Gemeenteblad van Montfoort
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Montfoort | Gemeenteblad 2016, 136150 | Beleidsregels |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Printen
Delen
Integraal Handhavingsbeleid Montfoort 2016-2018
Vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 9 augustus 2016
Samenvatting Integraal Handhavingsbeleid Montfoort
● Integraal Handhavingsbeleid voldoet aan wettelijk kader
● Handhavingsuitvoeringsprogramma is jaarlijkse uitwerking van het handhavingsbeleid
● Hoofdstuk 2 - Integraal handhaven
● Hoofdstuk 4 - Probleemanalyse en prioriteiten
● Hoofdstuk 6 - Handhavingsstrategie
● Hoofdstuk 8 - Monitoren en evaluatie
● Hoofdstuk 9 - Organisatie van de handhaving
● Hoofdstuk 10 – Inwerkingtreding en communicatie
1.3 Totstandkoming van deze nota
1.4 Samenwerking met handhavingspartners
2.2 Definitie (integrale) handhaving
2.3 Visie op integrale handhaving
2.3.1 Inleidend en achtergrond
2.3.3 Eigen verantwoordelijkheid
2.4 Handhaven: een zaak van iedereen
2.5 Bevoegdheid en instrumenten
2.7 Kwaliteit van de handhaving
2.8.2 Integraal handhavingsbeleid 2012-2014
2.8.3 Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU)
2.8.4 Veiligheidsregio Utrecht (VRU)
2.8.5 Evaluatie integraal handhavingsbeleid
3.2 Evaluatie integraal en regionaal opgepakt
3.4 Evaluatie handhavingsbeleid
3.4.1 Afstemmen sanctiestrategie
3.4.2 Uitwerken slimme handhavingsmethoden
3.4.3 Heroverweging toezichtstrategie
3.4.5 Benoeming handhavingsprojecten
3.4.6 Investeren in regionale samenwerking
3.4.7 Beleidsmatige afstemming en organisatorische inbedding
3.4.8 Evaluatie beleidsdoelstellingen
4. Probleemanalyse en prioriteiten
4.1 Wettelijk kader toezicht en handhaving
4.2 Gebiedsbeschrijving Montfoort
4.3.2 Specificatie BWT en ruimtelijke ordening
4.3.3 Specificatie brandveilig gebruik bouwwerken en evenementen
4.3.4 Specificatie APV en bijzondere wetgeving
4.4.3 Bestuurlijke prioriteiten
5.1 Doelstellingen handhavingsbeleid
5.2.1 Kwaliteitsdoelstellingen
5.4 Doelstellingen BWT en ruimtelijke ordening
5.5 Doelstellingen brandveiligheid
5.6 Doelstellingen APV en bijzondere wetgeving
6.3.1 Preventief: de gebiedssurveillance
6.3.2 Actief: de gebiedsgerichte controle en toevallig opgemerkte overtredingen
6.3.3 Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen
6.3.4 Reactief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoek om handhaving
6.4.1 Proces tot landelijke handhavingsstrategie
6.4.2 Uitgangspunten landelijke handhavingsstrategie
6.4.3 De landelijke handhavingsstrategie nader beschouwd
6.5 De manier van werken bij toezicht en handhaving
6.6 Nalevingstrategie met in achtneming van de landelijke handhavingsstrategie
6.8 Privaatrechtelijke handhaving
6.9 Handhaving bij overtreding door eigen organisatie of andere overheid
6.10 Onvoldoende capaciteit om op te treden
6.11 Afstemming bestuursrecht en strafrecht
6.13 Klachten, meldingen en verzoeken om handhaving
7.1 Handhavingsuitvoeringsprogramma
7.2 Afstemming programma met handhavingspartners
7.3 Aanzet tot programmering van de handhaving
7.3.2 Programma bouwen en wonen
7.3.3 Programma ruimtelijke ordening / planologisch gebruik
7.3.4 Programma brandveiligheid
7.3.5 Programma openbare ruimte
8.5 Mutaties en dynamiek in de beleidscyclus
9. Organisatie van de handhaving
9.1 Rollen en verantwoordelijkheden
9.1.1 De rol van de gemeenteraad
9.1.2 De rol van de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders
9.1.3 De rol van de handhavingspartners
10. Inwerkingtreding en communicatie
1 Lijst met veel gebruikte afkortingen
2. Reikwijdte integraal handhavingsbeleid Montfoort
4. Uitleg / toelichting Tafel van Elf
7. Toelichting interventies van licht naar zwaar
8. De landelijke handhavingsstrategie
Samenvatting integraal handhavingsbeleid Montfoort
Sinds 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Die wet is op 14 april 2016 fundamenteel herzien op basis van de “Wet Verbetering vergunningen, toezicht en handhaving”, op grond waarvan gemeenten in 2016 een verordening (Verordening VTH) moeten vaststellen. Daarnaast is de landelijke handhavingsstrategie (LHS) vastgesteld en is het voor gemeenten noodzakelijk een nieuw integraal handhavingsbeleid te formuleren. Er wordt in dit beleid ook geanticipeerd op de “Wet kwaliteitsborging voor het bouwen”, die een deel van het bouwtoezicht privatiseert. Ook wordt vooruitgelopen op de komst van de Omgevingswet per 2019.
Integraal handhavingsbeleid voldoet aan wettelijk kader
Met dit beleidsplan wordt voldaan aan de meest recente wet- en regelgeving (peil: augustus 2016) en wordt het wettelijk voorgeschreven kader gevolgd. Gezien de omvang van het beleidsplan is deze samenvatting gemaakt.
Het college van burgemeester en wethouders is op grond van de Wabo en het Bor de bevoegde instantie om het beleidsplan vast te stellen. Daarna wordt het beleidsplan ter informatie gestuurd naar de gemeenteraad en de provincie Utrecht.
Handhavingsuitvoeringsprogramma is de jaarlijkse uitwerking van het handhavingsbeleid
Na vaststelling van het beleid wordt er jaarlijks een handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) opgesteld waarin – binnen de bandbreedte van de risicoanalyses en de beschikbare financiën - uitvoering wordt gegeven aan dit integraal handhavingsbeleid. Dit afwegingskader past in de ruimte, die de Wet VTH aan gemeenten biedt. Het HUP is (net als het beleidsplan) in regionaal verband voorbereid en opgesteld, met ruimte voor de eigenheid (prioriteiten) van iedere gemeente. Ook het HUP wordt jaarlijks vastgesteld door het college en ter informatie doorgestuurd naar de gemeenteraad en de provincie Utrecht. Het college van gedeputeerde staten heeft een controlerende rol als het gaat om gemeentelijk handhaving(sbeleid). Dat is het zgn. interbestuurlijk toezicht (IBT). Dat vloeit voort uit de systematiek bij en krachtens de Wabo/Wet VTH, maar ook uit de Wet- en de provinciale verordening revitalisering generiek toezicht.
Het beleidsplan is de integrale uitwerking van het handhavingsbeleid in de gemeente Montfoort. Het beleid geldt voor de periode van 2016 tot en met 2018. In het handhavingsbeleid zijn vooral thema’s opgenomen, die in de uitvoering zijn uitbesteed, zoals brandveiligheid, bouwen en milieu. Het plan is een product van regionale samenwerking tussen de gemeenten De Ronde Venen, Montfoort, Lopik, Bunnik, Stichtse Vecht, Woerden en IJsselstein, de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU), het Hoogheemraadschap “De Stichtse Rijnlanden” (HDSR) en de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Een regionale werkgroep heeft contact onderhouden met de regisseur handhaving van de provincie Utrecht. Samen met de Antea Group en een groot deel van de in de provincie Utrecht gelegen gemeenten is een risicoanalyse op verschillende taakvelden uitgevoerd. Voor de gemeente Montfoort nog recent, in 2016. Deze analyse is uitgevoerd met behulp van de risicomodule, die risico's berekent op basis van cijfers omtrent effecten en naleefgedrag, dit conform de eis uit de Ministeriele regeling omgevingsrecht (MOR). Aan de hand van de risicoanalyse is een nieuwe prioritering voor handhavingstaken opgesteld. Voor de VRUtaken is ook gebruik gemaakt van de landelijke handleiding “preventie activiteitenplan (Prevap)”.
Hieronder wordt in het kort per hoofdstuk besproken wat hierin aan de orde komt, vooral ook toegespitst op de prioriteiten in de gemeente Montfoort. Voor toepassing van (een gedeelte van) dit beleidsplan adviseren we de integrale tekst van het specifieke hoofdstuk te lezen.
In dit hoofdstuk wordt de aanleiding voor het integraal handhavingsbeleid beschreven en wordt de context weergegeven waarbinnen het beleidsplan tot stand is gekomen.
Hoofdstuk 2 - Integraal handhaven
Het formuleren van handhavingsbeleid is de voornaamste opgave vanuit de Wabo/Wet VTH ten aanzien van toezicht en handhaving. Met name het Bor is bepalend voor het handhavingsproces. In het beleidsplan is in elk hoofdstuk aangegeven welke artikelen uit het Bor van toepassing zijn op het bewuste onderdeel dat in het hoofdstuk uitgewerkt is.
Het integraal handhavingsbeleid geeft een duidelijke koers ten aanzien van de nalevingstrategie van de gemeente Montfoort, waarmee ambtenaren en bestuur een eenduidig beleid hebben om handhavingszaken uniform te behandelen.
Het college heeft het “Integraal Handhavingsbeleid 2012 - 2014” vastgesteld. Dat plan is nog vigerend. Onderdeel van het beleid is ook een rapportage- en evaluatiecyclus. In dat kader en naar aanleiding van de opnieuw ingevulde risicoanalyse is het handhavingsbeleid geëvalueerd. Deze evaluatie is als hoofdstuk 3 in de nota opgenomen en de uitkomsten zijn verwerkt in deze nieuwe beleidsnota. Deze wordt eerst nu ter vaststelling aangeboden, omdat wij opteerden de meest recente wetswijzigingen direct te implementeren.
Hoofdstuk 4 – Probleemanalyse en prioriteiten
Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van toezicht en handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse is zowel beschrijvend (kwalitatief) als cijfermatig (kwantitatief) uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader voor toezicht aangegeven en aandacht besteed aan de gebiedsbeschrijving van de gemeente Montfoort.
In dit hoofdstuk zijn eveneens de prioriteiten van elk taakveld weergegeven. Daarbij is aangegeven met welke frequentie toezicht gehouden wordt.
Door gebruik te maken van de risicomodule zijn voor de vier taakvelden de spreiding van de risico's vastgesteld. Bij elk taakveld is hierdoor een rangschikking ontstaan van zeer groot risico naar zeer klein risico. Naarmate de berekende risico’s afnemen, neemt ook de toezicht- en handhavinginspanning af. Dit betekent dat per object of groep van objecten, een afweging wordt gemaakt waarop de capaciteit wordt ingezet.
In dit hoofdstuk worden de doelstellingen van het handhavingsbeleid besproken (input-, output-, kwaliteits- en naleefdoelstellingen). Tevens worden de beleidsuitgangspunten en indicatoren aangegeven.
Hoofdstuk 6 - Handhavingsstrategie
De strategie sluit aan op de gestelde doelen en prioriteiten. Daarbij vraagt de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten naast toezicht, handhaving en sanctioneren ingezet worden om dit doel te bereiken. In dit hoofdstuk worden de toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie uitgewerkt. De landelijke handhavingsstrategie wordt hierbij betrokken.
De uitgangspunten van dit beleid worden jaarlijks vertaald in een uitvoeringsprogramma. Het programma wordt inhoudelijk opgebouwd aan de hand van resultaten van recent geconstateerd naleefgedrag, prioriteiten, doelen en (landelijke) kengetallen. De prioriteiten worden in overleg met en door het college bepaald.
Hoofdstuk 8 - Monitoren en evaluatie
Het is belangrijk te weten of het gekozen beleid en de maatregelen succesvol zijn (geweest). Daarom wordt het beleid periodiek geëvalueerd en gemonitord. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op monitoring, verantwoording en evaluatie.
Jaarlijks ontstaan als gevolg van het uitvoering geven aan het handhavingsprogramma nieuwe inzichten inzake de handhaving, mede als gevolg van de te controleren objecten. Aan de hand van de uitvoering van het jaarlijkse handhavingsprogramma wordt een jaarlijkse evaluatie uitgevoerd. Deze evaluatie kan aanleiding geven tot wijzigingen in het HUP voor het komende jaar.
Hoofdstuk 9 - Organisatie van de handhaving
Bij toezicht en handhaving, beleid(svoorbereiding) en uitvoering zijn diverse “partijen” betrokken. Niet alleen het ambtelijk apparaat, maar nadrukkelijk ook de uitvoerende partijen (ODRU en VRU), de portefeuillehouder “handhaving” en uiteraard het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. In dit hoofdstuk wordt ieders positie (en in onderlinge samenhang gezien) benoemd.
Hoofdstuk 10 - Inwerkingtreding en communicatie
In dit hoofdstuk staat wanneer het oude beleid vervalt en het nieuwe beleid in werking treedt.
In 2012 is op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een integraal handhavingsbeleid opgesteld. Dat voldeed aan het Besluit omgevingsrecht (Bor). Nu deze beleidsperiode is verstreken is een nieuw integraal handhavingsbeleid voorbereid voor de periode 2016 - 2018.
Dit nieuwe beleidsplan is de integrale uitwerking van het handhavingsbeleid in de gemeente Montfoort voor de taakvelden milieu, bouw- en woningtoezicht (BWT), ruimtelijke ordening (RO), brandveilig gebruik bouwwerken en openbare ruimte (APV en bijzondere wetgeving). Dit beleid geldt voor een periode van drie jaar, van 2016 tot en met 2018. Deze periode sluit aan bij de huidige bestuursperiode.
Met dit beleidsplan geeft de gemeente Montfoort invulling aan het programmatisch handhaven waarbij de belangrijkste en meest risicovolle zaken als eerste worden uitgevoerd. Nadrukkelijk wordt ook aandacht besteed aan het inlopen van achterstanden bij de handhavingszaken. Aan de hand van een risicoanalyse is een prioritering en een capaciteitsraming voor handhavingstaken opgesteld. Dit zorgt voor een transparante en onderbouwde verdeling van handhavingstaken. Zodra de Verordening VTH ter vaststelling wordt aangeboden aan de gemeenteraad (medio 2016) zal dit nader worden onderbouwd met een personele- en financiële capaciteitsraming. Die zal gebaseerd zijn om het principe van “comply or complain” (leg uit of pas toe) uit de Wet VTH.
Deze nota is een uitwerking van het gemeentebrede handhavingsbeleid. De hoofddoelstelling van het beleid is de instandhouding van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving door middel van adequate handhaving. Ten aanzien van de fysieke leefomgeving worden binnen de gemeenten de globale beleidsvelden onderscheiden:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Deze beleidsvelden zijn in dit handhavingsbeleid uitgewerkt tot handhavingsprogramma’s met verschillende taakvelden. Wet- en regelgeving zijn echter aan verandering onderhevig. In bijlage 2 staat per programma uitgewerkt welke taakvelden op dit moment van toepassing zijn per programma. Dit kan per jaar wijzigen. Ook kan er in andere dan de genoemde beleidsvelden een specifiek handhavingsbeleid van kracht zijn, danwel worden vastgesteld.
Deze nota is een product van regionale samenwerking. De huidige samenwerking is de afgelopen jaren uitgebreid en omvat nu de gemeenten Lopik, Montfoort, IJsselstein, Stichtse Vecht, Oudewater. Woerden en Bunnik en HDSR, ODRU en VRU. Deze regionale samenwerking (een ambtelijke werkgroep) houdt periodiek contact met de regisseur handhaving van de Provincie Utrecht.
Samen met Antea Group heeft de werkgroep de strategie bepaald, een koers uitgezet en een risicoanalyse op verschillende taakvelden uitgevoerd. Deze analyse is uitgevoerd met behulp van een uitgebreid rekenprogramma, de zogeheten risicomodule. Deze analyse is in 2016 volledig geactualiseerd.
Deze risicomodule berekent risico’s op basis van cijfers omtrent effecten en naleefgedrag. In de bijlagen 3 en 5 wordt verder ingegaan op de strekking van deze risicomodule. Op onderdelen hebben de deelnemende gemeenten een eigen invulling gegeven, de zogeheten “couleur locale”.
Samen met functionarissen die bij het (ruimtelijk) beleid, vergunningverlening, toezicht en handhaving van de gemeente betrokken zijn, is nagedacht over de handhavingsrisico’s, prioriteiten en de daaraan gekoppelde inzet van capaciteit. Hierbij is gewerkt vanuit de gedachte: als de risico's helder zijn, zijn automatisch ook de prioriteiten in beeld. Deze prioriteiten geven inzicht in de noodzaak tot handhaving binnen de diverse taakvelden, waarbij de beschikbaarheid van financiële middelen in sommige gevallen betekent dat taken niet of beperkt worden uitgevoerd. Dat kan ook een gevolg zijn ingeval noodgedwongen (bijv. naar aanleiding van een calamiteit) aan onvoorziene zaken prioriteit moet worden gegeven. Ook zal extra inzet worden gepleegd op het wegwerken van achterstanden op het gebied van handhaving, opdat zo snel als mogelijk sprake is van een beheersituatie. Voor de inzet van de boa’s is de analyse op basis van beperkte ervaringsgegevens uitgevoerd en voor de VRU op basis van een eigen analysesysteem.
1.4 Samenwerking met handhavingspartners
Dit beleidsplan moet gezien worden als een vervolg op het professionaliseren van integrale handhaving. Dat geldt ook voor de samenwerking met externe handhavingspartners zoals het Openbaar Ministerie, de politie, het waterschap (Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, (HDSR), de provincie (provincie Utrecht) en andere gemeenten.
Goed toezicht en handhaving zijn vaak alleen mogelijk door goede samenwerking met andere handhavingspartners. Bij de voorbereiding en totstandkoming van het jaarlijks op te stellen Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) zijn de diverse handhavingspartners betrokken zodat de programmering en uitvoering op elkaar afgestemd kunnen worden.
Dit beleidsplan bestaat uit tien hoofdstukken. Hoofdstuk één beschrijft kort de aanleiding en geeft de context weer waarbinnen dit beleidsplan tot stand gekomen is. In hoofdstuk 2 wordt beschreven wat onder integrale handhaving wordt verstaan, de visie en de lokale toepassing (in het verleden). Hoofdstuk drie bevat de evaluatie van de beleidsperiode 2012 - 2014. De hoofdstukken vier tot en met zes zijn de onderbouwing voor de aanzet tot het jaarlijks programma dat in hoofdstuk zeven toegelicht wordt. Het achtste hoofdstuk laat zien welke acties moeten volgen nadat het programma is vastgesteld. In het negende hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de actoren die bij toezicht en handhaving betrokken zijn en het slothoofdstuk bevat informatie over intrekken van het ‘oude’ en inwerkingtreding van het nieuwe beleid.
Wetten en regels zijn noodzakelijk ter bescherming van kwetsbare, beschermingswaardige belangen, zoals (brand-) veiligheid, een gezond leefmilieu of de openbare ruimte. Een geloofwaardige overheid kan daarom onvoldoende naleving niet over haar kant laten gaan. Wettelijke normen worden nageleefd wanneer sprake is van handhaafbare regels, voldoende draagvlak voor de regels, faciliteren van het gewenste of verplichte gedrag, fysieke maatregelen om ongewenst gedrag te voorkomen, preventie door toezichthouders, adequate handhaving en geloofwaardige sancties. De overheid heeft tot taak een maatschappelijk aanvaardbaar niveau van naleving te verwerkelijken; zo mogelijk prikkelt de overheid door te faciliteren, zo nodig dwingt de overheid naleving af met behulp van sancties. In dit hoofdstuk leest u meer over de wettelijke verplichtingen, de systematiek van de “big eight” en bevoegdheden.
2.2 Definitie (integrale) handhaving
Handhaving is een keten van activiteiten, die gericht is op het doen naleven van regels en voorschriften door burgers, bedrijven en overheid. Dit is een ruime definitie, omdat hierdoor alle activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van naleefgedrag van de doelgroep als onderdeel van de handhaving kan worden beschouwd.
Voorbeelden van deze activiteiten zijn het:
- ●
- ●
- ●
- ●
Bij integraal handhaven staat de burger of ondernemer centraal. Dat wil zeggen dat bij de organisatie van de handhaving gedacht wordt vanuit de situatie van de burger of ondernemer. Hierdoor moet voorkomen worden dat de burgers en ondernemers op verschillende momenten met verschillende handhavende instanties te maken krijgen en dat discrepanties in de manieren van handhaven door de overheid worden voorkomen. Kernbegrippen hierbij zijn: coördinatie, afstemming en samenwerking op verschillende niveaus. Dat is ook het uitgangspunt van de Wabo.
2.3.1 Inleidend en achtergrond
Regels moeten nageleefd worden. Gebeurt dit niet, dan moet de overheid handhaven. De gemeente is medeverantwoordelijk voor het democratisch vaststellen van regels en toezicht op de naleving daarvan.
De actualiteit heeft er voor gezorgd dat handhaving van wetten en regels hoog op de politieke agenda staat. Rampen als in Enschede en Volendam, maar ook het instorten van een parkeerdak in Tiel, balkons in Maastricht en de calamiteiten bij Chemie-Pak en Odfjell, hebben pijnlijk duidelijk gemaakt dat toezicht en handhaven moet. Daarnaast wordt van de overheid verwacht dat zij er alles aan doet om inwoners te beschermen tegen maatschappelijke risico’s, gevaarlijke incidenten en ongewenste activiteiten.
Een essentieel onderdeel van programmatisch handhaven is het formuleren van de “visie op handhaving”. Waar willen we naartoe als het gaat om handhaving? De visie is richtinggevend en dient als toetsingskader bij de prioritering en de keuze van de handhavingstaken. Een visie getuigt van een blik in de toekomst.
De visie die de gemeente Montfoort heeft op handhaven is kort geformuleerd: “handhaving geprogrammeerd uitvoeren, integraal en efficiënt opereren daar waar mogelijk is en inspelen op veranderingen van wet- en regelgeving”.
Primair uitgangspunt van toezicht en handhaving is dat de door ons gestelde regels worden nageleefd. Hierbij dienen preventieve maatregelen, zoals voorlichting, bouwcontroles en dergelijke even zwaar te wegen als handhaving achteraf om overtredingen te repareren met bestuurlijke maatregelen. Vanuit oogpunt van efficiency, kwaliteit en de verlaging van de lastendruk voor burgers en ondernemers is het wenselijk om toezicht en handhaving zo integraal mogelijk vorm te geven.
Van niet te onderschatten belang is dat ook in preventief opzicht aandacht bestaat voor handhaving; moeten regels überhaupt gesteld worden (deregulering) en zo ja, zijn ze handhaafbaar? De nieuwste bestemmingsplannen laten over het algemeen een verruiming van de bouw- en gebruiksmogelijkheden zien, terwijl ook het Bor meer (bouw)mogelijkheden biedt dan onder de Woningwet was toegestaan. Qua veiligheid moet echter wel worden voldoen aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. Vergunningvrij betekent nl. niet regelvrij: bij deze activiteiten past dikwijls een preventieve actie vanuit de overheid, tenzij professionals de regels bewust overtreden. Die uitwerking vindt u terug in de toepassing van de landelijke handhavingsstrategie, die in dit beleid geïntegreerd is.
2.3.3 Eigen verantwoordelijkheid
De eigen kracht en verantwoordelijkheid van de inwoner en ondernemer staat steeds meer centraal. Een dergelijk uitgangspunt sluit aan bij nieuwe ontwikkelingen in wet- en regelgeving en de toezicht- en handhavingsstrategie. De zorgplicht kan het beste gekwalificeerd worden als een algemene plicht om toch vooral het gezonde verstand te gebruiken. Die plicht geldt niet alleen voor eigenaren en beheerders van bouwwerken en open erven en terreinen, maar ook voor activiteiten in de zin van de Wet milieubeheer of organisatoren van evenementen.
2.4 Handhaven: een zaak van iedereen
Handhaving van regels is niet alleen een bestuurstaak. Ook andere deelnemers aan de samenleving hebben een rol. Er zijn dan ook meerdere wegen te bewandelen. Het strafrecht is bij uitstek geschikt om een overtreder van overheidswege te straffen indien het rechtsgevoel in de samenleving geschokt is door het plegen van een strafbaar feit. Het Openbaar Ministerie neemt hierbij het voortouw. Het privaatrecht is in eerste instantie vooral bedoeld en geschikt als middel om de rechtsverhouding tussen burgers (en bedrijven) onderling vast te stellen. Particulieren kunnen zelf, zonder tussenkomst van de overheid, het oordeel van de burgerlijke rechter inroepen. De bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid is primair bedoeld om een bepaalde situatie te herstellen en feitelijk in overeenstemming te brengen met de norm. Deze bevoegdheid is het bestuur toebedeeld in het algemeen belang. Het bestuur dient altijd af te wegen of het, gelet op alle betrokken belangen, gewenst is om een illegale situatie te beëindigen met bestuursrechtelijke middelen. Daar waar sprake is van individuele belangen (bijv. bij burengeschillen) prevaleert een civielrechtelijke aanpak boven een bestuursrechtelijke aanpak. Bij die afweging dient de specifieke rol die het bestuur dient te vervullen binnen het geheel van de voor handen zijnde rechtsmiddelen eveneens te worden betrokken. De invoering van de landelijke handhavingsstrategie biedt een goede opmaat in de strafbaarstelling en gradaties in soorten overtredingen. Daarin is ook aandacht voor preventie: voorkomen dat tot handhaving moet worden overgegaan door goede handhavingscommunicatie.
2.5 Bevoegdheid en instrumenten
De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders zijn de bevoegde bestuursorganen als het om handhaving gaat. Bevoegdheden tot bestuursrechtelijk handhaven vinden hun wettelijke grondslag in de gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en specifieke regelgeving, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het daarop gebaseerde Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor).
Het college van burgemeester en wethouders wijst ambtenaren aan en belast hen met de uitvoering van de handhaving. De bevoegdheden van toezichthoudende ambtenaren vloeien voort uit wetten en verordeningen. Om handhaving te effectueren beschikt de gemeente over verschillende juridische instrumenten. Bekende instrumenten zijn: de lasten onder dwangsom- respectievelijk bestuursdwang, de bestuurlijke strafbeschikking en het intrekken van de vergunning of het stopzetten/stilleggen van werkzaamheden door middel van spoedbestuursdwang.
Programmatisch handhaven is een structurele- en integrale aanpak van de handhaving, gebaseerd op programmatisch handhavingsbeleid. Daarin zijn aan de hand van beleidsmatige keuzes en beschikbare capaciteit, prioriteiten gesteld ten aanzien van wat er het komende jaar (uitvoeringsprogramma) concreet aan toezicht en handhaving wordt gedaan. Bovendien zijn de handhavingsactiviteiten hierin zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Het cyclisch proces, in onderstaande figuur weergegeven, staat bekend als de ‘Big Eight‛:
Figuur: Dubbele regelkring met artikelen uit het Bor
In een programmatische aanpak wordt beleid en uitvoering van beleid opgevolgd door evaluatie en bijsturing. Daarmee is programmatisch handhaven nadrukkelijk een cyclisch proces waarbij dient te worden voldaan aan de volgende kenmerken:
- ●
- ●
Het beleid is, voor zover mogelijk, integraal en heeft betrekking op alle sectoren waarbinnen het bevoegd gezag met handhavingsactiviteiten op het gebied van het omgevingsrecht wordt geconfronteerd. Het beleid is bovendien integraal in de zin dat het alle omgevingsrechtelijke aspecten onderling verbindt om het desbetreffende beleidsdoel te bereiken;
- ●
Het maakt ook duidelijk op welke wijze samenhang en samenwerking met partners vorm krijgt. De beschikbare financiële middelen en de besteding daarvan vormen eveneens een (beleids)cyclus, die parallel loopt aan dit beleid. Middels financiële- en productgerelateerde analyses ontstaat inzicht in de juistheid van de bestedingen en het halen van de gestelde doelen.
2.7 Kwaliteit van de handhaving
In het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor) worden kwaliteitseisen aan de handhaving gesteld. Hoewel het Bor primair gericht is op de omgevingsstaken en een groot deel van de handhaving van de openbare orde/ruimte en bijzondere wetten niet geregeld zijn in dit Besluit, is bij de totstandkoming van deze nota nadrukkelijk rekening gehouden met de inhoud van kwaliteitscriteria en kwaliteitseisen (zie ook paragraaf 2.8.6). Door analoge toepassing van de kwaliteitscriteria is hiermee ook de wettelijke status van deze beleidsnota vastgelegd. De kwaliteitscriteria zijn dan ook van toepassing op dit beleid. De verdere verankering hiervan vindt medio 2016 plaats in de eerder genoemde verordening VTH.
In de periode vóór 2005 is met betrekking tot toezicht en handhaving binnen de gemeente Montfoort vooral ad hoc gereageerd op signalen uit de bevolking. Vanuit de gemeente is vooral aandacht geschonken aan het bouw- en woningtoezicht. Het milieutoezicht is eerder geprofessionaliseerd en overgedragen aan de toenmalige Milieudienst Noord-West Utrecht (MDNWU) te Breukelen, de voorloper van de huidige ODRU.
2.8.2 Integraal Handhavingsbeleid 2012-2014
Per 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Naar aanleiding hiervan is in 2012 nieuw beleid vastgesteld. Er is op dat moment gekozen voor een vorm van integraal toezicht en handhaving. Daardoor ontstond een samenwerkingsvorm tussen het gemeentelijk bouwtoezicht en het bij de MDNWU ondergebrachte milieutoezicht. Later is het door de VRU uitgevoerde toezicht toegevoerd aan de manier van integraal werken.
2.8.3 Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU)
De gemeente Montfoort is aangesloten bij de (inmiddels) Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU). Bij de omgevingsdienst zijn vijftien gemeenten aangesloten. De gemeente heeft per 2016 onder andere de uitvoering van het toezicht en handhaving van het totale omgevingsrecht in de gemeente opgedragen aan deze omgevingsdienst.
2.8.4 Veiligheidsregio Utrecht (VRU)
Vanaf 1 november 2010 is de brandweer geregionaliseerd en maakt het onderdeel uit van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). De VRU voert onder andere de brandpreventietaken voor de gemeente Montfoort uit. Op dit gebied is de VRU verantwoordelijk voor de taken toezicht, advisering op vergunningaanvragen, handhaving en communicatie over veiligheid. De definitieve besluitvorming (en eventuele effectuering daarvan) in het kader van handhaving van de brandveiligheid is de verantwoordelijkheid van de gemeente.
2.8.5 Evaluatie Integraal Handhavingsbeleid
In het voorjaar van 2014 zijn het beleid, en de uitvoering hiervan, op hoofdlijnen geëvalueerd. Naast de handhavingspartners VRU en ODRU zijn daarbij ook het Hoogheemraadschap ‘De Stichtse Rijnlanden’ (HDSR), de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de provincie Utrecht betrokken. Van de VRU, ODRU en de provincie Utrecht is een reactie ontvangen. Deze evaluatie is nader uitgewerkt in hoofdstuk 3.
In 2010 is de ambitie om integraal te handhaven in de wet verankerd. In de Wabo / Wet VTH, Bor en Mor zijn kwaliteitseisen op het gebied van integrale handhaving opgenomen. De toen voorgenomen integraliteit van de handhaving is hiermee een feit.
In de afgelopen jaren is hier praktisch invulling aan gegeven. Ook in de wetgeving heeft dit z’n vervolg gekregen. Er zijn twee nieuwe wetten die op dit gebied spelen. Er zit een overlap in, maar er zijn ook verschillen. De Wet Revitalisering Generiek Toezicht (Wet RGT, in werking per 1 oktober 2012), beoogt het eenduidiger weergeven van resultaten zodat toezicht (op de uitvoering door de gemeente) vooral door de gemeenteraad kan worden gedaan. Toezicht door Rijk/Provincie/Inspectie (op lagere overheden) zal als gevolg daarvan verminderen. Dit wordt ook wel Interbestuurlijk Toezicht (IBT) genoemd.
De Wet (verbetering) Vergunningen, Toezicht en Handhaving (Wet VTH), is van kracht en wijzigde daarmee de Wabo per 14 april 2016). De nieuwe wetgeving komt nagenoeg overeen met de Wet RGT. Met de Wet VTH worden concrete kwaliteitseisen verplicht gesteld.
Gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en samenwerkingsverbanden krijgen tot medio 2017 gelegenheid om ervoor te zorgen dat de uitvoering van de VTH-taken aan de kwaliteitseisen voldoet. Dit traject wordt begeleid door de provincie Utrecht. Er is een modelverordening beschikbaar gesteld. Het niveau van toezicht en handhaving (en daarmee ook het vastleggen van de personele- en financiële middelen) vindt in deze verordening plaats. Die discussie – en daarmee ook het principe van “comply or complain” wordt in 2016 nog gevoerd. Dit beleid anticipeert zo veel als mogelijk op de nieuwe ontwikkelingen.
De nadruk van de provinciale professionaliseringswerkzaamheden zal de komende jaren verschuiven van het faciliteren en stimuleren aan de “voorkant” naar controleren aan de “achterkant”. Dit is conform de provinciale IBT-Verordening. De beoordeling van (jaar)stukken als uitvoeringsprogramma en jaarverslag vindt met ingang van 2015 plaats door de provinciale unit ‘Interbestuurlijk Toezicht’. Mogelijk is, dat overheden die wat betreft hun jaarstukken in gebreke blijven, gevraagd zullen worden om mee te werken aan een externe audit. De jaren 2014 en 2015 worden als “overgangsjaren” beschouwd, mede in het licht van het overdragen van de taken aan een externe dienst en het synchroniseren van processen. In de gemeente Montfoort zijn om uiteenlopende redenen niet alle (beleids)stukken opgesteld, zoals de Verordening IBT dat vereist. Met de inwerkingtreding van dit nieuwe beleid en het onderbrengen van de uitvoerende taken bij de ODRU wordt het vereiste kwaliteitsniveau op het totale taakveld gehaald en wordt – na vaststelling van de verordening VTH ook voldaan aan de nieuwe verplichtingen, die voortvloeien uit de Verordening IBT en de Wet VTH.
In de gemeente Montfoort zijn, uitgezonderd de BOA-taken, geen taken achtergebleven met betrekking tot de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht. Die zijn overgedragen aan de ODRU resp. de VRU. Tussen beide diensten dient nog verdere stroomlijning plaats te vinden van processen, taken en bevoegdheden. Partijen zijn daarover in gesprek.
De ODRU ondersteunt en adviseert vijftien gemeenten in de provincie Utrecht bij het uitvoeren van milieutaken en het ontwikkelen van milieubeleid. De ODRU verzorgt onder meer de vergunningen voor bedrijven, ziet toe op de naleving van milieuregels en adviseert bedrijven over duurzaam ondernemen.
De Veiligheidsregio Utrecht, kortweg de VRU, is een gemeenschappelijke regeling van de 26 gemeenten in de regio Utrecht. De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) geeft conform de Taakuitvoeringsovereenkomst op het gebied van brandveiligheid uitvoering aan de toezicht en handhavingstaken communicatie voor de gemeente Montfoort. Concreet houdt dit in dat gebruiksobjecten in de zin van de Wabo en de brandbeveiligingsverordening en evenementen worden getoetst, voorzien van advies en gecontroleerd. De samenwerking in de (uitvoerings)taken tussen gemeente, ODRU en VRU en andere partners wordt gezocht. Dit om de integraliteit van het werken in de leefomgeving te bevorderen en meer efficiency te bewerkstellingen.
In dit hoofdstuk wordt het “Handhavingsbeleid omgevingsrecht, 2012 - 2014” van de gemeente Montfoort geëvalueerd. De evaluatie beperkt zich tot handhaving van de regels die betrekking hebben op de omgevingstaken c.q de fysieke leefomgeving zoals: bouwen en slopen, ruimtelijke ordening en milieu. Daar ligt nl. de wettelijke verplichting. Overige beleidsterreinen zijn buiten beschouwing gelaten, mede omdat niet alle voorkomende activiteiten zijn geregistreerd.
3.2 Evaluatie integraal en regionaal opgepakt
Deze evaluatie is tot stand gekomen in samenwerking met de gemeenten binnen de regio “De Waarden” (Lopik, Montfoort, IJsselstein en Woerden), Stichtse Vecht, de ODRU en de VRU. Ook de andere handhavingspartners, zoals de politie, het Openbaar Ministerie, het Hoogheemraadschap “De Stichtse Rijnlanden” en de Provincie Utrecht is om een reactie gevraagd.
Deze evaluatie is onderdeel van de wettelijk voorgeschreven beleidscyclus. Op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) evalueert het college periodiek het beleidskader. De beleidscyclus is dynamisch en gebaseerd op de systematiek van de zogenaamde “Big Eight”.
De evaluatie ziet op de periode 2012 – 2015 (het handhavingsbeleid is qua looptijd verlengd tot de datum van inwerkingtreding van dit beleidsstuk) en is mede gebaseerd op de ervaringen met betrekking tot de uitvoering van de handhaving in deze beleidsperiode. Door de overgang van taken is niet elk jaar “afgesloten” met een jaarverslag. Daarnaast kenmerkt deze periode zich door het oplopen van achterstanden op het gebied van “handhaving” en een periode van ambtelijke- en bestuurlijke drukte met betrekking tot dit onderwerp. Dat geeft over de voorbije periode een zeer beperkt (cijfermatig) onderbouwd beeld van de toezicht- en handhavingstaken.
3.4 Evaluatie handhavingsbeleid
Hieronder worden de belangrijkste evaluatiepunten van het handhavingsbeleid beschreven. Denk daarbij aan elementen die zeker gecontinueerd moeten worden of onderwerpen die juist in het nieuwe beleid niet of anders geformuleerd moeten worden.
Hieronder de evaluatiethema’s die vervolgens in subparagrafen worden uitgewerkt:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
3.4.1 Afstemmen sanctiestrategie
De sanctiestrategie is in hoofdlijnen regionaal afgestemd en eenduidig. Met de komst en verdere ontwikkelingen van de bestuurlijke strafbeschikking en de landelijke handhavingsstrategie is het zinvol de mogelijkheden van het toepassen van deze instrumenten te onderzoeken.
Als reactie hierop is in dit beleid de landelijke handhavingsstrategie geïntegreerd.
3.4.2 Uitwerken slimme handhavingsmethoden
Het contact met de bedrijven hoeft niet altijd fysiek te zijn. Het kan ook via voorlichting omtrent controles of met zelftoezicht plaatsvinden. De toezichtslast kan ook worden verminderd door slechts te controleren op de meest relevante onderdelen van een vergunning of de meest risicovolle onderdelen van een bedrijf, gebaseerd op de risicomodule. Onderzocht en uitgewerkt moet worden of en zo ja hoe in de praktijk nieuwe vormen van toezicht en handhaving kunnen worden ingezet. Er moet aandacht komen voor handhavingspreventie, zoals ook opgenomen in de landelijke handhavingsstrategie.
Als reactie hierop is in dit beleid een preventiestrategie opgenomen.
3.4.3 Heroverweging toezichtstrategie
Wettelijk gezien moet er integraal toezicht worden gehouden. De wet VTH schrijft ook de toepassing van de landelijke handhavingstrategie voor. In het beleid zijn meerdere vormen van toezicht beschreven. In de praktijk wordt integraal toezicht nog als complex ervaren, temeer nu dat verspreid is over meerdere overheidslagen en -diensten. Dit betekent dat de doelstellingen reëel moeten zijn maar de ambitie is om, bijvoorbeeld thematisch en projectmatig, intensievere vormen van integraal toezicht na te streven. Dat is de uitvoering van gezamenlijke toezicht- en handhavingstaken bij zowel de ODRU als de VRU.
In het jaarlijkse handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) worden concrete samenwerkingsprojecten opgenomen.
Een substantieel deel van de handhavingscapaciteit wordt in beslag genomen door klachten van burgers. Deze klachten vloeien veelal voort uit conflicten tussen buren onderling en niet zo zeer door overige algemene vormen van overlast. De laatste jaren is er sprake van een serieuze toename van klachten, mede als gevolg van het “vergunningvrij” (maar niet regelvrij) bouwen. Om tot een efficiënte uitvoering te komen zal nog nadrukkelijker dan nu een directe relatie gelegd moeten worden tussen risico’s, prioriteiten, capaciteit en doelen. Ook moet meer worden afgewogen of bestuursrechtelijke handhaving een passende reactie is ingeval het onderliggend probleem louter civielrechtelijk van aard is (algemeen- versus individueel belang). Wellicht kunnen instrumenten als mediation en buurtbemiddeling een belangrijk onderdeel zijn om klachten in te perken of te voorkomen. Klachten, die het omgevingsrecht betreffen zijn echter een gemeentelijke taak. Die moet conform de wettelijke eisen worden uitgevoerd. Dit geldt ook voor de verzoeken om handhaving, waaraan bovendien een fors administratief-juridisch traject verbonden is met alle stappen van rechtsbescherming. Een nadere uitwerking is opgenomen in paragraaf 6.13.
3.4.5 Benoeming handhavingsprojecten
De uitvoering van de handhaving wordt meer bepaald door input en minder door output. Met andere woorden, wat er in de maatschappij gebeurt wordt al dan niet ad hoc opgepakt in plaats van een risicogerichte, programmatische sturing van toezicht en handhaving vanuit regelgeving en beleid. Dit valt niet te voorkomen maar door middel van het concreet benoemen van prioriteiten en projecten die binnen de beleidsperiode worden opgepakt kan (organisatorisch) efficiënter worden gehandeld. Hierbij zijn de risico’s die voortvloeien uit de risicomodule meer bepalend dan voorheen. Dit impliceert dat de ambtelijke capaciteit effectiever kan worden ingezet.
3.4.6 Investeren in regionale samenwerking
In de afgelopen beleidsperiode is de samenwerking tussen de gemeenten binnen de regio “De Waarden”, ODRU en de VRU geïntensiveerd. Zo is op initiatief van deze samenwerking een provinciaal overleg geïnitieerd (2013, het ‘rode kleurspooroverleg’) en is in 2014 in het kader van de Wet VTH een opleidingsprogramma ontwikkeld. In 2014 zijn ook de gemeenten Stichtse Vecht, Bunnik en IJsselstein tot dit overlegplatform toegetreden. De wens is deze samenwerking voort te zetten en uit te bouwen, ook op het gebied van vergunningenbeleid.
3.4.7 Beleidsmatige afstemming en organisatorische inbedding
In het nieuwe handhavingsbeleid moet nog sterker de nadruk liggen op de integrale werkwijze. Niet alleen met onze handhavingspartners, maar ook bijv. met de boa’s.
3.4.8 Evaluatie beleidsdoelstellingen
In het handhavingsbeleid 2012 - 2014 zijn doelstellingen geformuleerd. Volgens de hoofddoelstelling is handhaving niet een opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt het een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is het onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse Wet- en regelgeving. Volgens artikel 21 van onze Grondwet: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu."
Deze algemene doelstelling is vervolgens gespecificeerd en vertaald naar vier soorten doelstellingen:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Ad. 1 en 2: Input- en outputdoelstellingen
Deze doelstellingen zijn opgenomen in de jaarlijkse HUP’s en daar wordt jaarlijks verantwoording over afgelegd in het jaarverslag. In de afgelopen beleidsperiode (2012 - 2015) is de systematiek uitgewerkt en geconcretiseerd. In de nieuwe beleidsperiode (2016 - 2018) worden deze doelstellingen niet meer in het beleid opgenomen maar in het HUP. De input en output zijn geen doel op zich maar een middel om de strategische doelstellingen te bereiken. In 2017 is de cijfermatige onderbouwing van het handhavingsbeleid en het handhavingsuitvoeringsprogramma geborgd. Daarmee wordt over het jaar 2016 ook aan die kwaliteitseis voldaan.
Ad. 3: Kwaliteitsdoelstellingen
In de afgelopen beleidsperiode is nog te weinig ervaring opgedaan met de kwaliteitsdoelstellingen. Dit heeft er toe geleid dat nog onvoldoende inzicht is in de soorten klachten, overtredingen, termijnen en procedures. Hierdoor wordt monitoring, bijsturen en verslaglegging voor het HUP 2016 nog deels gebaseerd op aannames en veronderstellingen en groeien wij toe naar een situatie, die (ook weer) de basis vormt voor de Verordening VTH en een volwaardige te verantwoorden beleidscyclus, die ook voldoet aan de IBT-criteria. Cijfermatig inzicht wordt in elk geval verkregen via de kwartaalrapportages van de ODRU, op basis waarvan sturing plaatsvindt.
De doorlooptijd van handhavingszaken is niet verkort. Aanbeveling is om het handhavingsproces in de komende beleidsperiode “lean” te maken. Hierdoor zal de gemiddelde doorlooptijd en het onderhanden werk afnemen.
Het bewerkstelligen van de vermindering van de toezichtslast bij burgers en bedrijven is een proces dat stapsgewijs gebeurt. In de afgelopen beleidsperiode is hier, door toepassing van signaalkaarten uitvoering aan gegeven. Bij deze vorm van toezicht houdt de toezichthouder ook toezicht op aspecten buiten zijn of haar primaire aandachtsveld. Een ander voorbeeld is dat uitvoeringsprogramma’s (steeds meer) op elkaar worden afgestemd en op niveau van de toezichthouders wordt besproken waar, wanneer en hoe er gecontroleerd wordt. In de komende beleidsperiode moet, onder andere door meer projectmatig werken, hier een kwantitatieve en kwalitatieve slag gemaakt worden.
In het Integraal Handhavingsbeleid 2012 - 2014 zijn naleefdoelstellingen geformuleerd. Door middel van registratie en (jaar)verslaglegging kan per taakveld bepaald worden in welke mate deze doelstellingen zijn behaald. Hieronder is dat uitgewerkt voor de taakvelden milieu, bouwen, ruimtelijke ordening en brandveiligheid. Vanwege een tijdelijke verminderde monitoring van gegevens zijn de cijfers op aannames en praktijkervaringen gebaseerd.
Nalevingsgedrag BWT en Ruimtelijke Ordening
In de beleidsperiode 2012 - 2015 is, naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving, voor het eerst enige ervaring opgedaan met beleidsmatig én integraal toezicht en handhaving. Vooral op het gebied van het milieutoezicht. Uit de jaarverslagen en doelstellingen blijkt dat het leren, implementeren niet altijd met die snelheid is verwezenlijkt dan was voorgenomen. De komende beleidsperiode zal dit proces, ook in regionaal verband, verder worden uitgewerkt.
4. Probleemanalyse en prioriteiten
Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse bestaat uit een omgevingsanalyse (beschrijvend gedeelte) en een risicoanalyse (cijfermatig gedeelte).
4.1 Wettelijk kader toezicht en handhaving
De verantwoordelijkheid voor toezicht vloeit voort uit wettelijke verplichtingen, zoals bijvoorbeeld artikel 5.2 lid 1 Wabo en artikel 125 Gemeentewet. In de jurisprudentie is een ontwikkeling naar de plicht tot handhaving te bespeuren, met name wanneer derden de overheid vragen op te treden. De handhavingsplicht wordt als het ware geactiveerd door een handhavingsverzoek van een derde-belanghebbende. Alleen indien of de mogelijkheid bestaat tot legalisering, of er sprake is van bijzondere omstandigheden, zou van handhaving mogen worden afgezien. De zorg voor de naleving valt uiteen in twee deeltaken, namelijk toezicht en handhaving.
De stad Montfoort is een landelijke en groene gemeente, gelegen ten westen van de stad Utrecht.
Montfoort is bekend van de monumentale binnenstad en een fors bedrijvenbestand, ook in de agrarische sector. Naast de vele monumenten kent Montfoort ook gezellige horecabedrijven en -terrassen. Ook archeologisch is het een belangrijke plaats.
De ligging van de stad, op korte afstand van de A2 en de A12, is van groot belang voor ondernemend Montfoort. Daarnaast heeft Montfoort ook een behoorlijk agrarisch bedrijvenbestand in het buitengebied. De stad kent meerdere – kleine – industrieterreinen met een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid. Er is nog een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van de bedrijventerreinen.
Binnen het bedrijvenbestand waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, zijn 6 bedrijven met een verhoogd risico. Het betreft vier industriële bedrijven en twee IPPC bedrijven. Binnen de gemeente zijn tevens twee vuurwerkverkoop- en opslagpunten aanwezig, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is. Inmiddels zijn overal in het land de RUD’s operationeel en zijn ook provinciale milieutaken aan die organisaties overgedragen. Voor Montfoort zijn die taken ondergebracht bij de ODRU. De vergunningsituatie bij de Montfoortse bedrijven is dekkend. Bestaande vergunningen worden waar nodig geactualiseerd, waarbij de toepassing van de best beschikbare technieken voorop staat. Toezicht op de naleving van de gestelde voorschriften ter bescherming van het milieu vindt periodiek plaats op basis van de eerder genoemde risicoanalyse en het HUP.
4.3.2 Specificatie BWT en Ruimtelijke ordening
In de gemeente Montfoort worden er jaarlijks ongeveer 200 omgevingsvergunningen aangevraagd. In deze beleidsperiode worden minder grote bouwwerken verwacht maar wel een toename van vergunningvrij bouwen, asbestsaneringen en kleinere vergunningplichtige werken.
4.3.3 Specificatie brandveilig gebruik bouwwerken en evenementen
Het objectenbestand van de gemeente Montfoort waarmee de VRU uitvoering geeft aan de Taakuitvoeringsovereenkomst (TUO) bestaat uit objecten en evenementen met een verhoogd risico, zoals vergunning- en meldingsplichtige bouwwerken brandveilig gebruik, evenementen, gebruik brandbeveiligingsverordening en bouwwerken algemeen gebruik. Deze laatste categorie objecten bestaat voor een groot deel uit industriegebouwen welke opgenomen zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het objectenbestand, waarvoor de gemeente als bevoegd gezag verantwoordelijk is, wordt continu geactualiseerd.
Naast toezicht heeft het bestuur van de VRU gekozen voor een accent op gerichte communicatie over veiligheid, onder de noemer “Stimulerende Preventie”. Daarbij wordt actief en gericht gewerkt aan bewustwording over veiligheid, bieden van handelingsperspectief en uiteindelijk gedragsbeïnvloeding. Daarmee wordt beoogt incidenten te voorkomen en – als die plaatsvinden - minder slachtoffers en minder schade als gevolg te hebben. Deze preventieve activiteit sluit aan op de doelstelling uit de landelijke handhavingsstrategie, die in dit beleid is opgenomen.
4.3.4 Specificatie APV, afvalstoffenverordening en bijzondere wetgeving
Binnen het taakveld APV en bijzondere wetten wordt toezicht gehouden op verschillende terreinen. Voorbeelden hiervan zijn:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Voor het uitvoeren van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een methodiek die ontwikkeld is door de ANTEA Groep. Met behulp van de risicomodule is het kwantitatieve deel van de probleemanalyse uitgevoerd. In het onderstaande figuur is de risicomodule schematisch weergegeven.
Figuur: Risicomodule Montfoort
Centraal in de systematiek van de risicomodule staat de formule: RISICO = KANS maal EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet naleving. De volgende aspecten worden gescoord:
- ●
- ●
De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn met behulp van Antea Group opgebouwd uit allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard van toepassing op elk taakveld, de variabelen binnen een thema zijn per taakveld verschillend.
De thema’s die de negatieve effecten omvatten zijn:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een automatisch rekenmodel komt de totaalscore tot stand. De risico's (conceptprioriteiten) die op basis van de risicomodule zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de medewerkers van de gemeente resp. ODRU en VRU naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in Montfoort. Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De risicomodule wordt om die reden periodiek geëvalueerd en aangepast.
Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Voor de VRUtaken is ook van het Prevapmodel gebruik gemaakt.
De risicomodule is uitgevoerd voor de taakvelden milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, bestaande bouw (gebiedstoezicht), brandveiligheid, APV en bijzondere wetgeving. Per taakveld is de methodiek gevuld met de specifieke gegevens van Montfoort. Ieder taakveld heeft zodoende eigen prioriteiten. Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering.
In de risicomodule krijgen objecten of taken een kleur toegekend op basis van hun eindscore. Hoe groter de score, des te groter het risico.
De prioriteitenstelling uit de risicomodule moet richting geven aan de inzet van mensen, middelen, de frequenties van toezicht en handhaving en de aspecten waarop tijdens het toezicht wordt gelet. De prioriteitenstelling wil zeggen dat overal aandacht aan wordt besteed, alleen met een verschillende handhavingsinzet. Klachten en verzoeken om handhaving worden eveneens getoetst aan dit beleid, hetgeen kan inhouden dat aan laag-prioritaire zaken geen aandacht wordt geschonken. Uiteraard wordt dit wel met de klager gecommuniceerd. De wettelijk verankerde beginselplicht tot handhaving kan, mede gelet op constante jurisprudentie, dit uitgangspunt onder spanning zetten doordat aan laag-prioritaire zaken toch handhavingscapaciteit moet worden besteed.
In de risicomodule worden vijf kleuren gebruikt: rood, oranje, geel, lichtgroen en donkergroen. De kleur bepaalt welke inzet gepleegd wordt op dat object of die taak. Hieronder een korte omschrijving wat betreft inzet en behandeling per kleur.
5.1 Doelstellingen handhavingsbeleid
Handhaving is niet een opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse wet- en regelgeving. Volgens artikel 21 van onze Grondwet: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu."
De hoofddoelstelling is het zorgen voor een veilige en leefbare woon- en werkomgeving. Deze doelstelling moet via een jaarlijks uitvoeringsprogramma vertaald worden naar concrete inzet van beschikbare capaciteit. De ervaring is dat er een spanningsveld bestaat tussen doelen en capaciteit. Dit wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 8 en het jaarlijkse HUP. Dit spanningsveld zal nader beschreven gaan worden in de Verordening VTH, medio 2016.
Om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken worden de volgende deeldoelstellingen onderscheiden:
- 1.
- 2.
5.2.1 Kwaliteitsdoelstellingen
- ●
alle klachten, meldingen en verzoeken om handhaving binnen een redelijke termijn afhandelen (< 8 weken 1 );
- ●
- ●
- ●
- ●
In een ideale situatie zou de gemeente streven naar een naleefgedrag van honderd procent. Met naleving wordt in dit geval bedoeld het gewenste gedrag dat mensen spontaan de regels naleven. In de praktijk ligt het percentage naleving lager dan 100%. Om een beeld te krijgen van het naleefgedrag per doelgroep of handhavingscategorie is op basis van de praktijkervaring van de experts (toezichthouders en juridisch medewerkers) een inschatting gemaakt.
Met behulp van de “Tafel van elf” (bijlage 4) is geschat hoe groot de kans op naleving van de regels is. Hoe hoger het getal, hoe groter de kans dat regels niet worden nageleefd. Door toepassing van deze systematiek beogen wij het calculerend gedrag van burgers en ondernemers terug te dringen.
De gemeente Montfoort streeft ernaar om de naleving van de wet- en regelgeving te verbeteren2 . In het bijzonder de gevallen/zaken met de hoogste prioriteit. De indicatoren voor het bereiken van deze doelstellingen komen voort uit de risicomodule en zijn:
- ●
- ●
- ●
- ●
In de risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag per prioriteitsklasse. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in 2018. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel.
Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld Milieu
Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. In het gegevensbestand van de ODRU worden gegevens (gepleegde overtredingen, naleefgedrag, etc.) verzameld en geanalyseerd. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen zijn:
- ●
- ●
- ●
Deze indicatoren worden geanalyseerd op zaak- en projectniveau (zoals beschreven in HUP). Daarnaast vindt beoordeling plaats in de risicomodule.
5.4 Doelstellingen BWT en Ruimtelijke Ordening
In de Risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag per prioriteitsklasse. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in 2018. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel.
Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld BWT en Ruimtelijke Ordening Montfoort
Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
5.5 Doelstellingen Brandveiligheid
Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in vanaf 2016.
- ●
Er is een risicogericht uitvoeringsplan voor brandpreventie. Toezicht, handhaving en communicatie over brandveiligheid worden ingezet conform het HUP, dat is gebaseerd op een risicoanalyse. Daarbij is vanzelfsprekend extra aandacht voor gevallen, waarbij sprake is van verminderde zelfredzaamheid of de aanwezigheid van grote aantallen personen;
- ●
- ●
- ●
- ●
Daarnaast draagt de VRU actief bij aan het verbeteren van de veiligheid rondom evenementen. Er zijn standaard voorschriften ontwikkeld voor kleine evenementen en bij B en C evenementen wordt geadviseerd en actief toezicht gehouden en zonodig handhavend opgetreden.
Met het volledig in gebruik nemen (bij de VRU) van het registratieprogrammaprogramma “First Watch” is een begin gemaakt met verzamelen en analyseren van gegevens (hercontroles, gepleegde overtredingen, naleefgedrag, etc.).
De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen zijn als volgt3:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
5.6 Doelstellingen APV en bijzondere wetgeving
In de risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige ingeschatte naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in 2018. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel.
Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld APV en bijzondere wetgeving
In de afgelopen jaren is er beperkt toezicht gehouden in de openbare ruimte. De komende jaren wordt meer ervaring opgedaan, waarbij het volgende uitgangspunt wordt gehanteerd:
- ●
- ●
- ●
- ●
Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen komen voort uit de risicomodule en zijn:
- ●
- ●
- ●
Omdat tot heden geen activiteiten zijn geregistreerd kan er eveneens geen monitoring plaatsvinden.
In dit hoofdstuk volgt informatie over de strategieën binnen het handhavingsbeleid, het tweesporenbeleid (toepassing van bestuurs- en strafrecht) en het stappenplan dat wordt gebruikt ingeval een overtreding wordt geconstateerd. De strategie sluit aan op de gestelde doelen en prioriteiten. Daarbij vragen de Awb en de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. Die taakvelden bestaan uit zaken met betrekking tot milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en gebruik, brandveiligheid en openbare ruimte. De brede insteek sluit aan op de doelstelling van de Omgevingswet, waarvan de inwerkingtreding in 2019 wordt verwacht.
In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten ingezet worden om dit doel te bereiken.
Nadrukkelijk nemen wij de uitgangspunten van de landelijke handhavingsstrategie (LHS) in dit beleidsstuk op. Waar mogelijk anticiperen wij reeds op de verplichtingen uit de Wet (verbetering) Vergunningen, Toezicht en Handhaving (Wet VTH) en de Omgevingswet.
Elke handhavingsstrategie bestaat uit vier afzonderlijke instrumenten:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
In onderstaande paragrafen wordt de handhavingstrategie beschreven, zoals die dikwijls wordt toegepast bij overtreding van wet- en regelgeving binnen de scope van dit handhavingsbeleid.
“Goed toezicht voorkomt handhaving”. De ‘Tafel van Elf’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid sluit aan bij de landelijke handhavingsstrategie (LHS). Zie ook bijlage 4. Nadrukkelijk wordt de handhavingspreventie “gepromoot” via de digitale media en via die media wordt ook periodiek verslag gedaan van handhavingsacties en –resultaten. Preventie past ook binnen het stelsel van de LHS, vooral voor de lichte overtredingen.
Handhaving is meer dan het corrigeren van overtredingen door het opleggen van herstel- en/of bestraffende sancties. Aan handhaving en het houden van toezicht gaat een acceptatieproces (van de gestelde norm, door burgers en bedrijven) vooraf. Dit vergt een gedegen vorm van communicatie en dat brengt ons bij de introductie van een preventiestrategie: hoe wordt voorkomen dat overtredingen ontstaan en – zo die zijn ontstaan – hoe worden deze weggenomen vóórdat “handhaving” als noodzakelijke pressiemiddel moet worden toegepast.
De Tafel van Elf gaat uit van een brede kijk op handhaving. Dat wil zeggen: niet alleen het verrichten van controles en sancties (handhaving in “enge” zin), maar ook andere activiteiten zoals het geven van voorlichting.
De “Tafel van Elf” probeert het activeren van het sanctietraject te voorkomen door een verhoogde inzet op preventie. Dat wordt in onderstaande methode toegelicht:
De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen, elk met hun eigen uitwerking op de neiging tot naleving. Beide bovenste (zie afbeelding) onderdelen van de “Tafel van Elf” herbergen de daadwerkelijke inzet van toezicht en handhaving.
De “Tafel van Elf” laat ziet dat er vóór het daadwerkelijke sanctietraject voldoende mogelijkheden zijn om middels gerichte communicatie overtredingen te voorkomen, danwel helderheid over normen te verstrekken (mochten die onvoldoende helder zijn).
De elf dimensies vormen daarom de basis voor het nieuwe handhavingsbeleid. Dat wordt verder vorm gegeven onder invloed van de landelijke handhavingsstrategie, die juist bereikt dat een (landelijk) eenduidig sanctietraject wordt doorlopen, indien sprake is van een geschonden norm. Met andere woorden: indien – ondanks preventie en communicatie – toch sprake is van een (herhaling van) een overtreding er - afhankelijk van de aard en de ernst van die overtreding – eenduidig sanctionerend wordt opgetreden.
Het toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. Die zijn vastgesteld op basis van de risicoanalyse. De volgorde in prioriteit is leidend voor de frequentie van het toezicht. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in aanbod gestuurd toezicht en periodiek toezicht. Dat wil zeggen: toezicht naar aanleiding van verleende vergunningen en toestemmingen en programmatisch toezicht.
Er kan zowel preventief, reactief als actief worden gecontroleerd:
- ●
- ●
- ●
- ●
6.3.1 Preventief: de gebiedssurveillance
De kwaliteit van de leefomgeving wordt ondermeer bepaald door de mate van controle op de naleving van de gestelde normen. Controle betekent ook “gezien worden” en dat werkt als regel preventief. Gekoppeld aan handhavingscommunicatie zal dit een positief effect hebben op genoemde kwaliteit.
De surveillance kan door elke discipline worden uitgevoerd. Het gaat er dan om dat bevindingen bij het juiste bevoegd gezag wordt gedeponeerd: ook dat is een vorm van ketentoezicht.
Periodiek wordt een gebied, al dan niet steekproefsgewijs, gecontroleerd of er overtredingen zijn. Deze controles vinden plaats aan de hand van incidentele fysieke perceelscontroles. Dat geldt niet alleen voor Wabo-gerelateerde taken. Ook het toezicht in de openbare ruimte vindt hierin plaats. Een nadere toelichting hierop las u in paragraaf 5.4.1. en in het HUP wordt jaarlijks concreet de opdracht geformuleerd.
6.3.2 Actief: de gebiedsgerichte controle en toevallig opgemerkte overtredingen
Een surveillance kan ook resulteren in een controle, op basis waarvan een handhavingtraject moet worden opgestart.
Deze surveillance zal vooral in buitengebieden leiden tot het “ontdekken” van uiteenlopende vormen van strijdig (planologisch) gebruik, mede door de veranderingen in de wetgeving per 1 november 2014 (de uitbreiden van het vergunningvrij bouwen en de verruiming van de mogelijkheden tot planologisch afwijkend gebruik, ook buiten de bebouwde kom).
Het belang van een tijdige signalering is tweeledig:
- ●
- ●
Met het afnemen van vergunningplichtige activiteiten en het toenemen van vergunningvrije- of meldingsplichtige werkzaamheden neemt de kans op afwijkend handelen toe. Daar waar aan de vergunning”kant” minder inzet nodig is, blijkt uit de praktijk dat intensivering van toezicht en handhaving noodzakelijk is. Door de privatisering van (een deel van) het bouwtoezicht (conform de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen) zal vrijkomende capaciteit worden ingezet voor de hier genoemde vorm van toezicht.
6.3.3 Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen
Deze vorm van controle is traditioneel en vloeit direct voort uit het nemen van beschikkingen en het stellen van voorschriften bij vergunningen. Naleving van voorschriften is essentieel bij vergunningverlening, immers het gaat hier om zaken die expliciet vergund dienden te worden.
Verleende vergunningen worden, waar mogelijk, integraal gecontroleerd overeenkomstig het vastgestelde beleid en de eventuele controlefrequentie. Ook hier geldt dat door de aanstaande privatisering van (een deel van) het bouwtoezicht (conform de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen) vrijkomende capaciteit zal worden ingezet voor gebiedsgericht toezicht.
6.3.4 Reactief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving
Niet alle klachten resulteren in een controle. Dat zal afhankelijk zijn van de prioriteitstelling en aard van de melding. Dit is in de toezichtstrategie en de werkinstructie voor de toezichthouders nader uitgewerkt. Bij dit onderwerp zal de lijn van de constante jurisprudentie omtrent “de beginselplicht tot handhaving” worden gevolgd. Dat houdt in dat een verzoek om handhaving in alle gevallen moet worden “gehonoreerd” met een toezichtstraject. Klachten daarentegen worden afgehandeld op basis van de in paragraaf 3.4.4. genoemde methode.
Dit hoofdstuk beschrijft de sanctiestrategie. De sanctiestrategie is bepalend voor de wijze waarop de gemeente optreedt bij geconstateerde overtredingen. Het opleggen en uitvoeren van sancties draagt eveneens bij aan preventie bij anderen en zorgt ervoor dat regels beter worden nageleefd.
6.4.1 Totstandkoming, visie en werking landelijke handhavingsstrategie
Tijdens het Bestuurlijk Omgevingsberaad (het hoogste bestuurlijk orgaan in de keten van VTH) van 4 juni 2014 is de eindversie van de landelijke handhavingstrategie (versie 1.7; 24 april 2014) door het Interprovinciaal overleg en het Openbaar Ministerie aangeboden aan de staatssecretaris. De landelijke handhavingstrategie is het eerste gezamenlijke product van het Openbaar Ministerie, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Nationale Politie en de vereniging van omgevingsdiensten. Alle betrokken partijen spraken zich uit voor implementatie van de landelijke handhavingstrategie. Handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie en de politie treden dan op eenzelfde manier op bij geconstateerde overtredingen op het gebied van de Wabo. De strategie komt voort uit de behoefte van de betrokken instanties om eenduidig handhavend op te treden en de afstemming van bestuurs- en strafrecht te optimaliseren. Zo ontstaat een gelijk speelveld waarbij men ervan uit kan gaan dat handhavers zodanig optreden dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
Met het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie wordt aangesloten bij de landelijke ontwikkelingen op het gebied van de kwaliteitscriteria op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-kwaliteitscriteria) voor Wabo bevoegde overheden.
Dit waarborgt landelijke eenduidigheid (en rechtsgelijkheid) in twee opzichten:
- ●
- ●
6.4.2 Uitgangspunten landelijke handhavingsstrategie
De landelijke handhavingstrategie is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
De landelijke handhavingstrategie bevat een stappenplan voor het bepalen van de reactie/interventie op een bevinding. De reactie/interventie is afhankelijk van de (mogelijke) gevolgen van de bevinding en het gedrag van de overtreder. Daarbij worden ook eventuele verzwarende (of verlichtende) aspecten meegewogen. De strategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren, gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. Daarnaast is overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geregeld.
Handhavingsorganisaties kiezen afhankelijk van de situatie weloverwogen voor alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- èn strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk optreden. Uitgangspunt is dat het bestuur en het Openbaar Ministerie, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, conform de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventiematrix, waarbij het (spoedig) herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
Het strafrecht komt in beeld als de (mogelijke) gevolgen van belang zijn of aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar. Het strafrecht komt mede in beeld als het gedrag van de overtreder daar aanleiding toe geeft. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel.
6.4.3 De landelijke handhavingsstrategie, nader beschouwd
De landelijke handhavingstrategie (als bijlage 8 in volle omvang toegevoegd) maakt onderdeel uit van deze sanctiestrategie. De gemeente hanteert deze strategie, mede gelet op de geldende wettelijke verplichtingen en haar deelname in de gemeenschappelijke regeling “Omgevingsdienst regio Utrecht”. Daarnaast vindt zij duidelijkheid en eenduidigheid voor de burgers, bedrijven, verenigingen en instellingen van groot belang. De gemeente (meer specifiek via de ODRU resp. de VRU) past dan ook de landelijke handhavingstrategie toe voor de gehele fysieke leefomgeving. Deze is immers niet alleen voor milieutaken toepasbaar maar ook voor de overige taakvelden binnen het omgevingsrecht (bouwen, brandveiligheid, ruimtelijke ordening en overige taakvelden) met het oog op de komst van de Omgevingswet in 2019.
Bij het constateren van een overtreding, bijvoorbeeld naar aanleiding van een reguliere controle, een klacht of een verzoek om handhaving, is de interventiematrix uit de landelijke handhavingstrategie leidend.
Als de toezichthouder een overtreding heeft geconstateerd stelt hij of zij met behulp van de interventiematrix de sanctie vast. Daarbij zijn de volgende stappen aan de orde:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
Optreden met de interventiematrix
De toezichthouder kijkt naar de interventies in het segment van de interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd. Vervolgens kiest de toezichthouder voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de toezichthouder motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte.
- 5.
Voor een nadere uitleg wordt verwezen naar de bijlage 7 en/of 8, resp. een toelichting op de interventies van licht naar zwaar (van de landelijke handhavingstrategie), danwel de volledige tekst van de landelijke handhavingsstrategie.
Om eventuele ongelijkheid van interpretatie van een aantal interventies te voorkomen en om de sanctionering naar aanleiding van overtredingen zoveel mogelijk gelijk te trekken wordt hierna de volgende toelichting opgenomen als aanvulling op bijlage 2 van de landelijke handhavingstrategie:
Het opleggen van een last onder dwangsom (LOD) of een last onder bestuursdwang (LOB) gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. Binnen het werkgebied van de gemeente gelden bij de interventie LOD en LOB de volgende stappen:
- 1.
- 2.
- 3.
In de hiervoor genoemde bestuurlijke waarschuwing wordt, anders dan hetgeen in bijlage 2 van landelijke handhavingstrategie is opgenomen, geen hersteltermijn opgenomen teneinde de overtreding niet langer te laten voortbestaan en vanwege het uniformeren van de praktijk met het oog op de strategieën van overige handhavende instanties (gemeenten) binnen de provincie Utrecht. Er kan wel, als gevolg van de ingediende zienswijzen, aanleiding bestaan voor een (extra) controlemoment voordat er overgegaan wordt tot het definitief opleggen van de last onder dwangsom of de last onder bestuursdwang. Redenen hiervoor kunnen zijn bijvoorbeeld het reeds ongedaan maken van de overtreding door de overtreder of onduidelijkheid over het (nog voort)bestaan van de overtreding.
Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het Openbaar Ministerie dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
Het doen van aangifte bij het Openbaar Ministerie is standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:
- ●
- ●
6.5 De manier van werken bij toezicht en handhaving
Er zijn verschillende handhavingspartners actief met toezicht en handhaving in de leefomgeving. Zowel in de openbare ruimte als bij het bebouwde gebied. Te denken valt aan toezicht door het Hoogheemraadschap “De Stichtse Rijnlanden” (HDSR), de VRU, de provincie Utrecht, de politie, de ODRU, de regionale uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) en de gemeente met verschillende afdelingen, waaronder bijvoorbeeld de boa’s.
Door informatiegestuurde handhaving en heldere werkafspraken zijn meerdere vormen van integraal toezicht mogelijk. Dat wordt hierna uitgewerkt.
Figuur: modellen voor het uitvoeren van (integrale) controle
Controleren met elkaar: Toezichthouders vanuit diverse taakvelden voeren gezamenlijk een integrale controle uit. Ieder voor de eigen discipline. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. Soms is deze methode nodig, meestal is die arbeidsintensief en belastend voor de normadressaat.
Na elkaar controleren: Verschillende toezichthouders van uiteenlopende instanties of afdelingen voeren zelfstandig en onafhankelijk van elkaar een controle uit. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. De toezichtlast neemt echter toe en de efficiëntie neemt af. Bovendien is het risico groot dat controles verschillende vakgebieden bestrijken, hetgeen kan leiden tot interpretatieverschillen.
Voor elkaar signaleren: Een toezichthouder neemt tijdens een integrale controle meerdere aandachtsvelden voor zijn rekening. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een geringe complexiteit. Dit is een vorm van signaaltoezicht, die prima kan worden uitgevoerd door een generalistisch toezichthouder, die bovendien dikwijls wordt ingezet voor uiteenlopende surveillances. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd.
Voor elkaar controleren: Een toezichthouder kan tijdens zijn ‘eigen’ controle een mogelijke overtreding in een ander taakveld signaleren. Als deze constatering daartoe aanleiding geeft, zal de specialistisch toezichthouder van dat taakveld zelf een controle uitvoeren. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming (en kunde) binnen een organisatie en bij de toezichthouder.
6.6 Nalevingstrategie met inachtneming van de landelijke handhavingsstrategie
De nalevingstrategie is gericht op het corrigeren van non-conform gedrag, zowel bij burgers als bij bedrijven. Zoals hiervoor al beschreven zal niet in alle gevallen sanctionerend worden opgetreden. Er moet sprake zijn van een sanctiewaardige overtreding, dit conform de landelijke handhavingsstrategie.
Indien een sanctie wordt opgelegd is het principe dat van een last onder bestuursdwang gebruikt wordt gemaakt in onomkeerbare resp. (levens)bedreigende en/of acute zaken. In alle andere gevallen zal het instrument van een last onder dwangsom worden ingezet.
Ingeval van toepassing van een last onder dwangsom is het effectief en efficiënt te kiezen voor een bedrag ineens, in plaats van – zoals tot nu toe dikwijls gebruikelijk – een bedrag per overtreding of gebeurtenis.
Het verdient aanbeveling, mede in het licht van de landelijke handhavingsstrategie, voorts te kiezen voor een eenduidig sanctietraject dat bestaat uit twee processtappen. Zoals eerder gesteld gaan wij ook uit van de preventiestrategie, waarbij het beoogd resultaat is dat zich minder overtredingen zullen voordoen.
Het uitvoeren van een voldoende surveillance is hierbij essentieel.
Om in stap 0 resultaat te boeken worden overtredingen in het handhavingssysteem (geautomatiseerd) vastgelegd en ontvangt de overtreder een brochure, waarin hem of haar het handhavingsproces wordt toegelicht. Er volgt geen sanctie, slechts een registratie.
Ingeval van een constatering van strijdig gebruik wordt ook slechts geregistreerd.
Ingeval sprake is van een constatering van een overtreding bij een actieve controle zal – indien sprake is van strijdig gebruik – een wrakingsbrief volgen. Een vervolgstap komt eerst bij de actualisering van het betreffende bestemmingsplan aan de orde.
In overige gevallen volgt een schriftelijke document: het voornemen tot het opleggen van een sanctie. Deze brief is het feitelijk vastleggen van een overtreding, waarbij de overtreder de gelegenheid krijgt zijn motieven (waarom is de overtreding begaan) naar voren te brengen. Op basis van de argumenten kan vervolgens worden besloten wel of niet tot vervolging over te gaan. Dat is stap 1 in het handhavingsproces.
De tweede en laatste stap is, uitgezonderd spoedbestuursdwang, uiteraard het opleggen van de sanctiebeschikking. Op basis van de Algemene wet bestuursrecht volgt dan het rechtsbeschermingstraject en wordt voldoende zorgvuldig gehandeld om een handhavingsproces in goede banen te leiden.
Overeenkomstig constante jurisprudentie moet een begunstigingstermijn (in tijd) voldoende ruimte bieden aan de overtreding beëindigd te krijgen. Er zal van geval tot geval een redelijke termijn in acht genomen moeten worden. De zienswijzeperiode is bij uitstek geschikt om de omvang van een dergelijke termijn met de overtreder te bespreken.
Overeenkomstig constante jurisprudentie moet een hersteltermijn (in tijd) voldoende ruimte bieden aan de overtreding beëindigd te krijgen. Er zal van geval tot geval een redelijke termijn in acht genomen moeten worden. De zienswijzeperiode is bij uitstek geschikt om de omvang van een dergelijke termijn met de overtreder te bespreken. Uiteraard is dit ingeval spoedbestuursdwang niet aan de orde.
Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toegestaan als het actief gebeurt en er moet een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag liggen (een gedoogbeschikking).
Gedogen is gebonden aan vrij concrete en strakke grenzen die zijn ontwikkeld in vaste jurisprudentie en zijn omschreven in de (rijks)nota “Grenzen aan gedogen”. Het gedogen op het terrein van milieu wordt verder nog bepaald door het gezamenlijk beleidskader “gedogen” dat is neergelegd in een brief van de Ministers van VROM en V&W4 en de brief van de minister van VROM die mede namens de Minister van V&W en Justitie aan de Tweede Kamer is aangeboden 5. Er zal in de praktijk niet snel voor expliciet gedogen worden gekozen.
Slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kan besloten worden een situatie te gedogen. Het gedogen moet ook in omvang en tijd beperkt zijn. Het college acht gedogen –met in achtneming van de volgende uitgangspunten– aanvaardbaar:
- 1.
- 2.
- 3.
Situaties die mogelijk voor gedogen in aanmerking komen
Op basis van de jurisprudentie kunnen de volgende inhoudelijke en procedurele voorwaarden worden onderscheiden om te gedogen:
- ●
- ●
- ●
- ●
In geval van overmacht zijn de eerste drie aandacht voorwaarden niet van toepassing.
Situaties die van gedogen zijn uitgesloten
Er wordt niet tot gedogen overgegaan in de volgende situaties:
- ●
- ●
6.8 Privaatrechtelijke handhaving
In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg indien geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of indien een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de gemeente als rechtspersoon optreedt.
- 1.
- 2.
- 3.
6.9 Handhaving bij overtreding door eigen organisatie of andere overheid
Handhaving van voorschriften bij een andere overheid of een onderdeel van de eigen organisatie is niet anders dan handhaving van voorschriften bij derden. Op overtredingen van overheden volgt inhoudelijk dezelfde reactie als op overtredingen van burgers en bedrijven. Hier gelden, meer nog dan bij particulieren en bedrijven, nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef, geloofwaardigheid van de overheid met bestuurlijke- en financiële risico’s.
Natuurlijk kunnen er praktische of juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de overheid of bij het bestuurlijke optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument om de naleving van regelgeving te bereiken.
6.10 Onvoldoende capaciteit om op te treden
Soms kan het voorkomen dat de gemeente niet direct kan optreden, omdat er veel handhavingszaken in procedure zijn en/of tijdelijk sprake is van beperkte capaciteit. In dat geval wordt schriftelijk aangegeven dat het bestuursorgaan zich het recht behoudt om handhavend op te treden, maar daar niet per direct aan toe komt. Als de handhavende instantie besluit om met betrekking tot deze overtreding dit ondubbelzinnig te kennen te geven aan de overtreder dan noemen we dit wraken. In een wrakingbrief staat dan dat er regels worden overtreden en dat hiertegen handhavend zal worden opgetreden. Er wordt dan echter geen termijn genoemd.
6.11 Afstemming bestuursrecht en strafrecht
Op grond van de Wabo en het Bor moeten specifieke afspraken gemaakt worden over de verhouding bestuurs- en strafrecht. Bij de uitvoering van deze prioriteiten worden overtredingen afgedaan conform deze handhavingsstrategie. Omdat het Openbaar Ministerie primair verantwoordelijk is voor het strafrechtelijke spoor is daarom deze strategie hier minder diepgaand uitgewerkt. Relevante constateringen worden doorgegeven aan de strafrechtelijke partner(s). Zij beoordelen vanuit hun eigen bevoegdheid wat er met de melding wordt gedaan. Er wordt gewerkt conform de uitgangspunten van de LHS.
Naast de genoemde instrumenten zal er ook gebruik gemaakt worden van overige communicatieve instrumenten. Het gaat om het geven van voorlichting, het bekend maken van handhavingsactiviteiten en het voeren van constructief overleg. Hier worden verschillende communicatiekanalen voor gebruikt. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen verschillende instrumenten afzonderlijk of gelijktijdig worden ingezet.
Met een goede voorlichting en communicatie (hierna: communicatie) over de visie, het beleid, de uitvoering en de organisatie willen wij ervoor zorgen dat het voor burgers, bedrijven en overige instellingen duidelijk is hoe wordt omgegaan met het toezicht en de handhaving binnen de gemeente.
Wij zijn van mening dat transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de handhavingstaken uiteindelijk leidt tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus een beter naleefgedrag. Wij zullen actief met burgers, bedrijven en overige instellingen communiceren over haar visie en het uit te voeren beleid, Dit zal duidelijkheid scheppen bij deze doelgroepen en zal voorkomen dat overtreders zeggen dat ze niet op de hoogte waren.
6.13 Klachten, meldingen en verzoeken om handhaving
Uitgangspunt is dat alleen op schriftelijke meldingen en handhavingsverzoeken wordt gereageerd. Op mondelinge of anonieme meldingen (die niet voldoen aan de formele eisen van de Algemene wet bestuursrecht) wordt niet gereageerd. Indien sprake is van een mogelijk acute situatie wordt uiteraard wel actie ondernomen. Wettelijk bepaald is dat er op een verzoek om handhaving binnen acht weken6 uitsluitsel moet worden gegeven.
Klachten, meldingen en verzoeken om handhaving worden aan de hand van de prioriteiten in behandeling genomen. De reactie kan inhouden dat behandeling ervan wordt uitgesteld, omdat handhaving van de betreffende overtreding op dat moment geen prioriteit heeft. Let op: afstel is niet toegestaan. Een melding of een cluster van meldingen kan aanleiding geven de planning aan te passen om een efficiënte aanpak te bewerkstelligen.
Bij de jaarlijkse beleidsevaluatie zal worden bekeken in hoeverre de meldingen en handhavingsverzoeken (meer) gestructureerd toezicht op een bepaald terrein nodig maken.
7.1 Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP)
De voorgenomen activiteiten uit het handhavingsprogramma vloeien voort uit de prioriteiten, risico’s en doelen. Aan de hand hiervan moet bepaald worden of deze uitgevoerd kunnen worden binnen de beschikbare capaciteit. Hiervoor is inzicht benodigd in de gewenste capaciteit en de huidige capaciteit, die voor handhaving beschikbaar is. Zijn de uren en capaciteit niet toereikend voor de voorgenomen activiteiten dan zal een keuze moeten worden gemaakt voor (tijdelijke) bijstelling van de ambities, de uitbreiding van de capaciteit of bijstelling van de te ondernemen activiteiten. Dat wordt met de uitvoeringsorganisaties VRU en ODRU geborgd in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma (UVP). Dat sluit met de uitvoerende taken aan op het HUP. In de nog vast te stellen verordening VTH worden deze ambities ook wel vertaald als “comply or explain”. Het uiteindelijke (kwaliteits)niveau met betrekking tot de omgevingstaken (incl. toezicht en handhaving) worden in deze verordening geborgd en niet in het HUP.
Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma bevat verschillende onderdelen. Deze sluiten aan op de “hoofdthema’s” milieu, ruimtelijke ordening, bouw- en woningtoezicht, brandveiligheid, APV en bijzondere wetten. Ook privaatrechtelijke handhaving krijgt hierin een plaats. Het HUP is zo integraal mogelijk opgesteld.
Het programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld en ter informatie aan de gemeenteraad aangeboden. De verordening VTH wordt in 2016 ter vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad.
7.2 Afstemming programma met handhavingspartners
Het Bor en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) verplichten een afstemming en bekendmaking van het HUP aan betrokken bestuursorganen en strafrechtelijke partners. Voor de gemeente Montfoort zijn dit onder andere de Veiligheidsregio Utrecht (VRU), de Omgevingsdienst Regio Utrecht, het Hoogheemraadschap ‘De Stichtse Rijnlanden’, de Provincie Utrecht, de politie en het Openbaar Ministerie.
7.3 Aanzet tot programmering van de handhaving
In dit hoofdstuk wordt op basis van de in hoofdstuk 4 gestelde prioriteiten bepaald welke inzet noodzakelijk is om de beoogde ambities of beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. De daadwerkelijke inzet wordt in het (jaarlijkse) HandhavingsUitvoeringsProgramma (HUP) opgenomen, toegespitst op de behoeften en wensen van dat moment en binnen het budget zoals dat in de begroting is opgenomen. Dit conform de eerdergenoemde beleidscyclus of “big eight”. Het (kwaliteits)niveau van de omgevingstaken wordt geborgd in de toekomstige verordening VTH.
Dit handhavingsbeleid geeft de kaders, waarbinnen de uitvoering plaatsvindt (prioriteiten, doelen, strategie). Door het jaarlijks monitoren van de activiteiten wordt ook inzichtelijk of en in hoeverre bijstelling van de uitvoering noodzakelijk is. Met de beoogde ambities wordt gestreefd naar een adequaat niveau van uitvoering van toezicht en handhaving.
De (reguliere) werkzaamheden voor handhaving omvatten de volgende producten:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Op basis van de risicomodule wordt bepaald welke branches / bedrijven komend jaar worden bezocht. Hierbij is het uitgangspunt dat de inrichtingen minimaal met de volgende frequentie worden gecontroleerd. In 2016 wordt de systematiek opnieuw ingericht. Op dit moment is onderstaande tabel leidend voor dit beleid:
Bij reguliere controles vindt er conform de afspraken met ODRU rapportage en eventueel vastlegging van de bevindingen in een brief plaats. Hieraan is geen termijn verbonden. De terugkoppeling van een klacht naar de indiener vindt binnen acht weken plaats.
7.3.2 Programma Bouwen en Wonen
Het toezicht op de naleving van verleende vergunningen krijgt een belangrijke rol in het uitvoeringsprogramma omdat:
- ●
- ●
- ●
Nu de traditionele vorm van bouwtoezicht gaat veranderen op basis van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zal in samenwerking met de ODRU worden bezien op welke manier de kwaliteitsborging optimaal kan plaatsvinden in gezamenlijkheid met de nieuwe private kwaliteitsborging.
Toezicht op (asbest)sloop is belangrijk in verband met de risico´s voor het milieu en de gezondheid. De controle van vergunningen vindt plaats in overeenstemming met “het landelijk toezichtsprotocol”. In dit protocol zijn per project (waaronder bouwwerken) de specifieke controlepunten aangegeven en de daarbij behorende controlefrequentie en niveau van toezicht. De prioriteiten en diepgang van controle zijn beleidsmatig afgestemd tussen vergunningverlening en toezicht.
7.3.3 Programma Ruimtelijke ordening/ planologisch gebruik
Om aan de wettelijke handhavingsplicht te kunnen voldoen, is het noodzakelijk om overtredingen tijdig te constateren. Dit houdt in dat het gemeentelijke grondgebied structureel geheel moet worden geschouwd (gebiedsgericht toezicht). Het HUP doet uitspraken over de gewenste en beschikbare capaciteit.
Onderdelen van gebiedsgericht toezicht:
- ●
- ●
- ●
7.3.4 Programma Brandveiligheid
De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) kent drie inhoudelijke directies: Risicobeheersing, Crisisbeheersing en Brandweerrepressie. Daarnaast zijn er ondersteunende directies. Preventie maakt sinds 1 april 2015 onderdeel uit van de directie Risicobeheersing. Het betreft preventie tegen brand en andere incidenten. Binnen de directie Risicobeheersing vallen ook taken als het beheren van het regionaal risicoprofiel, advisering op externe veiligheid, BRZO, grootschalig risico’s, waterveiligheid en dergelijke. Onder (brand) preventie vallen advisering op vergunningaanvragen (zoals WABO, evenementen), toezicht en advisering over handhaving (lees: VTH-taken) en de groeiende activiteit stimulerende preventie (lees: communicatietaak).
De missie van de VRU is samen werken aan veiligheid, om slachtoffers en schade te beperken. De missie van preventie is een optimale fysieke- en brandveiligheid voor - én in samenwerking met - burgers, bedrijven, instellingen en hulpverleners te realiseren. De VRU behartigt daarbij de bestuurlijke portefeuille veiligheid (brandweerzorg, Wet Veiligheidsregio) én de portefeuille handhaving (vergunningverlening, toezicht en handhaving, RO, WABO) voor gemeenten. Veel (brand)preventieactiviteiten sluiten aan bij de VTH-taken en OOV-taken van gemeenten.
Preventiedoelen zijn: (1) het voorkomen van incidenten en (2) het beperken van de gevolgen van incidenten. De VRU wil daarbij de kennis van de complete veiligheidsketen benutten: proactie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.
In relatie met dit handhavingsbeleid bestaan de volgende preventietaken:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Een uitgebreide risicoanalyse ligt ten grondslag aan het HUP. Daarbij is in de eerste plaats gebruik gemaakt van de landelijk Handleiding Prevap (Preventie Activiteitenplan). Daarin zijn risico’s naar gebouwsoort en gebruik benoemd. Prevap wordt momenteel binnen de VRU uitgewerkt in de uniforme risicomodule. Het doel is de risicoanalyses van VRU en ODRU verder op elkaar af te stemmen.
7.3.5 Programma Openbare ruimte
Onder het thema openbare ruimte vallen ondermeer de volgende taakvelden:
- ●
- ●
- ●
- ●
Deze taakvelden zijn onder andere opgenomen in de Algemene plaatselijke verordening (APV), overige verordeningen, de Wegenverkeerswetgeving en bijzondere wetten (Drank- en horecawet). De APV beoogt de bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het (woon- en leef)milieu. Ook de Afvalstoffenverordening en het “Preventie- en Handhavingsplan Alcohol” worden in dit kader meegenomen.
Het toezicht op de gemeentelijke verordeningen en bijzondere wetten is grotendeels aanbod- gestuurd. Dat wil zeggen dat de inzet van de capaciteit voor handhaving grotendeels afhankelijk is van meldingen en/of verleende vergunningen. Hierop kan enigszins worden geanticipeerd door de “lopende” procedures (aanvraag om een vergunning) periodiek te analyseren.
Het HUP geeft aan welke activiteiten concreet worden uitgevoerd.
Sluitstuk van het adequate handhavingproces is de verantwoording over de handhavingsinspanningen en -resultaten. Daarin staat de vraag centraal of de geleverde inspanningen hebben bijgedragen aan het realiseren van de gestelde doelen. Daarmee wordt de beleidscyclus van handhaving gesloten. Het is dus belangrijk te weten of de maatregelen succesvol zijn geweest. Daarom moet beleid periodiek geëvalueerd en gemonitord worden.
De evaluatie bestaat uit het beoordelen van jaarresultaten en het effect van de jaarresultaten op de uitgangspunten en doelstellingen uit het handhavingsbeleid. Ten aanzien van het handhavingsbeleid wordt periodiek monitoring toegepast om de tussenresultaten te beoordelen, wordt jaarlijks verslag gelegd over het jaarprogramma en tussentijds het beleid geëvalueerd. Hieronder worden monitoring, verantwoording en evaluatie van het handhavingsbeleid verder toegelicht.
Een goede centrale registratie van handhavingszaken vergemakkelijkt het vervolgtraject (repressief toezicht en sancties) en verschaft inzicht in de hele keten vanaf een geconstateerde overtreding tot en met de naleving. Het voordeel hiervan is dat alle handhavingspartners profiteren van de informatie. Het registreren van kwantitatieve en kwalitatieve handhavingsgegevens is met name van belang voor het te voeren beleid, de in te zetten capaciteit en de verantwoording naar het bestuur en management.
De voortgang van toezicht en handhaving wordt periodiek gemonitord. De monitoring geschiedt op basis van de productbladen van het HUP. Deze monitoring wordt gebruikt om te beoordelen of er voldoende voortgang wordt behaald in het HUP. ODRU en VRU rapporteren periodiek aan de gemeente over de behaalde resultaten.
Na afloop van het kalenderjaar wordt een jaarverslag opgesteld voor het college, waarin tenminste over de volgende onderwerpen wordt gerapporteerd:
- ●
- ●
- ●
De verantwoording vindt plaats aan de hand van de productbladen bij het HUP.
Het college maakt het jaarverslag bekend aan de gemeenteraad.
Om te kunnen beoordelen of de uitgevoerde toezicht en handhavingactiviteiten effectief zijn en uitvoering geeft aan de gestelde doelen en prioriteiten is evalueren noodzakelijk. Het Besluit omgevingrecht (Bor) schrijft voor dat regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt. Jaarlijks vindt in ieder geval evaluatie van het uitvoeringsprogramma plaats.
Aan de opbouw van het jaarverslag zijn geen wettelijke eisen gesteld. Wel is gesteld dat rapportage plaatsvindt over de resultaten van het uitgevoerde beleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is dus essentieel. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. Daarnaast wordt aangegeven in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de vastgelegde handhavingsdoelstellingen en in lijn zijn met de gestelde prioriteiten.
Met deze rapportage en evaluatie wordt aangesloten bij het beoogde cyclische karakter van het handhavingsproces; de evaluatie kan aanleiding zijn om het handhavingsbeleid, de prioriteiten of het uitvoeringsprogramma bij te stellen.
In het jaarverslag wordt aandacht besteed in hoeverre de toezicht- en handhavingsactiviteiten in het afgelopen jaar hebben bijgedragen aan het bereiken aan de gestelde doelen uit het handhavingsbeleid en in hoeverre ze in lijn zijn met de gestelde prioriteiten.
8.5 Mutaties en dynamiek in het handhavingsbeleid
Jaarlijks ontstaan als gevolg van het uitvoering geven aan het handhavingprogramma nieuwe inzichten inzake de handhaving. Aan de hand van het jaarlijkse handhavingsprogramma wordt een jaarlijkse evaluatie uitgevoerd. Deze evaluatie kan handreikingen geven bij het opstellen van het handhavingsuitvoeringsprogramma voor het komende jaar. Uiteindelijk leidt de evaluatie van de jaarprogramma tot mogelijke bijstelling van de beleidsuitgangspunten (bijvoorbeeld strategie en doelstellingen). En hiermee begint de hele cyclus (big eight) weer opnieuw.
Onderstaand wordt een overzicht gegeven van mutaties en de dynamiek in het handhavingsbeleid.
|
Na afloop beleidsperiode. Indien jaarverslag en/of evaluatie risicomodule aanleiding vormen vaker |
||
|
Na afloop beleidsperiode. Indien jaarverslag en/of evaluatie risicomodule aanleiding vormen vaker |
||
Tabel: Overzicht van mutaties en dynamiek van het handhavingsbeleid
9. Organisatie van de handhaving
9.1 Rollen en verantwoordelijkheden
Handhaving is een kerntaak van de gemeente, die hierin duidelijk haar verantwoordelijkheden heeft en neemt. In het kader van dit handhavingsbeleid past het dan ook om de diverse rollen en verantwoordelijkheden van de actoren in het handhavingsproces nader te beschrijven.
9.1.1 De rol van de gemeenteraad
Als taken van de gemeenteraad binnen het integraal handhavingsbeleid kunnen worden genoemd:
- ●
- ●
- ●
9.1.2 De rol van de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders
Voor het handhavingsbeleid is een belangrijke rol weggelegd voor de portefeuillehouder “handhaving”, uiteraard binnen de verantwoording op het niveau van het college van burgemeester en wethouders. De burgemeester heeft ook een eigen wettelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid. Voorts is de burgemeester bestuurlijk verantwoordelijk voor het verkrijgen van structureel draagvlak en “medeaansturing” van de politie via het zogenaamde driehoeksoverleg. Bovendien is zij eerstverantwoordelijk bij rampen en zware ongevallen.
9.1.3 De rol van handhavingspartners
Het doel is samen met politie, justitie, burgers, bedrijven en instellingen verder te werken aan handhaving. Een ieder zal daarom op zijn of haar eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken; elk individu, elke organisatie kan namelijk op eigen wijze in meer of mindere mate een bijdrage leveren aan een veilige leefomgeving. De samenwerking op verschillende niveaus zal de komende periode worden geïntensiveerd, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande overlegvormen.
Bij nieuwe plannen voor bedrijfsvestigingen of het bouwen van bedrijven moeten vaak meerdere procedures worden doorlopen. Daarnaast zal in het bijzonder bij handhavingszaken, duidelijkheid moeten worden gegeven in de achtergronden ten aanzien van de te voeren handhavingsstrategie en zullen er in het kader van regionale handhavingsacties, samengewerkt moeten worden. Het is van groot belang dat procedures goed op elkaar worden afgestemd.
Via regelmatige overleggen met de andere gemeentelijke disciplines, worden alle te doorlopen procedures op elkaar afgestemd. Dit bevordert de eenduidigheid en daarmee de consistentie van het gemeentelijk beleid tegenover burgers, bedrijven en instellingen.
10. Inwerkintreding en communicatie
Het “integraal handhavingsbeleid Montfoort 2016 – 2018” wordt na vaststelling door het college bekend gemaakt aan het forum Ruimte en de gemeenteraad. Van de vaststelling wordt openbaar kennis gegeven via de IJsselbode, de gemeentelijke website en de landelijke publicatiepagina’s en vervolgens wordt de nota gedurende zes weken ter inzage gelegd. De nota “Integraal Handhavingsbeleid Montfoort 2016 - 2018“ treedt per 1 oktober 2016 in werking.
In Montfoort zal dit onderwerp ook in breder verband bekend worden gemaakt. Bijvoorbeeld via social media en een voorlichtingsfolder, gericht op particulieren en op bedrijven.
Met de inwerkingtreding van dit “Integraal Handhavingsbeleid Montfoort 2016 - 2018” komt het “Handhavingsbeleid omgevingsrecht, 2012 - 2014”, te vervallen.
Aldus vastgesteld in de vergadering van het college van burgemeester en wethouders van Montfoort van 9 augustus 2016.
Bijlage 1: Lijst met veel gebruikte afkortingen
AMvB: Algemene Maatregel van Bestuur
APV: Algemene Plaatselijke Verordening
Awb: Algemene wet bestuursrecht
Bro: Besluit ruimtelijke ordening
BSBm: Bestuurlijke Strafbeschikking milieu
DVO: Dienstverleningsovereenkomst
HUP: HandhavingsUitvoeringsProgramma
LHS: Landelijke Handhavingsstrategie
MDW (project): Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit
Mor: Ministeriële regeling omgevingsrecht
TUO: Taakuitvoeringsovereenkomst
VVGB: Verklaring Van Geen Bedenkingen
Wabo: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet RGT: Wet Revitalisering Generiek Toezicht
Wet VTH: Wet Vergunningen, Toezicht en Handhaving
Wgr: Wet gemeenschappelijke regelingen
nVWA: Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit
HDSR: Hoogheemraadschap ‘De Stichtse Rijnlanden’
IenM: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
ILT: Inspectie Leefomgeving en Transport (voorheen VROM Inspectie)
ODRU: Omgevingsdienst Regio Utrecht
PMO: Provinciaal Milieuoverleg
RUD: Regionale Uitvoeringsdienst
VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten
VROM: (voormalig) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Bijlage 2: Reikwijdte integraal handhavingsbeleid Montfoort
Bijlage 3: Toelichting risicomodule en prioritering
De Risicomodule geeft inzicht in risico’s met betrekking tot effecten en naleefgedrag. De volgende criteria zijn in de modules opgenomen:
Fysieke veiligheid / Hinder/ Leefbaarheid
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Openbare orde / veiligheid / gezondheid
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Bijlage 4: Uitleg/ toelichting Tafel van Elf
- 1.
De Tafel van Elf (T11) is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De T11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving.
De dimensies van de T11 moeten worden beschouwd als gedragswetenschappelijke variabelen die nalevingsgedrag beïnvloeden. Door ze systematisch na te lopen, vormen ze een hulpmiddel voor de wetgever om te komen tot naleefbare wetgeving.
- 2.
De Tafel van Elf als wetgevingsinstrument
De T11 kan toegepast worden als ondersteunende checklist bij de totstandkoming van wetgeving. Dit geldt temeer wanneer het gedrag van mensen bijdraagt aan te bereiken beleidsdoelen. De T11 is dan ook van toepassing op een groot deel van de beleidsinstrumentele wetgeving en ook op enkele delen van het strafrecht.
De T11 is hiermee een hulpmiddel bij de totstandkoming van wetgeving. In het kader van het project Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) wordt de T11 bij het onderdeel ‘toetsing van voorgenomen regelgeving’ aangeboden als checklist om een aantal vragen te beantwoorden die betrekking hebben op de verwachte mate van naleving van de (toekomstige) wetgeving. Deze vragen moeten beantwoord worden in de toelichting bij de regeling (in geval van een wet respectievelijk AMvB aangeduid als memorie of nota van toelichting). Het doel ervan is om inzichtelijk te maken wat de verschillende (neven-)effecten zijn van de voorgestelde regelgeving. Een goede, heldere toelichting op de verwachte mate van naleving verhoogt bovendien de kwaliteit van een wetsvoorstel.
Aan de hand van de T11 worden hierna aanwijzingen gegeven over hoe een toelichting ten aanzien van deze aspecten op te bouwen. Er wordt verder op gewezen dat er meerdere instrumenten voor de wetgever beschikbaar zijn zoals bijvoorbeeld de ‘ketenbenadering’ van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de ‘Aanwijzingen voor de Regelgeving’ van de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie. Deze folder handelt alleen over de T11. De T11 is ontwikkeld door de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie en het Sanders Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Op de volgende pagina’s worden deze elf ‘tafels’ verder uitgewerkt en toegelicht.
- 4.
Dimensies voor spontane naleving
Definitie: de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep
- Kent de doelgroep de regels?
- Is de regelgeving niet te omvangrijk?
- Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?
- Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels?
- Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag, te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt?
- Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen?
Definitie: de (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen
- Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen?
- Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken?
- Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken?
- Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels?
- Levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op?
Definitie: de mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep
- Vindt de doelgroep het beleid redelijk?
- Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over?
- Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)?
- Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet?
T4 Gezagsgetrouwheid doelgroep
Definitie: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich à priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat
- Leeft deze doelgroep in het algemeen regels goed na?
- Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt?
- Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels?
- Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid?
Definitie: de kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties
- Merkt de omgeving het snel, als iemand een overtreding pleegt?
- Keurt de doelgroep het overtreden in het algemeen af?
- Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep?
- Bestaan er informele controlestructuren?
- Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren? (van opmerkingen tot fysiek geweld)
- Zal de doelgroep op overtredingsgedrag negatief reageren door middel van sociale sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status?
- Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen?
Definitie: de kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole
- Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid?
- Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden?
- Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te verlagen (klik-lijn)?
Definitie: de kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding.
- Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle.
- Hoe groot is de objectieve, controlekans (controledichtheid)?
- Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?
- Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af?
Definitie: de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt
- Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd?
- Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken?
- Kunnen reispapieren, transportbiljetten, etc. makkelijk vervalst worden?
- Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven?
- Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs?
- Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controleopsporingsmethode?
- Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn?
Definitie: de (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden
- Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij a-selecte controles?
- Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven?
Definitie: de kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is
- Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in?
- Is een overtreding moeilijk te bewijzen?
- Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?
Definitie: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging
- Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?
- Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in?
- Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder?
- Wat is de snelheid van sanctieoplegging (lik-op-stuk)?
- Vindt men het feit dat men met justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie?
- Heeft de ten uitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene?
Tafel van 11, voor elk taakveld gelijk:
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
- ●
Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De Risicomodule wordt om die reden jaarlijks geëvalueerd en aangepast. De volledige lijst met resultaten van de risicoanalyse zijn per taakveld weergegeven. De risico’s zijn ingedeeld in vijf categorieën, van zeer groot tot zeer klein risico.
De Risicomodules van de vier taakvelden zijn per taakveld gerangschikt naar prioriteit. Hoe interpreteer je zo’n risicoanalyse? Het betekent niet: categorie V pakken we op, categorie III wegen we eerst af en categorie I doen we niets mee. Er zal altijd een inhoudelijke afweging gemaakt worden. Het is een landelijk systeem, dat voldoet aan de eisen uit de Wabo. Het is echter gericht op lokaal maatwerk, dus volledig toegepast op de Montfoortse situatie.
De risicomodule geeft slechts aan waar de risico’s die gepaard gaan met een overtreding het grootst zijn, en waar de kans op een overtreding het grootst is. Daaruit kun je afleiden waar toezicht het meest nodig is, en hoe je handhavend optreden moet (kan) inrichten. Met andere woorden: tegen een overtreding in categorie V zal sneller, ‘harder’ en daadkrachtiger worden opgetreden dan een overtreding in categorie III of I. Ook hier geldt dat dit in beginsel zo is, maar dat na een belangenafweging de praktijk altijd anders kan zijn. Het kan dus zo zijn dat een bepaalde inrichting één keer in de tien jaar wordt gecontroleerd, maar dat tegen een overtreding fors wordt opgetreden. Het kan ook andersom: er wordt op een perceel ergens twee keer per jaar gecontroleerd maar treedt niet op tegen een overtreding elders.
De risico analyse heeft dus invloed op zowel preventief als repressief handhaven. De preventieve aspecten worden enerzijds vertaald in een toezichtsprotocol omtrent het controleren van vergunde activiteiten, anderzijds in een perceels (-of inrichtingsgewijs) controleprogramma over meerdere jaren.
Voor gevallen in de categorie II en III geldt dat er ook projectmatig kan worden opgetreden. Dit kan het geval zijn als blijkt dat er grote aantallen van bepaalde overtredingen worden vermoed of geconstateerd, gewijzigde inzichten, jurisprudentie of wetgeving daartoe noopt of wanneer dit een efficiencyvoordeel oplevert. Een verdere verfijning van prioriteiten is altijd maatwerk, en niet effectief om van te voren in een prioriteitsstelling vast te leggen.
Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering. De verschillende prioriteiten zijn naast elkaar gelegd en ten opzichte van elkaar zijn nogmaals beoordeeld en ingedeeld door de vakspecialisten. Voor de concrete uitwerking wordt verwezen naar bijlage 5.
Bijlage 5: Risicoanalyse per taakveld
Ruimtelijke ordening en bouwen
Bestaande bouw, gebruik en bestemmingsplannen
Richtlijn dwangsombedragen en termijnen
Voor het bepalen van de hoogte van dwangsommen en de lengte van (begunstigings)termijnen geldt een vaste richtlijn. De (onderstaande) Richtlijn dwangsombedragen en termijnen bevat een weergave van de in de praktijk veelal toegepaste dwangsombedragen en termijnen bij diverse veelvoorkomende overtredingen binnen het omgevingsgebied. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is er relatie gelegd met de interventiematrix van de Landelijke handhavingstrategie. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de hierna ingevoegde Richtlijn dwangsombedragen en termijnen.
De Richtlijn is ontwikkeld om binnen de regio op een uniforme wijze op te treden bij het hanteren van dwangsombedragen en termijnen voor eenzelfde soort overtredingen. Een uniforme aanpak draagt bij aan een gelijk speelveld voor bedrijven, burgers en betrokkenen. Uiteraard biedt de Algemene wet bestuursrecht regels voor maatwerk, die per individueel geval (gemotiveerd) kan worden toegepast.
1.1. Richtlijn dwangsombedragen en termijnen
In de onderstaande tabel zijn voor de meest voorkomende overtredingen de maximale dwangsombedragen en de maximale lengte van de (begunstigings)termijnen opgenomen. De tabel geeft een richtlijn aan en biedt enig houvast bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn. De tabel is niet uitputtend bedoeld. Voor overtredingen die niet in deze tabel zijn opgenomen wordt de hoogte van de dwangsom en de te stellen termijn per specifieke situatie nader bepaald.
Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan gemotiveerd worden afgeweken van de in de tabel genoemde waarden.
De dwangsom dient voldoende prikkelend te werken om de overtreding te (laten) beëindigen. De dwangsombedragen dienen in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Het opleggen van een last onder dwangsom geschiedt in verschillende wettelijk voorgeschreven vormen (modaliteiten). Deze modaliteiten zijn vastgelegd in artikel 5:32b, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht: een bedrag ineens; een bedrag per tijdseenheid dat de last niet is uitgevoerd dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan komt beleidsvrijheid toe bij de keuze voor een van deze modaliteiten.
Een last onder dwangsom omvat naast de te nemen herstelmaatregelen ook een termijn, waarbinnen de overtreder de door het bestuursorgaan opgelegde lastgeving kan uitvoeren zonder dat deze het dwangsombedrag verbeurt. Deze begunstigingstermijn mag niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen.
Vaststelling hoogte dwangsom volgens de interventiematrix LHS
De vaststelling van de hoogte van de dwangsom wordt afhankelijk gesteld van de gepositioneerde bevinding in de interventiematrix volgens de Landelijke Handhavingstrategie. Er zijn drie bevindingen te onderscheiden:
- -
De bevinding is gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op (plusminus) één derde van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 5.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de lichte segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 5.000 / 3 = ± € 1.667 per week met een maximum van € 5.000.
- -
De bevinding is gepositioneerd in de middensegmenten van de interventiematrix (A4, B3, B4, C2, D1 en D2). In die situatie wordt de dwangsom per tijdseenheid of per overtreding vastgesteld op de helft van het maximumbedrag; het te stellen maximum is het in de tabel opgenomen maximumbedrag. Als de modaliteit ‘ineens’ is omschreven blijft het dwangsombedrag ‘ineens’ gelijk aan het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 4.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de middensegmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per overtreding’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 4.000 / 2 = € 2.000 per overtreding met een maximum van € 4.000.
- -
De bevinding is gepositioneerd in de zware segmenten van de interventiematrix (C3, C4, D3 en D4). In die situatie wordt de dwangsom (per tijdseenheid, per overtreding of ineens) vastgesteld op het maximumbedrag. Een voorbeeld ter illustratie: in de tabel is een maximumbedrag van € 3.000 opgenomen voor een overtreding die binnen de zware segmenten van de interventiematrix valt. De modaliteit is ‘per week’ omschreven. De dwangsom wordt in dat geval vastgesteld op € 3.000 per week waarbij een maximum geldt van € 3.000.
Na het bereiken van het maximale bedrag kan besloten worden om een nieuwe last onder dwangsom, dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen. Indien sprake is van herhaling van een overtreding – door dezelfde overtreder op een bepaald perceel – waarvoor in het verleden (binnen de afgelopen twee jaren) reeds een dwangsombeschikking is afgegeven, wordt de te stellen dwangsom verhoogd met 100%.
Overtredingen aanleggen, bouwen en slopen
Overtredingen planologisch gebruik
Overtredingen Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
Bijlage 7: Toelichting interventies van licht naar zwaar (LHS)
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
1. bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. → Indien niet tijdig hersteld:
2. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn. → Indien niet tijdig hersteld:
3. Verbeuren en innen dwangsom.
Last onder bestuursdwang (LOB)
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
1. Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. →Indien niet tijdig hersteld:
2. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder bestuursdwang met een hersteltermijn. →Indien niet tijdig hersteld:
3. Uitvoeren bestuursdwang (en verhalen kosten uitvoering).
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavinginstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/toezichthouder, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (onder andere CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is in het bijzonder passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet.
De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2016-136150.html