Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2019-2022

1 Inleiding

1.1 Leeswijzer

Aan de totstandkoming van het beleidsplan voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH-beleidsplan) is een traject voorafgegaan met diverse ambtelijke werksessies welke begeleid werden door Antea Group. Tijdens deze werksessies zijn de verschillende onderdelen van het Besturingsmodel ingevuld. Op basis van de informatie vanuit het Besturingsmodel is invulling gegeven aan het plan. Dit wordt nadrukkelijk een beleidsplan genoemd, omdat het geen strategisch beleidsdocument betreft. De opbouw van het document is conform de inrichting vanuit het wettelijk vereiste kwaliteitscriteria VTH. Dit houdt in dat de stappen vanuit de beleidscyclus worden gevolgd.

 

In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op de aanleiding, het doel en de reikwijdte van het beleidsplan. Hoofdstuk twee gaat in op de probleemanalyse en prioriteiten. In hoofdstuk drie wordt gekeken naar de doelstellingen ten aanzien van VTH. In hoofdstuk vier wordt de VTH-strategie besproken. Hoofdstuk vijf gaat over de speerpunten en programmering. Het laatste hoofdstuk, hoofdstuk zes, gaat over monitoring en evaluatie.

 

1.2 Aanleiding

De aanleiding voor het opstellen van voorliggend VTH-beleidsplan voor gemeente De Bilt is drieledig. Ten eerste is het een uit de Wabo voortvloeiende wettelijke taak. Ten tweede geeft het sturing, waardoor er op een uniforme wijze gewerkt kan worden. Ten derde is door het VTH-beleidsplan beter uitlegbaar waarop in de vergunningverlenings- en toezichtsfase wordt getoetst. Dit om te voorkomen dat er een beeld ontstaat dat er teveel en te streng getoetst wordt.

 

In 2009 hebben het Rijk, VNG en het IPO een Packagedeal gesloten omtrent de kwaliteitscriteria waaraan een VTH-organisatie moet voldoen. Dit heeft geresulteerd in de kwaliteitscriteria 2.1. De kwaliteitscriteria 2.1 vormen het fundament om tot een adequate uitvoering van de VTH-taken te komen. De kwaliteitscriteria bestaan uit twee sets criteria. De ‘criteria voor kritieke massa’ geeft invulling aan het vakmanschap van de medewerkers VTH met betrekking tot voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan. De ‘procescriteria’ dragen zorg voor een sluitende beleidscyclus en de kwaliteitsborging van de verschillende stappen daarin. Het doel van de kwaliteitscriteria is om de VTH-taken te professionaliseren en om de kwaliteit in de organisatie te borgen. Naast de kwaliteitscriteria verplicht de Bor (Besluit omgevingsrecht) gemeenten om verschillende inzichten ten aanzien van handhaving vast te leggen in een beleidsplan.

 

Op 8 december 2015 is door de Eerste Kamer het Wetsvoorstel VTH (vergunningverlening, toezicht en handhaving) aangenomen met als doel de kwaliteit structureel te verbeteren. De wet tracht om een veilige en gezonde leefomgeving te creëren door de kwaliteit en samenwerking bij de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht te bevorderen. De Wet VTH is een invulling van de Wabo en beschrijft de randvoorwaarden voor gemeenten en provincies om te waarborgen dat de kwaliteit van handhaving verbetert wordt.

 

Wij zijn verplicht om aan de kwaliteitscriteria te voldoen. Het provinciebestuur van de provincie Utrecht houdt interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van de wettelijke taken waar wij aan moeten voldoen. Allereerst dienen wij horizontale verantwoording af te leggen. Dit houdt in dat de gemeenteraad de gemeente zelf controleert en het college van B&W de verkregen informatie naar de provincie moet toesturen. De provincie controleert deze gegevens en of ze voldoen aan de wettelijk gestelde eisen. Daarnaast bezitten wij de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente de Bilt (vastgesteld op 30 juni 2016) waarmee wij ons committeren aan de kwaliteitscriteria 2.1. De gemeenteraad ziet toe op het voldoen aan deze criteria op basis van de aangenomen verordening. Door het toesturen van de informatie kan een nadere controle van de provincie uitblijven. Het is dan ook niet vrijblijvend voor ons om op eigen wijze invulling te geven aan de kwaliteitscriteria.

 

Met het voorliggend VTH-beleidsplan beogen wij om op adequate wijze invulling te geven aan de wettelijke VTH-taken waarin er binnen de gemeente op een uniforme wijze gewerkt wordt en die passend is bij de omvang van de organisatie, de lokale situatie en het mogelijk maakt om lokaal maatwerk te leveren.

 

1.3 Doelen VTH-beleidsplan

Dit VTH-beleidsplan kent drie doelstellingen. In de eerste plaats beogen wij met dit VTH-beleidsplan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te beschermen door risicogestuurd te werken. Hierdoor ontvangt datgene wat de meeste aandacht behoeft, ook de meeste aandacht. Dat vraagt om een duidelijke strategie ten aanzien van het toetsen van vergunningen en meldingen, alsook het toezicht daarop met inbegrip van sanctionerings- en gedoogstrategieën.

 

In de tweede plaats beogen wij met dit VTH-beleidsplan om aan te sluiten op de kwaliteitscriteria 2.1. De aansluiting op de kwaliteitscriteria 2.1 zorgt in dit VTH-beleidsplan voor een gesloten beleidscyclus en een nationaal geaccepteerde aanpak voor de uitvoering van de VTH-taken. Vooruitlopend hierop zijn de concrete verbeterpunten ten aanzien van de Wabo, behoudens het versnellen van de bezwaarschriftenbehandeling, uit het Jaarverslag Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2017 verwerkt in dit beleidsplan. De aanbevelingen ten aanzien van toezicht en handhaving van APV & Bijzondere wetten vallen buiten dit kader.

 

In de derde plaats beogen wij met dit VTH-beleidsplan inzicht te krijgen in de benodigde capaciteit per functie.

 

1.4 Reikwijdte VTH-beleidsplan

Voorliggend VTH-beleidsplan betreft een integraal plan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving en gaat over een breed scala aan landelijke en gemeentelijke regelgeving in de fysieke leefomgeving, zoals de Woningwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Bouwbesluit 2012. Het beleidsplan ziet derhalve niet op de VTH-taken binnen het domein openbare ruimte, zoals die voortvloeien uit de Algemene Plaatselijke Verordening, de Drank- en Horecawet en Wet Basisregistratie Personen. Voor wat betreft het toezicht en de handhaving binnen dit domein is recent ‘De Gebiedsgerichte BOA Domein 1 - Werkplan Toezicht en Handhaving 2018-2020’ vastgesteld.

 

Dit beleid legt niet de focus op wat wettelijk (de jure) uitgevoerd dient te worden, maar legt de focus op wat wij wenselijk vinden in het kader van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de fysieke leefomgeving.

Horizontale reikwijdte

De horizontale reikwijdte drukt zich uit in de taakvelden die onderdeel vormen van dit VTH-beleidsplan. Het VTH-beleidsplan omvat de taakvelden zoals opgenomen in de volgende tabel

 

Taakveld

Uitwerking beleid

Uitvoering toezicht

Omgevingsvergunning Bouw + overig

Gemeente

Gemeente

Omgevingsvergunning Milieu

Gemeente/ODRU

ODRU

Toezicht Bouw + overig

Gemeente

Gemeente/VRU

Toezicht Milieu

Gemeente/ODRU

ODRU

Klachten en handhavingsverzoeken

Gemeente

Allen

Projecten en aandachtsgebieden (waaronder Ruimtelijke Ordening)

Gemeente

Allen

VTH-ondersteunende dienstverlening

Gemeente

Gemeente

 

Zoals bovenstaande tabel indiceert, is een aantal taken gemandateerd aan regionale uitvoeringsorganisaties. Zo wordt toezicht Milieu uitgevoerd door de Omgevingsdienst Regio Utrecht (hierna: ODRU). Toezicht op brandveilig gebruik wordt uitgevoerd door de Veiligheidsregio Utrecht (hierna: VRU). Wij blijven als bevoegd gezag echter wel verantwoordelijk voor de uit te voeren taken op regionaal niveau en kunnen hier waar nodig sturing op geven.

Verticale reikwijdte

Figuur 1 - Big-8

 

Naast de horizontale reikwijdte kent dit VTH-beleidsplan ook een verticale reikwijdte: de doorwerking van het beleid naar de uitvoering. Dit plan betreft een notitie waarin de richting, duiding en visie van de gemeente is gegeven voor wat betreft de VTH-taken. Het plan geeft invulling aan de probleemanalyse, de strategieën en algemene principes en uitgangspunten. De vertaalslag naar de uitvoering wordt gemaakt in een apart jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma VTH. De opzet van het VTH-beleid heeft plaatsgevonden door het systematisch doorlopen van een aantal stappen conform de kwaliteitscriteria 2.1. Deze structuur wordt de ‘dubbele regelkring’ of ‘Big-8’ genoemd en is in figuur 1 weergegeven. Met dit VTH-beleidsplan hebben wij de beleidscyclus opgezet. Het programma voor de uitvoering vormt het hart van de cyclus. Het programma komt voort uit de probleemanalyse, prioriteiten en doelen en de daarbij gehanteerde strategie. Wat volgt uit het programma is de monitoring en (jaarlijkse) evaluatie. De verbetermaatregelen die voortkomen uit de evaluatie worden gebruikt als aanscherping en verbetering van de probleemanalyse en prioriteiten van dit overkoepelend beleidsplan.

 

1.5 Besturingsmodel VTH

De basis voor het VTH-beleidsplan is gelegd met behulp van een rekenmodel (Besturingsmodel). Dit Besturingsmodel is de grondslag voor het VTH-beleidsplan. In het Besturingsmodel zijn de taken, prognoses en risico’s doorgerekend en vertaald naar de benodigde capaciteit. Het model zet de benodigde capaciteit af ten opzichte van de beschikbare capaciteit. Hiermee wordt direct inzichtelijk wat de capacitaire consequenties zijn van wettelijke wijzigingen en/of bestuurlijke of managementbeslissingen in het werkproces. In bijlage 1 is het uitkomstenblad van het Besturingsmodel weergegeven.

 

Het Besturingsmodel is een uitwerking van de kwaliteitscriteria 2.1 en bevat de taken met hun frequentie en de bijbehorende (verwachte) tijdsbesteding aan de verschillende werkprocessen. Ook zijn de verwachte aantallen - zoals het aantal vergunningen/meldingen per jaar - opgenomen en is hiermee de benodigde capaciteit berekend.

De frequentie van het uitvoeren van de taken is risicogestuurd opgezet. Op basis van risicoanalyses en aandachtsgebieden zijn keuzes gemaakt welke controles met een lagere frequentie of zelfs niet uitgevoerd hoeven worden. De werkprocessen met daarin de stappen en de koppeling met tijdseenheden is de start van een uniforme werkwijze.

 

De verschillende onderdelen (Besturingsmodel, VTH-beleidsplan en uitvoeringsprogramma) staan allemaal in verbinding met elkaar. Zoals aangegeven geldt het Besturingsmodel als basis voor dit VTH-beleidsplan. Het Besturingsmodel en het VTH-beleidsplan vormen gezamenlijk de basis voor het uitvoeringsprogramma.

 

1.6 Toekomstige ontwikkelingen

Toekomstige ontwikkelingen kunnen invloed uitoefenen op de werkwijze, taakverdeling en capaciteitsbehoefte van de VTH-taken van de gemeente. Het is daarom als VTH-organisatie van belang om regionale en nationale ontwikkelingen bij te houden en te anticiperen op de (mogelijke) gevolgen.

Omgevingswet

Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten. Er zijn aparte wetten voor ruimtelijk toezicht, bodem, waterbeheer, milieu, mijnbouw, monumentenzorg, natuur, geluid, bouwen en infrastructuur. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De Omgevingswet beoogt om te komen tot één afgestemd instrumentarium voor de integrale aanpak van nieuwe initiatieven en de duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.

Om dit voor elkaar te krijgen zijn vier verbeterdoelen benoemd:

  • 1.

    het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

  • 2.

    het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

  • 3.

    het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

  • 4.

    het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werkt aan een nieuw stelsel voor bouwtoezicht in Nederland. Naar aanleiding van de adviezen van de Commissie Fundamentele vernieuwing van de bouw is op 27 november 2013 een brief naar de Tweede Kamer gestuurd met de beleidsvoornemens op hoofdlijnen. Kern is dat in de toekomst bouwpartners zelf hun kwaliteitsborging moeten regelen. Het bevoegd gezag kijkt naar welstand, ruimtelijke ordening en de veiligheid van derden; private partijen zorgen zelf voor het voldoen aan het Bouwbesluit. Preventief toetsen van het Bouwbesluit door de gemeente is niet meer nodig.

 

De invoering van de private kwaliteitsborging heeft dus gevolgen voor de gemeentelijke organisaties. Er komt een gefaseerde invoering van de private kwaliteitsborging. De kwaliteitsborging van groepen bouwwerken wordt in fasen overgebracht van de publieke sector naar de private sector. Door middel van kwaliteitssystemen borgt de opdrachtgever de bouwkwaliteit.

 

Op 18 april 2016 is door de regering het Wetsvoorstel kwaliteitsborging voor bouwen naar de Tweede Kamer gestuurd. Sindsdien zijn er diverse pilots uitgevoerd. Deze pilots leiden tot veel vragen, zorgen en onzekerheden. Op 29 juni 2018 heeft de minister de Eerste Kamer verzocht om de behandeling van het wetsvoorstel te hervatten. In haar verzoek benoemde ze de volgende kernpunten:

  • 1.

    Zorgen zijn weggenomen;

  • 2.

    Draagvlak is vergroot;

  • 3.

    Aanpassing van het wetsvoorstel is niet nodig;

  • 4.

    Diverse afspraken gemaakt met brancheorganisaties (voorwaarden ten behoeve van zorgvuldige invoering);

  • 5.

    Invoering van het stelsel wordt gekoppeld aan de Omgevingswet (dus uitstel tot 2021).

Op deze brief is door de Vereniging BWT kritisch gereageerd. De Tweede Kamer heeft besloten om in debat te gaan met de minister over de wet, maar een exacte datum voor het debat is nog niet bekend.

2 Probleemanalyse en prioriteiten

2.1 Situatieschets gemeente De Bilt

Gemeente De Bilt is gelegen in de provincie Utrecht en ligt tegen het noordoosten van de stad Utrecht aan. Naast de gelijknamige plaats De Bilt liggen in de gemeente de dorpen Bilthoven, Maartensdijk, Groenekan, Hollandsche Rading en Westbroek. De oorsprong van gemeente De Bilt zoals wij het vandaag de dag kennen gaat terug naar 2001. Op 1 januari 2001 werden na een gemeentelijke herverdeling de gemeenten De Bilt en Maartensdijk samengevoegd tot één gemeente: gemeente De Bilt. Anno 2018 kent gemeente De Bilt ongeveer 43.000 inwoners en heeft het een oppervlakte van 67 km². Het grootste gedeelte van de gemeente bestaat uit landbouwgrond en bebouwing; de meeste bebouwing concentreert zich rondom de dorpen De Bilt en Bilthoven. De hoofdinfrastructuur bestaat uit de Rijkswegen A27 en A28, provinciale wegen en gemeentelijke wegen. Deze lopen langs en/of door de gemeente. Daarnaast heeft gemeente De Bilt ‘anderhalf’ spoorwegstation. Station Bilthoven aan de spoorlijn Utrecht-Amersfoort en het perron richting Utrecht, van station Hollandsche Rading aan de spoorlijn Hilversum-Utrecht.

 

Figuur 2 - Overzicht bedrijventerreinen

 

Gemeente De Bilt, en met name de gelijknamige plaats De Bilt, staat bij veel Nederlanders bekend als het meteorologisch hart van Nederland. Dit komt door het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut dat sinds 1897 gevestigd is in De Bilt. Een andere belangrijke werkgever in de regio is het Utrecht science park Bilthoven. Op dit terrein van onder meer het RIVM bevindt zich ook Bilthoven Biologicals. Naast deze grote werkgevers kent gemeente De Bilt negen bedrijventerreinen: Ambachtstraat, Molenkamp en Weltevreden in De Bilt), Rembrandtlaan, Leyensehof en Larenstein in Bilthoven, Koningin Wilhelminaweg/Groenekanseweg in Groenekan en Industrieweg en Dierenriem in Maartensdijk. De werkgelegenheid in gemeente De Bilt wordt vooral gekenmerkt door het grote aanbod zakelijke dienstverlening en collectieve dienstverlening.

 

Daarnaast kent de Bilt een relatief hoog percentage Zzp-ers: 18,6% tegenover 11,3% landelijk. De detailhandel (winkelgebieden en -centra) in gemeente De Bilt is geconcentreerd in en rond zes gebieden: Centrum, Planetenbaan en Het Kleine Dorp in Bilthoven), Hessenweg/Looydijk en Het Oude Dorp in De Bilt en Maertensplein in Maartensdijk.

 

De 43.000 inwoners van gemeente De Bilt zijn verdeeld over 19.234 huishoudens. De gemeente telt in totaal 19.412 woningen. Het merendeel van de woningen (59%) zijn koopwoningen. Qua type woning bestaat 65% uit eengezinswoningen en 35% uit meergezinswoningen. De gemiddelde prijs van een woning in gemeente De Bilt (ca. € 700.000,-) ligt aanzienlijk hoger dan het landelijk gemiddelde (ca. € 300.000,-). De sociaaleconomische status van de inwoners van gemeente De Bilt varieert van hoger tot zeer hoog.

 

2.2 Methodiek probleemanalyse

Het doel van de probleemanalyse is om inzichtelijk te maken waar zich welke risico’s voordoen, om op basis daarvan sturing te geven aan de inspanningen van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De probleemanalyse is daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het jaarlijks uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse is zowel beschrijvend (zie hiervoor) als cijfermatig uitgevoerd.

 

In het Besturingsmodel is een Risicomodule opgenomen die meer inzicht verschaft in risicovolle objecten van de verschillende taakvelden. Uit bedrijfseconomisch oogpunt kan niet aan alle toezichtstaken evenveel aandacht worden gegeven. Om die reden is gekozen voor een systematiek om in de veelheid van toezichtstaken een zekere prioritering aan te brengen. Hiervoor wordt de Risicomodule gebruikt. Dit is een objectief model dat uitgaat van risico’s die optreden bij de verschillende onderdelen.

 

Centraal in de systematiek van de Risicomodule staat de formule: RISICO = KANS x EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de te stellen prioriteit. De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn ingevuld door middel van thema’s en variabelen. De thema’s zijn standaard in deze methodiek; de variabelen zijn per taakveld verschillend. In bijlage 2 zijn de variabelen en thema’s per taakveld weergeven.

 

Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Per taakveld is de methodiek voor prioriteitsstelling gevuld met de specifieke gegevens van gemeente De Bilt. Dit is uitgevoerd per activiteit. De kans wordt in het model weergegeven als [naleving]. Deze wordt net als bij het effect, bepaald aan de hand van thema’s en variabelen.

 

De ODRU heeft de risico-module voor het onderdeel milieu opgesteld. De VRU heeft de risico-module voor het onderdeel brandveiligheid opgesteld. Deze maken onderdeel uit van dit VTH-beleidsplan. In bijlage 2 zijn ook de variabelen en thema’s voor deze taakvelden weergegeven.

 

2.3 Probleemanalyse vergunningverlening

De essentie van vergunningverlening is toetsen aan de wetgeving en kaderstellende voorwaarden voor de uitvoering vastleggen. Door te werken met de Risicomodule is er een analyse gemaakt van de negatieve effecten. Deze negatieve effecten maken onderdeel uit van het toetsingsbeleid voor vergunningen en meldingen (zie paragraaf 4.3). In afbeelding 4 is door middel van een rode stippellijn de omvang van de analyse van de negatieve effecten weergeven.

De negatieve effecten van de objecten indiceren welke mogelijke gevolgen gepaard gaan met verschillende aanvragen. Dit kan gezien worden als basisaanpak voor vergunningverlening; we willen immers de negatieve gevolgen minimaliseren en waar mogelijk elimineren. Op basis van de effectscore is op deze wijze te achterhalen welke onderdelen/aspecten van een bepaalde vergunningaanvraag (grote) negatieve gevolgen teweeg kunnen brengen. Vergunningverlening en meldingen kunnen om die reden worden gezien als een preventieve toetsing: toetsing voorafgaand aan de uitvoering van de activiteit(en).

Prioriteitenlijst taakveld bouwen

Op basis van de hierboven beschreven methodiek is onderstaand de prioriteitenlijst voor het taakveld bouwen weergegeven. De lijst geeft een overzicht van de categorieën met het grootste effect die voorkomen in gemeente De Bilt. Deze prioriteitenlijst heeft enkel betrekking op de effecten van de vergunningen.

 

Prioriteitenlijst taakveld milieu

Op basis van de hierboven beschreven methodiek is onderstaand de prioriteitenlijst voor het taakveld milieu weergegeven. De lijst geeft een overzicht van de branches (bedrijfscategorieën) die voorkomen in gemeente De Bilt. Deze prioriteitenlijst heeft enkel betrekking op de effecten van de vergunningen. De ODRU is verantwoordelijk voor de toetsing.

 

Prioriteitenlijst taakveld brandveiligheid

Op basis van de hierboven beschreven methodiek is onderstaand de prioriteitenlijst voor het taakveld Brandveiligheid weergegeven. De lijst geeft een overzicht van de functies die voorkomen in gemeente De Bilt. Deze prioriteitenlijst heeft enkel betrekking op de effecten van de vergunningen. De VRU is verantwoordelijk voor de toetsing.

 

 

2.4 Probleemanalyse toezicht & handhaving

De essentie van toezicht en handhaving is om naleving van wet- en regelgeving te waarborgen. Het gaat hier met name om de regels die in de vergunning of melding zijn vastgelegd. De probleemanalyse voor toezicht & handhaving is, net als voor vergunningverlening, uitgevoerd met behulp van de Risicomodule. Het verschil tussen de analyse voor vergunningverlening en de analyse voor toezicht & handhaving is dat bij toezicht & handhaving de kans op het negatieve effect mede bepalend is. In andere woorden, de kans op niet-naleving van de regels bepaalt de mate waarin de negatieve effecten kunnen optreden en bepaalt daarmee het risico. In de onderstaande afbeelding is door middel van de rode stippellijn de omvang van de analyse weergegeven.

 

Figuur 4 - Analyse toezicht en handhaving

 

De effecten en de naleving van de objecten indiceren welke risico’s optreden bij verschillende objecten. Dit kan worden gezien als het probleem voor toezicht en handhaving: het niet of minder goed naleven van wet- en regelgeving vergroot de kans op negatieve effecten (= risico). Op basis van de risicoscore (RISICO = KANS X EFFECT) kan worden achterhaald welke objecten grote risico’s met zich meebrengen. Daarnaast kan worden achterhaald waar het risico zich voordoet (in effect of naleving) en welke variabelen hiertoe hebben bijgedragen. Hierdoor kan per object inzichtelijk worden gemaakt waar zich grote problemen voordoen. Toezicht en handhaving wordt daarom gezien als reactieve toetsing: tijdens of na de uitvoering van de activiteiten.

Prioriteitenlijst

De probleemanalyse vormt de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het opstellen van het uitvoeringsprogramma. Het resultaat van de probleemanalyse is een weergave van het risico. Dit risico vormt de basis voor de prioriteiten. Bij elk taakveld (bouwen, milieu en brandveiligheid) is hiervoor een rangschikking ontstaan van zeer groot naar zeer klein. De prioritering in risico’s (op basis van totaalscore) kent een ordinale rangorde. Met een ordinale rangorde wordt bedoelt dat de verschillen tussen de risico’s niet interpreteerbaar zijn. In andere woorden: een toezichtsobject met een risico van 50 is niet twee keer zo risicovol als een toezichtsobject met een risico van 25. De enige veronderstelling die gedaan kan worden is dat het ene toezichtsobject een hoger risico bevat dan een ander toezichtsobject.

 

Onderstaand worden per taakveld de risicovolle objecten gepresenteerd (prioriteitenlijst). De prioriteitenlijst zoals hieronder weergegeven betreft een momentopname. De uitgangspunten voor de invulling van het Besturingsmodel (en daarmee de Risicomodule) kunnen veranderen. Dit geldt ook voor de uitkomsten. De vastlegging van de (wisselende) uitkomsten vindt plaats in het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma. De prioriteitenlijst ten aanzien van de taakvelden Milieu en Brandveiligheid zijn afkomstig uit de Risicomodules van respectievelijk de ODRU en de VRU. Voor deze taakvelden geldt dan ook een andere methodiek.

 

Voor de interpretatie van onderstaande tabellen worden nog de volgende opmerkingen gemaakt:

  • Hoe hoger de scores op effect en naleving hoe groter de risico’s

  • Een hoge score op effect betekent: beïnvloeding via vergunningverlening (preventieve toetsing)

  • Een hoge score op naleving betekent: beïnvloeding via toezicht en handhaving (reactieve toetsing)

Prioriteitenlijst taakveld bouwen

Prioriteitenlijst taak milieu

Prioriteitenlijst taakveld brandveiligheid

 

3 Doelstellingen VTH

3.1 Visie VTH

Het opstellen van een visie voor het VTH-beleidsplan heeft een aantal functies, namelijk richting geven aan en het inspireren van medewerkers. Daarnaast geeft een visie antwoord op de vraag: hoe zou je willen dat de toekomst in het werkveld VTH zal verlopen?

 

Wij willen door middel van dit VTH-beleidsplan ervoor zorgen dat er intern een uniforme werkwijze wordt gehanteerd. Daarom kiezen wij ervoor om risicogestuurd te gaan werken. We beseffen immers dat niet elke vergunning volledig getoetst kan worden en/of iedere regel volledig gehandhaafd. Bij het toetsen van vergunningen, het houden van toezicht en het handhaven van regels wordt daarom prioriteit gegeven aan de onderwerpen met de grootste impact op de veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving. De gedachte hierbij is, dat wat de meeste aandacht verdient, de meeste aandacht krijgt.

 

De visie VTH luidt:

Gemeente De Bilt stelt een gezonde, duurzame en veilige fysieke leefomgeving centraal. We werken uniform, zijn duidelijk en houden rekening met de geldende prioriteiten en het maatschappelijk belang. We komen onze afspraken na en verwachten dat ook van onze klanten. Hierin werken we vanuit een positieve houding, binnen de bestaande wettelijke kaders.

 

3.2 Doelen vergunningverlening

Vergunningverlening is geen doel op zich, maar beoogt een doel te realiseren. Dit doel moet realistisch en meetbaar zijn. Hierbij is het logisch dat het doel van vergunningverlening ook bijdraagt aan de visie van de gemeente; daar waar de gemeente voor staat. De visie is daarentegen abstract (niet-specifiek). Wij hechten veel waarde aan het nakomen van afspraken door zowel de gemeente als haar klanten. Dit onderdeel van de visie is geconcretiseerd in enkele doelen met betrekking tot vergunningverlening. Deze doelen zijn een uitvloeisel van de aanbeveling uit het Jaarverslag Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2017 om de werkprocessen te evalueren en waar mogelijk te versnellen

 

De wijze waarop de output wordt gemeten (op basis van indicatoren), de wijze waarop het wordt gemonitord alsmede wat met de uitkomsten hiervan wordt gedaan, zijn beschreven in hoofdstuk 6.

Doelstelling afhandelperiode

Up-to-date zijn en geen achterstanden meer hebben door 90% van de reguliere aanvragen (mits compleet) te behandelen binnen 8 weken. Wanneer meer tijd nodig is, wordt de termijn schriftelijk verlengd met een toelichting.

  • Aantal aanvragen per jaar

  • Aantal afgehandelde aanvragen binnen 8 weken

Wij hebben dit doel geformuleerd om recht te doen aan de wettelijke termijn van 8 weken. We zijn ons ervan bewust dat het op dit moment niet realistisch is om als doelstelling op te nemen dat alle aanvragen afgehandeld worden binnen 8 weken. Hierom is bewust voor 90% gekozen. Een ander belangrijk onderdeel in de doelstelling is, dat wij, indien de termijn van 8 weken niet wordt gehaald, schriftelijk contact opnemen met de aanvrager. Het up-to-date houden van de afhandeling van de aanvragen draagt bij aan het nakomen van de afspraken. Deze doelstelling zorgt ervoor dat wij de capaciteit inzetten op de meest cruciale onderdelen van het vergunningsverleningsproces. Randvoorwaarde aan deze doelstelling is dat de benodigde capaciteit kan worden ingezet.

Doelstelling aanvullingen

Actief monitoren van de doorlooptijd van een aanvraag. Voor aanvullingen geven wij klanten 4 weken. Na 2,5 week wordt er een reminder gestuurd. Na 4,5 weken is de termijn verlopen.

  • Aantal aanvullingen binnen de termijn van 4 weken

  • Aantal buiten behandeling gestelde aanvragen.

Het afhandelen van complete aanvragen heeft prioriteit voor ons. Om die reden hebben wij ten doel gesteld dat de aanvrager na het indienen van de aanvraag 4 weken de tijd heeft om aanvullingen door te geven. Na 2,5 weken krijgt de aanvrager een reminder dat de termijn voor eventuele aanvullingen bijna verstreken is. Door een reminder te sturen handelen wij preventief om onjuistheden en onvolledigheden in de aanvraag te voorkomen. Op deze manier wordt voorkomen dat een aanvraag twee keer moet worden getoetst, wat impact heeft op de capaciteit.

Doelstelling uniformiteit

Een aanvraag wordt uniform en adequaat getoetst, aan de hand van de wettelijke toetsingskaders en de gestelde prioriteiten.

  • Aantal getoetste aanvragen per jaar

  • Aantal aanvragen die voldoen aan de wettelijke toetsingskaders en gestelde prioriteiten

Het op een uniforme en adequate manier toetsen van de aanvragen is voor ons van belang. Op dit moment is het nog onduidelijk of er integraal gewerkt wordt. Om die reden hebben wij in de visie opgenomen dat er op een uniforme wijze gewerkt moet worden. Het op een uniforme en adequate manier toetsen van de aanvragen, voorkomt dat er sprake is van willekeur. Een ander belangrijk onderdeel van deze doelstelling is dat er getoetst wordt aan de wettelijke toetsingskaders. Op deze manier is het mogelijk om preventief te handelen en strijdigheden met wet- en regelgeving zoveel mogelijk uit te sluiten.

Doelstelling ontvankelijkheid

Binnen 2 weken na ontvangst van de aanvraag (reguliere procedure) moet de ontvankelijkheid beoordeeld zijn.

  • Aantal aanvragen per jaar

  • Aantal beoordeelde aanvragen binnen 2 weken na ontvangst

Wij hebben dit doel geformuleerd om de aanvrager binnen afzienbare tijd duidelijkheid te kunnen verschaffen over de ontvankelijkheid van de aanvraag. Om te voorkomen dat de aanvrager lang moet wachten hebben wij ervoor gekozen om alle aanvragen (100%) binnen 2 weken te beoordelen op de ontvankelijkheid.

Doelstelling personeelsbestand

Het personeelsbestand moet over maximaal 2 jaar voldoen (en blijven voldoen) aan de richtlijnen voor de kritieke massa, zoals gesteld in de kwaliteitscriteria 2.1.

  • Aantal personeelsleden die voldoen aan de richtlijnen

  • Jaarlijkse controle

Om een aanvraag zo goed mogelijk te kunnen beoordelen is vakmanschap nodig. De criteria voor kritieke massa adresseren dit vakmanschap. Organisaties en medewerkers die aan deze criteria voldoen moeten in de kern in staat zijn om producten af te leveren met de gewenste kwaliteit. Wij zijn nog niet zo ver. Om die reden hebben wij ons ten doel gesteld om als organisatie over maximaal 4 jaar te voldoen (en blijven voldoen) aan de richtlijnen zoals beschreven in de kwaliteitscriteria 2.1 (kritieke massa). Deze doelstelling vraagt van ons om een analyse te maken van het huidige personeelsbestand. Op basis van een jaarlijkse controle kan bepaald worden of er voldoende capaciteit is en of het personeelsbestand voldoet aan de gestelde eisen.

 

3.3 Doelen toezicht & handhaving

Net als bij vergunningverlening is ook toezicht & handhaving geen doel op zich, maar beoogt het een doel te realiseren. Ook dit doel dient bij te dragen aan de visie van de gemeente. De doelstelling voor toezicht en handhaving is om risicogestuurd toezicht te houden. Risicogestuurd toezicht betekent dat de controlefrequentie is gekoppeld aan de hoogte van het risico en wordt afgeleid van de combinatie (negatief) effect maal naleefgedrag. De kwaliteit wordt geborgd middels een collegiale toets van elke controlebrief binnen het toezicht en handhavingstraject.

Doelstelling intrekken vergunning

Het vergunningenbestand van De Bilt bestaat over vier jaar enkel uit actuele omgevingsvergunningen: omgevingsvergunningen voor projecten die (aantoonbaar) in uitvoering zijn of voor projecten die nog niet zijn gestart en welke minder dan drie jaar geleden zijn verleend. Hierbij wordt gehandeld conform een vastgestelde beleidslijn.

  • Aantal ingetrokken vergunningen per jaar

  • Aantal bekendgemaakte voornemens tot intrekking van de vergunning.

  • Aantal vergunningen dat is verleend ter vervanging van een ingetrokken vergunning

Wij streven naar een gezonde, veilige en duurzame fysieke leefomgeving. Om die reden hebben wij, in lijn met de conclusies uit het Jaarverslag VTH 2017, ten doel gesteld om niet gebruikte vergunning na een termijn van 3 jaar in te trekken. Met deze doelstelling willen wij voorkomen dat er jaren nadat de vergunning is verleend er ongewenste ontwikkelingen plaatsvinden in de fysieke leefomgeving. Belangrijk onderdeel van de doelstelling is dat de vergunninghouder tijdig op de hoogte gesteld moet worden van het voornemen om de vergunning in te trekken. Op deze manier houden wij de regie over de fysieke leefomgeving.

Doelstelling toetsingsprotocollen

De begrippen gezondheid, duurzaamheid en veiligheid zijn binnen 2 jaar geoperationaliseerd in het VTH-beleidsplan en uitgewerkt in de toetsingsprotocollen voor toezicht en handhaving.

  • Doorvoeren begrippen gezondheid, duurzaamheid en veiligheid in het VTH-beleid

  • Toepassen van de begrippen in de toetsingsprotocollen toetsing en handhaving

Wij stellen de begrippen gezondheid, duurzaamheid en veiligheid centraal. Om die reden hebben wij als doelstelling opgenomen dat deze begrippen geoperationaliseerd moeten worden en terug moeten komen in het VTH-beleid en de toetsingsprotocollen toezicht en handhaving. Het centraal stellen van deze begrippen draagt er aan bij dat wij op een uniforme wijze gaan toetsen.

Doelstelling overtredingen

In de prioriteitstelling bij de meest risicovolle objecten, consequent en consistent risicogestuurd werken toepassen om daar een verlaging van het aantal overtredingen te realiseren.

  • Aantal risicovolle objecten

  • Aantal overtredingen

Uitgangspunt is dat wij risicogestuurd gaan werken. Dit houdt in: hoe groter het risico, hoe hoger de controlefrequentie. Risicovolle objecten die hoger scoren dan gemiddeld worden consequenter en consistenter gecontroleerd dan objecten die minder hoog scoren. Deze doelstelling draagt er aan bij dat wij risicogestuurd toezicht houden en de capaciteit en aandacht daar inzetten waar de risico’s het grootst zijn. Hiermee wensen wij efficiënt en effectief de toezichtstaak uit te voeren.

Doelstelling bouw-, sloop- en gebruikstops

In De Bilt worden slechts bouw-, sloop- en gebruikstops opgelegd indien daar een dringende reden toe is. Over twee jaar is een model ingericht om de noodzaak van een dergelijke herstelsanctie te objectief te kunnen bepalen.

  • Aantal opgelegde bouw-, sloop- en gebruikstops

In het Jaarverslag Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2017 is vastgesteld dat er om diverse redenen bouwstops zijn opgelegd, waar het voorheen geldende beleid voorschreef dat dit slechts in gevaarlijke situaties gebeurt. Gevallen moeten gelijk behandeld worden: of alle illegale bouw- en sloopwerkzaamheden worden stilgelegd (met de administratieve lasten vandien) of slechts die waarin gevaar voor de veiligheid of gezondheid dreigt of een onomkeerbare situatie ontstaat. Deze doelstelling is dan ook opgenomen om, in overleg met andere vakdisciplines en het bestuur, tot een gedragen strategie rond het opleggen van bouw-, sloop- en gebruikstops te komen.

4 Strategieën VTH

4.1 VTH-strategie De Bilt

In dit hoofdstuk worden de prioriteiten en doelstellingen vertaald in concrete strategieën. Middels deze strategieën beogen wij om de in het voorgaande hoofdstuk geformuleerde doelen te behalen. Hierin staat het publiekelijk belang voorop met het oog op de visie van de gemeente.

 

Met vergunningverlening (en melding) wordt toestemming verleend om bepaalde activiteiten uit te voeren. In het vergunningenproces worden bepaalde aspecten (o.a. constructieve veiligheid, belasting milieu, etc.) getoetst aan wet- en regelgeving. Hiervoor kunnen verschillende toetsingsniveau gelden. De wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven, wordt de strategische vergunningverlening genoemd. Vervolgens dient toegezien te worden op de naleving van de regels. Dit wordt uitgevoerd aan de hand van een nalevingsstrategie.

 

Handhavingsorganisaties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingsstrategie hebben. Bestaande uit toezicht, sanctie- en gedoogstrategie. Hier kan het onderdeel preventieve strategie (communicatie/financieel) aan toegevoegd worden.

 

Naleving heeft betrekking op de houding en gedrag van de samenleving ten aanzien van de regels. Er zijn meerdere mogelijkheden om als bevoegd gezag op te treden om de naleving van wet- en regelgeving te waarborgen. Afhankelijk van de situatie kan gekozen worden voor een bepaalde strategie. Veelal zal een combinatie gemaakt worden tussen de diverse strategieën. De uitvoering van de strategie vergunningverlening en nalevingsstrategie is niet enkel een exercitie van De Bilt. Het betreft een samenwerking met andere handhavingspartners (ODRU en VRU) op basis van de gemaakte afspraken. De volgende paragrafen gaan nader in op de diverse strategieën.

 

4.2 Strategie vergunningverlening

Vergunningverlening, toezicht en handhaving liggen in elkaars verlengde. Daardoor is het wenselijk een vergunningenstrategie te beschrijven. In de vergunningenstrategie is vastgelegd welke vormen van vergunningverlening worden onderscheiden en welke toetsingskaders hierbij gelden. Het doel van de strategie is om het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse processen en werkzaamheden zo hoog mogelijk te houden en in ieder geval te laten voldoen aan de wettelijke eisen en kwaliteitscriteria. De komende beleidsperiode (2019-2022) zal worden gebruikt om de vergunningenstrategie verder uit te werken en om tot een verdere harmonisering te komen in de uitvoering van de vergunningentaak.

 

De probleemanalyse van vergunningverlening (paragraaf 2.3) liet zien dat ten aanzien van vergunningen en meldingen de negatieve effecten leidend zijn. Wij willen deze ‘risico’s’ strategisch beheersen door risicogestuurd te gaan werken. Door risicogestuurd te kijken naar verschillende vergunnings- en meldingsaanvragen wordt het inzichtelijk welke onderdelen belangrijk zijn en dus een diepgaande toetsing vereisen. In andere woorden: door risicogestuurd te werken wordt de capaciteit daar in gezet waar de effectscores het hoogst zijn. Dit kan gedaan worden door diepgangsniveaus toe te kennen aan de toetsingen. Met behulp van een prioritering wordt ‘top-down’ gewerkt. Naar mate de berekende effectscores afnemen, neemt ook de inspanning (diepgangsniveau) af. Wij kiezen ervoor om ook diepgangsniveau 0 op te nemen om aantoonbaar te maken welke onderdelen niet getoetst worden. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de toetsingsniveaus met bijbehorende omschrijving.

 

 

Door op deze wijze te werk te gaan, kennen de vergunningen en meldingen met een hoger risico ook een intensiever beoordelingsproces. Hiermee worden risico’s beter beheerst en het publieke belang wordt gewaarborgd. Een adequate risicogestuurde aanpak voor het vergunningsverleningstraject draagt bij aan de efficiëntie van het houden van toezicht, omdat opgemerkte aandachtspunten bij het vergunningsverleningstraject meegenomen kunnen worden in het toezichttraject.

 

Deze toetsingsstrategie is van toepassing voor het taakveld Bouw (Bouwbesluit en constructie). Dit toetsingsbeleid is tot stand gekomen na input van de ODRU en de VRU, zodat dit ook voor hun werkzaamheden binnen dit taakveld van toepassing is.

 

Een belangrijke kanttekening bij de navolgende tabellen is dat de weergegeven uren de toetsingsuren zijn indien het toetsingsaspect onderdeel vormt van de vergunningaanvraag (niet alle aspecten zijn van toepassing op elke vergunningaanvraag).

 

 

4.3 Preventieve strategie

De preventieve strategie heeft als doel te voorkomen dat de samenleving wet- en regelgeving niet naleeft. Door preventief op te treden kunnen overtredingen voorkomen worden. Het motto bij preventie is: ‘handhaven is goed, maar preventie is beter’. De strategie drukt zich uit in een communicatief instrument en een financieel instrument.

Communicatie

Goede voorlichting kan resulteren in een betere bekendheid en herkenbaarheid van geldende wet- en regelgeving. Dit kan vervolgens leiden tot een betere naleving. Echter, het instrument is enkel effectief op het moment dat een burger/instantie/bedrijf geen kennis van wet- en regelgeving heeft. Hier kunnen financiële overwegingen aan ten grondslag liggen. Het gevolg is dat een communicatief instrument niet daadkrachtig genoeg is. Op basis van de Risicomodule kan bekeken worden voor welke categorieën/bedrijven deze inzet nuttig kan zijn. Communicatie kan tijdens het toezichtproces plaatsvinden in het kader van uitleg/onderbouwing, maar kan ook uiting krijgen in georganiseerde bijeenkomsten rondom nieuwe wetgeving.

Financieel

Een financieel instrument kan ook een preventieve werking hebben op de naleving. Hierbij kan gedacht worden aan stimuleringsregelingen en subsidies. Door (met name bij bedrijven in het kader van milieuwetgeving) financiële steun aan te bieden, kan worden gewaarborgd dat bedrijven de wet- en regelgeving naleven. Hierbij kan worden gedacht aan fiscale maatregelen nemen of gebruik maken van landelijke regelingen/subsidies om energiebesparing te realiseren, waardoor bedrijven eerdere bereid zijn hier aan mee te werken.

Juridisch

Juridische sancties kunnen ook een preventief karakter hebben en kunnen om die reden ook deels worden gezien als onderdeel van de preventieve strategie Het opleggen en uitvoeren van sancties kunnen immers zorgen voor betere naleving van regels bij anderen. Paragraaf 4.5 gaat verder in op de sanctiestrategie en geeft hier uiting aan. De uitwerking en inzet van de handhavingsinstrumenten worden beschreven in de op te stellen uitvoeringsprogramma’s.

 

4.4 Toezichtstrategie

De probleemanalyse van toezicht & handhaving (zie paragraaf 2.5) laat zien dat ten aanzien van toezicht en handhaving de risicoscores leidend zijn. Wij willen deze ‘risico’s’ strategisch beheersen door risicogestuurd te gaan werken. De risico’s geven aan welke objecten/bedrijven grote risico’s met zich meebrengen en waar dus toezicht een belangrijkere rol speelt. De strategie hierin is om de capaciteit daar in te zetten waar de risico’s het grootst zijn.

 

Dit kan gedaan worden door gebruik te maken van diepgangsniveaus. Evenals bij vergunningverlening kan bij toezicht met behulp van een prioritering ‘top-down’ worden gewerkt. Naar mate de berekende risico’s afnemen, neemt ook de inspanning (diepgangsniveau) af. De volgende tabel geeft een overzicht van de toetsingsniveaus met bijbehorende omschrijving.

 

 

Op deze wijze zullen de toezichtstaken met een hoger risico ook een intensiever toetsingsproces kennen, waarmee de risico’s beter worden beheerst en het publieke belang wordt gewaarborgd.

 

Deze toetsingsstrategieën zijn van toepassing voor het taakveld Bouw. Diepgaande toetsingen zijn belangrijk voor het adequaat kunnen bijstellen van de Risicomodule (voornamelijk op naleving), omdat op deze manier beter inzichtelijk wordt hoe inwoners en bedrijven wet- en regelgeving wel of niet naleven. Dit geldt voor zowel vergunningverlening als voor toezicht en handhaving.

 

In de volgende uitwerkingen wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze invulling wordt gegeven in het toezichtproces voor het taakveld bouw. Belangrijke kanttekeningen hierbij zijn dat de weergegeven uren de toetsingsuren zijn, voor zover het toetsingsaspect onderdeel vormt van het toezicht (niet alle aspecten zijn van toepassing op het toezichtsobject). Daarnaast vormen de toetsingsuren voor hercontroles geen onderdeel van de weergegeven toetsingsuren.

 

 

 

 

4.5 Sanctiestrategie

Wij zijn een handhavingsorganisatie. Als handhavingsorganisatie geldt de beginselplicht tot handhaven. Uitgangspunt daarin is om de overtreding weg te nemen en/of om herhaling in de toekomst te voorkomen. Dat betekent dat dus niet direct strafrecht toegepast dient te worden. Handhaven is maatwerk en per overtreding dient daarom een gedegen afweging gemaakt te worden. Om deze afweging te structureren is door het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Openbaar Ministerie (OM) de landelijke handhavingsstrategie (hierna: LHS) ontwikkeld. Deze strategie dient het doel om een uniforme toepassing van sancties te borgen door passend te interveniëren bij iedere bevinding. Naast de corrigerende en straffende werking, kent de sanctiestrategie ook een preventieve rol (zie ook hiervoor)

Classificeren overtreding

De LHS bestaat uit een interventiematrix waarin aan de hand van twee elementen de overtreding wordt ‘geclassificeerd’. Hiermee kan de handhavingsinstantie gericht en effectief tot een selectie van handhavingsinstrumenten komen. Hieronder worden beide elementen toegelicht.

Mogelijke gevolgen overtreding

Een overtreding kan een negatief effect met zich meebrengen. De ernst (= de mate van gevolgen) van de overtreding is daarom bepalend in de wijze waarop wordt gehandhaafd.

Gedrag van de overtreder

Indien een overtreding grote gevolgen met zich meebrengt, is overgaan tot strafrechtelijk handhaven niet altijd het meest geschikte instrument. Niet elke overtreding moet met harde hand gestraft worden. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat de overtreder zich niet bewust is van de geldende regels. Het is dus van belang om te kijken naar het gedrag van de overtreder. Dit element blijft voor de handhavingsjurist lastig inschatten. Een handhavingsjurist heeft immers niet van elke overtreder inzichtelijk hoe en waarom hij handelt.

Stapsgewijs toepassen LHS

Beide elementen (mogelijke gevolgen en gedrag van de overtreder) zijn maatgevend in het toepassen van instrumenten voor handhaven. Dit is in de LHS in een matrix uiteengezet. Deze is op de volgende pagina weergegeven. Aan de hand van vijf stappen kan de handhavingsjurist de positie (segment) in de matrix bepalen en conform dat segment handelen.

 

Stap 1: positionering bevinding in de interventiematrix

De handhavingsjurist beoordeelt de (mogelijke) gevolgen van de overtreding voor milieu, water, natuur, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie door in de interventiematrix een segment te selecteren. Vervolgens doet de handhavingsjurist dit ook voor het tweede element: gedrag van de overtreder. Hierdoor wordt de positie in de interventiematrix bepaald.

 

Indien de handhavingsjurist niet in staat is om het gedrag van de overtreder te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.

 

Stap 2: bepalen verzwarende aspecten

Na het positioneren in de interventiematrix dient de handhavingsjurist de verzwarende aspecten te beoordelen. Het gaat hier om de toets aan zeven criteria om naast bestuursrechtelijk optreden ook eventueel strafrechtelijk handhaven in te stellen. De volgende tabel geeft de criteria weer.

 

Verzwarende aspecten

Toelichting

Verkregen financieel voordeel (winst of besparing)

De overtreder heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen als doel.

Status verdachte / voorbeeldfunctie

De overtreder is een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon (b.v. overheid, openbaar ambt, toonaangevende branche).

Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect

Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de overtreder als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.

Combinatie met andere relevante delicten

Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen.

Medewerking van deskundige derden

De overtreder is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties.

Normbevestiging

Het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek.

Waarheidsvinding

Indien strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsbevinding en afdoening aangewezen zijn.

 

Stap 3: afstemming over toepassing handhaafinstrument

De handhavingsjurist bepaalt of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht conform de interventiematrix aan de orde is.

 

Stap 4: optreden met de interventiematrix

De LHS gaat uit van het principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhavingsjurist gebruikt de interventiematrix als volgt:

  • 1.

    De handhavingsjurist kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd.

  • 2.

    De handhavingsjurist kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhavingsjurist motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is.

Stap 5: vastlegging

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavingsinstantie geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. Voor de gemeente De Bilt betekent dit concreet dat in de herstelsancties een paragraaf wordt gewijd aan de toepassing van de LHS.

 

Het toepassen van de LHS leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen.

 

Handhaving eigen organisatie

Binnen de gemeentelijke organisatie kan het voorkomen dat niet of onvoldoende wordt afgestemd over de benodigde toestemmingen voor bepaalde projecten. De overheid kan derhalve ook overtredingen van wet- of regelgeving begaan. Handhavend optreden is dan in principe geboden, maar dit gebeurt niet strikt conform voornoemde LHS.

 

In geval van overtredingen door de eigen organisatie, wordt in eerste instantie altijd gekozen voor het (bestuurlijk) gesprek waarin de betrokken projectleider aangesproken en geïnformeerd wordt over de overtreding en over hetgeen hij kan (laten) doen om deze te beëindigen. Over het algemeen leidt dit tot het gewenste herstel van de rechtsorde, zodat verdere escalatie achterwege kan blijven.

 

In het uitzonderlijke geval dat om ambtelijk niveau niet tot beëindiging van de overtreding wordt gekomen, wordt opgeschaald conform de organisatorische afspraken. In principe is de escalatieladder dan de volgende: kwartiermakers --> directie --> bestuur. Inzet is en blijft om tot het ongedaan maken van de overtreding te komen.

 

4.6 Gedoogstrategie

Definitie en verschijningsvormen van gedogen

Gedogen komt in de huidige praktijk in twee hoofdvormen voor. De eerste vorm is dat de met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt. De tweede vorm die in de praktijk voorkomt is, dat de met uitvoering of handhaving belaste overheidsinstantie reeds voordat een bepaalde overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal optreden. In de praktijk komt men gedogen in verdere varianten tegen:

  • Impliciet, dan wel expliciet;

  • Vooraf, dan wel achteraf;

  • Incidenteel, dan wel categorisch;

  • Onvoorwaardelijk, dan wel onder voorwaarden.

Een evenwichtig handhavingsbeleid houdt in, dat op systematische wijze aan alle overtredingen die aandacht wordt besteed die nodig is om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken. Dit niveau van handhaving kan verschillen per beleidsterrein en per soort norm. Voor een evenwichtige rechtshandhaving is het niet nodig en onwenselijk dat alles op alles wordt gezet om iedere overtreding van iedere norm te achterhalen. Een evenwichtig handhavingsbeleid noopt tot een zekere prioriteitstelling. Indien daardoor ten aanzien van bepaalde overtredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, is geen sprake van gedogen.

Grenzen aan gedogen

De beginselen van onze rechtsstaat vereisen dat het aangewezen bestuursorgaan actief toeziet op naleving van de wet en bij overtreding passende en effectieve handhavingsmaatregelen treft. Het bestuursorgaan moet die taak uitoefenen in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen, zoals deze in de rechtspraak zijn ontwikkeld en in de Algemene wet bestuursrecht zijn vastgelegd. Die rechtsbeginselen kunnen evenwel rechtvaardigen en er zelfs toe nopen, dat in bepaalde gevallen geen herstelsanctie wordt opgelegd.

 

Om te zorgen dat met dit rechtsstatelijk dilemma op verantwoorde wijze wordt omgegaan, is het noodzakelijk grenzen aan het gedogen te stellen en voorwaarden om te voorkomen dat niet lichtvaardig of willekeurig wordt gedoogd.

 

Alleen in uitzonderingsgevallen kan gedogen aanvaardbaar of zelfs geboden zijn. Gewaarborgd dient te zijn, dat van de bevoegdheid tot gedogen een terughoudend, zorgvuldig en verantwoord gebruik wordt gemaakt en dat gedogen daadwerkelijk beperkt blijft tot uitzonderingsgevallen.

 

Naar het oordeel van de wetgever noopt dit ertoe uitdrukkelijk grenzen aan gedogen te stellen, wil gedogen nog aanvaardbaar kunnen zijn. Gedogen is slechts aanvaardbaar:

  • a.

    in uitzonderingsgevallen;

  • b.

    mits tevens beperkt in omvang en/of in tijd.

Voorts dient gedogen:

  • d.

    slechts expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, alsmede

  • e.

    aan controle te zijn onderworpen.

Uitzonderingsgevallen

Gedogen kan slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar zijn. Daarbij geldt steeds dat de afweging die de wetgever heeft gemaakt, niet op uitvoerend en handhavend niveau mag worden overgedaan. In de volgende situaties kan gedogen evenwel gerechtvaardigd of soms zelfs geboden zijn:

  • handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden;

  • het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen;

  • een zwaarder wegend belang rechtvaardigt gedogen.

Beperkt in omvang en/of tijd

Dat gedogen slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar kan worden geacht, brengt ook met zich mee dat de mate waarin wordt gedoogd zoveel mogelijk in omvang en/of tijd moet worden beperkt. Het gedogen dient niet langer te duren en niet in grotere mate plaats te vinden dan gerechtvaardigd wordt door de anders optredende onbillijkheid of door het achterliggende of zwaarder wegende belang dat het gedogen rechtvaardigt. Als het gedogen omvangrijk of structureel dreigt te worden, dient heroverweging van de norm zelf plaats te vinden. Onder omstandigheden kan gedogen voor langere tijd aanvaardbaar zijn, indien en zolang geen structurele verbetering van de norm mogelijk is.

Gedoogstrategie

In beginsel gedogen wij geen enkele overtreding. Uitzondering hierop zijn gevallen waarbij handhaving zou leiden tot een onevenredige en daardoor onrechtmatige schending van één of meerdere betrokken belangen, indien sprake is van een uitzicht op legalisatie. Voor mogelijke gedoogsituaties gelden de volgende voorwaarden:

  • Er moet sprake zijn van overmachtssituaties of overgangssituaties. Dit zijn situaties waarbij het achterliggende belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat.

  • Gedogen kan slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging worden toegepast mits het zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is. Hierbij kan gedacht worden aan het tijdelijk toestaan van een niet legale bewoning daar waar humane redenen directe handhaving niet wenselijk maken.

  • Het gedogen vindt uitsluitend actief (dus schriftelijk en onder voorwaarden) plaats. Dit betekent dat passief gedogen niet aanvaardbaar is. Bij actief gedogen is er sprake van een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit heeft tot gevolg dat de belangen van alle belanghebbenden in de belangenafweging moeten worden meegenomen.

  • Een gedoogbeschikking wordt alleen afgegeven op schriftelijk verzoek van de overtreder. Het verzoek moet alle relevante informatie bevatten die nodig is om tot een weloverwogen besluit te kunnen komen.

  • De gedoogbeschikking is voorzien van voorwaarden die de omvang en periode van gedogen vastleggen.

  • De beschikking is persoonsgebonden en niet overdraagbaar.

  • Het voldoen aan de gedoogbeschikking wordt periodiek gecontroleerd.

  • Er wordt uitsluitend gedoogd zolang de gedoogvoorschriften niet overtreden worden. Indien de voorwaarden van de gedoogbeschikking worden overtreden, wordt deze ingetrokken en wordt direct overgegaan tot handhavend optreden.

  • Het gedogen mag niet langer voortduren dan voor de huidige overtreder noodzakelijk is.

4.7 Thema’s/projecten strategie

In het besturingsmodel zijn ook projecten benoemd. Dit zijn werkzaamheden die naast de reguliere taken worden uitgevoerd, maar welke ook een claim leggen op de VTH-formatie. Voorbeelden hiervan zijn de deregulering/actualisering van beleidsstukken, de voorbereidingen op nieuwe wetgeving, werkzaamheden naar aanleiding van landelijk actuele politieke thema’(breedplaatvloeren, RVS in zwembaden) en het toezicht op en de handhaving van bestaande bouw en met het bestemmingsplan strijdige activiteiten.

 

Een strategische benadering ten aanzien van het uitvoeren van deze thema’s is om die reden noodzakelijk. Door de thema’s te toetsen aan de hand van de ‘ladder van noodzakelijkheid’ wordt strategisch een prioritering aangebracht in de thema’s. Hierdoor kunnen de werkzaamheden uitgesmeerd worden over meerdere jaren, om zo de VTH-formatie optimaal te kunnen benutten. Per thema wordt gekeken welke treden van toepassing zijn om op die wijze in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma de noodzaak van de thema’s te kunnen duiden. De thema’s worden vervolgens ingepast.

 

5 Speerpunten en programmering

Het VTH-beleid dat in dit plan is uitgezet, dient vertaald te worden naar de uitvoering. Deze vertaling vindt plaats in de jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma’s. In dit hoofdstuk zijn op basis van het beleid uitgangspunten gegeven voor het opstellen van dit programma, inclusief de betekenis voor ons als gemeente. Deze uitgangspunten gelden voor de gehele beleidsperiode (2019-2022).

Betekenis voor gemeente De Bilt

Vergunningverlening wordt efficiënter en effectiever

  • Op basis van de berekende effectscores wordt bepaald welke capaciteit ten aanzien van vergunningen en meldingen wordt ingezet per taak (risicogestuurde aanpak)

  • De toetsingsmomenten en de leer daaruit vormen de basis voor het houden van toezicht.

Toezicht- en handhaving wordt efficiënter en effectiever

  • Meer toezicht buiten en op basis van een risicogestuurde aanpak (nadruk komt minder te liggen op reactief toezien/handhaven).

  • Op basis van berekende risico’s wordt bepaald welke toezicht- en handhavingscapaciteit wordt ingezet per taak (risicogestuurde aanpak).

  • De handhavingsstrategie is leidend in het afwegingsproces over de inzet van handhavingsstappen en wordt stringent gehanteerd.

VTH-beleid als een leercyclus

  • Het doorlopen van de ‘BIG-8’ heeft een lerend effect op de uitvoering van VTH-taken (opbouwen van ervaring).

  • Risicogestuurd VTH biedt meer inzicht in de beweegredenen van inwoners/bedrijven voor het mogelijk niet naleven van beleid, wet- en regelgeving.

  • Meer transparantie in risico’s, prioriteiten, werkprocessen en capaciteit resulteert in een doelbewuste afweging en van werkzaamheden waardoor een betere verantwoording kan worden afgelegd ten aanzien van de gemaakt keuzes.

Uitgangspunten programmering

Uitgangspunt 1: De intensiteit van het vergunningverleningstraject wordt afgestemd op de elementen waar het effect (= effectscore) het grootst is.

 

Uitgangspunt 2: De inzet van toezicht & handhaving wordt afgestemd op het risicoprofiel (= risicoscore) van de toezicht-objecten/bedrijven.

 

Uitgangspunt 3: Overtredingen worden consequent afgehandeld, conform de handhavingsstrategie van gemeente De Bilt. Hierbij staat het doel om de overtreding weg te nemen centraal.

 

Uitgangspunt 4: De Risicomodules worden periodiek geactualiseerd op basis van nieuwe kennis/inzichten steunend op de uitgevoerde toetsingen en controles (dynamisch houden van de Risicomodule).

 

Uitgangspunt 5: Thema’s/projecten worden geprioriteerd aan de hand van de ‘ladder van noodzakelijkheid’ om een goede balans te vinden in de capaciteit voor de reguliere VTH-taken en niet reguliere VTH-taken.

6 Monitoring en evaluatie

6.1 Monitoring

Om de invloed en effecten van de inspanningen op gebied van vergunning, toezicht en handhaving te kunnen te meten, is het noodzakelijk om enkele gegevens vast te leggen in een jaarverslag. Zoals het aantal vergunningen, uitgevoerde controles, aantal en soort overtredingen en bestuurlijke handelingen. Deze gegevens moeten per taakveld (conform het Besturingsmodel) worden vastgelegd. Belangrijk hierbij is dat niet alleen de VTH-taken die de gemeente uitvoert worden gemonitord, maar ook de taken van de ODRU en de VRU. Dit om na te kunnen gaan of de overgedragen taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.

 

Belangrijk bij monitoring is dat het niet enkel gebaseerd is op het vastleggen van aantallen, maar het moet het achterliggende doel monitoren. Dit betekent dat de focus komt te leggen op de outcome: de effecten van de toetsing en toezicht waarbij aan de voorkant de beoogde effecten worden benoemd. Dit vormt de basis voor een betere sturing op de output- en outcomedoelen.

 

De controles van activiteiten worden voortaan vastgelegd in een registratiesysteem. Wij, maar ook de ODRU en VRU, hebben allen een separaat registratiesysteem en om die reden ook separate jaarverslagen waarop sturing en monitoring plaatsvindt. De registratiesystemen moeten informatie opleveren om een goede balans te ontwikkelen tussen vergunningverlening en toezicht. Als gemeente kan je weinig invloed uitoefenen op het aantal vergunningaanvragen, maar je kan wel invloed uitoefenen op het toezicht.

 

Zoals aangegeven wordt er gebruik gemaakt van drie separate registratiesystemen, het is voor ons belangrijk om ook de gegevens van de regionale uitvoeringsdiensten te controleren om zo in staat te zijn hier op te sturen en om te controleren of datgene dat geprogrammeerd is ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Wij blijven bevoegd gezag voor het uitvoeren van vergunningen, toezicht en handhaving, ook voor de uitbestede taken aan de regionale uitvoeringsdiensten.

 

6.2 Evaluatie

Evaluatie is nodig om te kunnen beoordelen of het gevoerde beleid effectief is en of dit beleid uitvoering geeft aan de gestelde prioriteiten en doelen. Daarnaast kan een evaluatie ook gebruikt worden om het proces te evalueren. Op basis van de procesindicatoren kan gekeken worden hoe doelmatig het proces is. Dit zal gebeuren bij de jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma. De evaluatie verzorgt op dat moment de sluiting van de BIG-8 en tevens de opening voor het opnieuw doorlopen van de cyclus.

 

Aan de opbouw van het verslag zijn geen wettelijke eisen gesteld. Wel is gesteld dat de rapportage plaatsvindt over de resultaten van het uitgevoerde beleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is essentieel. Daarnaast is het van belang om ontwikkelingen op het gebied van beleid, wet- en regelgeving, privatisering etc. mee te nemen in de evaluatie, omdat dit het beleid alsmede het programma kan beïnvloeden. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. Daarnaast is aangeven in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de vastgelegde doelstellingen. In de evaluatie dienen daarom de volgende onderdelen gerapporteerd te worden:

  • De monitoringsresultaten van de indicatoren en op basis daarvan een analyse op het voldoen aan de geformuleerde doelstellingen;

  • Analyse van het huidige en toekomstige bedrijvenbestand met daarbij de te verwachten (prognose) vergunningen;

  • Inzicht in de verbetering dan wel verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;

  • Voorstellen voor eventuele bijstellingen in beleid, takenpakket of bedrijvenbestand.

De evaluatie is het laatste onderdeel in het proces van het uitgevoerde beleid en vormt tevens het vertrekpunt voor het nieuw uit te voeren beleid. De evaluatie maakt inzichtelijk welke bijdrage het uitgevoerde beleid heeft gehad ten aanzien van de opgestelde visie en de doelen en geeft inzicht in het naleefgedrag. Deze gegevens kunnen aanleiding geven om de Risicomodules aan te passen (op basis van naleefgedrag) en doelen bij te stellen. De evaluatie vormt daarnaast een belangrijke basis voor het opstellen van het VTH-uitvoeringsprogramma.

Bijlage 1 Uitkomstenblad Besturingsmodel

Figuur 6 - Peiljaar 2018

Bijlage 2 Variabelenoverzicht Risicomodule

Risico Taakveld Bouwen

Risico Taakveld Milieu

Risico Taakveld Brandveiligheid

Naar boven