Gemeenteblad van Noordoostpolder
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Noordoostpolder | Gemeenteblad 2019, 56282 | Beleidsregels |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder houdende regels omtrent het Regionaal beleidskader VTH 2019-2022
De overheid heeft een grondwettelijke zorgplicht voor de bewoonbaarheid van het land en voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Gemeenten en provincies spelen hierbij een belangrijke rol. Zij zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: VTH) van het omgevingsrecht.
De afgelopen jaren is er in Nederland veel discussie geweest over de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht. Branden met ernstig gewonde en dodelijke slachtoffers, het vrijkomen van gevaarlijke stoffen bij bedrijven, instortende balkons en parkeergarages hebben hier een grote rol bij gespeeld.
Enige jaren geleden hebben gemeenten en provincies dan ook besloten om in omgevingsdiensten te gaan samenwerken om zo de kwaliteit van de VTH-taken te vergroten.
De Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (hierna: OFGV) is in 2012 opgericht om vanaf 1 januari 2013 de door de betrokken gemeenten en provincies ingebrachte VTH-taken uit te voeren. De OFGV werkt voor 13 gemeenten en 2 provincies, bestaande uit de gemeenten Almere, Blaricum, Dronten, Gooise Meren, Hilversum, Huizen, Laren, Lelystad, Noordoostpolder, Urk, Weesp, Wijdemeren en Zeewolde en de provincies Flevoland en Noord-Holland.
Overigens is de samenwerking in een omgevingsdienst ondertussen een wettelijke verplichting geworden.
In 2017 is er ook een wettelijke verplichting voor gemeenten en provincies ingevoerd om ten aanzien van uitvoering (lees: vergunningen), toezicht en handhaving op het gebied van het omgevingsrecht uniform beleid op te stellen, ook dit weer met het doel om de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht te vergroten.
Wij, de bevoegde gezagen en de OFGV, hebben intensief in een ontwikkelproject samengewerkt om te komen tot een gezamenlijk beleidskader voor de VTH taken. Enerzijds ingegeven door de gezamenlijke ambitie om te komen tot een gemeenschappelijk uniform en eenduidig beleid waarmee een gelijk speelveld naar burger en ondernemer wordt gecreëerd en anderzijds ingegeven door de wens om te voldoen aan de wettelijk gestelde eisen, de zgn. procesciteria, die gelden voor bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst en waarop getoetst wordt vanuit het interbestuurlijk toezicht. Het voorliggend document is het resultaat van deze samenwerking. Dit is het beleidskader voor de taken die door OFGV worden uitgevoerd.
Het verlenen van vergunningen, het houden van toezicht op en het handhaven van regels is geen doel op zich. Wij doen dit om bij te dragen aan een ‘hoger doel’. Zoals al eerder aangegeven, is in de Grondwet een grondrecht opgenomen over de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In de Omgevingswet is hieraan nader invulling gegeven door het opnemen van een maatschappelijk doel. Wij sluiten ons aan bij dit maatschappelijke doel en hanteren voor onszelf het volgende doel:
De titel van dit beleidskader is “Samen sterk voor kwaliteit”, dat is niet zonder reden: kwaliteit staat centraal in dit kader. Met elkaar proberen wij aan dit woord inhoud te geven; dat is niet makkelijk en we zijn er ook nog niet, maar we hebben in ieder geval een kader gemaakt en doelen geformuleerd, zodat duidelijk is welke basiselementen we op het gebied van kwaliteit belangrijk vinden. We hebben ons hierbij laten leiden door de nieuwe manier van werken die in de nieuwe Omgevingswet centraal staat: snel, persoonlijk, betrokken, eenvoudig, relevant, transparant en consistent. Deze principes staan voor de kwaliteit die we met elkaar in dit VTH-beleid willen ondersteunen.
De kwalitatieve doelen die we onszelf gesteld hebben, zijn:
Nu we deze doelen hebben opgenomen, is het de vraag hoe we deze gaan uitwerken. Gelet op de eis van meetbare doelstellingen is men al snel geneigd om doelstellingen te gaan formuleren die meetbaar zijn aan de hand van aantallen controles, aantallen juridische procedures etc.;
maar de praktijk leert dat kwantiteit niet alles zegt over kwaliteit en uiteindelijk gaat het er bij de uitvoering van wettelijke taken op dit gebied om wat het resultaat daarvan is in de buitenwereld; in managementtermen wordt dit ook wel outcome genoemd.
Voor ons houdt dit in dat wij niet zo zeer gaan sturen op aantallen en producten, maar meer op kwaliteit en effect. De outcomecriteria die wij hierbij zullen gaan hanteren zijn:
Deze elementen en de invulling van de wettelijk verplichte VTH strategie, vormen de basis van manier waarop wij in Flevoland en de Gooi & Vechtstreek vorm willen geven aan de VTH-keten. De uitgangspunten die wij hierbij geformuleerd hebben, zijn:
Hoewel het gebied waarbinnen de OFGV de taken uitvoert, zeer gevarieerd is, zijn er een aantal ‘overkoepelende’ milieuthema’s te weten:
- •
- •
- •
- •
- •
Meer specifieke belangrijke onderwerpen op het gebied van milieu zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
Om gericht een bijdrage te kunnen leveren aan een veilige, gezonde en duurzame
leefomgeving is inzicht nodig in de negatieve effecten die zich kunnen voordoen als voorschriften niet worden nageleefd en de kans dat deze handelswijze zich voordoet.
Dit inzicht wordt o.a. verkregen door het uitvoeren van een risico/probleemanalyse.
Bovendien zijn de capaciteit en middelen bij organisaties die werkzaam zijn op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving veelal beperkt.
Dit noodzaakt tot het stellen van prioriteiten in de taken en problemen die (met voorrang) opgepakt worden. Hierbij maken we ook gebruik van de risico/probleemanalyse.
Uit de risicoprobleemanalyse zijn de volgende 10-en van de hoogste risico’s op activiteitenniveau en brancheniveau:
Het totaal van strategieën dat wordt gehanteerd om de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen, noemen we de nalevingsstrategie. In hoeverre de gestelde regels ook daadwerkelijk worden nageleefd, wordt bepaald door een groot aantal factoren. Dit varieert van kennis van de regels, het nut en de noodzaak ervan inzien, tot het bewust overtreden ervan. Een aantal van deze factoren is te beïnvloeden door consequent te toetsen, toezicht te houden en handhavend op te treden. Onze nalevingsstrategie bestaat uit drie strategieën: een vergunningenstrategie, een preventiestrategie en een handhavingsstrategie. Deze laatste bestaat weer uit een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie.
Met dit beleidskader willen we gericht bijdragen aan een duurzame naleving van wet- en regelgeving, gericht op een schone, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dat is onze stip op de horizon. Maar onze reis naar die stip is net begonnen en de komende periode zullen we deze reis samen moeten voortzetten om de stip uiteindelijk te kunnen bereiken. Dat gaan we doen door samen een lerende organisatie te zijn en continu te leren en verbeteren. Een belangrijk element hierbij is om met elkaar te staan voor de kwaliteit en deze goed te borgen.
Dit kader is, gelet op de waarschijnlijke inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet, vastgesteld voor een periode van 3 jaar, maar zal tussentijds diverse malen worden geëvalueerd om te kijken of we nog steeds op de goede weg -naar die stip op de horizon- zijn. Mocht dit niet of niet volledig het geval zijn, dan zal het beleidskader worden bijgesteld/aangepast.
Voor u ligt het uniforme beleid voor de uitvoering van vergunningen, toezicht en handhaving (hierna: VTH) van alle gemeenten en de provincies die samen aan de OFGV deelnemen, zoals
bedoeld in artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Dit beleidskader voor de periode 2019 – 2022 is het resultaat van een intensief samenwerkingsproject.
Wij hebben een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke ambitie in het behouden van een duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Door een kader voor gemeenschappelijke prioriteiten en beleidsdoelen met elkaar af te spreken, bevorderen we een duurzame naleving van wet- en regelgeving en kunnen we risico’s voor de leefomgeving beter beheersen. Met het creëren van een gelijk speelveld in ons gebied, bevorderen we een uniforme manier van taakuitvoering en een gelijke behandeling (en daarmee rechtsgelijkheid) van ondernemers en burgers. Met dit beleidskader leggen we hiervoor een basis.
Dit uitvoerings- en handhavingsbeleid is het beleid voor de taken die door de OFGV worden uitgevoerd. De focus ligt hierbij op het wettelijke basistakenpakket, zoals dat is vastgelegd in het Besluit Omgevingsrecht (hierna: Bor) maar richt zich eveneens op de plustaken van de provincies en gemeenten die bij de OFGV zijn ondergebracht.
Het beleid is onderdeel van de beleidscyclus zoals dat is beschreven in het Bor in en vormt het raamwerk voor de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s van de OFGV.
In dit beleidskader zijn de prioriteiten, doelstellingen en werkwijzen opgenomen voor vergunningverlening, toezicht, handhaving en de samenwerking met externe partners.
Het bevat dus zowel zgn. strategische, tactische als operationele elementen.
In dit eerste hoofdstuk zullen we ingaan op de aanleiding, het doel en de scope van dit kader èn op de ontwikkelingen die van invloed zijn op de VTH-keten. In het tweede hoofdstuk bespreken we de strategische uitgangspunten van dit beleidskader, zoals de missie, visie, strategische doelstellingen en de prioriteitenstelling. In het derde en vierde hoofdstuk behandelen we de tactische en operationele aspecten, te weten de VTH-strategieën die de OFGV gaat inzetten, de elementen van de inrichting van de organisatie en de kwaliteitsborging.
Sinds 1983 is in de Grondwet een zgn. sociaal grondrecht over de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu opgenomen.
|
“De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.” |
Dat de zorg voor en om het milieu in de Grondwet werd verankerd, kan vooral worden beschouwd als een intentieverklaring van de overheid om rekening te houden met het milieu in haar beleid.
Gemeenten en provincies spelen hierbij een belangrijke rol. Zij zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: VTH) van het omgevingsrecht.
Het omgevingsrecht regelt de fysieke omgeving waarin wij leven. Daartoe behoren milieu, water, natuur en met name ruimtelijke ordening. Het omgevingsrecht is een rechtsgebied dat altijd in ontwikkeling is. In tegenstelling tot andere gebieden van het recht (zoals bijvoorbeeld het Burgerlijk wetboek) verandert het regelmatig. Vanuit de Hinderwet in de jaren zeventig van de vorige eeuw naar de Wet milieubeheer in de jaren negentig van de vorige eeuw is het deze eeuw geherstructureerd door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en is inmiddels alweer een nieuw wetgevingstraject gestart voor de Omgevingswet.
Naast dat het omgevingsrecht vaak aan veranderingen onderhevig is, is het ook complex. Ondanks dat er veel wetgeving wordt vereenvoudigd, blijft er altijd regelgeving nodig voor de technische aspecten, zoals geluid, lucht, licht, water, trilling, natuur, externe veiligheid.
De afgelopen jaren is er in Nederland veel discussie geweest over de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht. Branden met ernstig gewonde en dodelijke slachtoffers, het vrijkomen van gevaarlijke stoffen bij bedrijven, instortende balkons en parkeergarages hebben hier een grote rol bij gespeeld.
Een veel gehoord standpunt in deze discussies was dat de verspreiding van de toezicht- en handhavingstaak over meer dan 500 organisaties zorgde voor versnippering en het onmogelijk maakte om voldoende kritieke massa te organiseren voor de vereiste menskracht en deskundigheid. Ook was men van mening dat deze versnippering leidde tot grote en onrechtvaardige verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven. Bovendien maakte de versnippering het zeer lastig om problemen die de gemeente- en provinciegrenzen overstijgen, zoals grondtransporten, aan te pakken.
Door de deskundigen op dit gebied werd gepleit voor:
- •
- •
- •
Enige jaren geleden hebben gemeenten en provincies dan ook besloten om in omgevingsdiensten te gaan samenwerken om zo de kwaliteit van de VTH-taken te vergroten.
De Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (hierna: OFGV) is in 2012 opgericht om vanaf 1 januari 2013 de door de betrokken gemeenten en provincies ingebrachte VTH-taken uit te voeren.
De OFGV werkt voor 13 gemeenten en 2 provincies, bestaande uit de gemeenten Almere, Blaricum, Dronten, Gooise Meren, Hilversum, Huizen, Laren, Lelystad, Noordoostpolder, Urk, Weesp, Wijdemeren en Zeewolde en de provincies Flevoland en Noord-Holland.
Inmiddels is de samenwerking in een omgevingsdienst een wettelijke verplichting geworden.
In 2017 is er ook een wettelijke verplichting voor gemeenten en provincies ingevoerd om ten aanzien van VTH op het gebied van de wettelijke basistaken voor de OFGV uniform VTH-beleid op te stellen; ook dit weer met het doel om de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht te vergroten.
Onder het pakket van basistaken worden, onder andere, de vergunningverlening (uitvoering), het toezicht en de handhaving van omgevingsvergunningen milieu, meldingen Activiteitenbesluit milieubeheer en beschikkingen in het kader van de Wet bodembescherming verstaan. Het wettelijke basistakenpakket verbindt alle opdrachtgevers van de OFGV.
Een aantal gemeenten heeft bij de oprichting van de OFGV behalve het wettelijke basistakenpakket ook de overige wettelijke milieutaken ondergebracht bij de OFGV. Naast de VTH-taken met betrekking tot de minder complexe bedrijvigheid voert de OFGV ook projecten
uit op het gebied van duurzaamheid en voert zij wettelijke taken uit op het gebied van
specialistische milieuregelgeving en adviseert zij op het gebied van ruimtelijke ordening en bouwplannen, bodem, geluid, externe veiligheid en natuur- en biodiversiteit.
Naast het basistakenpakket en de overige milieutaken heeft een aantal gemeenten ook nog andere taken op het gebied van de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening en de APV bij de OFGV ondergebracht.
De provincies hebben naast de wettelijke basistaken, ook taken op het gebied van de groene wetten, wegen/vaarwegen en vergunningverlening ‘bodem’ bij de OFGV ondergebracht.
Dit beleidskader gaat over alle VTH-taken die door de deelnemers bij de OFGV zijn belegd.
Het Bor geeft procescriteria voor het op te stellen uitvoerings- en handhavingsbeleid.
Zo is bepaald dat het bevoegd gezag het uitvoering- en handhavingsbeleid vastlegt in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij vergunningverlening, toezicht en handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren.
Het Bor geeft daarnaast aan dat, waar nodig, afgestemd dient te worden met beleid dat is opgesteld door andere bestuursorganen, zoals waterschappen en andere omgevingsdiensten in aangrenzende regio’s (in geval van bijvoorbeeld ketentoezicht). Daarbij moet er inzicht gegeven worden in de afspraken die met de betreffende (bestuurs)organen over de samenwerking en de afstemming bij strafrechtelijke handhaving zijn gemaakt. Ook wordt de basis gelegd voor een gemeenschappelijk informatie- en inspectiesysteem (Inspectieview Milieu). In het Bor wordt bovendien aangegeven dat de kwaliteit van de uitvoering in een Verordening kwaliteit moet zijn vastgelegd.
Dit VTH-beleidskader is een basisdocument dat zal worden doorontwikkeld.
Met dit beleidskader willen we gericht bijdragen aan een duurzame naleving van wet- en regelgeving, gericht op een schone, veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dat is onze stip op de horizon. Maar onze reis naar die stip is net begonnen en de komende periode zullen we deze reis samen moeten voortzetten om de stip uiteindelijk te kunnen bereiken. Dat gaan we doen door samen lerende organisaties te zijn en continu te leren èn te verbeteren.
Een belangrijk element hierbij is om met elkaar te staan voor de kwaliteit en deze goed te borgen. Kwaliteit en samenwerking staan dan ook centraal in dit beleidskader; de titel is niet voor niets: “Samen sterk voor kwaliteit”,
Met elkaar gaan wij aan het woord kwaliteit inhoud geven; dat is niet makkelijk en we zijn ook nog niet, maar we hebben in ieder geval een kader gemaakt en doelen geformuleerd, zodat duidelijk is welke basiselementen we op het gebied van kwaliteit belangrijk vinden.
Wij hebben ons hierbij laten leiden door de nieuwe manier van werken die in de komende Omgevingswet centraal staat: participerend, snel, persoonlijk, betrokken, eenvoudig, relevant, transparant en consistent. Deze principes staan voor de kwaliteit die we met elkaar in dit VTH-beleid willen ondersteunen. Hierbij hanteren wij het Big-8 model als basis.
1.3 De reikwijdte van het beleidskader
Zoals we hiervoor al hebben aangegeven, is het takenpakket van de OFGV grofweg te verdelen in twee categorieën: het wettelijke basistakenpakket en het plustakenpakket.
De focus ligt in dit beleidskader op het wettelijke basispakket, maar er wordt ook aandacht besteed aan de elementen van het plustakenpakket.
Individueel kunnen de bevoegde gezagen ervoor kiezen om dit beleidsplan ook expliciet van toepassing te verklaren op de plustaken die bij de OFGV zijn ingebracht.
In dit beleidskader benoemen we alle elementen die belangrijk zijn voor het VTH-beleid en hoe we met alle elementen die de Omgevingswet straks van ons vraagt het VTH-beleid willen inrichten.
Het is voor dit beleidskader van belang om zicht te hebben op de ontwikkelingen binnen het VTH-terrein. Deze ontwikkelingen zijn afwisselend van invloed op het uit te voeren beleid en de mogelijke bijstelling ervan tijdens de jaarlijkse evaluatie. De belangrijkste ontwikkelingen op dit moment zijn:
Het verlenen van vergunningen, het houden van toezicht op en het handhaven van regels is geen doel op zich. Wij doen dit om bij te dragen aan een ‘hoger doel’. Zoals al eerder aangegeven, is in de Grondwet een grondrecht opgenomen over de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In de Omgevingswet is hieraan nader invulling gegeven door het opnemen van een maatschappelijk doel.
In het Bor is opgenomen dat in het beleid “gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen de omgevingsdienst moet behalen bij de uitvoering en handhaving en welke activiteiten daartoe door de omgevingsdienst worden uitgevoerd” en dat het beleid inzicht geeft in “de methodiek die de bestuursorganen gebruiken om te bepalen of de krachtens de in het eerste en tweede lid gestelde doelen worden bereikt”.
In de praktijk wordt dit ‘vertaald’ als: er moeten meetbare doelstellingen in het beleid staan.
Er is echter in den lande nogal wat discussie over wat in het concrete geval dan onder meetbare doelstellingen moet worden verstaan.
Wij hebben er voor gekozen om het maatschappelijke doel uit de Omgevingswet nader uit te werken aan de hand van vier uitgangspunten, waarbij ook aangesloten wordt bij de doelen die in de Modelverordening Kwaliteit van de VNG opgenomen zijn:
- •
- •
- •
- •
Dit heeft geleid tot een tweetal doelstellingen; een concreet doel voor de leefomgeving, te weten:
In de risico/ probleemanalyse die in het volgende hoofdstuk aan bod komt, werken we deze doelstelling uit aan de hand van 7 leefomgevingsthema’s. De probleemanalyse heeft speerpunten aan het licht gebracht waar we via vergunningverlening, toezicht en handhaving specifiek aandacht aan gaan geven om een bijdrage te leveren aan bovenstaande, algemene doelstelling.
Lokale situatie en de bestuurlijke visie
In het uitvoeringsprogramma of andere documenten worden deze speerpunten uitgewerkt tot concrete, meetbare doelen. Voor de selectie van onderwerpen waar meetbare doelen over worden geformuleerd, speelt de lokale situatie en de bestuurlijke visie een belangrijke rol. Zie hiervoor bijlage 2, “toelichting doelstellingen”.
Een meetbaar doel is in de meeste gevallen gericht op het bereiken van “duurzaam naleefgedrag”. Om doelen te stellen in termen van naleefgedrag is het nodig om te weten hoe het feitelijk gesteld is met het naleefgedrag. Zodra naleefgedrag inzichtelijk is kan een doel gesteld worden voor verbetering van het naleefgedrag ten opzichte van een peiljaar.
Een voorbeeld van een meetbaar doel kan zijn: 100 propaantanks bij akkerbouwbedrijven controleren op de naleving van de NPR 2578, PGS 19, en Activiteitenbesluit zodat er inzicht komt in veel voorkomende gebreken. Op basis van de verkregen inzichten kan er een gerichte strategie worden bepaald voor het verminderen van overtredingen en daarmee het verkleinen van risico’s.
Het bepalen van meetbare doelen is een van de grootste uitdagingen voor deelnemers in de OFGV. Dit omdat niet alles wat gemeten kan worden iets zegt over de effectiviteit of stuurbaarheid van de uitvoering. Ook over de causaliteit tussen uitvoering en gemeenten effect/uitkomst is nog weinig bekend c.q. vastgesteld in objectieve vorm.
Tevens hebben we onszelf een kwalitatief doel gesteld, te weten:
Nu we deze doelen hebben opgenomen, is het de vraag hoe we deze gaan uitwerken. Gelet op de eis van meetbare doelstellingen is men al snel geneigd om doelstellingen te gaan formuleren die meetbaar zijn aan de hand van aantallen controles, aantallen juridische procedures etc.;
maar de praktijk leert dat kwantiteit niet alles zegt over kwaliteit en uiteindelijk gaat het er bij de uitvoering van wettelijke taken op dit gebied om wat het resultaat daarvan is in de buitenwereld; in managementtermen wordt dit ook wel outcome genoemd.
Voor ons houdt dit in dat wij niet zo zeer gaan sturen op aantallen en producten, maar meer
op kwaliteit en effect. Om dit meetbaar te maken dienen de concrete prestaties die geleverd worden om de gewenste resultaten te realiseren duidelijk gemaakt te worden. Deze prestaties worden in managementtermen outputcriteria genoemd. De term ‘criteria’ kan doen vermoeden dat er sprake is van harde of afrekenbare eisen. Dat is echter bij output- en outcomecriteria niet aan de orde. Output- en outcomecriteria moeten gezien worden als concretisering van ambities en uitkomsten van te voeren beleid.
Er is dan ook een scheiding tussen de begrippen input, throughput, output en outcome. Voor
de input en throughput zijn al criteria beschreven in de wet en in de kwaliteitscriteria VTH. Deze criteria hebben betrekking op de bedrijfsvoering. De criteria voor de output en outcome hebben een andere grondslag en een ander karakter. De output- en outcomecriteria zijn gericht op de diensten en producten die vooraf buiten de organisatie merkbaar en zichtbaar zijn.
- •
- •
- •
- •
Het gaat er bij het formuleren van outcomecriteria om criteria op te stellen die helpen een beweging op gang te brengen en in stand te houden die gericht is op beheersing en continue verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van het omgevingsrecht en verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Met de outcomecriteria leggen we vast welke doelen we willen bereiken, in de periode waarvoor dit beleid geldt.
De criteria geven tevens de gewenste opvattingen van de buitenwereld weer over het optreden van de betreffende instantie. Het handelen van de overheid wordt voor de burgers en het bedrijfsleven zichtbaar via inzicht in behandeltermijnen, de mate van helderheid en transparantie, de communicatie en de efficiëntie van processen. De mate waarin die doelen worden bereikt in de outcomecriteria levert input op voor de inzet van mensen middelen en tijd. Daarmee wordt de beleidscyclus gesloten.
De opdracht aan ons is dit te realiseren voor de aan de OFGV opgedragen taken.
Hieronder staat, ter illustratie, een voorbeeldmodel voor toezicht/handhaving.
Zoals al eerder aangegeven, is dit beleid een groeidocument; wij hebben bij de totstandkoming van dit beleid geprobeerd om voor de hoofdtaken van de OFGV outcomecriteria op te stellen,
maar deze zijn nog niet volledig en wij zullen het komende jaar gaan gebruiken om deze verder uit te werken en te verfijnen. Voor het hiervoor gestelde kwalitatieve doel, zijn, vooralsnog de volgende outcomecriteria opgesteld:
Het werken met outcome- en outputcriteria is een continu proces. Er dient steeds gekeken te worden of de geformuleerde doelstellingen behaald worden en aan de hand van de resultaten bijgestuurd kan worden. Na de periode waarvoor de doelstellingen gesteld zijn ,worden nieuwe, ambitieuzer doelstellingen geformuleerd, ervan uitgaande dat de geformuleerde doelstellingen gerealiseerd zijn en leiden tot een hogere kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De doelstellingen in dit beleidskader zijn dus een startpunt.
Op grond van de Big-8 wordt een beleidskader, normaal gesproken, mede bepaald door meetbare ervaringen uit het verleden. De geschiedenis van de OFGV is echter nog te jong om het beleid voor de komende jaren op deze wijze te bepalen.
Ervaringen en rapportages uit het verleden (o.m. begroting, rapportages en jaarverslagen) hebben weliswaar wel aan de basis gelegen van de huidige doelstellingen, maar de huidige doelstellingen zijn vooral de uitkomst van de intensieve samenwerking bij het opstellen van dit beleid. De komende periode zullen wij ons ook richten op verdere verfijning van de methodiek en de wijze van rapporteren hierover.
In beginsel vormen de rapportages en het jaarverslag het kader waarbinnen verantwoording over de doelstellingen richting het bestuur en de colleges plaatsvindt. Op basis hiervan kunnen het bestuur en de colleges regie blijven voeren op de doelen in dit kader. Hierover worden individueel nog afspraken gemaakt.
In hoofdstuk 1 hebben we al even aangestipt dat tijdens de discussie over de kwaliteit van de uitvoering van toezicht en handhaving van het omgevingsrecht de versnippering van de uitvoering en vrijblijvendheid in de samenwerking van handhavingspartners als een van de grootste knelpunten werd gezien. Sinds de Wet VTH is samenwerking niet vrijblijvend meer.
In artikel 7.2. van het Bor zijn verplichtingen over de samenwerking en de afstemming opgenomen.
Binnen Flevoland en Gooi en Vechtstreek komen de partners in verschillende overlegvormen op strategisch, tactisch en operationeel niveau bij elkaar. Deze overlegvormen hebben de volgende doelen:
- •
- •
- •
- •
- •
De veiligheidsregio’s en de waterschappen van de regio’s Flevoland en Gooi & Vechtstreek, de politie, het Openbaar Ministerie (hierna: OM), andere omgevingsdiensten en de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) zijn de belangrijkste samenwerkingspartners van de OFGV in Flevoland. In Gooi & Vechtstreek komen daar nog een paar organisaties bij, zoals de GAD, Natuurmonumenten, GNR en het Recreatieschap. In de bijlagen is een overzicht van de bestaande overlegvormen te vinden.
Dit beleidsdocument is een co-creatie van de betrokken gemeenten, provincies en de OFGV.
Op onderdelen is er ook inhoudelijk samengewerkt met de veiligheidsregio’s, de waterschappen en de politie, zoals voor de input van de expertsessies voor de risico/probleemanalyse.
Dit beleidskader is ook ter kennisname naar alle externe samenwerkingspartners gestuurd.
3. Risico/probleemanalyse en prioritering
Om gericht een bijdrage te kunnen leveren aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving is inzicht nodig in de negatieve effecten die zich kunnen voordoen als voorschriften niet worden nageleefd en de kans dat deze handelswijze zich voordoet.
Dit inzicht wordt o.a. verkregen door het uitvoeren van een risico/probleemanalyse.
Bovendien zijn de capaciteit en middelen bij organisaties die werkzaam zijn op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving veelal beperkt.
Dit noodzaakt tot het stellen van prioriteiten in de taken en problemen die (met voorrang) opgepakt worden. De confrontatie tussen de beschikbaarheid, de risico’s en de doelen leveren de prioritering op van de uit te voeren taken.
Om de uitkomsten van de risico/probleemanalyse in een geografische context te kunnen plaatsen is het van belang om het gebied waar dit beleidskader op van toepassing is te beschrijven.
Het werkgebied van de OFGV omvat de regio’s Flevoland en Gooi & Vechtstreek. De regio Flevoland omvat de gehele provincie Flevoland; (Flevopolder en de Noordoostpolder).
Flevoland is de thuishaven voor 401.200 inwoners op een oppervlakte van 2.412 km2 aan land en water. Met in totaal 6 gemeenten is Flevoland een open ruimte met strakke indeling. De 6 gemeenten zijn: Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder, Urk en Zeewolde. De gemeenten Almere en Lelystad hebben een overwegend stedelijk karakter.
De overige gemeenten hebben een meer agrarisch karakter. In Flevoland is ruim 89 duizend hectare aan grote en efficiënt ingerichte landbouwpercelen. De provincie zet ook al jaren in om ruimte te geven aan het bedrijfsleven: deze krijgt volop ruimte om initiatieven te nemen die dromen en ambities waar kunnen maken, zoals recent bijvoorbeeld de ontwikkeling van de Flevokusthaven. Maar ook natuur is een belangrijk speerpunt in Flevoland. Flevoland heeft sinds kort een ook Nationaal Park: Nieuw Land. Flevoland is ook ‘nieuw land’; gemaakt in de jaren veertig tot en met zestig van de twintigste eeuw. Het kent een aantal risico’s, die daaraan verbonden zijn, zoals het veel toepassen van asbest in de opbouw jaren. Ook de aanwezigheid in zuidelijk Flevoland van een drinkwatergebied behoeft de nodige bescherming tegen diverse activiteiten waarbij bijvoorbeeld grondboringen (perforaties) plaatsvinden.
De regio Gooi & Vechtstreek behoort tot de provincie Noord-Holland. De regio omvat 7 gemeenten, Blaricum, Gooise meren, Hilversum, Huizen, Laren, Weesp en Wijdemeren. Gooi & Vechtstreek heeft een zeer gevarieerd landschap en lange geschiedenis.
Er is een breed scala aan risico’s die zich hier in meer of mindere mate voordoen. In dit gebied is meer bedrijvigheid aanwezig en een hogere bevolkingsdichtheid dan in Flevoland. Risicovolle activiteiten kunnen hierdoor een grotere impact op de directe omgeving hebben. Daarbij beperken risico’s zich niet tot gebiedsgrenzen en dient er voor de beheersing hiervan oog te blijven voor de gehele regio. Natuur is ook een kenmerkend element voor deze regio.
In het werkgebied van de OFGV liggen ruim 16.000 bedrijven, waarvan plusminus 7% vergunningplichtig is. De overige bedrijven vallen onder het Activiteitenbesluit of zijn activiteiten waarvoor geen rechtstreeks werkende wet- en regelgeving van toepassing is.
De belangrijkste algemene milieuthema’s in de regio zijn;
- •
- •
- •
- •
- •
Meer specifieke belangrijke onderwerpen op het gebied van milieu zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
3.2 Toelichting methodiek risico/probleemanalyse
In de risico/probleemanalyse is een relatie gelegd tussen de kans dat een regel of voorschrift niet wordt nageleefd en de negatieve effecten die daarvan het gevolg kunnen zijn (kans x effect). Bij de negatieve effecten gaat het om de effecten op 7 omgevingsthema’s. Het volgende schema laat de opzet van de risico- en probleemanalyse zien en wat het oplevert.
Opzet van de risico- en probleemanalyse
De 7 omgevingsthema’s zijn gerelateerd aan de landelijke risicobeoordelingsmethode die door veel overheidsdiensten wordt toegepast en is aanbevolen door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). De 7 omgevingsthema’s zijn:
De risicobeoordeling is uitgevoerd middels zgn. expertsessies.
Voor het beoordelen van risico’s en voor het toekennen van een score aan activiteiten wordt een beroep gedaan op ervaringsdeskundigen. Jaarlijks worden door de OFGV expertsessies georganiseerd met de specialisten uit het betreffende werkveld. Elke specialist buigt zich over de activiteiten en geeft aan bij welke activiteiten zich risico’s bevinden en in welke mate de kans op niet naleving aanwezig is. Hierbij wordt landelijke, regionale en lokale informatie over risico’s meegenomen.
Ook wordt gekeken naar de waarschijnlijkheid dat een regel of voorschrift niet wordt nageleefd en wat de kans is op een overtreding. Bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid wordt de methode van het Programma Nationale Veiligheid gevolgd. Per scenario met bijhorende impact is de waarschijnlijkheid dat dit incident zich voordoet bepaald.
Hierbij zijn bestaande, proactieve, preventieve en preparatieve maatregelen, die de waarschijnlijkheid verkleinen, meegenomen. Bij het bepalen van de waarschijnlijkheid wordt voor zover mogelijk gebruik gemaakt van een of meerdere van onderstaande informatiebronnen:
- •
- •
- •
- •
De waarschijnlijkheid is meetbaar gemaakt op basis van een omschrijving van het gevaar of een omschrijving van de dreiging en wordt vastgelegd in specifieke branche- en activiteitenprofielen.
Bij expertsessies worden voor de risicoanalyse ook externe (keten)partners betrokken zoals o.a. veiligheidsregio’s, politie, GGD, waterschappen, omgevingsdiensten en inspectiediensten. Door het betrekken van meerdere disciplines wordt beoogd een zo’n werkelijk mogelijk beeld van de potentiele risico’s en problemen in de leefomgeving te realiseren en hier de partners over te adviseren bij het prioriteren.
Voor de uitwerking van deze landelijke methodiek zijn twee groepen milieurelevante activiteiten geïnventariseerd:
- •
- •
Deze activiteitgerichte aanpak is in lijn met de nadruk op activiteiten in de nieuwe Omgevingswet en het Activiteitenbesluit. Van iedere activiteit is beoordeeld wat het effect op de 7 leefomgevingsthema’s is. Deze scores zijn gesommeerd. Op basis van de kans op niet naleving van de voorschriften die van toepassing zijn op die activiteit is een correctie toegepast op deze score.
Bij de risicobeoordeling is ook rekening gehouden met landelijke en regionale prioriteiten van de handhavingspartners, zoals verwoord in: Strategische milieukamer, Nationaal dreigingsbeeld, regionale risicoprofielen van de veiligheidsregio’s waterschappen, Inspectie sociale zaken en werkgelegenheid, Inspectie leefomgeving en transport, NVWA, LMA en de GGD. Als op een activiteit ook door een partner wordt toegezien, wordt de score verhoogd met 1 of 2.
In de bijlagen is een lijst met de activiteiten en de bijbehorende score te vinden.
Per activiteit zijn in een expertsessie een of meer risicoscenario’s opgesteld. Van de scores per scenario is het gemiddelde genomen van de scores van de betrokken experts. Vervolgens is per activiteit het scenario met de hoogste score bepaald en deze score is toegekend aan de activiteit.
Branchegerichte verdiepingsslag bedrijfsactiviteiten
In een afzonderlijke expertsessie is een inventarisatie gemaakt van de activiteiten die doorgaans binnen een branche aan de orde zijn. Per branche zijn de activiteitenscores opgeteld. Op basis hiervan zijn de branches geprioriteerd.
De branche-indeling is gebaseerd op de SBI-indeling die wordt gebruikt in de basisregistratie ‘Handelsregister’. Deze indeling in meer dan 1000 economische activiteiten is voor de risico/probleemanalyse teruggebracht tot een werkbare indeling in 20 standaard branchegroepen.
Bij een aantal van de branchegroepen zijn uitzonderingen benoemd, dit zijn bedrijven die qua risico’s sterk afwijken van het gemiddelde bedrijf in die branche.
Uitzonderingen binnen een branche zijn het gevolg van een specifieke risicovolle activiteit. Deze activiteiten zijn niet meegenomen in de risicoanalyse. De uitzonderingen worden verzameld onder de noemer “Uitzondering” en geprioriteerd boven de standaard branchegroepen. (Voorbeeld: de branche “Nutsbedrijven” scoort laag, een elektriciteitscentrale wordt echter als uitzondering hoog geprioriteerd).
Provinciale bedrijven Flevoland
Voor provinciale bedrijven worden op bedrijfsniveau prioriteiten gesteld op specifieke milieuthema’s. Hiervoor wordt een aparte bedrijfsgebonden risico-module gebruikt. Vooralsnog blijft deze module in gebruik.
Richtinggevende principes voor toekomstige probleemanalyses
- •
- •
- •
Top 10 Activiteiten en branches
De expertsessies hebben geleid tot een rangorde van activiteiten en branches, waarbij activiteiten en branches met een hogere risico score boven aan staan. Hieronder staat de top 10 van Activiteiten en branches:
De risico/probleemanalyse is geen statisch gegeven. Als bij de uitvoering nieuwe inzichten ontstaan, zullen deze meegenomen worden in, o.a., de jaarlijkse evaluatie. Bovendien gaat het hier om een brede analyse, waarin nog geen gebiedsspecifieke elementen zijn betrokken. In de toekomst zal er nog een vertalingsslag gemaakt dienen te worden naar de lokale situatie.
Daarbij zal dan in detail ingegaan dienen te worden op de activiteiten die plaatsvinden, het type gebied waar de activiteiten plaatsvinden, het naleefgedrag en de specifieke problematiek waar sprake van is in de gemeente. Over de exacte wijze waarop dit vormgegeven dient te worden, zullen wij ons nog nader moeten beraden.
Met het stellen van prioriteiten maken we inzichtelijk op welke terreinen we de beschikbare capaciteit kunnen inzetten om de risico’s in het werkgebied zo klein mogelijk te houden. Daarnaast bevordert het een gelijk speelveld voor bedrijven in het hele werkgebied van de omgevingsdienst. De prioriteiten worden, in hoofdzaak, vastgesteld op basis van de uitkomst van de uitgevoerde risico/probleemanalyse. De prioritering van branches en activiteiten dient als richtinggevend kader voor het programmeren van VTH-taken in de uitvoeringsprogramma’s. Door naast de branchegerichte prioritering ook een activiteitgerichte prioritering te hanteren wordt voorkomen dat sporadisch voorkomende hoge risico’s in branches met een laag risicoprofiel buiten beeld raken.
Onderstaande figuur maakt duidelijk hoe de prioriteiten tot stand zijn komen.
Kortom: de top 10 van milieuactiviteiten en de top 10 van branches hebben de hoogste prioriteit in de komende jaren.
In de figuur wordt ook gesproken over landelijke prioriteiten. Voorheen werden voor handhavingssamenwerking jaarlijks meerjarige landelijke handhavingsprioriteiten vastgesteld, die men verplicht diende mee te nemen in het beleid. Het verschijnsel “landelijke handhavingsprioriteiten” bestaat nog steeds, maar heeft binnen de landelijke herziening van het gehele VTH-stelsel nog niet geleid tot concrete landelijke prioriteiten. Alle betrokkenen hanteren in de praktijk echter nog steeds de prioriteiten die door de toenmalige VROM-inspectie als landelijke prioriteiten zijn aangeduid. Als richtinggevend uitgangspunt hanteren wij dat deze landelijke prioriteiten, naast de resultaten van onze probleemanalyse, prioriteit krijgen in de uitvoering. Het gaat om de volgende onderwerpen:
Deze onderwerpen komen, deels, al terug in de risicobeoordeling maar aanvullend daarop wordt hiervoor een aparte prioriteitstelling aangehouden waardoor er op deze aspecten altijd een hoge prioriteit gewaarborgd blijft.
Uit de risicobeoordeling blijkt dat het hoogste risico waargenomen wordt voor deze activiteit. De inrichtingen die deze activiteit uitvoeren, zullen hier dan ook hoog op scoren en daardoor een hoge prioriteit verkrijgen. Op deze manier wordt er extra aandacht besteed aan deze landelijke prioriteit.
Overigens: wanneer het BRZO van toepassing is, dan ligt de uitvoering van het VTH-beleid bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Aangezien de risicobeoordeling op activiteitenniveau is uitgevoerd en deze activiteiten gekoppeld zijn aan de inrichtingen, ontstaat er een overzicht van inrichtingen met een hoog risico. Deze inrichtingen krijgen daardoor ook een hoge prioriteit.
Met het SER-energieakkoord hebben de onderwerpen C02 uitstoot en energiebesparing/transitie landelijke prioriteit gekregen. Deze onderwerpen komen echter niet naar voren in de risicobeoordeling. Omdat dit onderwerp ook hoog op de politieke agenda’s van de betrokken partijen staat, zal hieraan, naast de prioriteiten genoemd in de risico/probleemanalyse met betrekking tot de uitvoering van het bestaande takenpakket, aandacht wordt besteed.
De enige ‘echte’ recente landelijke afspraak tussen Rijk en koepels is, dat alle betrokken instanties ook in hun VTH-taakuitvoering uitvoering gaan geven aan de afspraken van het SER Energie Akkoord. De Europese Energie-Efficiency Richtlijn (EED) is in 2012 door de Europese Commissie vastgesteld en in 2015 vertaald naar landelijke regelgeving. De EED betreft een wettelijke verplichting voor grote ondernemingen om een keer per vier jaar een energieaudit uit te voeren en de rapportage voor toetsing aan het bevoegd gezag aan te bieden. Met het SER-energieakkoord heeft C02 uitstoot en energiebesparing dus landelijke prioriteit gekregen. Dit onderwerp komt echter niet uit de uitgevoerde risico/probleemanalyse naar voren. Omdat dit onderwerp ook in gemeentelijk klimaat-en duurzaamheidsbeleid hoge prioriteit krijgt, zullen we nagaan wat er voor nodig is om de nieuwe VTH-taken op het vlak van energiebesparing op een adequaat niveau uit te voeren.
Zo’n onderwerp als energie, dat niet voortvloeit uit de risico/probleemanalyse, maar waarvan wel gevonden wordt dat het prioriteit heeft, is een van de redenen waarom wij hiervoor hebben aangegeven dat de prioriteiten ‘in hoofdzaak’ worden vastgesteld op basis van de uitkomst van de uitgevoerde risico/probleemanalyse. Aanvulling en afwijking van de prioriteiten uit de risico/probleemanalyse blijven mogelijk, ook op regionaal en gemeentelijk niveau. Over de concrete invulling van toekomstige landelijke, regionale of lokale prioriteiten zal nader overlegd moeten worden, maar, vooralsnog, hieraan in de uitvoeringsprogramma’s aandacht aan besteed worden.
Leefomgevingsthema’s provincie Flevoland
Afwijkend van de methodiek voor de inrichtings- en activiteiten gebonden prioriteiten stelt de provincie Flevoland jaarlijkse prioriteiten voor doelgroepen waarop de natuurtoezichttaken gericht zijn. Deze worden afgestemd met diverse handhavingspartners in het natuurtoezicht. Op basis hiervan kan de verdeling van de inzet binnen de thema’s vastgesteld worden.
3.4 Toekomst: nog meer activiteitgericht
Zoals al eerder aangegeven, zijn we ons al volop voor aan het bereiden op de nieuwe Omgevingswet. De komende jaren zullen de werkprocessen bij de OFGV ook meer en meer hierop ingericht gaan worden.
De afgelopen jaren is met de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit en het brengen van steeds meer activiteiten onder algemene regels reeds een proces gaande waarbij steeds minder de inrichting als zodanig het aangrijpingspunt is voor regulering, als wel de activiteiten die daarbinnen plaatsvinden.
Deze trend eindigt straks met het verdwijnen van het begrip ‘inrichting’ en met, in plaats daarvan, een volledig activiteitengericht wetgevingskader.
Wij stellen ons de komende periode tot doel de systematiek van risicoanalyse, prioritering, het stellen van doelen en de planning en controlcyclus activiteitgericht invulling te geven.
Dit betekent dat straks een meer samenhangend en integraal kader uitgewerkt kan worden, waarbinnen niet alleen de milieubelastende activiteiten in brede zin (dus zowel locatiegebonden als niet locatiegebonden) kunnen worden meegenomen, maar ook andere activiteiten, voor zover het toezicht en de handhaving hierop zijn ingebracht door de verbonden partijen. Ook omgevingsfactoren, nalevingsgedrag en klachtenpatronen worden een plaats gegeven binnen dit kader.
Met behulp van de methodiek van programmatisch en informatiegestuurd handhaven kan dan vanuit een breed perspectief bepaald worden welke interventies op welke momenten en bij welke doelgroepen noodzakelijk zijn. Dit dient uiteindelijk te leiden tot een maximale effectiviteit en efficiëntie van het toezicht- en handhavingsapparaat en een optimale bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Het Bor bepaalt dat het beleid inzicht moet geven in de manier waarop wij vergunningen verlenen en toezicht en handhaving uitvoeren om de gestelde doelen te bereiken. Hiervoor hebben we strategieën uitgewerkt. Voor de meeste mensen is ‘strategie’ een vaag begrip.
Wat wordt nu met strategie bedoeld en hoe formuleer je een strategie?
Een strategie is het plan waarmee de doelstellingen worden bereikt. Hoe ga je je doel bereiken? Hoe zorg je ervoor dat de kansen optimaal worden benut en dat je je kunt verdedigen tegen de bedreigingen? Welke middelen staan er tot de beschikking? Bij een strategie ga je dus keuzes maken. Een strategie is bedoeld voor de lange termijn.
De uitgangspunten voor de VTH-strategie zijn:
- •
- •
- •
De focus van de VTH-strategie is gericht op de effectiviteit van het optreden met als doel een duurzame naleving. Dit betekent niet alleen het herstellen, compenseren en bestraffen van ongewenste situaties, maar ook het bevorderen van spontaan naleefgedrag en dus het voorkomen van overtredingen.
Naast de ernst en aard van de (potentiële) overtreding spelen ook het algemene (naleef)gedrag en het motief van de overtreder een rol. Overtredingen door onwetendheid vragen om een andere benadering dan overtredingen door calculerend en trainerend gedrag.
De VTH-strategie wordt niet alleen afgestemd op de risico’s en overtredingen maar ook afgestemd op het gedrag van de persoon of onderneming.
De OFGV verkrijgt informatie over risico’s en (naleef)gedrag door gebruik te maken van diverse methodieken zoals de risico- en probleemanalyse en het zgn. Interventie Kompas. Ook zijn er in ontwikkeling zijnde externe databronnen, zoals Inspectieview en het LMA (landelijk Meldpunt Afvalstoffen) waar naleefgedrag raadpleegbaar is en wordt.
In de uitvoering betekent dit dat er meer inzet gaat naar het aanpakken van de risicobedrijven, -branches of -thema’s (activiteiten), de hardnekkige gevallen en complexe handhavingsdossiers. In deze gevallen zal veel meer sprake zijn van intensief toezicht en sanctionering. In de overige situaties kan het aantal controles worden beperkt door gebruik te maken van gericht effectieve methoden om zicht en grip te houden.
Denk bijvoorbeeld aan het meer gebruik maken van digitale gegevens uit diverse bronnen, signalering door handhavingspartners of preventieve maatregelen en vormen van zelfregulering. De partners worden over de uitvoering van taken jaarlijks geadviseerd.
Er wordt periodiek afgestemd over de inzet per partner met de partner en dit vastgelegd in een uitvoeringsprogramma.
Het totaal van strategieën om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen, noemen we de nalevingsstrategie. In hoeverre de gestelde regels ook daadwerkelijk worden nageleefd, wordt bepaald door een groot aantal factoren. Dit varieert van kennis van de regels, het nut en de noodzaak ervan inzien, tot het bewust overtreden ervan. Een aantal van deze factoren is door ons te beïnvloeden door consequent te toetsen, toezicht te houden en handhavend op te treden. Onze nalevingsstrategie bestaat uit drie onderdelen: een vergunningenstrategie, een preventiestrategie en een handhavingsstrategie. Deze laatste bestaat weer uit een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie.
De belangrijkste uitgangspunten voor de nalevingsstrategie-strategie in ons gebied zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Schematisch is de nalevingsstrategie als volgt samen te vatten:
Uit een inventarisatie (eind 2016) blijkt dat de OFGV ruim 150 te onderscheiden vergunning- en adviestaken uitvoert. De diversiteit hiervan is groot. Het behelst o.a. besluiten in het kader van de Wabo, Waterwet en overige wet- en regelgeving, meldingen, adviezen en beoordelingen en toetsingen.
Voor vergunningverlening zijn door ons de volgende uitgangspunten geformuleerd:
De belangrijkste aandachtspunten hierbij zijn:
- •
- •
- •
- •
Met de vergunningenstrategie streven we er naar te komen tot een integrale vergunningverlening die op een efficiënte en gestructureerde wijze vorm wordt gegeven. In de toekomst wordt aangesloten bij de landelijk in ontwikkeling zijnde standaardisering voor vergunningteksten en –formuleringen.
De vergunningenstrategie verstaat onder vergunningverlening:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
De strategie heeft betrekking op alle wet- en regelgeving waarvoor de provincie en de gemeenten binnen het domein van het omgevingsrecht bevoegd gezag zijn.
De uitvoering is gericht op een integrale benadering van wetten en besluiten die vallen onder de Wabo, de Waterwet en de Wet natuurbescherming.
De vergunningenstrategie is een beslissingsondersteunend model bij het komen tot een bij de omgeving passend kader bij elk besluit. De vergunningenstrategie heeft de volgende doelen:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Met het vaststellen van de vergunningenstrategie wordt voldaan aan de eis uit de Wabo om een strategie voor vergunningverlening toe te passen. De uitvoering van vergunningverlening aan de hand van een strategie past in een cyclisch proces waarvoor de BIG 8 wordt gebruikt.
Uitvoeren vergunningenstrategie
Het speelveld van de vergunningenstrategie wordt gevormd door twee assen. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De assen worden als volgt beschreven:
Technisch-inhoudelijke complexiteit
In het geval de aanvraag of de actualisatie een technisch-inhoudelijk complexe situatie betreft en/of de activiteit daarvan binnen een gebied ligt of komt te liggen dat een grote dynamiek kent en/of gevoelige functies herbergt, zal bij toekenning van de vergunning zorgvuldig worden overwogen of er naast standaard voorschriften (ook) specifieke voorschriften moeten
worden opgenomen. Vaak gaat het om uitgebreide procedures. Wordt de aanvraag in een beperkte of niet technisch-inhoudelijke complexe situatie behandeld, dan volstaan vooral standaard-voorschriften en is er sprake van een reguliere procedure (omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM), milieuneutraal veranderen).
Sociaal-maatschappelijke complexiteit
Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie echter groot is, ligt het totstandkomingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de voorgeschiedenis of het economisch belang van de betrokken inrichting of initiatiefnemer en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren.
In dat geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, overleg en/of samenwerking zijn noodzakelijk tussen de OFGV, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbenden derden.
Het kan zijn dat er veel klachten uit de omgeving komen of dat er een actieclub actief is. Bij een geringe of afwezige sociaal-maatschappelijke complexiteit kan het proces dat leidt tot een vergunning betrekking gemakkelijk worden doorlopen. Indien de sociaal-maatschappelijke complexiteit echter groot is, dan is ook het proces van totstandbrenging gecompliceerder. In dat geval moet de beschikbare bestuurlijke afwegingsruimte (ten volle) worden benut en waar mogelijk in overleg, afstemming en samenwerking met de betrokken belanghebbenden.
In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen en meldingen.
- 1.
- 2.
- 3.
De situatie is technisch-inhoudelijk gezien niet complex, maar de sociaal-maatschappelijke impact is groot. Vanwege de relatief kleine technisch-inhoudelijke complexiteit kan er een vergunning worden opgesteld die hoofdzakelijk bestaat uit standaardvoorschriften. De sociaal- maatschappelijke complexiteit gebiedt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming, overleg en/of samenwerking tussen de OFGV, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbenden derden.
- 4.
De situatie is zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex. De technisch-inhoudelijke complexiteit maakt dat er een vergunning moet worden opgesteld die vooral bestaat uit specifieke voorschriften. De sociaal-maatschappelijke complexiteit gebiedt dat dit gebeurt met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming, overleg, en/of samenwerking tussen de OFGV, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belang
Werkwijze bij meldingen, maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid
Bovenstaande typering is breder bruikbaar dan vergunningen en kan ook worden toegepast voor het behandelen van meldingen en het opstellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid in het kader van algemene maatregelen van bestuur.
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Samenwerken op basis van de vergunningenstrategie
Met de toepassing van de vergunningenstrategie is het instrument vergunningverlening maximaal in te zetten voor het bereiken van bestuurlijke ambities en beleidsdoelen voor de omgeving. Hiervoor is het noodzakelijk dat de omgevingsdienst en de betrokken bevoegde gezagen gericht met elkaar samenwerken. Uitgangspunt is dat met een efficiënte werkwijze een kwalitatief hoogwaardig product wordt geleverd. Aan de voorkant is dit klantgericht en waar mogelijk flexibel georganiseerd. Aan de achterkant zijn de processen duidelijk en uniform vorm gegeven en worden aanvragen/meldingen behandeld op basis van het uitvoeringskader dat wordt toegelicht in de volgende paragraaf.
Omgevingsvergunningen kunnen enkelvoudig of meervoudig zijn. Een procedure is meervoudig wanneer naast het onderdeel milieu, onder andere één van de volgende onderdelen van toepassing is:
- •
- •
- •
- •
Er is sprake van casemanagement wanneer er sprake is van een meervoudige procedure. Het gaat dan om de procedurele coördinatie, het vragen van adviezen aan andere bevoegd gezagen en adviseurs en deze adviezen samenvoegen tot één omgevingsvergunning.
Wanneer alleen voor het onderdeel milieu een vergunning of een melding nodig is, behandelt de OFGV deze zelfstandig (zgn. enkelvoudige vergunning of melding).
Casemanagement bij gemeentelijke bedrijven
Wanneer de gemeente bevoegd gezag is voor een vergunningplichtige activiteit voert zij bij meervoudige procedures het casemanagement uit. Daarmee ligt de procedurele coördinatie bij de gemeente. De OFGV beoordeelt en adviseert over het milieudeel en stelt hiervoor de consideranstekst en de voorschriften op. De gemeente kan het casemanagement uitbesteden aan de OFGV.
Casemanagement bij provinciale bedrijven
Voor die bedrijven waar de provincie Flevoland bevoegd gezag is, is de OFGV de casemanager. Er vindt afstemming plaats met de gemeente, het drinkwaterbedrijf, het waterschap, de water(kwaliteits)beheerder en overige voor die vergunning relevante adviseurs.
Indien de coördinatieregeling van de Wet milieubeheer en Waterwet van toepassing is, wordt, na een geconstateerde samenhang, met de bevoegde waterkwaliteitsbeheerder per geval afgesproken wie de procedurele coördinatie voert.
Voor bijzondere door het Bor aangewezen categorieën (BRZO-activiteiten en Categorie 4 RIE-activiteiten) ligt het casemanagement bij een van de daartoe aangewezen omgevingsdiensten. Voor het werkgebied van de OFGV is dit Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG).
Voor de ontheffingen in het kader van de Verordening Fysieke Leefomgeving van de provincie Flevoland, hoofdstuk vier, is de afspraak dat wanneer er bezwaren zijn te verwachten van Vitens en/of de gemeente de Provincie Flevoland zelf de ontheffing aanvraagt en het besluit neemt. De OFGV doet voor de Provincie Flevoland de gehele voorbereiding.
Het casemanagement met betrekking tot besluiten op grond van de Wet bodembescherming en voor (gesloten) stortplaatsen op grond van de Wet Milieubeheer ligt voor de provincie Flevoland bij de OFGV. De provincie Noord-Holland heeft geen bedrijven ondergebracht bij de OFGV.
Organiseren/begeleiden van het overleg met de aanvrager (vooroverleg)
Om kwaliteit te leveren, beoordelen de gemeenten/provincies en de OFGV zo vroeg mogelijk plannen en initiatieven integraal, mede op basis van de vergunningenstrategie. Daarbij worden partners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken. Het betekent dat de OFGV deelneemt aan een gemeentelijk en/of regionaal overleg, deelneemt aan een vooroverleg bij een initiatief, in het behandelteam van de gemeente wordt opgenomen én inzage heeft in het volledige dossier in verband met milieurisico’s in relatie tot politieke en/of maatschappelijke gevoeligheden. Elke deelnemer bepaalt zelf in hoeverre de mogelijkheid wordt geboden tot vooroverleg. Dit wordt afgestemd met de OFGV.
Behandelen vergunningaanvragen en meldingen
Voor een kwalitatief goede beoordeling wordt bij het behandelen van een aanvraag om een vergunning of een melding een lijn gevolgd op basis van vijf elementen, die een directe link naar ons doel en de dienstverleningsprincipes van de Omgevingswet hebben: omgevingsgerichtheid, transparantie, differentiatie, professionaliteit en samenwerking
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
intensief behandelen van aanvragen om een vergunning voor activiteiten die bij niet-naleven schade kunnen veroorzaken aan natuur, milieu, mens en dier met aandacht voor mogelijk maatregelvoorschriften. Aanvraag (activiteit), besluit (vergunning) en voorschriften (exacte condities) worden in detail geformuleerd;
- •
Professionaliteit en samenwerking
- •
- •
- •
- •
- •
Aan de hand van de risicoanalyse en andere beschikbare informatie worden in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s prioriteiten voor regulering vastgesteld. Vergunningaanvragen en meldingen waarbij het niet naleven van de voorschriften leidt (of kan leiden) tot grote schade aan de leefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid en natuur worden intensiever behandeld dan vergunningaanvragen en meldingen waarbij dit minder is.
Wij hebben de taak een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de milieudruk met het instrument vergunningen.
Het is om die reden noodzakelijk de actualiteit van de vergunningen te bewaken. De planning van te actualiseren vergunningen wordt jaarlijks uitgewerkt in het uitvoeringsprogramma. De vergunningaanvragen en meldingen die door een initiatiefnemer worden ingediend moeten in behandeling worden genomen. In de capaciteitsraming gaan deze aanvragen in principe vóór actualisatie. Daarnaast worden verleende vergunningen regelmatig getoetst op actualiteit. Dit gebeurt planmatig op een regionaal uniforme wijze op brancheniveau. Voor IPPC-bedrijven is in de RIE vastgelegd dat deze toets elke 4 jaar plaats vindt. Voor niet IPPC-bedrijven is dit eens in de 7 tot 10 jaar. Over het resultaat van deze toetsing vindt ambtelijk afstemming plaats voor verdere prioritering.
Door ontwikkelen vergunningenstrategie
Evenals de rest van dit beleidskader is deze vergunningenstrategie vrij algemeen van opzet en bevat het geen inhoudelijke kwaliteitsnormen ten aanzien van verschillende milieuthema’s.
Wij sluiten echter niet uit dat in de toekomst alsnog zal worden besloten om deze vergunningenstrategie aan te vullen met kwalitatieve beoordelingskaders voor de verschillende milieuthema’s.
Een van de uitgangspunten van dit beleid is dat burgers, bedrijven en instellingen allereerst zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving. Wij willen de bewustwording bij hen vergroten. Voorkomen is tenslotte beter dan genezen. Belangrijke elementen bij bewustwording zijn voorlichting en de wijze van toezicht. Via voorlichting en goed vooroverleg proberen we te bereiken dat burgers, bedrijven en instellingen regels (spontaan) gaan naleven.
Wanneer burgers, bedrijven en instellingen niet op de hoogte zijn van het beleid en de wet- en regelgeving is het ook moeilijk om ze na te leven. Vaak is onwetendheid en onbekendheid met de regels de oorzaak van niet naleving. Uitleggen wat de regels zijn, waarom ze er zijn en op welke wijze we toezicht houden, vinden we daarom belangrijk.
In deze beleidsperiode gaan we na wat er voor nodig is om het gebruik van communicatie als nalevingsinstrument in te voeren.
We gaan na welke organisatorische randvoorwaarden daarvoor ingevuld moeten worden en welke investering daarvoor nodig is. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om communicatie over nieuwe wet- en regelgeving, het uitvoeren van handhavingsacties en over het bekend maken van de resultaten van deze acties. Dit kan bijvoorbeeld via de website van de OFGV, sociale media, extra informatie in brieven, mondeling tijdens klantcontacten. Ook voorlichtingsbijeenkomsten zouden meer ingezet kunnen worden om een specifieke doelgroep te bereiken.
De preventiestrategie en vergunningverlening
Bij vergunningverlening is de preventiestrategie er op gericht om het opvragen van aanvullende gegevens en het buiten behandeling laten van een aanvraag of melding zo veel mogelijk te voorkomen. Ook het voorkomen van het onnodig indienen van een aanvraag of melding wordt als een onderdeel van de preventiestrategie beschouwd. Via onder meer voorlichting en vooroverleg wordt dit bereikt.
De preventiestrategie en toezicht/ handhaving
Om inzicht te krijgen in de redenen waarom mensen de regels overtreden maken we gebruik van ‘de tafel van Elf’ en diens opvolger, het ‘Interventiekompas’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV).
Deze methodieken sluiten aan bij de Landelijke Handhaving Strategie (LHS), waar we in een van de volgende paragrafen uitgebreider op in zullen gaan.
Gedurende deze beleidsperiode gaan we, zodra de organisatorische randvoorwaarden daarvoor ingevuld zijn, een pilotproject, gericht op de inzet van nalevingscommunicatie, uitvoeren. Naast het informeren en stimuleren van onbewuste overtreders gaan we ook specifieke communicatieacties richten op bewuste overtreders. De volgende tabel maakt de benadering per doelgroep zichtbaar:
We werken toe naar een situatie waarbij we periodiek doelgroepsanalyses uitvoeren. Daarbij analyseren we toezicht- en handhavingsinformatie om grip te houden op de omvang van de doelgroep en inzicht te houden in het naleefgedrag en ontwikkelingen daar in. Een doelgroep kan een bedrijfsbranche of bijvoorbeeld een groep die je kunt koppelen aan een beleidsthema zoals asbest, bodem of natuur. Doelgroepsanalyses dragen bij aan een reëel beeld van de werkelijkheid in de leefomgeving en worden gebruikt in de kansberekening voor een risico- en probleemanalyse en het eventueel bijstellen van de toezichtmatrix.
In het kader van preventie zullen in ieder geval de volgende activiteiten plaats gaan vinden:
Vergroten van de acceptatie van regelgeving
Wij stimuleren in deze beleidsperiode burgers, bedrijven en instellingen met het nemen van hun eigen verantwoordelijkheid.
Daarvoor is het van belang dat zij de regels kennen en er bij hen ook bereidheid is om de regels na te leven; dan helpt het als hen het nut en het doel van de regels duidelijk zijn.
Dit gebeurt via de website van de OFGV, door het opnemen van extra informatie in brieven, en waar mogelijk, ook mondeling tijdens klantcontacten. Ook voorlichtingsbijeenkomsten worden meer ingezet om een specifieke doelgroep te bereiken.
Op de website zullen ook het beleidsplan, de uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen worden gepubliceerd. In deze beleidsperiode zullen wij, meer dan voorheen gebruik maken van sociale media.
Het drijven van een inrichting is gebonden aan wet- en regelgeving en gaat veelal gepaard met complexe voorschriften. Het is daarom van belang dat personen die een inrichting drijven op de hoogte zijn van de voorschriften. Enerzijds betreft dit een eigen verantwoordelijkheid, anderzijds is het van belang dat vanuit de overheid goede voorlichting worden gegeven.
Tijdens milieucontroles worden ondernemers die een inrichting drijven door toezichthouders voorgelicht over de voor hen geldende voorschriften, alsmede over toekomstige wetswijzigingen die het bedrijf aangaan. Daarnaast wordt voorlichting gegeven op de website van de OFGV. Voor alle handhavingsvelden geldt overigens dat toezichthouders tijdens het uitvoeren van toezicht, voor zover, dat in betreffende situaties passend is, proactief burgers, bedrijven en instellingen voorlichting geven. Dit gebeurt zowel gevraagd als ongevraagd.
Onderdeel van de preventiestrategie is verder het inschakelen van mediation. Mediation is een alternatieve wijze van geschillenbeslechting om conflicten te voorkomen of op te lossen door het inzetten van onafhankelijke derden, zoals een mediator of buurtbemiddelaar. In geval van klachten kan mediation een sterkere oplossingskracht hebben dan de inzet van toezicht en handhaving. Wanneer het zinvol is, wordt deze vorm van preventie ingezet. Vooralsnog gaan we het instrument niet toepassen wanneer we al een bestuursrechtelijke interventie hebben ingezet. We gaan in de planperiode onderzoeken welke investering in termen van capaciteit en opleiding nodig is om mediation in te voeren als middel om conflicten te voorkomen of op te lossen.
Het vaststellen van wet- en regelgeving heeft alleen zin als deze naleving van deze regels ook afgedwongen kan worden bij de niet naleving ervan. Wij hebben, in beginsel, dan ook een handhavingsplicht. Als wordt vastgesteld dat niet aan de regels wordt voldaan, dan moet hiertegen, in principe, worden opgetreden.
Voor toezicht en handhaving hebben wij de volgende uitgangspunten geformuleerd:
De belangrijkste aandachtspunten hierbij zijn:
- •
- •
- •
- •
- •
Door het vaststellen van een handhavingsstrategie weet iedere betrokkene wat hij kan verwachten, niet alleen de overtreder, maar ook de toezichthouder. Het ‘wegkijken’ bij een overtreding tast de geloofwaardigheid en de integriteit van de gemeente aan. Door consequent op te treden wordt elke schijn van willekeur vermeden. Consequent optreden betekent in dit kader het aanpakken van overtredingen van gelijke orde en op eenzelfde manier.
Afwijken van de strategie is weliswaar mogelijk, maar alleen in uitzonderlijke omstandigheden, zoals verzachtende of verzwarende omstandigheden. Dit moet dan altijd wel worden gemotiveerd.
De handhavingsstrategie is primair ingericht op het herstellen van de situatie, op het ontmoedigen van de overtreder of om recidive te voorkomen.
Kortom het beëindigen van de illegale situatie. De handhavingsstrategie bestaat uit een toezicht-, sanctie-, en gedoogstrategie.
Toezicht houdt in: controleren op naleving van wet- en regelgeving, overtredingen ongedaan maken of voorkomen gemaakt worden of worden voorkomen door het maken van afspraken, door te motiveren en door te overtuigen. In deze strategie is beschreven hoe we het toezicht uitvoeren en wanneer welke toezichtmethodiek wordt ingezet bij een specifieke doelgroep. Hieronder valt ook de inzet van preventieve middelen ter bevordering van een duurzame naleving.
Het houden van toezicht heeft het volgende doel: het beperken, ongedaan maken en voorkomen van schade aan de leefomgeving door overreding, verleiding, stimulering en het maken van afspraken over beëindiging van overtredingen.
Voor de ons betekent dit dat er inzicht is in naleefgedrag en de naleefmotieven per doelgroep of branche door het samenbrengen van specifieke gegevens, ter bepaling van de effectiviteit van de uitvoering of het zichtbaar maken van trends en ontwikkelingen die mogelijk vragen om een bijstelling van het ingezette toezichtinstrument.
Voor de onder toezicht staande betekent dit dat ze:
- •
- •
- •
- •
Voor de omgeving houdt dit in: bijdragen aan het vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd is.
We spreken in deze strategie bedrijfsgebonden toezicht en toezicht overige leefomgevingstaken. Gelet op de Omgevingswet komt in deze strategie het begrip “inrichting” alvast te vervallen en spreken we verder over “bedrijven” en “bedrijfsgebonden milieuactiviteiten”.
Het toezicht op bedrijfsgebonden en niet bedrijfsgebonden activiteiten, richt zich op het toezicht van de milieuwetgeving waarvoor de toezichthouders conform hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht door het bevoegde gezag zijn aangewezen.
Als er sprake is van een overtreding, dan is de handhavingsstrategie van toepassing. Afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding wordt gekozen voor een handhavingstraject. Deze toezichtstrategie eindigt bij een overtreding bij een hercontrole.
Uitvoering toezicht bedrijfsgebonden taken
Het toezicht op bedrijven richt zich op bij wet aangewezen activiteiten en installaties. Bijvoorbeeld toezicht op administratieve verplichtingen, opslag gevaarlijke stoffen, bodem beschermende voorzieningen, WKO-installaties, stookinstallaties maar ook de controle op de productie van emissies en geluid.
Hieronder volgt een puntsgewijze beschrijving van de uitvoering bij toezicht op bedrijven.
Uitvoering toezicht overige leefomgevingstaken en klachten
Het toezicht op overige leefomgevingstaken richt zich op bodem, zwemwater, natuurbescherming en bijvoorbeeld asbest en drinkwater. Daarnaast worden er klachten, meldingen en calamiteiten onderzocht en vindt er zo nodig toezicht plaats. Hieronder volgt een beschrijving van het toezicht op deze leefomgevingsactiviteiten.
De toezichtmatrix geeft aan welke toezichtmethodiek en controlesystematiek van toepassing is op een taakveld of doelgroep. We willen toegroeien naar een werkwijze waarbij we jaarlijks naleefgegevens analyseren. Hierbij kijken we naar de ernst van overtredingen en het gedrag van de overtreder. Zo beoordelen we per doelgroep de geldende toezichtmethodiek en stellen we deze zo nodig bij. Uit de naleefanalyses moet blijken welke doelgroep in welke mate de wet- en regelgeving naleeft en wat dit zegt over het behalen van afgesproken beleidsdoelen. Bij het bijstellen van de toezichtmatrix kunnen we er bijvoorbeeld voor kiezen om meer verantwoordelijkheid bij een bedrijf te leggen door een zelfcontrole uit te laten voeren of juist de toezichtfrequentie van een fysieke controle te verhogen. Bij de beoordeling gebruiken we het Interventie Kompas van het CCV. De toezichtmatrix is te vinden in bijlage 5.
Onderstaande figuur verduidelijkt de toezichtmatrix.
Er zijn verschillende toezichtinstrumenten te onderscheiden in bedrijfsgebonden toezicht en voor leefomgevingstoezicht zoals natuur, water, bodem. Deze instrumenten worden in verschillende fases ingezet, afhankelijk van gemaakte keuzes over de aanpak van een doelgroep. In het volgende schema is dit weergegeven.
In bijlage 6 is een nadere toelichting op de toezichtinstrumenten terug te vinden.
We willen ondernemers zo min mogelijk belasten met afzonderlijke controles van meerdere toezichthoudende instanties. Daar waar raakvlakken aanwezig zijn overleggen we, bijvoorbeeld in het AOO of het LHO, over mogelijkheden voor integraal toezicht. Afgestemd toezicht vindt plaats zodra bij handhavingspartners meerdere gezamenlijke (milieu of veiligheid)belangen spelen en gezamenlijk optrekken daarbij baat heeft. Naast deze afstemming blijven we alert op situaties waarbij signaaltoezicht voordelen biedt en maken we daar afspraken over.
In de planningssystematiek, waarbij toezichthouders jaarlijks worden toegewezen aan bedrijven, is geborgd dat de toezichthouders regelmatig rouleren van inrichting.
De komende jaren willen we voor doelgroepen met een goed naleefgedrag het idee van zelfcontroles met behulp van controlelijsten en bijvoorbeeld de hercontrolekaart nader uitwerken. Steekproefsgewijs, of als hier aanleiding voor is, vindt er alsnog een fysieke controle plaats.
Onderdeel van onze sanctiestrategie is een landelijk ontwikkelde strategie, de landelijke handhavingsstrategie (LHS) en een afwegingsmodel voor de toepassing van bestuursrechtelijke instrumenten die voortkomt uit het Gemeenschappelijk Kader.
Landelijke handhavingsstrategie
Wij passen de landelijke handhavingsstrategie (LHS), toe. De LHS bevordert een onafhankelijke, sterke en slagkrachtige handhavingsinstantie met professionele en betrouwbare handhaving waarbij eenvoud in interventiekeuze en gezamenlijk optreden is geborgd.
Het invoeren van de LHS is onderdeel van de VTH-kwaliteitscriteria. Bij vaststelling van dit Beleidskader VTH wordt de LHS van toepassing verklaard op de handhavingstaken die de OFGV uitvoert. Het verdient de aanbeveling om ook voor de zogenaamde thuistaken de LHS vast te stellen. Hiermee wordt een uniform beleid vastgesteld in het gehele werkgebied van de OFGV. Door de LHS toe te passen krijgt iedere bevinding een passende interventie en verloopt het proces om te komen tot een passende interventie hetzelfde.
De onderdelen waar de LHS niet in voorziet, zijn uit het Gemeenschappelijk Kader handhaving Wabo van Flevoland 2013 (GK) overgenomen en geactualiseerd. Het GK is opgesteld en wordt gehanteerd door de provincie Flevoland, de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek en de zes gemeenten in Flevoland. In de toekomst wordt de LHS mogelijk verder ontwikkeld, dan zal dit Beleidskader daarop worden aangepast.
De LHS biedt een stappenplan waarbij de handhaver twee oordelen moet vellen over de bevinding. Het eerste oordeel ziet op het gedrag van de overtreder, het tweede oordeel op de aard van de overtreding (hoe zwaar zijn de gevolgen van de overtreding). Toepassing van de LHS bestaat uit de volgende 5 stappen:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
Hieronder wordt het stappenplan ‘in vogelvlucht’ uitgelegd.
- •
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van onderstaand figuur opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert door:
het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en het typeren van de overtreder.
- •
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen.
Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven.
- •
De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht nodig is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2).
Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
- •
Op basis van stap 3 wordt de overtreding definitief in de matrix geplaatst. De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft.
- •
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd in het dossier volgens de geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Afwijken handhavingsmatrix/handhavingsstrategie
De situatie of omstandigheden kunnen vragen om afwijking van de strategie op basis van de handhavingsmatrix. Als wordt geoordeeld dat het ten behoeve van het bereiken van het doel, het beëindigen van de overtreding, het niet gewenst is dat de vastgestelde strategie wordt gevolgd, moet hiervan kunnen worden afgeweken.
Afwijken van strategieën kan bij uitzondering; het mag geen regel worden en moet altijd schriftelijk gemotiveerd worden, zodat na te gaan is waarom van de vastgestelde strategie is afgeweken.
- •
- •
als bij een controle meerdere overtredingen worden geconstateerd en waarbij aan de meeste punten van de aanschrijving wordt voldaan, maar aan een enkel punt niet (geheel). Het kan dan gewenst zijn om de laatst genomen handhavingsstap te herhalen. De overtreder is kennelijk van goede wil, een volgende stap is dan niet gewenst en kan zelfs een averechts effect hebben.
Afwijkredenen strenger optreden
Andersom kan ook besloten worden om handhavingsstappen over te slaan. Dit kan:
- •
- •
Dit kan bijvoorbeeld als het voortzetten van de overtreding lijdt tot een onomkeerbare situatie, of dat het omkeren grote financiële/economische gevolgen heeft. Voorbeelden hiervan zijn het opleggen van een bouw- of sloopstop of een verbod om te kappen. De strategie van “direct gevaar” kan dan worden gevolgd.
- •
bij kortdurende overtredingen. Denk hierbij om evenementen, waarbij niet aan de voorwaarden uit de evenementenvergunning wordt voldaan, of waarvoor geen evenementenvergunning is verleend. Een tweede voorbeeld is het illegaal branden. Een lange procedure kan hier niet worden toegepast, er moet direct worden gehandeld.
- •
bij een ingetrokken gedoogbeschikking. Als in gedoogsituaties (zie hoofdstuk) niet aan de voorwaarden in de gedoogbeschikking wordt voldaan, dan kan deze beschikking worden ingetrokken. Er moet dan worden gehandhaafd op grond van de achterliggende (wettelijke) regels ten aanzien waarvan werd gedoogd. Het is in dergelijke situaties niet reëel de basisstrategie of de strategie voor overtreding van kernbepalingen vanaf het begin te volgen. Een kortere procedure is dan vaak gewenst (afhankelijk van de omstandigheden).
- •
- •
andere niet genoemde specifieke situaties waarbij wordt geoordeeld dat strenger optreden in die situatie gewenst is. (bv bij handhavingsverzoeken)
Bij overtredingen waarbij de te stellen termijn kort is, is het niet mogelijk/gewenst dit vast te leggen in een brief. De kans is groot dat de termijn verstreken is voordat de brief is verstuurd. De gemaakte mondelinge afspraken worden dan in een verslag (en het dossier) vastgelegd. Er kan dan altijd worden achterhaald wat de afspraken zijn.
Afwegingsmodel bestuurlijke maatregelen
Om transparant te zijn en uniformiteit te bereiken hanteren we bij het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen een afwegingsmodel. Het afwegingsmodel wordt hier onder beschreven.
Op grond van artikel 122 van de Provinciewet, artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 61 van de Waterschapswet wordt de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang neergelegd bij het provinciale bestuur (GS) en gemeentebestuur (B&W) en het dagelijks bestuur van het waterschap.
Op grond van artikel 5.32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is aangegeven dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan een last onder dwangsom kan opleggen.
Er is derhalve keuzevrijheid. De wet laat aan het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid om te kiezen voor een dwangsom of bestuursdwang. Per geval vraagt het bevoegde gezag zich af welke sanctie het meest geschikt is. Bij deze keuze geldt een beperking. Artikel 5.32 Awb regelt dat niet voor een dwangsom wordt gekozen indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogd te beschermen, zich daartegen verzet.
Voor het alternatief van de dwangsom in plaats van bestuursdwang wordt niet gekozen als (gelet op het belang dat geschonden wordt door de overtreding van een wettelijk voorschrift) het risico dat de overtreding ondanks de last onder dwangsom wordt voortgezet of wordt herhaald niet mag bestaan of te hoog is.
Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij ernstige overtredingen met acuut gevaar voor milieu en/of volksgezondheid, onomkeerbaarheid of dreigende onherstelbare ernstige gevolgen.
Bij de keuze tussen bestuursdwang en een last onder dwangsom is vooral de proportionaliteit en de effectiviteit van belang. Het proportionaliteitsbeginsel (de zwaarte van het middel moet in redelijke verhouding staan tot het geschonden belang) kan ertoe leiden dat voor het opleggen van een dwangsom moet worden gekozen. Een dwangsom is echter niet effectief in die gevallen waarin voorzienbaar is dat de dwangsom niet inbaar zal zijn, of waarin de overtreding - in verband met het aanbrengen van voorzieningen - te lang zou voortduren. Als het opleggen van een (eerste) dwangsom niet leidt tot beëindiging van de overtreding, kan de dwangsom worden verhoogd. Indien de verwachting is dat de verhoging niet zal werken, kan bestuursdwang worden ingezet. Met name bij ernstige overtredingen mag niet het risico worden gelopen dat een overtreding ondanks de last onder dwangsom voortduurt. Voordat het bevoegde gezag een dwangsom oplegt zal het zich dus moeten afvragen of dit middel geschikter is dan een ander middel om de overtreding op te heffen.
Over het algemeen kan worden gesteld dat in werkelijk spoedeisende gevallen of gevallen met (acuut) dreigende schade, het belang de keuze voor de last onder dwangsom, in de weg staat. De Algemene wet bestuursrecht geeft aan dat bestuursdwang kan worden toegepast bij geconstateerde overtredingen en in de plaats van bestuursdwang kan een last onder dwangsom worden opgelegd. Bij het inzetten van het bestuursrechtelijke handhavingsinstrument moet eerst worden beoordeeld of de last onder bestuursdwang een geschikt en efficiënt instrument is om de geconstateerde overtreding te beëindigen.
Het bevoegde gezag kan ook de vergunning intrekken. De wettelijke grondslag voor het intrekken van de omgevingsvergunning is te vinden in artikel 5.19 lid 1 sub b en sub c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze sanctie passen we toe als een dwangsom of bestuursdwang niet helpt. We zien dit als een uiterste redmiddel. Naast het intrekken van de vergunning kan met een dwangsom of bestuursdwang voorkomen worden dat de ex-vergunninghouder zijn activiteiten voortzet.
Richtlijn voor het stellen van dwangsombedragen en begunstigingstermijnen
De “Richtlijn voor het stellen van dwangsombedragen en begunstigingstermijnen” bestaat uit een tabel met overtredingen met standaard dwangsomhoogten en begunstigingstermijnen (zie de bijlage 8). Met deze richtlijn willen we uniformiteit bereiken bij het stellen van sancties en inzicht geven hoe deze wordt berekend (transparantie). Door gemeenschappelijke punten te benoemen en te gebruiken en deze met enige regelmaat te herzien en uit te breiden is het een zich ontwikkelende richtlijn. In dit Beleidskader wordt de werkwijze met de Richtlijn uiteengezet. De hoogte van de bedragen en duur van de termijnen kunnen door het bevoegde gezag in individuele situaties, om haar moverende redenen, worden aangepast.
Werkwijze vaststellen begunstigingstermijn en dwangsomhoogte
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Begunstigingstermijn baseren op de termijn zoals weergegeven in kolom 5. Indien er een marge is voor de begunstigingstermijn, op grond van de specifieke omstandigheden, binnen deze marge, de begunstigingstermijn vaststellen. Deze termijn opnemen in de aanschrijving waarin het bevoegd gezag haar voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar maakt;
- 5.
Bepaling herstel- en/of begunstigingstermijn
Voor het bepalen van een redelijke begunstigingstermijn is het uitgangspunt dat de overtreder de tekortkoming binnen de gestelde termijn ongedaan kan maken. Daarbij kijken we bijvoorbeeld naar de ingreep in de bedrijfsvoering. Ieder individueel geval beoordelen we afzonderlijk.
De te stellen herstel- of begunstigingstermijn kan korter indien zich één of meerdere van de volgende situaties voordoen:
- •
- •
- •
- •
- •
De herstel- of begunstigingstermijn kan langer indien sprake is van een van de volgende situaties:
- •
- •
Per overtreding wordt de minimum en maximum te verbeuren dwangsom aangegeven.
Per overtreding wordt op basis van deze bedragen en met in acht neming van de uitgangspunten bij de onderdelen “Berekening dwangsomhoogte” en “Bepaling herstel- en/of begunstigingstermijn” een dwangsom opgelegd. Uitgangspunt is dat het maximumbedrag wordt bereikt nadat 2 tot hooguit 4 overtredingen zijn geconstateerd of 2 tot 4 termijnen zijn verstreken. De dwangsom is dan “volgelopen”.
Vervolgens kan er een tweede last onder dwangsom worden opgelegd met hogere bedragen. Het bevoegd gezag hanteert de voorgestelde dwangsomhoogten uit de tabel en vermeldt dat in de dwangsombeschikking.
Uitgangspunt is dat we de verbeurde dwangsommen ook daadwerkelijk innen. Dit vinden we belangrijk om de gewenste effecten op het naleefgedrag (ook bij derden) te bewerkstelligen. Hiermee wordt ook bereikt dat het instrument last onder dwangsom een effectief handhavingsinstrument blijft. Bovendien is er een beginselplicht tot invordering.
Voor het berekenen van de dwangsomhoogte worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
- a.
- b.
- c.
- d.
- e.
De aard van de overtreding is van belang voor het bepalen van de dwangsomhoogte. Voor de aard van de overtredingen kan grofweg, de volgende indeling worden gemaakt, waaraan wordt getoetst:
N.B. Voor zware overtredingen, en in elk geval wanneer er gevaar voor openbare orde en veiligheid is of andere zaken waar een snel ingrijpen noodzakelijk is, moet altijd worden afgewogen of het instrument bestuursdwang dient te worden ingezet.
Bij bestuursdwang grijpt het bevoegde gezag (OFGV in mandaat) zelf in om het gevaar, de schade, af te wenden of te beperken. De kosten die voortvloeien uit de bestuursdwang en de ongewenste veroorzaker kan het bevoegde gezag (OFGV in mandaat) verhalen op de veroorzaker.
Afwijken standaard begunstigingstermijnen en dwangsomhoogten
Het bevoegd gezag kan in bijzondere situaties altijd afwijken van de standaard begunstigingstermijnen en dwangsomhoogten. Afwijkingen worden gemotiveerd.
De genoemde dwangsomhoogten zijn van toepassing voor het opstellen van een eerste dwangsombeschikking. Indien sprake is van een herhaling van een overtreding waarvoor al een dwangsombeschikking is afgegeven of het ‘vollopen’ van een eerder opgelegde last onder dwangsom, wordt de dwangsom verhoogd met minimaal 50 %.
Wanneer aan het gestelde in de last onder dwangsom is voldaan, kunnen we de last onder dwangsom trekken. Dit doen we wanneer we verwachten dat de overtreding zich in de nabije toekomst niet weer voordoet.
De overtreder kan het bevoegd gezag ook verzoeken om de last onder dwangsom in te trekken. De wettelijke grondslag hiervoor staat in artikel 5.34, lid 2, Awb. Vereist hierbij is dat de last onder dwangsom een jaar lang van kracht is geweest en er in die tijd geen dwangsommen zijn verbeurd op grond van de last onder dwangsom.
Bij volharding in de overtreding (bijvoorbeeld nadat de maximaal te verbeuren dwangsom ook daadwerkelijk is verbeurd) wordt bij gevaar voor het milieu, ernstige overlast of bedreiging van de openbare orde bestuursdwang toegepast in plaats van een dwangsom.
Het bevoegd gezag (OFGV in mandaat) grijpt dan zelf in. De kosten van het opleggen en uitvoeren van bestuursdwang teneinde de overtreding te beëindigen worden verhaald op de overtreder. Dit staat los van eventuele andere strafrechtelijke en bestuursrechtelijke stappen die kunnen worden ondernomen.
Boetes respectievelijk processen-verbaal op basis van het strafrecht, kennen eigen, vastgestelde normen die op een andere basis worden berekend (punitief). Dit is de bevoegdheid van de minister van justitie en het toepassen ervan is voorbehouden aan de buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA) en de officier van justitie (OM).
Het uitgangspunt is dat we tegen overtredingen van de eigen organisatie en andere overheden op gelijke wijze optreden als tegen overtredingen van derden.
De OFGV treedt conform de wettelijke eis namens een bepaalde gemeente of de provincie handhavend op tegen dezelfde gemeente of tegen de provincie. Ook treedt de OFGV namens een bepaalde gemeente of de provincie handhavend op tegen een andere gemeente. Denkbaar is dat naleving van bovenstaand uitgangspunt voor de Omgevingsdienst minder gecompliceerd is, omdat de OFGV meerdere en voor een groot deel dezelfde handhavingstaken voor alle gemeenten en provincie uit Flevoland uitvoert. Als het gaat om handhavend optreden tegen de eigen organisatie bestaat er bovendien minder kans op een loyaliteitsconflict dan dat de betreffende ambtenaar van de gemeente of provincie een handhavingstraject moet opstarten. Deze twee punten komen de uniformiteit en de objectiviteit van bestuursrechtelijk optreden (handhaving) binnen de regio ten goede.
Om de naleving van de regelgeving open te stellen voor democratische controle brengt het overtredende bestuursorgaan zijn algemeen bestuur op de hoogte van overtredingen en de afhandeling daarvan. Het bevoegd gezag stuurt daartoe afschriften van de correspondentie (controlebrieven, beschikkingen e.d.) aan het algemeen bestuur van de overtredende overheidsorganisatie.
Bij het optreden tegen de eigen organisatie gaan de kosten van bestuursdwang of de te innen dwangsommen ten koste van het budget van het organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor het naleven van de regelgeving die is overtreden. Deze kosten dienen vervolgens ten gunste te komen van het organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor de handhaving.
In de regio’s Flevoland & Gooi en Vechtstreek wordt niet gedoogd, tenzij zich een bijzondere omstandigheid voordoet die gedogen van bepaalde handelingen in strijd met de toepasselijke wet- en regelgeving rechtvaardigt. Bij de uitvoering van taken door de OFGV gebruiken we het landelijk beleid ter voorkoming van passief gedogen van het niet naleven van milieuregels als kader.
Dit uitgangspunt sluit aan bij de standaard jurisprudentie inzake handhavingsbesluiten op het terrein van het ruimtelijk bestuursrecht, het milieurecht en de Algemene Plaatselijke Verordening. Het gaat hier om de beginselplicht tot handhaving.
Conform deze jurisprudentie is een bestuursorgaan niet alleen bevoegd, maar in beginsel ook verplicht om handhavend op te treden in geval van overtreding van wet- en regelgeving die tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoren. Van deze beginselplicht tot handhaving kan slechts onder bijzondere omstandigheden (tijdelijk) worden afgeweken. Als er zich een bijzondere omstandigheid voordoet dan kan het bestuursorgaan derhalve besluiten tijdelijke van handhaving af te zien (te gedogen). In de alinea’s hieronder wordt aangeven welke bijzondere situaties en omstandigheden zich lenen voor gedogen en vervolgens op welke manieren en onder welke voorwaarden er dan wordt gedoogd.
Als een overtreding wordt geconstateerd die om bepaalde redenen niet ongedaan kan of zal worden gemaakt, moet overwogen worden of in deze situatie gedogen mogelijk en wenselijk is. Gedogen is mogelijk als er zich een bijzondere omstandigheid voordoet. Van een bijzondere omstandigheid is sprake als:
- •
- •
- •
- •
Het evenredigheidsbeginsel kan verder nog als volgt worden uitgesplitst:
- •
- •
- •
Er is daarnaast in ieder geval sprake van een overgangssituatie, als volgt:
- •
- •
- •
- •
- •
Een éénmalige activiteit plaatsvindt naast de bestaande vergunde of gemelde activiteiten waarbij aannemelijk is gemaakt dat deze activiteit voor een korte periode wordt uitgevoerd, deze periode korter is dan de procedure voor het opstellen en vaststellen van een vergunning of melding en deze vergunning of melding daarna niet (meer) nodig is.
- •
In bovenstaande situaties kan het betreffende bestuursorgaan besluiten om tot gedogen van een bepaalde omstandigheid of bepaalde handelingen over te gaan eventueel onder het stellen van voorwaarden.
Gedogen is in de volgende situaties in ieder geval niet (meer) mogelijk:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Als in een concrete situatie is vastgesteld dat er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die gedogen rechtvaardigen, moet er daarnaast nog voldaan worden aan een aantal (rand)voorwaarden.
Er mag door het gedogen geen onevenredige schade of hinder ontstaan bij derden. Het gedogen moet beperkt zijn in omvang en tijd. Ten slotte moet de overtreder/betrokkene zelf tijdig alle redelijkerwijs mogelijke stappen hebben ondernomen om de overtreding te voorkomen dan wel om die bepaalde handeling of activiteit op een legale wijze uit te voeren.
Wijze van gedogen en uitvoering
Het uitgangspunt bij de wijze van gedogen is dat het gedogen uitdrukkelijk, schriftelijk en openbaar moet plaatsvinden. Gedogen vindt niet passief plaats, maar actief.
Er moet een schriftelijk verzoek tot gedogen worden ingediend bij het betreffende bevoegd gezag. Dit verzoek bevat alle relevante informatie die nodig is om tot een goed besluit te kunnen komen. Als de overtreding naar verwachting kan worden gelegaliseerd en voor deze legalisatie een vergunning moet worden aangevraagd, gaat het verzoek tot gedogen altijd vergezeld van een ontvankelijke vergunningaanvraag.
Door het bevoegd gezag wordt vervolgens getoetst welke wet- en regelgeving op alle aspecten van het verzoek van toepassing zijn en kunnen zijn, alsmede op welke regelgeving precies zou moeten worden gedoogd. Daarnaast worden alle handhavingspartners (zowel bestuurs- als strafrechtelijk) voor zover betrokken geraadpleegd.
Gedogen vindt - na een zorgvuldige belangenafweging - actief plaats door het opstellen van een gedoogbeschikking met motivering waarin de belangenafweging is terug te zien. Hierdoor is het gedogen openbaar en transparant. Een gedoogbeschikking is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en moet voldoen aan de eisen die daarbij gesteld zijn. Aan de gedoogbeschikking worden voorschriften verbonden ter bescherming van derden en/of het milieubelang en ook moet in de gedoogbeschikking zijn aangeven voor welke periode (tijdsduur) het gedoogbesluit geldt.
De risico’s die het gedogen met zich meebrengt (bijvoorbeeld dat de situatie achteraf toch niet gelegaliseerd kan worden) blijven voor rekening van de verzoeker (overtreder). Gedogen legaliseert namelijk niet. De risico’s die voortvloeien uit het niet legaal handelen respectievelijk een illegale situatie zijn voor rekening van degene die deze handeling verricht of in wiens opdracht deze worden verricht. Het besluit om de strijdige situatie met de geldende wet- en regelgeving te gedogen, verandert deze aansprakelijkheid niet.
Het is belangrijk om in de gedoogbeschikking te vermelden dat derde belanghebbenden ook na verlening van de gedoogbeschikking een verzoek tot handhaving kunnen indienen bij het bestuursorgaan. In dat geval zal er opnieuw een belangenafweging moeten plaatsvinden. Ook kan het OM in bepaalde situaties alsnog besluiten om strafrechtelijk op te treden.
In de gedoogbeschikking moet daarom worden opgenomen dat het besluit om te gedogen niets af doet aan de verantwoordelijkheid en mogelijkheid van het OM om stafrechtelijk op te treden. Dit geldt ook voor andere overheidsorganen die ook bevoegd zijn om in dat bepaalde geval handhavend op te treden.
De risico’s en de aansprakelijkheid rondom het gedogen van een bepaalde omstandigheid moeten duidelijk in de gedoogbeschikking worden opgenomen.
Tegen een gedoogbeschikking kunnen belanghebbenden bezwaar maken bij de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie en later eventueel beroep instellen bij de rechtbank. Als het verzoek om gedogen wordt afgewezen, dan staat hiertegen geen bezwaar of beroep open. Volgens vaste jurisprudentie is de schriftelijke weigering om te gedogen immers geen besluit in de zin van de Awb.
Gedoogbeschikkingen worden door het bevoegd gezag op de gebruikelijke wijze gepubliceerd, zodat belanghebbenden kennis kunnen nemen van het besluit en weten dat bepaalde activiteiten of handelingen al dan niet op een bepaalde locatie worden gedoogd.
De gedoogbeschikking wordt, zoals hierboven aangegeven, onder bepaalde voorwaarden en tijdsduur verleend. Daarom moet periodiek op naleving van de gedoogbeschikking gecontroleerd worden. Als niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de gedoogbeschikking moet de gedoogbeschikking komen te vervallen.
Dit kan door een voorwaarde op te nemen dat de gedoogbeschikking van rechtswege komt te vervallen bij niet naleving van de voorwaarden waaronder wordt gedoogd of door de gedoogbeschikking in te trekken. Daarna kunnen nadere bestuursrechtelijke sancties volgen. Het betreffende bestuursorgaan behoudt dus het recht om te handhaven als de houder van de gedoogbeschikking zich niet aan de gestelde voorwaarden in deze beschikking houdt.
In bijlage 6 staat een toelichting op de handhavingsinterventies van licht naar zwaar.
4.6 Inrichting van de organisatie
Er gelden voor de uitvoering van taken voorwaarden. Deze voorwaarden zijn er ten aanzien van de organisatie, de inrichting en de informatievoorziening van een omgevingsdienst. Deze paragraaf is een weergave van de onderdelen die belangrijk zijn voor het VTH-beleid maar die slechts deelelementen bevatten van vastgestelde documenten zoals het mandaatbesluit, het bedrijfsplan en bijvoorbeeld de DVO’s waar het geheel is uitgewerkt.
De directeur van de omgevingsdienst draagt er, vanuit de wettelijke verplichting, zorg voor dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de interne functies worden vastgelegd. Daarnaast wordt voorzien in een beschrijving van de werkprocessen waarin wordt vastgelegd op welke wijze vergunningverleners en toezichthouders de werkzaamheden uitvoeren. Inzichtelijk dient te zijn of aan de gestelde eisen van de Verordening kwaliteit VTH wordt voldaan. Het gaat hier om de vakbekwaamheid van de medewerkers zoals de vlieguren, opleidingsniveau e.d.
De beschikbare en benodigde capaciteit wordt in de begrotingen vastgelegd. Ook wordt hieraan in de uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen aandacht besteed.
Scheiding vergunningverlening, toezicht en handhaving
Vergunningverlening en toezicht & handhaving zijn organisatorisch van elkaar gescheiden. Er geldt een functiescheiding op persoonsniveau tussen vergunningen enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds. Voor de specialistische en juridische deskundigheden geldt een scheiding op objectniveau. Een specialist die advies uitbrengt in het vergunningenproces stelt voor hetzelfde dossier geen advies op voor het toezichts- en handhavingsproces.
Om te voorkomen dat er een te nauwe band ontstaat tussen toezichthouder en personen werkzaam bij de te controleren inrichtingen/branches en geografische gebieden (vaste handhavingsrelatie), moet een handhavingsorganisatie bij grotere en omvangrijke controles een roulatiesysteem hebben. Dit is ook opgenomen in de kwaliteitscriteria VTH. De OFGV zorgt voor een roulatiesysteem bij objecten, partijen en inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd.
Bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling
Uitgangspunt is dat we voor spoedeisende klachten en/of meldingen buiten kantoortijd bereikbaar zijn. Dit is ook een eis uit het Bor. De OFGV heeft hiervoor een bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling.
Om te kunnen beoordelen of de beleidsdoelstellingen en de geplande werkzaamheden uit het uitvoeringsprogramma gehaald en uitgevoerd zijn, is het belangrijk dat de activiteiten geregistreerd worden. Monitoring is het stelselmatig en systematisch verzamelen, bewerken en verstrekken van gegevens om na te gaan of en in hoeverre het gevoerde beleid slaagt en of de gestelde doel- en taakstellingen behaald zijn of gaan worden. Om verantwoording te kunnen afleggen over de inspanningen en resultaten zijn verschillende gegevens nodig. Deze gegevens moeten periodiek opvraagbaar zijn voor zowel management doeleinden (voortgang van de uitvoering) als voor periodieke verantwoording aan het college en de gemeenteraad. De komende jaren willen wij het monitoringssysteem verder door ontwikkelen.
Planning, evaluatie en rapportage
Met een goede verantwoording over de uitvoering van de activiteiten kan zowel de effectiviteit als de efficiëntie van de uitgevoerde taken worden beoordeeld en kan tijdig worden bijgestuurd. Hiervoor is het belangrijk om te evalueren en te rapporteren. Zoals al eerder in dit document aangegeven is, is dit beleidskader de eerste stap naar een verdere verdieping van de Big 8.
We rapporteren periodiek over het bereiken van de gestelde doelen, de uitvoering van de voorgenomen activiteiten en de uitvoering van afspraken met bestuursorganen onderling en het OM. Jaarlijks evalueren en rapporteren we of de activiteiten uit het uitvoeringsprogramma zijn uitgevoerd en in welke mate deze hebben bijgedragen aan de gestelde doelen. Hierover leggen de colleges verantwoording af in het jaarverslag VTH. Het jaarverslag VTH bieden de colleges ter kennisname aan de gemeenteraden. Dit is in lijn met de structuur van de horizontale verantwoording die de Rijksoverheid nastreeft. Het jaarverslag gaat ter kennisname naar interne en externe partners.
Met integraal wordt benadrukt dat een aanvrager één vergunning kan aanvragen voor alle activiteiten en dat deze integraal wordt beoordeeld. Bij handhaving wordt er niet alleen per deelaspect gehandhaafd, maar bij geconstateerde overtredingen worden alle van belang zijnde aspecten meegewogen en zo nodig wordt ook op basis van verschillende wet- en regelgeving samen opgetreden. De vergunningverleners, toezichthouders en juristen werken bij vergunningen, toezicht en handhaving zoveel mogelijk samen met (externe) partners zoals de gemeenten en provincie, de Veiligheidsregio, Politie, GGD, woningbouwverenigingen, NVWA, waterschappen, OM, sociale recherche, douane en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
De wet VTH gaat uit van verplichte samenwerking en informatie-uitwisseling door de betrokken bestuursorganen. Het gaat hierbij onder meer over informatie-uitwisseling met betrekking tot gemeentegrensoverschrijdende handhaving (ketentoezicht op grondstromen en asbestafval). De verplichting om handhavingsinformatie uit te wisselen en handhavingsinformatie te verstrekken beperkt zich tot het basistakenpakket. Om dit te realiseren wordt aansluiting op de Inspectieview Milieu voor omgevingsdiensten verplicht. Inspectieview milieu is een virtueel dossier waarin inspecteurs over informatie over inspectieobjecten kunnen raadplegen. Deze informatie is voor toezichthouders en handhavers toegankelijk via een beveiligde website. De informatie, zoals de resultaten van inspecties, is afkomstig van inspectiediensten die hun data hiervoor beschikbaar stellen. Het is de planning dat er voor het in werking treden van de Omgevingswet een landsdekkend functionerend systeem van informatieuitwisseling bestaat.
Bijlage 2, toelichting doelstellingen
Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn onderwerpen geselecteerd die richtinggevend zijn voor het formuleren van nadere meetbare beleidsdoelen op branche- of doelgroepsniveau in de uitvoeringsprogramma’s. De onderwerpen zijn verbonden met de 7 leefomgevingsthema’s (par.3.2). Hetzelfde is gedaan voor de overige leefomgevingsactiviteiten per doelgroep en het milieuthema energie.
In de volgende 3 tabellen worden de speerpunten en daarmee de kaders voor het stellen van beleidsdoelen per bedrijfsbranches en overige leefomgevingsdoelgroepen en milieuthema energie aangegeven.
Bijlage 6, toezichtinstrumentarium
Bijlage 7, toelichting handhavingsinterventies van licht naar zwaar
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
Stap 1. Bestuurlijke waarschuwing,
dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. Indien niet tijdig hersteld:
dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn. Indien niet tijdig hersteld:
Stap 3. Verbeuren en innen dwangsom.
Last onder bestuursdwang – LOB
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavingsinstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat. Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
Stap 1. Bestuurlijke waarschuwing:
dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken.
dat wil zeggen: het opleggen van een last onder bestuursdwang met een hersteltermijn. Indien niet tijdig hersteld:
Stap 3. Uitvoeren bestuursdwang:
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavingsinstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavingsinstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavingsinstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavingsinstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet. De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingsstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
Bijlage 8, tabel overtredingen met standaard dwangsomhoogten en begunstigingstermijnen
|
Ontbreken / niet bijhouden logboek met maandelijkse waterstanden |
||||
|
Ontbreken / niet bijhouden logboek met maandelijkse energieverplaatsing |
||||
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2019-56282.html