Beleidsregels Wet aanpak woonoverlast gemeente Urk

De burgemeester van de gemeente Urk;

gelet op:

• artikel 151d van de Gemeentewet

• artikel 2:79 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Urk

• Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht

overwegende dat:

• Op 1 juli 2017 de Wet aanpak woonoverlast in werking is getreden;

• De gemeenteraad heeft besloten tot toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 151d lid 1 van de Gemeentewet;

• Het wenselijk is om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de toepassing van artikel 151d van de Gemeentewet wat betreft de bevoegdheden bij ernstige en herhaaldelijke woonoverlast.

BESLUIT

vast te stellen het volgende:

“beleidsregels Wet aanpak woonoverlast gemeente Urk” betreffende het gebruik van de bevoegdheid op grond van artikel 2:79 Algemene plaatselijke verordening (verder te noemen: APV) om toepassing te geven aan de in artikel 151d van de Gemeentewet bedoelde bevoegdheid.

BELEIDSREGELS WET AANPAK WOONOVERLAST GEMEENTE URK

Hoofdstuk 1 Inleiding

Per 1 juli 2017 is de “Wet aanpak woonoverlast” in werking getreden (Stb. 2017, 77). Deze wet behelst het opnemen van een nieuw artikel 151d in de Gemeentewet. Die wet maakt het mogelijk dat de gemeenteraad de burgemeester de bevoegdheid toekent om bij ernstige en herhaaldelijke woonoverlast gedragsaanwijzingen op te leggen aan de overlastgever.

Waar het gemeentebestuur voorheen in het geval van woonoverlast alleen een bestuurlijke waarschuwing kon geven, of kon besluiten tot uithuisplaatsing van de overlastgever, wordt met de invoering van het nieuwe artikel 151d in de Gemeentewet aan de gemeenteraad de mogelijkheid gegeven om in een verordening te bepalen dat degene die in een woning aanwezig is geen ernstige hinder voor omwonenden mag veroorzaken.

Door deze wet krijgen burgemeesters de mogelijkheid om specifieke gedragsaanwijzingen te geven aan overlastgevers in zowel huur- als koopwoningen. Het vergroot de wettelijke mogelijkheden die gemeenten hebben in de aanpak van woonoverlast. De burgemeester is vervolgens bevoegd tot het opleggen van een gedragsaanwijzing aan personen die in een woning ernstige en herhaaldelijke hinder veroorzaken. De gedragsaanwijzing krijgt de vorm van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom.

De wet vereist dat de burgemeester pas een specifieke gedragsaanwijzing kan opleggen als de ernstige en herhaaldelijke hinder niet op een andere geschikte wijze kan worden gestopt (denk aan een gesprek, waarschuwing, mediation, buurtbemiddeling). Daarvoor zal een gedegen dossier moeten worden opgebouwd. Er moet aannemelijk zijn gemaakt dat het doel, het tegengaan van woonoverlast, niet op een andere wijze kan worden bereikt (vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit).

De gemeenteraad van de gemeente Urk heeft besloten om de burgemeester de bevoegdheid te geven deze wet uit te voeren. Deze beleidsregels voorzien voor de gemeente Urk in een nadere invulling van het wetsartikel.

Hoofdstuk 2 Juridisch kader

Artikel 151d Gemeentewet

• 1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

• 2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van wat daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.

• 3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat lid, een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5, 6, 8, eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.

Artikel 2:79 APV

• 1. Degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt, of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, draagt er zorg voor dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

• 2. De burgemeester is overeenkomstig artikel 151d van de Gemeentewet bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de in het eerste lid bedoelde zorgplicht wordt geschonden.

Hoofdstuk 3 Ratio en doel beleidsregels

Voor de aanpak van ernstige woonoverlast als bedoeld in artikel 151d Gemeentewet jo. artikel 2:79, eerste lid, van de APV is het wenselijk om - conform de in artikel 2:79, tweede lid, van de APV opgenomen verplichting van de gemeenteraad daartoe - regels te formuleren.

De regels scheppen enerzijds meer duidelijkheid over de in artikel 2:79, eerste lid, van de APV opgenomen zorgplicht, zodat inwoners (beter) in staat zijn hun gedrag hierop af te stemmen. Anderzijds maken de regels inzichtelijk in welke gevallen en onder welke voorwaarden de burgemeester toepassing kan geven aan haar discretionaire bevoegdheid tot het geven van een gedragsaanwijzing, zoals opgenomen in artikel 2:79 tweede lid van de APV.

De regels hebben tot doel:

• 1. Op hoofdlijnen inzichtelijk te maken wat de aard en reikwijdte is van de in artikel 2:79, lid 1 APV opgenomen zorgplicht, zodat inwoners hierop hun gedrag kunnen afstemmen (voorzienbaarheid);

• 2. Te verduidelijken dat gemelde of geconstateerde vormen van (ernstige) woonoverlast eerst op zorgvuldige wijze in kaart worden gebracht (zorgvuldigheid);

• 3. Transparantie te bieden over acties en maatregelen die een burger kan verwachten bij overtreding van zijn zorgplicht met betrekking tot het voorkomen van ernstige woonoverlast, waarbij het onderscheid tussen een huurwoning en een koopwoning van invloed kan zijn op de keuze voor een bepaalde aanpak, maatregel of gedragsaanwijzing;

• 4. Inzichtelijk te maken dat ernstige woonoverlast effectief zal worden bestreden met (in deze regels niet limitatief opgesomde) op de kenmerken van het individuele geval toegesneden specifieke maatregelen of - voor zover doelmatig, doeltreffend en noodzakelijk geacht - met het geven van een gedragsaanwijzing die qua aard en intensiteit zo goed mogelijk aansluiten bij de aard en de ernst van de overtreding van de zorgplicht, teneinde te bewerkstellingen dat erdoor de gekozen maatregel(en) een einde komt aan de ernstige woonoverlast (proportionaliteit en subsidiariteit).

Hoofdstuk 4 Afbakening en toelichting op begrippen

Ter verduidelijking van de in artikel 151d Gemeentewet en artikel 2:79 APV gehanteerde methodiek en begrippen geldt, in navolging van en in lijn met hetgeen daarover is vermeld in de Memorie van Toelichting op de “Wet aanpak woonoverlast” (wetsvoorstel 34 007) het volgende:

Afbakening ten opzichte van andere bevoegdheden ter bestrijding van overlast vanuit een woning

Op eerste plaats geldt dat het instrument van de gedragsaanwijzing van artikel 2:79 APV pas in beeld komt, indien andere reguliere bevoegdheden geen soelaas bieden. Het is daarmee vooral de aard van de ‘ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden’ die bepaalt welke bestuurlijke bevoegdheid kan worden aangewend. Bij drugsoverlast zal bijvoorbeeld een beroep kunnen worden gedaan op artikel 13b Opiumwet, bij bouwkundige gebreken komt de Woningwet in beeld en bij een verstoring van de openbare orde (of dreigende ernstige verstoring) rond de woning als gevolg van gedragingen in de woning kan de toepassing van artikel 172a Gemeentewet worden overwogen.

De woningbouwverenigingen en andere verhuurders zullen eerst hun eigen maatregelen in moeten zetten om de woonoverlast tegen te gaan.

Toelichting op begrippenkader artikel 151d Gemeentewet en 2:79 APV

In deze regeling wordt verstaan onder:

“Andere geschikte wijze” (artikel 151d, tweede lid, Gemeentewet)

De burgemeester legt pas een specifieke gedragsaanwijzing op als de ernstige hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zullen in elke stap, voor zover mogelijk, worden meegewogen.

De burgemeester komt beleidsvrijheid toe in de afweging of er geen andere geschikte wijze is om de hinder tegen te gaan. Dat kunnen ook andere middelen zijn dan de uitoefening van overheidsbevoegdheden. Pas als de burgemeester meent dat er redelijkerwijs geen andere geschikte wijze is om de ernstige hinder tegen te gaan (blijkend uit de omstandigheid dat eerdere maatregelen of acties geen of onvoldoende soelaas hebben geboden), legt hij een last op.

Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat van onderhavig middel slechts gebruik kan worden gemaakt als ‘ultimum remedium’, indien er geen andere passende en minder ingrijpende instrumenten ter beschikking staan of tevergeefs zijn toegepast. Dit sluit aan bij de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit

“Woning of een bij die woning behorend erf” (artikel 2:79 eerste lid APV)

Met woning of bij die woning behorend erf wordt bedoeld de woning, de rest van het betrokken perceel (zoals een tuin) en de gezamenlijke ruimte binnen een wooneenheid zoals het portiek, de parterretrap, de gezamenlijke buitenruimte, enzovoorts. Gelet op het bepaalde in artikel 151d, eerste lid, van de Gemeentewet vallen ook gedragingen in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf, zoals gedragingen in de tuin van de buren, op het trottoir en of op straat ter hoogte van of vlakbij de woning onder de reikwijdte van dit begrip.

“Gebruiker van de woning” (artikel 2:79 eerste lid APV)

Onder degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt wordt verstaan degene die de woning feitelijk bewoont. De gebruiker hoeft geen huurrechtelijke of eigendomsrechtelijke relatie tot de woning of het erf te hebben en hoeft niet de rechtmatige gebruiker van de woning te zijn. Ook een in de woning aanwezige vriend, kennis, illegale onderhuurder of een kraker van de woning valt onder dit bestanddeel.

“Gedragingen” (artikel 2:79 eerste lid APV)

Met ‘gedragingen in of vanuit die woning of dat erf’ worden bedoeld gedragingen die in of rondom de woning of het erf worden gepleegd. De gedragingen kunnen worden gepleegd door de gebruiker van de woning zelf of door bezoekers, gasten of vrienden van de gebruiker, maar ook diens huisdier(en), zoals een hond.

“Omwonenden” (artikel 2:79 eerste lid APV)

Het gaat in ieder geval om bewoners van de direct naast gelegen huizen van de woning waarvandaan de overlast plaatsvindt.

“Zorgplicht” (artikel 2:79 eerste lid APV)

De gemeenteraad heeft bepaald dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt er zorg voor dient te dragen dat door gedragingen in of rondom die woning of dat erf geen ernstige hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.

“Ernstige en herhaaldelijke hinder” (artikel 2:79 eerste lid APV)

Met ernstige hinder wordt gedoeld op ernstige hinder voor de omwonenden. Een vergelijking kan worden gemaakt met artikel 5:37 Burgerlijk Wetboek. Hinder kan in vele vormen voorkomen, daarom is in onderstaande tabel een indicatieve, niet limitatieve indeling in categorieën weergegeven voorzien van voorbeelden, die als richtlijn kan worden gebruikt bij de toepassing van onderhavig beleid.

Categorie	Voorbeelden
1. Gewone burenoverlast: ergernis over woon- en leefgeluiden	Tikkende hakken op de parketvloer, harde muziek, kookgeuren, fout parkeren, barbecue, overhangende takken, stank door vuilnis, etc.
2. Ernstige overlast: overschrijding van normen	Aanhoudende geluidsoverlast, agressief/intimiderend gedrag, bedreigingen, ernstige stankoverlast, drugsgebruik, hinderlijke aanloop/overlast van bezoekers, verstoren nachtrust, vernielingen, afvaloverlast/verwaarlozing van woning of erf, overlast door dieren, etc.
3. Woonfraude: Overlast door strafbare of niet-vergunde activiteiten	Hennepteelt, incl. brandgevaar en stankoverlast, dealen, autoreparaties, prostitutie, overbewoning, etc.

Deze beleidsregel heeft voornamelijk betrekking op categorie 2, de ernstige overlast. Bij categorie 1 gaat het specifiek niet om ernstige overlast, waar meestal een andere oplossing voor is (zoals buurtbemiddeling). Het is echter mogelijk dat ergernissen over woon- en leefgeluiden in de eerste categorie uitmonden in ernstigere vormen van overlast en langdurig conflict en zodoende in categorie 2 terecht komen. Tevens is het ook mogelijk dat de tweede en derde categorie met elkaar overlappen.

Met de term herhaaldelijk wordt gedoeld op het vereiste dat de ernstige hinder een terugkerend karakter heeft (wat niet noodzakelijkerwijze hetzelfde is als “ernstige hinder zonder onderbreking”). De burgemeester geeft daarom geen toepassing aan de bestuursdwangbevoegdheid op basis van één incident.

“Last onder bestuursdwang of onder dwangsom” (artikel 2:79 tweede lid APV)

De burgemeester is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Als de raad de burgemeester de bevoegdheid verleend om een gedragsaanwijzing op te leggen kan de burgemeester in plaats van een last onder bestuursdwang ook een last onder dwangsom opleggen; dit volgt uit artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. De last kan daarbij de vorm aannemen van een “aanwijzing” (gedragsaanwijzing). In deze last staat dat de overlastgever bepaalde handelingen moet doen of juist moet nalaten zodat de overlast ophoudt.

De gedragsaanwijzing is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 1:3 Awb). Titel 5.3 van de Awb (Herstelsancties) is van toepassing. De burgemeester kan een last onder dwangsom opleggen met de verplichting tot de betaling van een geldsom indien de last niet wordt uitgevoerd. Mocht dit onvoldoende effect hebben, dan kan de burgemeester middels een last onder bestuursdwang door feitelijk handelen de overlast tot een einde brengen, met inachtneming van een begunstigingstermijn.

Hoofdstuk 5 Stappenplan

Stap 1: Melding of signalering

Signalen of meldingen van (ernstige) woonoverlast kunnen de gemeente of woningcorporatie via diverse wegen bereiken. Om effectief te kunnen ingrijpen in geconstateerde gevallen van ernstige woonoverlast is het van belang dat de gemeente tijdig bij het proces wordt betrokken, enkel dan kan er een deugdelijk dossier en dossieropbouw worden gevormd. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtmatige toepassing van artikel 2:79, tweede lid, van de APV. Omwonenden of anderen kunnen woonoverlast zelf rechtstreeks melden bij de gemeente Urk. Indien het woonoverlast betreft in een woning van de woningcorporatie, kan de overlast worden gemeld aan de woningcorporatie. Het kan ook zo zijn dat de gemeente Urk, de politie, de woningcorporatie of één van de samenwerkingspartners van de gemeente Urk mogelijke situaties van (ernstige) woonoverlast signaleert of rapporteert.

Tot de melding behoort het aanleveren (zo gewenst door gemeente of woningcorporatie op schrift of digitaal) van de volgende informatie:

• 1. Het adres van de woning/erf van waaruit de woonoverlast wordt veroorzaakt.

• 2. De naam/namen van de (vermoedelijke) veroorzaker/veroorzakers.

• 3. De aard van de overlast.

• 4. De ernst van de overlast, hoe vaak deze voorkomt en wanneer deze is voorgekomen.

• 5. Wat de melder heeft ondernomen om de overlast te beëindigen.

• 6. Zo mogelijk de feitelijke gegevens op basis van vastgelegde waarnemingen, metingen, foto- of filmmateriaal en dergelijke.

Stap 2: Vaststellen, verificatie en kwalificatie van de woonoverlast

Meldingen die bij de gemeente Urk binnenkomen worden geverifieerd, al dan niet door of met behulp van politie of andere partijen die betrokken zijn bij de aanpak van de woonoverlast.

In geval van huurwoningen is daarbij een rol weggelegd voor de woningcorporatie. Indien de woningcorporatie al datgene, wat in haar macht ligt, heeft ingezet om de woonoverlast te beëindigen en er is nog steeds sprake van ernstige overlast of er ontstaat een urgente situatie, dan kan de woningcorporatie aan de burgemeester verzoeken om ondersteuning in de vorm van gebruikmaking van artikel 2:79 APV.

Belangrijk is verder om de precieze aard en omvang van de woonoverlast vast te stellen. Naar verwachting zal slechts bij een deel van de meldingen van woonoverlast sprake zijn van “ernstige en herhaaldelijke woonoverlast”.

Stap 3: Dossiervorming en bespreking

Om effectief te kunnen ingrijpen in geconstateerde gevallen van “ernstige woonoverlast” moet een dossier worden aangelegd met beschrijving van o.a.

• Klachten, meldingen, concreet omschreven waarnemingen, registraties en (sfeer)rapportages.

• Contactgegevens van betrokken bewoner(s), omwonenden en (professionele) partijen en instanties.

• Gespreksverslagen, beoordelingen en evaluaties en adviezen van bij de bestrijding van woonoverlast betrokken partijen.

De burgemeester ziet erop toe dat het voor een adequate bestrijding van de ‘ernstige en herhaaldelijke woonoverlast’ noodzakelijk overleg met betrokken personen en instanties plaatsvindt. Hij zal relevante informatie in dit verband, met inachtneming van de toepasselijke regels rondom privacy, bundelen in een dossier. Het beschikken over een deugdelijk dossier en dito dossieropbouw vormt immers een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtmatige toepassing van de bestuursdwangbevoegdheid van artikel 2:79 tweede lid van de APV. Hierbij zal de gemeente gebruik maken van de geldende structuur.

Voor het overgaan tot de inzet van (zwaardere) maatregelen, zoals de inzet van de bevoegdheden van de Wet aanpak woonoverlast, zal er eerst een vrijwillige gedragsaanwijzing worden opgelegd. Er kan bijvoorbeeld een vaststellingsovereenkomst worden aangegaan tussen de gemeente en bewoner.

Stap 4: Verkenning en inventarisatie mogelijke interventies en maatregelen

Met het oog op het de-escaleren, normaliseren en tegengaan van de geconstateerde “ernstige woonoverlast” zal vervolgens, rekening houdend met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit én met de specifieke kenmerken van de voorliggende casus, worden bekeken welke interventies of maatregelen in het concrete geval (kunnen) worden ingezet.

Daarbij geldt in beginsel een voorkeursvolgorde, waarbij een volgende interventie pas aan de orde is indien de aanpak van de overlastsituatie met toepassing van andere wettelijke instrumenten niet mogelijk is of niet effectief is gebleken én een eerdere, minder ingrijpende interventiemaatregel niet tot het gewenste resultaat heeft geleid (het effectief tegengaan van de ernstige woonoverlast).

Op hoofdlijnen geldt daarbij een opbouw van licht naar zwaar:

• 1. Eerst een “goed gesprek” (bijvoorbeeld met de wijkagent of woningcorporatie, via buurtbemiddeling of via mediation), daarna;

• 2. Opleggen van een vrijwillige gedragsaanwijzing. Het aangaan van een vaststellingsovereenkomst die aan de bewoner wordt voorgelezen en ondertekend op het gemeentehuis of politiebureau, of een op schrift gestelde ‘officiële waarschuwing’ van de burgemeester waarbij wordt gewezen op de bevoegdheid tot het geven van een (met een last onder dwangsom of bestuursdwang versterkte) gedragsaanwijzing indien overtreding van de zorgplicht niet wordt beëindigd en, mocht ook dat geen effect hebben;

• 3. het daadwerkelijk opleggen van een gedragsaanwijzing in de vorm van een last onder dwangsom of bestuursdwang.

Wanneer de vereiste spoed zich verzet tegen het geven van een ‘officiële waarschuwing’ en direct optreden van overheidswege is aangewezen kan meteen worden gekozen voor het opleggen van een gedragsaanwijzing.

Stap 5: Besluitvorming burgemeester (het geven van een gedragsaanwijzing)

Bij de eerste stappen ter bestrijding van de geconstateerde ‘ernstige en herhaaldelijke woonoverlast’ - kort gezegd: het informele, althans op vrijwillige basis gelegde, contact met de betrokken bewoner(s) en het geven van een ‘officiële waarschuwing’ - geldt geen bijzondere voorbereidingsprocedure.

Bij de toepassing van de bestuursrechtelijke herstelsanctie van de gedragsaanwijzing zal de betrokken gebruiker als belanghebbende op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze rondom het opleggen van de gedragsaanwijzing naar voren te brengen. Hierbij zal standaard een begunstigingstermijn worden aangehouden, waarvan in bijzondere gevallen kan worden afgeweken. Rekening houdend met die zienswijze zal de burgemeester besluiten de gedragsaanwijzing al dan niet (of in gewijzigde vorm) op te leggen. Daarbij wordt exact omschreven wat van de betrokken overlastgever wordt verwacht, welke begunstigingstermijn daarvoor geldt en wat de gevolgen zijn bij het niet, niet tijdig, of niet volledig voldoen aan de opgelegde last. De last zal zijn afgestemd op de aard van de overtreding en op de individuele omstandigheden van het geval, waarbij belangrijk is het in het vermogen van de betrokkene moet liggen om tijdig aan de last te kunnen voldoen. Er wordt bij het opleggen van de gedragsaanwijzing aangegeven dat er persoonsgegevens van de bewoner(s) worden verwerkt.

Voor zover gekozen wordt voor een gedragsaanwijzing, zal deze in beginsel de juridische vorm van een last onder dwangsom aannemen. In voorkomende gevallen kan dit anders zijn, bijvoorbeeld wanneer de vereiste spoed zich verzet tegen het opleggen van een last onder dwangsom en direct optreden van overheidswege (in de vorm van de toepassing van bestuursdwang) is aangewezen of indien op voorhand duidelijk is dat een last onder dwangsom niet of niet voldoende effectief zal zijn. In die gevallen kan meteen worden gekozen voor een last onder bestuursdwang.

Hoofdstuk 6 Inwerkingtreding

Deze regeling treedt in werking op de eerste dag na bekendmaking.

Hoofdstuk 7 Citeertitel

Deze beleidsregels worden aangehaald als: Beleidsregels Wet aanpak woonoverlast gemeente Urk.

Aldus besloten op 1 oktober 2018

De burgemeester,

P.C. van Maaren