitkomst. Hoe sommige van deze variabelen bepaald moeten worden, is soms ook vastgelegd in gemeentelijke verordeningen/ handreikingen.
In het Activiteitenbesluit staan ook activiteiten die mogelijk bijdragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Voor veel van deze activiteiten is de OBM voorgeschreven. Hierbij moet vooraf getoetst worden aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden.
De geur van bedrijven verspreidt zich via de lucht en veroorzaakt een geurbelasting op de woon- en leefomgeving. Onder geurbelasting verstaan we de hoeveelheid geur, uitgedrukt in odour units per kubieke meter lucht, die op een geurgevoelig object zoals een woning 'terecht' komt. Deze hoeveelheid kan worden gemeten of berekend.
Voor de industrie geldt dat er getoetst moet worden of er sprake is van een aanvaardbaar hinderniveau. Hiervoor is een Handleiding Geur Industrie (Infomil) beschikbaar. Lokale overheden kunnen ook een eigen geurbeleid opstellen. Meerdere provincies en gemeenten hebben dat gedaan.
Voor het beoordelen van het aspect geur afkomstig van agrarische bedrijven, is voor vergunningplichtige bedrijven de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) het toetsingskader. Voor meldingsplichtige agrarische bedrijven zijn de voorschriften opgenomen in het Activiteitenbesluit. Deze zijn gebaseerd op de Wgv en grotendeels hetzelfde. Voor veehouderijen zijn in de wet/ het Activiteitenbesluit normen benoemd. De wet/ het Activiteitenbesluit biedt gemeenten ook de ruimte om binnen bepaalde bandbreedtes af te wijken van de normen. Afwijking moet vastgelegd worden in een verordening en onderbouwd worden in een gebiedsvisie. Verder moet er gerekend worden met een in de wet vastgelegd rekenprogramma (V-Stacks vergunning).
Voor het beoordelen van het aspect ammoniak afkomstig van dierenverblijven van veehouderijen, is de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) het toetsingskader. Onderdeel van de Wav is de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) waarin de ammoniakuitstoot per diersoort en stalsysteem staat aangegeven. De Wav maakt onderscheid in de ligging binnen of buiten een zone van 250 meter van een zeer kwetsbaar gebied. Op grond van de Wav wijzen de Provinciale Staten de gebieden aan die als zeer kwetsbaar gebied worden aangemerkt.
Sinds 1 augustus 2015 is het nieuwe Besluit emissiearme huisvesting in werking getreden. In dit Besluit emissiearme huisvesting zijn maximale emissiewaarden voor huisvestingsystemen opgenomen. Huisvestingssystemen die voldoen aan deze maximale emissiewaarden, worden als BBT beoordeeld. De datum van oprichting van het dierenverblijf bepaalt welke maximale emissiewaarde geldt.
Toetsingskader externe veiligheid (EV)
Binnen dit toetsingsaspect zijn diverse regelingen van toepassing:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is bedoeld om mensen in de buurt van een bedrijf met gevaarlijke stoffen te beschermen. Bij een omgevingsvergunning milieu voor een dergelijk bedrijf moet rekening worden gehouden met veiligheidsafstanden ter bescherming van individuen (plaatsgebonden risico) en groepen personen (groepsrisico).
In de bijbehorende Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) zijn bepaling en toepassing van de veiligheidsnormen verder uitgewerkt.
De vergunningverlening en handhaving van inrichtingen die vallen onder het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo) is uitbesteed aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied om te zorgen dat deze taak robuust is.
De vuurwerkramp in Enschede in 2000 is aanleiding geweest voor het aanscherpen van wet- en regelgeving rondom het in- en uitvoeren, opslaan, bewerken, afleveren, het voorhanden hebben en het afsteken van vuurwerk. Het Vuurwerkbesluit is rechtstreeks werkend en geldt dus naast het Activiteitenbesluit of de omgevingsvergunning.
Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik
In deze Circulaire is aangegeven hoe de aan te houden veiligheidsafstanden tussen opgeslagen ontplofbare stoffen (voor civiel gebruik) en kwetsbare objecten moet worden bepaald. Het gaat dan bijvoorbeeld om het gebruik van ontplofbare stoffen voor de schietsport, opslag bij wapenhandelaren, het slopen van gebouwen, etc.
Ten behoeve van de op- en overslag van gevaarlijke stoffen zijn richtlijnen opgesteld in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) waarmee een aanvaardbaar beschermingsniveau voor mens en milieu wordt gerealiseerd. Bij een omgevingsvergunning milieu moet rekening worden gehouden met deze PGS richtlijnen. De PGS richtlijnen zijn vermeld als Nederlandse informatiedocumenten over BBT in de bijlage van de Mor.
Registratiebesluit externe veiligheid/ Regeling provinciale risicokaart (Risicoregister)
Op grond van het Registratiebesluit externe veiligheid en de Regeling provinciale risicokaart moeten bepaalde inrichtingen (bijvoorbeeld Bevi-inrichtingen, Brzo–inrichtingen, etc.) worden opgenomen in het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (RRGS). Gemeenten, provincies en rijk zijn vanaf 2007 verplicht de risico’s van gevaarlijke stoffen in te voeren in het risicoregister. Deze gegevens vormen de basis voor risicokaarten die burgers kunnen raadplegen op www.risicokaart.nl.
Er is een directe samenhang tussen de verlening van vergunningen voor bedrijven die gevaarlijke stoffen hebben en de risico's en ruimtelijke mogelijkheden in de omgeving van dergelijke bedrijven. Afstemming op dit gebied tussen de Omgevingsdienst en de afdeling ruimtelijke ordening is dan ook van groot belang.
Onder dit aspect vallen meerdere zaken:
- -
- -
- -
Het lozen van afvalwater vanuit inrichtingen op riolering, oppervlaktewater of op of in de bodem is geregeld in het Activiteitenbesluit, door voorschriften in een omgevingsvergunning of in de watervergunning.
De beoordeling van lozingen afkomstig van inrichtingen, in het kader van de omgevingsvergunning milieu, heeft uitsluitend betrekking op lozingen op de riolering.
De gemeenten en de waterschappen in haar werkgebied hebben een Wabo Samenwerkingsovereenkomst (SOK) opgesteld. Onder andere is overeengekomen dat voor aanvragen omgevingsvergunning en meldingen Activiteitenbesluit van inrichtingen die in bijlage 3 van de Sok zijn opgenomen, advies wordt gevraagd aan het betreffende waterschap.
Gemeenten zijn geen waterbeheerder in de zin van de Waterwet, maar beschrijven hun watertaken wel in plannen. Hierbij gaat het met name om het gemeentelijk rioleringsplan waarin naast riool- en afvalwatertaken op grond van de Wet milieubeheer, de invulling van de gemeentelijke zorgplichten voor hemelwater en grondwater wordt beschreven.
Bodemenergie is te onderscheiden in aardwarmte (uit de diepe ondergrond) en gebruik van open dan wel gesloten bodemenergiesystemen (in de ondiepe ondergrond).
Bij open bodemenergiesystemen wordt grondwater onttrokken en vervolgens na gebruik voor verwarming en verkoeling weer terug in de bodem gebracht (geïnjecteerd/geretourneerd). Warmte- koudeopslag is een soort bodemenergiesysteem dat gebruik maakt van de warmte of koude die van nature aanwezig is in de bodem en het grondwater. Voor deze open bodemenergiesystemen is vrijwel altijd een watervergunning van Gedeputeerde Staten vereist voor het onttrekken van grondwater.
Bij gesloten bodemenergiesystemen wordt geen grondwater verplaatst. De systemen wisselen warmte en koude uit via een gesloten buizenstelsel in de ondergrond. Een veel gebruikte naam voor deze systemen is 'bodemwarmtewisselaar'. De gemeente is bevoegd gezag voor gesloten bodemenergiesystemen. Gesloten bodemenergiesystemen zijn meldingsplichtig, soms is er ook een OBM nodig. Een gemeente is verplicht de meldingen te registreren. De omgevingsdienst registreert de meldingen in het landelijke systeem: landelijk grondwater register (LGR).
Grondwater dient vele functies, waaronder de drinkwaterwinning, landbouw, industrie, natuur en energie. Er moet voldoende zijn, van een goede kwaliteit. Daarnaast dient het grondwaterbeheer, in het bijzonder het grondwaterpeilbeheer, te zijn afgestemd op de verschillende boven- en ondergrondse functies. Een op de verschillende bestemmingen afgestemd grondwaterpeil dient veel belangen.
Binnen het werkgebied van de omgevingsdienst zijn meerdere waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en/of boringvrije zones aanwezig. De gebiedsaanwijzing is opgenomen in bestemmingsplannen. Bij het verlenen van omgevingsvergunningen dient rekening te worden gehouden met deze gebieden en de activiteiten die daarin worden toegestaan.
Het (nationale) preventieve bodembeschermingsbeleid is vastgelegd in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB). Dit beleid is gericht op het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico voor de reguliere bedrijfsvoering, voor zover sprake is van een bodembedreigende situatie. De NRB is opgenomen als Nederlandse informatiedocument over BBT in de bijlage van de Mor. Voor de beoordeling van het aspect bodem bij de vergunningverlening wordt de NRB dan ook als toetsingskader gebruikt.
Als een inrichting bodembedreigende activiteiten verricht moet er veelal een nulsituatie bodemonderzoek worden verzocht. Om het eisen van nulsituatie bodemonderzoeken meer te uniformeren werkt de omgevingsdienst momenteel aan een ´beleidsnotitie nulsituatie bodemonderzoeken´.
Uitgangspunten van het landelijk beleid is dat er niet gebouwd wordt op een bodem die dusdanig is verontreinigd dat risico's voor de gezondheid kunnen ontstaan. Er is een regionale bodemkwaliteitskaart door de gemeenten vastgesteld waarin gebiedsspecifieke regels zijn opgenomen met betrekking tot het omgaan met grondstromen. Het Bodem Informatie Systeem en de bodemkwaliteitskaart van de omgevingsdienst geeft inzicht in de bodemkwaliteit.
Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu wordt de circulaire ‘Energie in de milieuvergunning´ als richtlijn gehanteerd om te bepalen of een energieonderzoek noodzakelijk is en of energiebesparende maatregelen nodig zijn. Conform de Circulaire is het aspect energie relevant wanneer het bedrijf jaarlijks méér dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas verbruikt.
Ook bij meldingsplichtige bedrijven is het aspect energie relevant als het jaarlijks verbruik groter is dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas. Op grond van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit moet een ondernemer dan alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder nemen (zie ook hieronder onder ´erkende maatregelen´).
Energie-efficiency bij bedrijven, instellingen en particulieren is een milieuaspect waarmee in de vergunningverlening rekening moet worden gehouden. Dit is een wettelijke verplichting.
Bij vergunningverlening voor de activiteit milieu wordt getoetst aan toepassing van best beschikbare technieken (BBT) voor energie-efficiency, binnen de bedrijfsactiviteiten. Dat geldt voor het efficiënt gebruiken van energie bij processen, door installaties en van gebouwen. Bij de behandeling van omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu, wordt energie-efficiency meegenomen door toetsing aan BBT op basis van het aanwezige energiebesparingspotentieel en uitvoerbare energiebesparingsmaatregelen (eventueel op basis van een uitgevoerd energieonderzoek).
In de bijlage 10 van de Activiteitenregeling zijn voor een aantal bedrijfstakken erkende maatregellijsten opgenomen. Door de maatregelen op de lijst uit te voeren kan de ondernemer voldoen aan de verplichting uit art. 2.15 van het Activiteitenbesluit. De maatregelen zijn alleen erkend als de terugverdientijd 5 jaar of minder is. Per maatregel zijn randvoorwaarden benoemd. Hiermee wordt aangegeven in welke gevallen de maatregel toegepast kan worden.
De Europese Energie-Efficiency Richtlijn (EED)
De EED draagt bij aan onder andere minder uitstoot en luchtverontreiniging in Europa, met als doel 20% lager energieverbruik in Europa in 2020. De EED-richtlijn verplicht bepaalde grote ondernemingen (met meer dan 250 FTE of een jaaromzet groter dan 50 miljoen euro) een energie-audit uit te voeren, met als doel het terugdringen van het energieverbruik van grote ondernemingen.
Voor veel grote ondernemingen geldt de auditplicht niet omdat zij al standaard een audit uitvoeren. Zoals voor bedrijven die deelnemen aan de Meerjarenafspraak energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA3) of de Meerjarenafspraak energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE). Maar ook bedrijven met een internationaal erkend energie- of milieubeheerssysteem hoeven deze energie-audit niet uit te voeren.
In het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) is het beleid verwoord voor het beheer van alle afvalstoffen waarop de Wet milieubeheer van toepassing is. Het LAP is het toetsingskader bij alle vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer waar afvalaspecten aan de orde zijn. Dat geldt voor provincies, gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders. Dit geldt voor vergunningen voor afvalbeheerinrichtingen, maar ook voor vergunningen voor bedrijven waar afval vrijkomt.
De nieuwe Wet natuurbescherming vervangt de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet én Boswet. Met de nieuwe Wet natuurbescherming wordt aanhaken verplicht (indien relevant). In voorkomende gevallen wordt een Omgevingsvergunning niet eerder afgegeven dan dat een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) is ontvangen van het bevoegde gezag in het kader van de Natuurbeschermingswet.
Aanhaken wordt niet per definitie verplicht. Onder de nieuwe Wet natuurbescherming – in werking per 1 januari 2017 - kan nog steeds een afzonderlijke vergunning bij de provincie worden aangevraagd en door de provincie verleend worden. De verwachting is dat dit vaak zal voorkomen, omdat initiatiefnemers eerst duidelijkheid willen verkrijgen over de haalbaarheid van een Natuurvergunning. Als een natuurvergunning aangevraagd is bij de provincie is, dan kan een later aangevraagde omgevingsvergunning bij de gemeente over hetzelfde project een reguliere procedure van 8 weken doorlopen. Als een omgevingsvergunning bij de gemeente wordt aangevraagd en er blijkt een natuur-aspect bij dit project aan de orde, dan pas is er een verplichte aanhaking en moet de uitgebreide procedure van 26 weken worden doorlopen met een Verklaring van geen bedenkingen van de provincie.
De Omgevingswet wijzigt het gehele wettelijk kader voor onder meer de activiteiten “bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, water, erfgoed, natuur en gezondheid”.
De Omgevingswet treedt 1 januari 2021 in werking.
De Omgevingswet is een raamwet die 26 wetten bundelt in één wet. De wet behelst een vergaande decentralisatie van de regels voor de leefomgeving. De gemeenten krijgen meer ruimte om samen met inwoners en bedrijven integrale keuzes te maken over de inrichting van de fysieke leefomgeving.
In de Omgevingswet wordt het huidige scala aan sectorale instrumenten samengevoegd tot zes kerninstrumenten:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
De invoering van de Omgevingswet vraagt om een verandering in gedrag, houding en competenties van eenieder, die met de uitvoering van de wet te maken krijgt. Niet alleen de medewerkers bij de overheid maar ook van de inwoners en bedrijven. Bij een vraag uit de samenleving is van belang om te kijken wat er nodig is om gezamenlijk die vraag op te lossen. De omgevingsdienst en de gemeente werken samen bij de implementatie van de Omgevingswet.
Bijlage 16: Handhaving strategieën (overzicht)
Dit hoofdstuk beschrijft de verschillende strategieën binnen de handhaving. Dit is gebaseerd op Artikel 7.2 en 7.4 van het Besluit omgevingsrecht. Het tweesporenbeleid (toepassing van bestuurs- en strafrecht) en het stappenplan zijn onderdeel hiervan. De strategie sluit aan op de gestelde prioriteiten en doelen. Daarbij vraagt de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In paragraaf 1.2 en bijlage 2 is de reikwijdte benoemd voor dit handhavingsbeleid; zaken met betrekking tot milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en wonen, brandveiligheid en openbare ruimte. In hoofdlijn is onderstaande strategie ook van toepassing op elders uitgewerkte taakvelden; drank en horeca, kinderopvang, openbare orde & veiligheid en sociaal domein benoemd. Met deze brede insteek wordt voorgesorteerd op de doelstelling van de Omgevingswet.
In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving wordt bevorderd en welke instrumenten worden ingezet om verbetering van de naleving te bereiken.
Ons vigerend Integraal Handhavingsbeleid IJsselstein is vastgesteld op 29 maart 2016 en daarin is de Landelijke Handhavingsstrategie opgenomen. De werking hiervan is ongewijzigd.
Op verschillende niveaus zijn strategieën geformuleerd, te weten:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
Toezichtstrategie is de strategie die beschrijft op welke manier en in welke vorm toezicht plaatsvindt. Dit is een leidraad bij het opstellen van het HUP en voor de toezichthouder in zijn dagelijkse werk. Toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. Deze zijn vastgesteld op basis van de risicoanalyse (zie hoofdstuk 4). De prioritering is leidend voor de frequentie van het toezicht.
17.1 Manier van werken bij toezicht en handhaving
Verschillende handhavingspartners zijn actief in toezicht en handhaving in de leefomgeving. Zowel in de openbare ruimte als in het bebouwde gebied. Te denken valt aan toezicht door het waterschap, de Veiligheidsregio Utrecht, de provincie Utrecht, de politie, de ODrU en Stadstoezicht.
Door informatiegestuurde handhaving en heldere werkafspraken zijn meerdere vormen van integraal toezicht mogelijk. Dat wordt hierna uitgewerkt.
Figuur 5: modellen voor het uitvoeren van (integrale) controle
Controleren met elkaar: Toezichthouders vanuit diverse taakvelden voeren gezamenlijk een integrale controle uit. Ieder voor de eigen discipline. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. Soms is deze methode nodig, meestal is die arbeidsintensief en belastend voor de ondernemer of burger.
Na elkaar controleren: Verschillende toezichthouders van uiteenlopende instanties of afdelingen voeren zelfstandig en onafhankelijk van elkaar een controle uit. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. De toezichtlast neemt echter toe en de efficiëntie neemt af. Bovendien is het risico groot dat controles verschillende vakgebieden bestrijken, hetgeen kan leiden tot interpretatieverschillen.
Voor elkaar signaleren: Een toezichthouder kan tijdens zijn ‘eigen’ controle een mogelijke overtreding in een ander taakveld signaleren. Als deze constatering daartoe aanleiding geeft, zal de specialist van dat taakveld zelf een controle uitvoeren. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming (en kunde) binnen een organisatie. Wij stimuleren deze manier van werken onder andere met de samenwerking tussen Stadstoezicht en het bouwtoezicht.
Voor elkaar controleren: Een toezichthouder neemt tijdens een integrale controle meerdere aandachtsvelden voor zijn rekening. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een geringe complexiteit. Dit is een vorm van signaaltoezicht, die prima kan worden uitgevoerd door een generalistisch toezichthouder, die bovendien dikwijls wordt ingezet voor uiteenlopende surveillances.
Bij toezicht wordt gekozen voor de meest effectieve en efficiënte manier van toezicht. Dit is afhankelijk van het doel van het betreffende project in het HUP. Het streven is bij alle controles oog te hebben voor signaalpunten van andere taakvelden en/of bevoegd gezag. De belangrijkste signaalpunten zijn vastgelegd in de signaalkaarten . Uitgangspunt is dat alle signaalpunten na afloop van de controle worden doorgegeven aan de betrokken handhavingspartner. In het HUP wordt de manier van controleren voor elk project vastgelegd.
De manier van werken bij toezicht & handhaving krijgt vorm in een soort controle. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in preventief, actief en reactief toezicht:
- -
- -
- -
- -
17.2 Preventief: geprogrammeerd gebiedstoezicht
De kwaliteit van de leefomgeving wordt onder meer bepaald door de mate van controle op de naleving van de gestelde normen. Controle betekent ook “gezien worden” en dat werkt in de regel preventief. Gekoppeld aan handhavingscommunicatie zal dit een positief effect hebben op kwaliteit van de leefomgeving.
De surveillance kan door elke discipline worden uitgevoerd. Het gaat er dan om dat bevindingen bij de juiste handhavingspartner wordt gedeponeerd: ook dat is een vorm van signaaltoezicht. Dit kan een collega zijn of een ander bevoegd gezag. Periodiek wordt een gebied, al dan niet steekproefsgewijs, gecontroleerd of er overtredingen zijn. Deze controles vinden plaats aan de hand van incidentele fysieke perceelscontroles. Dat geldt voor Wabo-gerelateerde taken en ook het toezicht in de openbare ruimte vindt op deze manier plaats.
17.3 Actief: gebiedsgerichte controle
Een surveillance kan ook resulteren in een controle, op basis waarvan een handhavingstraject moet worden opgestart.
Het belang van een tijdige signalering is tweeledig:
- -
- -
De gebiedsgerichte controle kan ook worden ingezet voor de taakvelden milieu, bouwen en openbare ruimte. Tijdens de controle heeft de toezichthouder specifiek oog voor een of meerdere controlepunten. Voorbeelden hiervan zijn bebouwing in voorerfgebied, gevelinventarisatie milieu of foutief parkeren.
Met het afnemen van vergunningplichtige activiteiten en het toenemen van vergunningsvrije of meldingsplichtige werkzaamheden neemt de kans op afwijkend handelen toe. Daar waar minder inzet nodig is voor vergunningverlening, blijkt uit de praktijk dat intensivering van toezicht en handhaving noodzakelijk is. Met de veranderende taakstelling voor bouwtoezicht (op basis van de Wet kwaliteitsborging bouwen) zal vrijkomende capaciteit worden ingezet voor gebiedssurveillance.
17.4 Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen en/of meldingen
Deze vorm van controle is traditioneel en vloeit direct voort uit het nemen van beschikkingen, het stellen van voorschriften bij vergunningen en het accepteren van meldingen. Naleving van voorschriften is essentieel bij vergunningverlening, immers het gaat hier om zaken die expliciet vergund dienden te worden.
Alle verleende vergunningen worden, waar mogelijk, integraal gecontroleerd overeenkomstig het vastgestelde beleid en de eventuele controlefrequentie (zie hoofdstuk 7). In geval van overtredingen wordt – afhankelijk van het beleid - de sanctiestrategie toegepast.
17.5 Reactief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving
Niet alle klachten en/of verzoeken om handhaving resulteren in een controle. Dat is afhankelijk van de prioriteitstelling en aard van de melding. Op anonieme meldingen wordt in beginsel niet gereageerd. Indien sprake is van een mogelijk acute situatie wordt uiteraard wel actie ondernomen. Bij dit onderwerp wordt de lijn van de constante jurisprudentie omtrent ‘de beginselplicht tot handhaving” gevolgd.
Landelijke Handhavingstrategie
Een passende interventie bij iedere bevinding
Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)2 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:
- •
knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving3 ;
- •
- •
- •
Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen:
- 1.
generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatie-uitwisseling en training en opleiding van handhavers;
- 2.
- 3.
De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen.
De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie.
Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.
1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering
De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten4 . Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht.
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven5 . Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht6 . Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op hand¬ha¬ven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3).
Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven.
De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke).
De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet7 .
Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhaving-strategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhavingstrategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.
Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie
1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten8 is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad.
Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden9 . Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten:
- 1.
- 2.
Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over toezicht-prioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders.
Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.
2. Visie landelijke handhavingstrategie
Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties
Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuurs¬rechtelijke interventies, waaronder sancties.
2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling
Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavingsinstanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste10 kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn.
Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavingsinstanties is van groot belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen.
Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingsrecht betreft in het Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde overheden en het Functioneel Parket van het OM.
2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen
Handhavingsinstanties hebben een beginselplicht tot handhaven 11 . Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.
2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen
Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.
Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstan¬dig¬heden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.
Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
- 1.
- 2.
Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingstrategie noodzakelijk.
De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden
Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde handhavingsprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingsprogramma’s en de landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamenlijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan 12 . Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingsprogramma’s onontbeerlijk.
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
Figuur 2: De interventiematrix
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert 13 door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat.
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
De handhaver typeert de normadressaat als:
- A.
- B.
- C.
- D.
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavingshistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.
De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.
Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.
Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ 14 bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).
- 6.
Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.
- 7.
Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is
De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.
In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporings¬onderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.
Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezicht¬houders de volgende ernstige bevindingen doen:
- •
- •
3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
De landelijke handhaving¬strategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt:
- 1.
- 2.
De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.
Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste interventie(s) – zie ook bijlage 2
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
- •
- •
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavingsinstantie geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiverings¬beginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Dit houdt ook in dat overtredingen op het niveau A1, A2 en B1 worden vastgelegd. Echter, bij deze overtredingen wordt geen sanctie opgelegd maar primair ingezet op preventie en gedragsverandering.
Bijlage 2 – Toelichting interventies van licht naar zwaar
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen. In principe wordt dit gesprek uitgevoerd door de ODrU.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom (LOD) gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. Binnen het werkgebied van de gemeente gelden bij de interventie LOD en LOB de volgende stappen:
- 1.
- 2.
- 3.
Last onder bestuursdwang – LOB
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
- 1.
- 2.
- 3.
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavingsinstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavingsinstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavingsinstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet.
De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
Bijlage 19: Richtlijnen dwangsombedragen en termijnen
Richtlijnen dwangsombedragen en termijnen
Richtlijn dwangsombedragen en termijnen
In de onderstaande tabel zijn voor de meest voorkomende overtredingen de maximale dwangsombedragen en de maximale lengte van de (begunstigings)termijnen opgenomen. De tabel geeft een richtlijn aan en biedt enig houvast bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn. De tabel is niet uitputtend bedoeld. Voor overtredingen die niet in deze tabel zijn opgenomen wordt de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn per specifieke situatie nader bepaald. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan gemotiveerd worden afgeweken van de in de tabel genoemde waarden.
De dwangsom dient voldoende prikkelend te werken om de overtreding te (laten) beëindigen. De dwangsombedragen dienen in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Het opleggen van een last onder dwangsom geschiedt in verschillende wettelijk voorgeschreven vormen (modaliteiten). Deze modaliteiten zijn vastgelegd in artikel 5:32b, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht: een bedrag ineens; een bedrag per tijdseenheid dat de last niet is uitgevoerd dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan komt beleidsvrijheid toe bij de keuze voor een van deze modaliteiten. In beginsel worden in de gemeente IJsselstein de dwangsommen in eens of in twee keer verbeurd.
Hoe de hoogte van een dwangsom zich precies laat berekenen, kan niet voor iedere situatie concreet worden vastgelegd. Duidelijk is dat de hoogte van een dwangsom afhankelijk is van:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
De onderstaande bedragen en termijnen betreffen veel voorkomende overtredingen en zijn indicatief. Dat betekent de termijnen en bedragen richtlijnen zijn waarvan in specifieke gevallen kan worden afgeweken. In spoedeisende situaties zal gekozen kunnen worden tussen het opleggen van een last onder bestuursdwang of wordt een korte(re) begunstigingstermijn gehanteerd.
Een last onder dwangsom omvat naast de te nemen herstelmaatregelen ook een termijn, waarbinnen de overtreder de door het bestuursorgaan opgelegde lastgeving kan uitvoeren zonder dat deze het dwangsombedrag verbeurt. Deze begunstigingstermijn mag niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen. In beginsel worden in de gemeente IJsselstein de dwangsommen in eens of in twee keer verbeurd.
5. Richtlijnen voor het verlengen van de begunstigingstermijn
In een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom wordt een termijn gesteld waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat de dwangsom verbeurt. De begunstigingstermijn is op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Dit houdt in dat de termijn voldoende lang is om de opgelegde last te kunnen uitvoeren en in de omstandigheden van het geval redelijk is. Uitgangspunt is dan ook dat de begunstigingstermijn niet verlengd zal worden. In enkele gevallen kan overgaan worden tot verlenging:
- 1.
Indien de overtreder om een verlenging van de begunstigingstermijn verzoekt en aan de hand van objectieve gegevens aannemelijk kan maken dat hij de opgelegde last niet binnen de daartoe gestelde termijn kan uitvoeren. Hierbij moet de overtreder tevens een concrete termijn geven waarbinnen hij de opgelegde last wel kan uitvoeren. Indien een overtreder zelf te laat is begonnen met het aanvragen van offertes of het geven van een opdracht, wordt de begunstigingstermijn niet verlengd.
- 2.
Indien de overtreder aan de hand van objectieve gegevens aannemelijk maakt dat opheffing van de illegale situatie – bijvoorbeeld door bedrijfsverplaatsing/ omzetting van de bedrijfsvorm/pensionering – in het vooruitzicht ligt. Ook hierbij geldt dat de overtreder een concrete termijn voor het opheffen van de illegale situatie moet geven.
Het voorgaande houdt in dat een begunstigingstermijn niet automatisch wordt verlengd als de overtreder een bezwaarschrift (eventueel met verzoek om een voorlopige voorziening) indient. Een dergelijke automatische verlenging verhoudt zich namelijk niet met het uitgangspunt dat de oorspronkelijke begunstigingstermijn zorgvuldig tot stand is gekomen en in principe niet wordt verlengd. Bovendien schept een dergelijk automatisme een ongelijke situatie ten opzichte van overtreders die in bezwaar niet om verlenging van de begunstigingstermijn verzoeken.
6. Vaststelling hoogte dwangsom volgens de interventiematrix LHS
De vaststelling van de hoogte van de dwangsom wordt afhankelijk gesteld van de gepositioneerde bevinding in de interventiematrix volgens de Landelijke Handhavingstrategie. Er zijn drie bevindingen te onderscheiden:
- -
- -
De bevinding is gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A3, B2 en C1). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op (plusminus) één derde van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 5.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de lichte segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 5.000 / 3 = ± € 1.667 per week met een maximum van € 5.000.
- -
De bevinding is gepositioneerd in de middensegmenten van de interventiematrix (A4, B3, B4, C2, D1 en D2). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op de helft van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 4.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de middensegmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per overtreding’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 4.000 / 2 = € 2.000 per overtreding met een maximum van € 4.000.
- -
De bevinding is gepositioneerd in de zware segmenten van de interventiematrix (C3, C4, D3 en D4). In die situatie wordt de dwangsom (per tijdseenheid, per overtreding of ineens) vastgesteld op het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 3.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de zware segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 3.000 per week waarbij een maximum geldt van € 3.000.
7. Recidive en doorlopende overtreding
Bij een doorlopende overtreding na het bereiken van de maximale te verbeuren dwangsommen kan besloten worden om een nieuwe last onder dwangsom, dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen.
Indien sprake is van herhaling van een overtreding – door dezelfde overtreder op een bepaald perceel – waarvoor in het verleden (binnen de afgelopen twee jaren) reeds een dwangsombeschikking is afgegeven, wordt de te stellen dwangsom verhoogd met 100%.
8. Uitwerking Richtlijnen dwangsommen en termijnen
8.3 Overtredingen aanleggen, bouwen en slopen
8.4 Overtredingen planologisch gebruik
8.5 Overtredingen brandveiligheid
8.6 Overtredingen Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
Indien de verbeurde dwangsommen niet vrijwillig worden betaald door de overtreder, kunnen deze via een dwangbevel worden ingevorderd. Artikel 5:35 Awb bepaalt dat de bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen verjaart door verloop van 12 maanden na de dag waarop zij zijn verbeurd. Indien de dwangsombeschikking een jaar lang van kracht is zonder het verbeuren van een dwangsom, kan deze op verzoek van de overtreder worden ingetrokken (5:34 Awb). Wordt een zodanig verzoek niet gedaan, dan verdient het uit een oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid aanbeveling de dwangsom ambtshalve in te trekken. Een brief waarin het bevoegd gezag bericht dat niet tot invordering van een verbeurde dwangsom wordt overgegaan is geen besluit, maar een mededeling van feitelijke aard 15 . De invordering van kosten gemaakt voor bestuursdwang en verbeurde dwangsommen wordt verzorgd door de team Financiën van de gemeente IJsselstein.
Indien een overtreder na het verstrijken van de begunstigingstermijn aan de opgelegde last geen gehoor heeft gegeven, verbeurt de dwangsom van rechtswege. Het dwangsombedrag is altijd op een zorgvuldige wijze vastgesteld, volgens de hiervoor genoemde richtlijnen. Een verbeurde dwangsom kan in uitzonderlijke gevallen op verzoek van de overtreder gematigd worden.
Hieronder staan situaties waarin de dwangsom gematigd kan worden:
- 1.
Tijdens de looptijd van de begunstigingstermijn heeft de overtreder een begin gemaakt met het voldoen aan de last. Door bijzondere omstandigheden, die de overtreder concreet moet aantonen, is het niet gelukt binnen de termijn geheel aan de opgelegde last te voldoen. Korte tijd na het verstrijken van de begunstigingstermijn –binnen de helft (50%) van de oorspronkelijke begunstigingstermijn– is alsnog volledig aan de last gehoor gegeven;
- 2.
- 3.
Na het verbeuren van de dwangsom blijkt uit –door de overtreder aan te dragen– nieuwe, objectieve gegevens dat inning van het gehele verbeurde bedrag bijzonder ingrijpende gevolgen heeft voor de persoonlijke en/of bedrijfsmatige omstandigheden van de aangeschrevene (bijvoorbeeld: faillissement). Voorwaarde hierbij is dat de opgelegde last korte tijd na het verstrijken van de begunstigingstermijn alsnog is uitgevoerd.
Matiging kan tot maximaal 90% van het totaal verbeurde bedrag, met een minimum van € 100,=, om het effect van de opgelegde dwangsommen niet volledig ongedaan te maken. Uitzondering is de matiging van dwangsommen die zijn opgelegd aan overtreders aan wie een tweede last onder dwangsom en/of last onder bestuursdwang bekend is gemaakt. De matiging bedraagt in dat geval maximaal 50% van het totaal verbeurde bedrag. Er zal dus niet overgegaan worden tot het kwijtschelden van de verbeurde dwangsom.
Voor het definitief maken van de matiging geldt de voorwaarde dat de overtreding ongedaan is gemaakt en de sanctiebeschikking onherroepelijk is.
De hoofdregel is dat een overtreder binnen de daarvoor gestelde termijn de kosten van toepassing van bestuursdwang of de verbeurde dwangsom worden betaald. Indien een overtreder (natuurlijk persoon of rechtspersoon) concreet aantoont dat hij de verbeurde dwangsom niet in zijn geheel of ineens kan betalen, kan een betalingsregeling getroffen worden. Hiervoor gelden dezelfde criteria als voor het matigen van een dwangsom. Om in aanmerking te komen voor een betalingsregeling moet de overtreder een schriftelijk verzoek indienen bij de gemeente. Er kan een volgende betalingsregeling worden opgesteld:
- 1.
- 2.
Indien bedrijven of particulieren de betalingsregeling niet naleven wordt de invorderingsprocedure voortgezet en uit handen gegeven.
Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toegestaan als het actief gebeurt en er moet een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag liggen (een gedoogbeschikking).
Gedogen is gebonden aan vrij concrete en strakke grenzen die zijn ontwikkeld in vaste jurisprudentie en zijn omschreven in de (rijks)nota 'Grenzen aan gedogen'. Het gedogen op het terrein van milieu wordt verder nog bepaald door het gezamenlijk beleidskader ‘gedogen’ dat is neergelegd in een brief van de Ministers van VROM en V&W 16 en de brief van de minister van VROM die mede namens de Minister van V&W en Justitie aan de Tweede Kamer is aangeboden 17 . Er zal in de praktijk niet snel voor expliciet gedogen worden gekozen.
Slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kan besloten worden een situatie te gedogen. Het gedogen moet ook in omvang en tijd beperkt zijn. Het college acht gedogen –met in achtneming van de volgende uitgangspunten– aanvaardbaar:
- 1.
- 2.
- 3.
20.2 Situaties die mogelijk voor gedogen in aanmerking komen
Op basis van de jurisprudentie kunnen de volgende inhoudelijke en procedurele voorwaarden worden onderscheiden om te gedogen:
- -
- -
- -
- -
- -
In geval van overmacht zijn de eerste drie aandacht voorwaarden niet van toepassing.
20.3 Situaties die van gedogen zijn uitgesloten
Er wordt niet tot gedogen overgegaan in de volgende situaties:
- -
- -
Bijlage 21: Privaatrechtelijke handhaving
In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg indien geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of indien een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, bijvoorbeeld in geval van:
- 1.
- 2.
- 3.
Bijlage 22 Handhaving bij overtreding eigen organisatie of andere overheid
Handhaving van voorschriften bij een object van een andere overheid of van een onderdeel van de eigen organisatie is niet anders dan handhaving van voorschriften bij derden. Als er sprake is van een incident, ongewoon voorval of overtreding door de eigen organisatie, dan heeft dit echter in principe altijd prioriteit.
Bijlage 23: Toetsingskader voor bouwen, ruimtelijke ordening, aanleggen en slopen
In deze bijlage zijn de diverse toetsingskaders opgenomen met betrekking tot bouwen, slopen, ruimtelijke ordening en aanleggen.
23.1 Toetsingskader voor bouwen, ruimtelijke ordening, aanleggen en slopen
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) benoemt onder meer bouwwerken met een geringe ruimtelijke uitstraling die als vergunningsvrij worden aangemerkt. Bij het bouwen van dergelijke bouwwerken aan een voorgevel of in een beschermd stads- of dorpsgezicht, geldt uit esthetische overwegingen het vergunningsvrije stelsel niet, zodat een preventieve welstands- of bestemmingsplantoets mogelijk is. Dit brengt echter ook mee dat de toets aan het Bouwbesluit en Bouwverordening relevant wordt, met alle bijbehorende (administratieve) lasten van dien. Ter beperking van die (administratieve) lasten worden bouwwerken die primair als vergunningsvrij zijn aangemerkt, maar om esthetische overwegingen alsnog aan een vergunningplicht zijn onderworpen (monument of beschermd gezicht, kleine wijzigingen aan de voorgevel), preventief uitsluitend getoetst aan welstand en het geldend planologisch regime.
Het Bouwbesluit 2012 geeft landelijk geldende regels voor de technische eisen waaraan bouwwerken dienen te voldoen. Het bevat voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Ten aanzien van vergunningverlening is de keuze gemaakt om geen aanvullende prioriteiten te stellen boven hetgeen wettelijk verplicht is. Het toetsen van elke aanvraag aan alle aspecten van het Bouwbesluit 2012 is binnen de huidige formatie niet mogelijk en ook niet noodzakelijk. Bij vergunningverlening vindt prioritering plaats door keuzes te maken in het niveau van diepgang van toetsing van de aanvraag. Niet alle aspecten van het Bouwbesluit 2012 zijn namelijk voor alle bouwwerken van even groot belang en bovendien dreigt door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, het toetsen van een aanvraag aan het Bouwbesluit 2012 door marktpartijen te gaan geschieden.
Bij het toetsen van bouwaanvragen aan het Bouwbesluit 2012 legt de gemeente altijd de nadruk op constructieve veiligheid en brandveiligheid. De aandacht voor de overige aspecten uit het Bouwbesluit kan per jaar verschillen afhankelijk van de ervaringen uit voorgaande jaren. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt aangegeven waar in dat jaar specifiek aandacht aan wordt geschonken.
Een extern constructiebureau controleert de constructieberekeningen.
De gemeente heeft een bouwverordening waarin nog een beperkt aantal voorwaarden staan waaraan bouwwerken dienen te voldoen.
De verwachting is dat deze verordening op termijn zal verdwijnen. De aspecten die de gemeente met deze verordening regelt, worden straks namelijk zoveel mogelijk ingebracht in het omgevingsplan onder het regime van de nieuwe Omgevingswet. Zolang de bouwverordening bestaansrecht heeft, wordt ieder plan dat nog door de gemeente wordt getoetst, gecheckt op de daarin opgenomen voorschriften
De gemeente toetst iedere omgevingsvergunningaanvraag aan het geldende planologisch regime. Doel hiervan is om de ruimtelijke inrichting van de gemeente welke is vastgelegd in onder meer bestemmingsplannen te beschermen.
Voor zover een aanvraag niet past binnen de hierin gestelde regels, kan op basis van het ‘kruimelbeleid’ gronden en bouwwerken die vallen binnen de reikwijdte van artikel 4 van bijlage II van het BOR alsnog een vergunning worden verleend.
In de welstandsnota staat per gebied/ wijk welke welstandseisen gelden wanneer er gebouwd of verbouwd wordt. Op 13 augustus 2013 is vastgesteld dat de gemeente IJsselstein twee welstandsluwe gebieden kent, namelijk de woongebieden Groenvliet en Jacob Schellingerhof. De gemeente IJsselstein is verder welstand plichtig. De toetsing of dat bouwplannen qua architectuur past binnen de omgeving wordt uitgevoerd door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit of op ambtelijk niveau. Wanneer er bij ambtelijke toetsing sprake van twijfel is, wordt de ambtelijke toets via stedenbouw naar de commissie opgeschaald. De verdeling is inzichtelijk in figuur 6.
Figuur 6: Overzicht welstandplicht IJsselstein
Voor het aanpassen van rijksmonumenten is een vergunning vereist. Een vergunning wordt pas verleend na afweging van alle belangen van zowel de belanghebbende(n) als van het object zelf. Deze afweging wordt gemaakt door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (gecombineerde welstands- en monumentencommissie), uit monde van de Rijksdienst voor het Culturele Erfgoed. De binnenstad van IJsselstein is aangewezen tot beschermd stadsgezicht.
Voor gemeentelijke monumenten geldt eveneens dat er een afweging tussen de belangen van de belanghebbende(n) en het object zelf dient plaats te vinden bij bouw en verbouw. Bij een omgevingsvergunning voor bouwen moet de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (gecombineerde welstands- en monumentencommissie) verplicht om advies gevraagd worden.
23.1.6 Sloopmeldingen (inclusief eventuele asbestverwijdering)
De gemeente heeft de taak risico's die kunnen ontstaan bij de sloop van bouwwerken en asbestverwijdering beheersbaar te houden. Mensen die dergelijke activiteiten willen uitvoeren zijn wettelijk verplicht dit minimaal vier weken van te voren te melden conform het Bouwbesluit 2012 art. 1.26 en/of het Asbestverwijderingsbesluit 2005. De gemeente beoordeelt de meldingen in ieder geval op de aanwezigheid van plannen voor de te nemen sloopveiligheidsmaatregelen, onderzoeksrapporten naar de aanwezigheid van asbest in het te slopen bouwwerk en certificaten waarmee de uitvoerders dienen aan te tonen dat ze gekwalificeerd zijn om het asbestgevaar te beoordelen en/of het sloop- en verwijderingswerk uit te voeren. Op basis hiervan stelt de gemeente de melder op de hoogte van de uitkomst van de toets die op de melding is uitgevoerd.
Vanaf 1 maart 2017 zijn gecertificeerde partijen in de asbestketen, verplicht om met het Landelijk Asbest Volgsysteem (LAVS) te werken. Het LAVS maakt het mogelijk om informatie over de aanwezigheid van asbest én de genomen maatregelen vast te leggen in een centraal systeem. Ook kan vanuit het LAVS de benodigde sloopmelding voor asbestverwijdering worden gedaan.
23.2 Toetsingskader voor Brandveilig
De taak op het gebied van brandveiligheid wordt uitgevoerd door de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). De medewerkers van Risicobeheersing voeren namens de gemeenten werkzaamheden uit op het gebied van advisering over bouw en gebruiksvoorschriften en het toezicht op de brandveiligheid. Dit doen zij bij bestaande bouw, (nieuw)bouw, evenementen, milieu inrichtingen, BRZO-bedrijven en bij vuurwerkopslag- en verkooppunten. In overeenstemming met de handhavingspartners wordt daar waar nodig een integrale benadering toegepast. Daarnaast wordt er door het team brandveilig leven ook binnen de gemeente voorlichting gegeven bij bedrijven, (zorg)instellingen, Verenigingen van Eigenaren en scholen. Dit om brandveilig gedrag te stimuleren en de verantwoordelijkheid van inwoners, bedrijven en instellingen te vergroten.
23.3 Toetsingskaders voor de beoordeling van milieubelastende activiteiten
Het doel van het verlenen van vergunningen is, door het toetsen van aanvragen en het opleggen van voorschriften, bijdragen aan een schoon, gezond en duurzaam leefmilieu. Op milieugebied is de beleidsruimte voor het voeren van een eigen VTH-beleid beperkt. Vanuit Europese (NEC en IPPC-richtlijnen) en landelijke (Wabo, Wet VTH, diverse AMvB’s) wet- en regelgeving wordt bepaald welke procedures gevolgd moeten worden en welke voorschriften gelden voor inrichtingen, activiteiten en toestellen en installaties. Ook worden er eisen gesteld aan het actueel hebben en houden van de vergunningen en daarin opgenomen voorschriften. Dit houdt ook in het intrekken van vergunningen voor niet meer in gebruik zijnde bedrijven.
In de wet VTH is bepaald dat een belangrijk deel van de milieu gerelateerde taken (de zogenaamde basistaken) niet door de gemeente maar door een omgevingsdienst (bij ons is dat de de ODRU) moet worden uitgevoerd. In het Besluit omgevingsrecht is vervolgens bepaald dat de ketenpartners die deel uitmaken van deze dienst per 2020 gezamenlijk het VTH-beleid opstellen voor de taken die door de omgevingsdienst worden uitgevoerd. De gemeente oefent, via haar vertegenwoordiging in de ambtelijke werkgroepen en het bestuur van omgevingsdienst invloed uit op de na te streven kwaliteitsniveaus.
In de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s is onder andere opgenomen bij welke soort inrichtingen in dat betreffende jaar een toets naar de actualiteit van (de voorschriften van) de vergunning plaatsvindt.
23.4 Toetsingskaders voor de beoordeling van APV-vergunningaanvragen
In de Algemene Plaatselijke Verordening heeft de gemeente de mogelijkheid om activiteiten die in de leefomgeving plaatsvinden aan extra regels te binden. Doel hiervan kan liggen in de bescherming van:
de bescherming van het milieu.
Voor een aantal activiteiten eist de APV expliciet dat vooraf een vergunning wordt aangevraagd. Bij het verlenen van vergunningen voor evenementen wordt hierbij de Notitie evenementen beleid IJsselstein 2010 in acht genomen.
23.5 Toetsingskaders voor het beoordelen van aanvragen Drank- en Horecawet (DHW)
De DHW vereist dat ieder bedrijf of organisatie die alcoholhoudende dranken schenkt en/of verkoopt daarvoor een vergunning bezit.
Bij de gemeente nog niet bekende aanvragers van drank- en horeca vergunningen worden altijd in persoon uitgenodigd om hun aanvraag toe te lichten. Dit heeft ook een relatie met de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (de Wet Bibob). Bestaande ondernemers die hun ondernemingsvorm wijzigen, worden normaliter niet uitgenodigd voor een gesprek. Bij het beoordelen van de aanvraag voor een drank- en horecavergunning wordt ook standaard gekeken of de aanvrager aanpalende vergunningen nodig heeft zoals een vergunning op basis van de wet op de kansspelen en/of een terrasvergunning. Bij wijziging van bestaande vergunningen wordt de aanvraag alleen getoetst aan het onderdeel dat wordt gewijzigd (bijvoorbeeld leidinggevende of capaciteitsuitbreiding).
Voor de beoordeling van de aanvraag voor een vergunning of een tijdelijke ontheffing wordt de DHW gevolgd en is er verder geen apart toetsingskader.
23.6 Toetsingskaders voor aanvragen op grond van de Wet op de Kansspelen (WOK)
Voor de behandeling van een aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten wordt de WOK gevolgd, dit wordt uitgevoerd door de ODRU. De aanwezigheidsvergunning is persoonsgebonden en wordt voor onbepaalde tijd verleend. Wanneer het een kansspelvergunning betreft wordt dit behandeld door de gemeente.
23.7 Toetsingskaders voor toepassing van de Wet Bibob
De Wet Bibob, geeft de gemeente de mogelijkheid de achtergrond van een bedrijf of persoon te laten onderzoeken. Als er ernstig gevaar dreigt dat de vergunning of de subsidie wordt misbruikt, dan kan de gemeente de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning of subsidie intrekken. Leidend hierin is het Bibob beleid gemeente IJsselstein 2018.
Bijlage 24: Beleidsregels intrekken vergunningen
24.1 Intrekken vergunningen en ontheffingen
Na het verlenen van een vergunning of ontheffing wordt vaak snel gevolg gegeven aan de uitvoering of ingebruikname. Het komt ook voor dat geen of pas na lange tijd gebruik wordt gemaakt van een verleende vergunning of ontheffing. Het kan daardoor voorkomen dat ongebruikte vergunningen of ontheffingen jaren geleden zijn verleend en niet zijn ingetrokken. De houder van de vergunning of ontheffing behoudt nog steeds het recht om hiervan gebruik te maken.
Om uiteenlopende redenen is het ongewenst om verleende vergunningen en ontheffingen in stand te laten zonder dat daar binnen een bepaalde termijn gebruik van wordt gemaakt. Voor de rechtszekerheid van omwonenden en belanghebbenden is het ongewenst oude vergunningen en ontheffingen in stand te houden. Doordat de bekendmaking van deze besluiten lang geleden kunnen hebben plaatsgevonden, kunnen zij alsnog verrast worden door de activiteiten. Ook vanuit administratief oogpunt is het gewenst dat het gemeentelijke (bouw)archief zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie. Ook voor het beheer van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is een actuele administratie nodig.
Aanleiding voor het intrekken van vergunningen of ontheffingen kan zijn handhaving, waarbij het intrekken van een vergunning als sanctie wordt gezien. Intrekken op verzoek van de vergunninghouder of belanghebbende. Ook kan ambtshalve de procedure tot het intrekken van vergunningen of ontheffingen worden gestart.
24.1.1 Voorbereidingsprocedure
Op basis van de Wabo kan het bevoegd gezag geheel of gedeeltelijk de omgevingsvergunning intrekken via een reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure. In artikel 3.15 Wabo staat de procedure van intrekking beschreven. Onderscheid moet worden gemaakt tussen het op verzoek van vergunninghouder of ambtshalve (gedeeltelijk) intrekken van de omgevingsvergunning. Uitgangspunt is dat het ambtshalve intrekken van een omgevingsvergunning dezelfde procedure kent als het verlenen ervan.
Burgemeester en wethouders kunnen onder bepaalde omstandigheden een omgevingsvergunning intrekken, artikel 2.33 Wabo. De intrekkingsgronden zijn onderverdeeld in imperatieve en facultatieve intrekkingsgronden. Bij imperatieve intrekkingsgronden kan de gemeente geen gebruik maken van haar beleidsvrijheid, in het geval van facultatieve intrekkingsgronden kan een omgevingsvergunning alleen worden ingetrokken voor zover het nodig is om aan de grond tot intrekking te voldoen.
Een omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” kan worden ingetrokken wanneer gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Voor bouwen, slopen of aanleggen geldt een termijn op 26 weken of een in de omgevingsvergunning opgenomen termijn. Na verstrijken van die termijn kan de intrekkingsprocedure actief worden opgestart als er een wijziging heeft plaatsgevonden in de grondslagen van de verleende vergunning zoals wijzingen in het bestemmingsplan, eisen bouwbesluit. Indien de vergunninghouder niet reageert op het voornemen tot intrekking, wordt besloten de omgevingsvergunning sowieso in te trekken. Indien door de vergunninghouder gronden worden aangevoerd waarom er nog geen uitvoering is gegeven aan de omgevingsvergunning zal goed onderzocht en afgewogen moeten In familiaire kwesties (scheiding, ziekte, overlijden) kan, indien door de vergunninghouder de reden goed kan worden beargumenteerd worden afgezien van intrekking. Wanneer er een gegronde reden is om af te zien van intrekking zal een periode van maximaal 1 jaar worden gesteld waarbinnen de vergunninghouder alsnog van de vergunning gebruik dient te maken.
24.1.4 Uitsluiting overige intrekkingsgronden
Deze beleidsregel laat de besluitvorming over de overige in artikel 2.33 van de Wabo of andere wetgeving opgenomen intrekkingsgronden onverlet.
24.1.5 Intrekken overige vergunningen en ontheffingen
Behalve in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn ook in andere wetgeving regels opgenomen voor het intrekken van vergunningen of ontheffingen. Net als voor omgevingsvergunningen geldt voor andere vergunningen en ontheffingen in het algemeen dat voorkomen moet worden dat regels en inzichten doorkruist worden door oude vergunningen of ontheffingen. Het is daarom nodig na verloop van een bepaalde periode overige vergunningen en ontheffingen geheel of gedeeltelijk in te trekken.
Tenzij wettelijk een andere minimum termijn is bepaald, worden overige vergunningen en ontheffingen na een termijn van één jaar ingetrokken. De stappen en overwegingen in de besluitvorming vinden plaats op dezelfde wijze als omschreven bij omgevingsvergunningen, met inachtneming van de geldende wettelijke voorschriften.
Bijlage 25: Werkproces intrekken vergunningen
Afhandelen intrekken verleende vergunning
Intrekken omgevingsvergunningen
In artikel 2.33 Wabo zijn de mogelijkheden genoemd voor het bevoegd gezag om een omgevingsvergunning in te trekken.
Door of namens Burgemeester en Wethouders kunnen op grond van het gestelde in de Wabo de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken.
De Wabo kent een aantal gronden om een vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken, zoals:
- -
- -
- -
- -
- -
De procedure waarbij een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken moet rekening houden met de procedure waarmee de vergunning tot stand is gekomen. De intrekkingsprocedure moet namelijk gelijk zijn aan de procedure waarmee de omgevingsvergunning tot stand is gekomen. Door de gemeente zal altijd, voorafgaand aan de procedure, eerst een brief waarin het voornemen tot intrekken wordt toegelicht aan de vergunninghouder sturen. De gemeente zal daar waar nodig een actief intrekkingsbeleid (laten) voeren.
De procedures zoals opgenomen in de Wabo zijn leidend voor de gemeente. Hierbij kan globaal een aantal situaties voorkomen:
- -
- -
- -
- -
Tot zover het al vastgestelde beleid. Geconstateerd kan worden dat het intrekkingsbeleid uit het Beleidskader vooral gericht is op sanctioneren. T.a.v. het intrekken van een vergunning door het niet tijdig gebruiken is geen uitvoeringsbeleid opgenomen. Daarom zijn aanvullende beleidsregels noodzakelijk.
Het ongebruik laten voortbestaan van vergunde rechten is om meerdere redenen ongewenst.
- 1.
Vergunde rechten die door het niet bouwen van bedrijfsgebouwen feitelijk onbenut zijn gebleven, kunnen de resterende milieuruimte voor andere ontwikkelingen in de directe omgeving nodeloos beperken en zelfs onmogelijk maken en zij kunnen een verschil in de feitelijke en de theoretische milieuomstandigheden van een gebied tot gevolg hebben. Bij het intrekken van bijv., vergunningen bouw agrarische bebouwing heeft dit ook een milieucomponent.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
Het is daarom raadzaam om omgevingsvergunningen, die langere tijd niet worden benut, niet oneindig te laten voortbestaan en, na afweging van de relevante belangen, actief tot intrekking daarvan over te gaan.
Het formuleren van een uniform en gelijkluidend beleid voor het intrekken van niet benutte omgevingsvergunningen voor de activiteiten bouwen, waarbij op basis van de Invoeringswet Wabo ook de vóór 1 oktober 2010 verleende bouwvergunningen zijn begrepen.
Bijlage 26: Manier van werken bij toezicht en handhaving
Doordat we controles uitvoeren, kunnen we overtredingen en illegale activiteiten opsporen en vaststellen. Van de controle maken we een notitie, die in het digitale systeem wordt opgeslagen. Als de toezichthouder bij de controle een overtreding vaststelt, dan handelt de toezichthouder dit naar prioritering af.
De werkwijze in onze gemeente is gebaseerd op het beginsel dat toezicht in eerste instantie een preventieve werking moet hebben die eruit bestaat dat wettelijke voorschriften worden nageleefd zonder sanctionering. Overtredingen kunnen zo al in een vroegtijdig stadium worden voorkomen. In de praktijk blijkt dat in veel gevallen toezichthouders met aansporingen en waarschuwingen ervoor (kunnen) zorgen dat bestuursrechtelijke sanctie-instrumenten niet hoeven te worden ingezet. Daarbij staat de burger centraal, wat betekent dat onze dienstverlening altijd gericht is op klantvriendelijkheid richting de burger. Indien er, na afweging van alle belangen, niet hoeft te worden opgetreden doen we dat niet.
De manier van werken bij toezicht en handhaving krijgt vorm in een soort controle. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in preventief, actief en reactief toezicht.
26.1 Omgevingsdienst regio Utrecht
De ODrU verzorgt voor de gemeente de (milieu)controles. In verband met de grote verscheidenheid aan type bedrijven/activiteiten zijn in overleg met gemeente voor de inrichtingen waar de gemeente bevoegd gezag is, onderscheid gemaakt in 4 categorieën, waarbij categorie 1 het minst complex is en categorie 4 het meest complex. De complexiteit heeft invloed op de controlefrequentie.
De ODRU gaat steeds meer over op risico gestuurde en informatie gestuurde handhaving. Dit houdt in dat de inzet van middelen wordt gebaseerd op analyses, zodat toezicht wordt gehouden dáár waar nodig is. Hiermee wordt zo effectief en efficiënt omgegaan met de middelen die de gemeenten beschikbaar stellen en is de winst voor de gezonde duurzame fysieke leefomgeving het hoogst.
Ook gaat de ODRU over op programmatisch toezicht. Dit is een probleemgerichte aanpak waarbij het gedrag van de mensen (doelgroepen) als uitgangspunt wordt genomen voor de te bepalen toezicht- en handhavingsstrategie. Door op een systematische manier de doelgroepen en hun naleefgedrag te bepalen kunnen de meest effectieve handhavingsinstrumenten worden toegepast. Dit leidt tot een verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening van de ODRU en de effectiviteit en efficiëntie van toezicht en handhaving. Het programmatische karakter maakt het mogelijk dat de ODRU voor al haar gemeenten een zo veel mogelijke uniforme werkwijze kan realiseren. Dit komt het gelijke speelveld en het rechtsgevoel van de inwoners ten goede. Door informatie gestuurd en met meetbare doelstellingen te werken kunnen wij in een jaarlijkse cyclus het effect meten, rapporteren en onze capaciteit zo doelgericht mogelijk aanpassen en inzetten. De gemeenten en de ODRU kunnen samen de indicatoren bepalen die in het jaarverslag worden opgenomen. Dit stelt de ODRU in staat om in het gemeentelijke jaarverslag een rapportage op basis van outcome te geven, zodat duidelijk wordt in hoeverre de beleidsdoelen worden gehaald.
Het kan voorkomen dat een overtreding wordt geconstateerd waarbij op basis van de prioritering niet direct actie wordt ondernomen bijvoorbeeld door gebrek aan beschikbare capaciteit. In dat geval kan een wrakingsbrief worden gestuurd. Hierin wordt de overtreder in kennis gesteld van de overtreding waarbij hij/zij op zijn/haar eigen verantwoordelijkheid wordt gewezen om de overtreding ongedaan te maken. Ook wordt hiermee het recht uitgesproken om in de toekomst alsnog sanctionerend op te treden. Zodra in de uitvoering of beleidsmatig aan deze overtredingen meer prioriteit wordt gegeven, dan wordt bepaald of tegen die overtredingen alsnog wordt opgetreden.
Controles worden zoveel mogelijk integraal uitgevoerd (zie ook bijlage 16). Welke vorm van integraal toezicht gehanteerd wordt, hangt sterk af van de situatie van de inwoner of het bedrijf. Deze integrale aanpak ligt in lijn met het uitgangspunt dat er zo min mogelijk (administratieve) lasten zijn voor bewoners, ondernemers, etc. Ook wordt hiermee tegemoetgekomen aan de eisen in de Wabo aan het toezicht worden gesteld waarin is voorgeschreven dat het bestuursorgaan zijn controles moet afstemmen en coördineren om te voorkomen dat gemeentelijke toezichthouders en andere toezichthouders (bijvoorbeeld de ODRU) onwetend van elkaar bedrijven bezoeken. Indien gecoördineerd toezicht niet mogelijk is, blijven de controles vanuit de verschillende vakgebieden uitgevoerd worden. Gebiedsgericht toezicht vormt de basis van het algemeen toezicht in de fysieke leefomgeving.
Bijlage 27 Toets bouwregelgeving
De kern van het toetsen aan de Bouwregelgeving wordt gevormd door het verantwoordingskader voor de toetsing van aanvragen. Dit verantwoordingskader wordt voor een belangrijk deel gevormd door de wijze en het niveau waarop vergunningaanvragen worden getoetst. In dit hoofdstuk wordt de strategie voor de beoordeling van vergunningaanvragen vastgelegd.
27.2 Toetsingsstrategie omgevingsvergunningen bouwen
De toetsingsstrategie voor (bouw)aanvragen heeft tot doel te komen tot een uniforme manier van toetsen door hiervoor een kwaliteitsniveau vast te leggen. Ongeacht de behandelende medewerker vindt hierdoor een eenduidige toetsing plaats. Tevens wordt aan de hand van de toetsingsstrategie gekomen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inzet van de beschikbare middelen. De beleidsvisie vormt de basis voor de toetsingsstrategie.
De toetsingskaders voor aanvragen om een omgevingsvergunning bouwen liggen vast. Dit geldt in ieder geval voor de indieningsvereisten (ontvankelijkheidstoets), bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Toetsing vindt altijd aan deze kaders plaats. Ten aanzien van bouwtechnische voorschriften is eveneens een formeel kader aanwezig in de vorm van het Bouwbesluit (en bepaalde onderdelen van de bouwverordening). De kaders zijn echter niet limitatief, indien nodig kunnen er (extra) gegevens opgevraagd worden die niet zijn opgenomen in de genoemde regeling. De wetgever heeft de technische voorschriften in het Bouwbesluit echter niet naar zwaarte gedifferentieerd. Het is praktisch onmogelijk om alle geldende voorschriften even uitputtend te toetsen. Hiervoor ontbreken de (financiële) middelen en capaciteit. Bovendien vraagt niet elk bouwwerk om deze controle. Voor de technische toetsing van aanvragen voor de omgevingsvergunning bouwen is het daarom noodzakelijk tot een lokaal beleidskader te komen waarin de gemeente IJsselstein aannemelijk maakt of aan de regelgeving wordt voldaan. Zoals hiervoor uiteen is gezet, valt de toetsing van aanvragen uiteen in aantal onderdelen.
De verschillende deelaspecten zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Om tot een goed kloppend besluit te kunnen is het noodzakelijk om de nodige aandacht te geven aan de toets op ontvankelijkheid. Eveneens is dit van belang om te kunnen voldoen aan de afhandelingstermijn. Een goede en inhoudelijk juiste beoordeling van aanvragen is alleen dan mogelijk, wanneer de vereiste stukken aanwezig zijn. De indieningsvereisten voor aanvragen zijn landelijk geüniformeerd en toegeschreven op de verschillende categorieën van bouwwerken. Wanneer een aanvraag voor een omgevingsvergunning digitaal wordt aangeleverd via het Omgevingsloket (OLO) is relatief eenvoudig te bepalen of alle stukken bij de aanvraag zijn aangeleverd. De officiële indieningsvereisten voor een complete aanvraag zijn te vinden in de Regeling omgevingsrecht (MOR – H4.), hierin zijn ook eventuele uitzondering te vinden die om uitvraag van nadere gegevens vragen. De marges voor het toestaan van uitzonderingen zijn gering. Het consequent toetsen van een aanvraag op ontvankelijkheid voorkomt dat in het vervolg van het proces de toetsing niet (geheel) kan worden uitgevoerd wat kan leiden tot een onjuist besluit of het overschrijden van termijnen. De ODRU verricht een volledige ontvankelijkheidstoets, in mandaat voor de gemeente IJsselstein, bij alle aanvragen voor een omgevingsvergunning bouwen. Als richtlijn geldt dat binnen vier weken na ontvangst van de aanvraag schriftelijk om aanvullende gegevens wordt verzocht. Als de gevraagde stukken niet op tijd of niet volledig worden aangeleverd, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Dit wil zeggen dat de aanvrager een besluit krijgt waartegen bezwaar kan worden ingediend.
27.2.2 Toetsing aan bestemmingsplan
Uitgangspunt is dat aanvragen die het bestemmingsplan raken integraal worden getoetst aan het bestemmingsplan. Wanneer de aanvraag past binnen het bestemmingsplan zal de vergunning binnenplans vergeven kunnen worden. Als blijkt dat een aanvraag niet voldoet aan het geldende bestemmingsplan, moet beoordeeld worden of een afwijkingsprocedure gevoerd kan worden. Wanneer dit het geval is kan het gaan om een buitenplans kleine ‘kruimelgeval procedure’ of een buitenplans groot ‘uitgebreide procedure’. Pas nadat een procedure geheel doorlopen is (en dus ook eventuele ingediende zienswijzen zijn beoordeeld en hierover besluiten zijn genomen) en er geen bezwaren (meer) zijn, kan de omgevingsvergunning worden verleend, indien deze overeenstemt met andere activiteiten als deze van toepassing zijn. Wanneer het een reguliere procedure komen de bezwaren voort uit het bevoegd gezag (gemeente/omgevingsdienst), pas wanneer de het besluit is genomen staat het voor het publiek open om bezwaar in te dienen. Aanvragen waarbij het bestemmingsplan niet wordt geraakt, bijvoorbeeld een aanvraag voor een constructieve verandering of voor wijziging van brandcompartimenten, zullen niet worden getoetst aan het bestemmingsplan.
27.2.3 Toetsing aan welstandseisen
De toets aan redelijke eisen van welstand maakt onderdeel uit van de beoordeling van een aanvraag. Het uitgangspunt is dat wanneer een aanvraag dit vereist, deze altijd wordt getoetst aan de welstandsnota. Wanneer dit het geval is wordt de aanvraag naar de welstand commissie ‘Mooisticht’ uitgezet en vindt daar de beoordeling plaats. De welstand plichtige bouwwerken worden beoordeeld op architectuur in samenhang met de waarde van het gebied opgenomen in de vastgestelde welstandsnota en aan een eventuele aanwezig beeldkwaliteitsplan in dat gebied. Wordt daaraan voldaan dan voldoet het plan aan redelijke eisen van welstand.
Niet welstand plichtige bouwwerken, bijvoorbeeld tijdelijke bouwwerken, worden niet beoordeeld op welstand.
27.2.4 Bouwtechnische toetsing
Bij de bouwtechnische toetsing van aanvragen staat de toets aan het Bouwbesluit centraal. Op grond van de Woningwet dient een aanvraag te voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. De gemeente/omgevingsdienst controleert of een bouwplan inderdaad voldoet aan de toepasselijke eisen. Het niveau van toetsing aan het Bouwbesluit is op dit moment weinig transparant.
Door in dit kwaliteitsplan te bepalen op welke wijze en met welke intensiteit de verschillende soorten bouwwerken worden getoetst aan het Bouwbesluit, ontstaat de gewenste uniformiteit van toetsing. Onderstaand is de toetsing aan het Bouwbesluit nader uitgewerkt.
In het Bouwbesluit zijn voorschriften opgenomen voor het bouwen van woningen, woongebouwen, woonwagens, niet tot bewoning bestemde gebouwen en voor bouwwerken geen gebouwen zijnde. Het Bouwbesluit maakt verder onderscheid tussen twaalf verschillende gebruiksfuncties. Voor de verschillende bouwwerken zijn de voorschriften verdeeld in thema’s. De belangrijkste thema’s zijn veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid.
Veiligheid: voorschriften die uit het oogpunt van veiligheid zijn gesteld hebben betrekking op:
- -
- -
- -
- -
Gezondheid: voorschriften op het gebied van gezondheid richten zich op:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Bruikbaarheid: voorschriften die uit het oogpunt van bruikbaarheid worden gesteld houden verband met:
- -
- -
- -
Energiezuinigheid: voorschriften op het gebied van energiezuinigheid richten zich op het terugdringen van het gebruik van gas en elektriciteit en houden, in zijn algemeenheid, verband met:
- -
Bij de technische eisen waaraan bouwwerken moeten voldoen, wordt onderscheid gemaakt naar soort bouwwerk. Het Bouwbesluit hanteert hiervoor een functionele indeling die redelijk technisch van opzet is. Om de toetsing ook voor minder ingewijden in het vakgebied inzichtelijk te maken is voor de volgende, meer toegankelijke indeling gekozen:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Deze indeling vormt het vertrekpunt om vervolgens per type bouwwerk de intensiteit of zwaarte van toetsing te bepalen. Deze intensiteit of zwaarte van de toets wordt weergegeven in zogenaamde toets niveaus.
Per soort bouwwerk moet worden bepaald op welk niveau toetsing aan het Bouwbesluit plaatsvindt. Dit gebeurt door per thema (en soort bouwwerk) de diepgang van de toets te bepalen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van zogenaamde toetsniveaus. Deze toetsniveaus beschrijven de diepgang die de beoordeling van bouwplannen aan de verschillende thema’s van het Bouwbesluit moet hebben.
Bij de keuze en omschrijving van de toetsniveaus is aangesloten bij de definities zoals die in het landelijk Toetsmatrix Bouwbesluit 2012 (LBT 2012) gereed zijn gekomen. Deze is opgesteld in opdracht van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN). Plantoetsers uit diverse gemeenten maakten deel uit van de gebruikersgroep. Het ministerie van BZK en de (voormalige) Vrom-inspectie zijn niet betrokken geweest bij de totstandkoming van deze matrix. Dit was wel het geval bij de voorloper van de LBT 2012, de CKB-matrix (Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen). Doelstelling daarbij is om de toetsingskwaliteit van aanvragen te waarborgen. Onder toetsingskwaliteit wordt verstaan: het afspreken van een minimaal toetsniveau waaraan wordt getoetst en waardoor inzicht wordt verschaft in hetgeen is getoetst. Het hierbij afgesproken collectieve minimum toetsniveau wordt gezien als een verantwoord niveau van toetsing.
Er zijn vijf toetsniveaus, waarbij de diepgang van de controle oploopt van niveau 0 naar niveau 4, te weten:
- 0.
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Er is voor gekozen om de toetsniveaus redelijk algemeen te beschrijven en niet voor elk individueel voorschrift van het Bouwbesluit te definiëren wat onder het toetsniveau moet worden verstaan.
Door de klant centraal te stellen is het besef gegroeid dat de overheid veel kritischer naar haar eigen taakstelling moet kijken en transparanter en bedrijfsmatiger moet gaan werken. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag of we de dingen goed doen maar ook of we wel de goede dingen doen. Uitgaande van de praktijk in veel gemeenten is geschat dat een 100%-toets circa tien keer zoveel tijd vergt hetgeen niet meer past binnen een verantwoorde bedrijfsvoering.
Daarnaast is de ontwerpende en uitvoerende bouw in Nederland van een der mate niveau en zijn de belangen van opdrachtgevers, afnemers en verzekeraars zo evident dat een behoorlijk niveau ook zonder enige vorm van toetsing en toezicht wordt gerealiseerd. Er moeten en kunnen dus keuzes gemaakt worden in de toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Deze keuzes zijn bij voorkeur gebaseerd op de ervaringen uit praktijk en de heersende trend in het hele land. Hierbij wordt een groter belang gehecht aan veiligheids- en gezondheidsaspecten. Ook ligt het voor de hand om bouwwerken met gevoelige gebruiksfuncties intensiever te toetsen. De uitgebreide en volledige toetsings- en toezichtmatrix is op de volgende pagina opgenomen.
Tabel: toetsings- en toezichtmatrix
In de toetsingsmatrix is het beleid voor de vergunningverlening weergegeven. Horizontaal, in de rijen, zijn de typen bouwwerken terug te vinden. Verticaal, in de kolommen, zijn de thema’s/aspecten van het Bouwbesluit aangegeven. Bovenstaand wordt een samenvatting van de toetsingsmatrix voor gemeente IJsselstein voorgesteld. Om te kunnen komen tot een samenvatting van de volledige toetsingsmatrix is er enerzijds een vertaalslag gemaakt tussen de typen bouwwerken en de diverse functies zoals die in het Bouwbesluit zijn opgenomen en zijn alle aspecten uit het Bouwbesluit enkel in hoofdzaak weergegeven. Hoewel bepaalde processen met dit kwaliteitsplan worden geüniformeerd, kunnen specifieke (doorgaans risicovolle) bouwwerken om intensievere toetsing en toezicht vragen. De uitgebreide toetsingsmatrix t.a.v. het Bouwbesluit is in Bijlage 28 te vinden.
De COVID problematiek die eind 2019/begin 2020 is ontstaan heeft ervoor gezorgd dat een goede luchtverversing in gebouwen een belangrijker uitgangspunt is geworden. De regels omtrent luchtverversing zijn echter niet vernieuwd, de huidige regels in het bouwbesluit (Afdeling 3.6 Luchtverversing) en de geldende landelijke richtlijnen blijven gelden. Desondanks wordt er wel hoger ingezet op de toetsing van luchtverversing.
27.4 Toetsingsstrategie overige vergunningen
Met dit kwaliteitsplan wordt de bouwplantoetsing van de gemeente IJsselstein transparant en uniform gemaakt. Hoewel we alle beschikbare toetscapaciteit op voorhand zo efficiënt mogelijk proberen aan te wenden, zal pas na enige praktijkervaring blijken in hoeverre de gemaakte keuzes reëel zijn en mogelijk aanpassing benodigd heeft. Dit kwaliteitsplan moet daarom ook als een groeimodel worden gezien voor wat betreft de diepgang van toetsing, aan de hand van de Big-8 cyclus (bijlage 7) zal ook dit model een evaluatie ondergaan en mogelijk worden bijgesteld. Zoals al eerder opgemerkt, richten we ons in dit plan op de omgevingsvergunning bouwen.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2020-317588.html