De financiële verordening van Haarlem, die nu wordt vervangen, is eind 2013 integraal herzien en getoetst. Om tot de voorliggende verordening te komen zijn de bepalingen uit de vorige verordening afgezet tegen die van de geactualiseerde modelverordeningen van de VNG.
Nieuwe bepalingen in de geactualiseerde modelverordening zijn getoetst. In de toelichting is aangegeven wat de afweging is voor te stellen de financiële verordening daar al dan niet op aan te passen. Daarnaast zijn er ook ontwikkelingen in het financiële beheer die aanleiding geven bepalingen te actualiseren.
Artikel 1. Begripsbepaling
De begripsbepalingen in de beheerverordening zijn uitgebreider dan die in de modelverordening, omdat in Haarlem bepalingen omtrent grondexploitaties, die voorheen waren opgenomen in Beheersverordening grond-en gebouwenexploitaties en financiering (voorheen opgenomen in een treasurystatuut) integraal in de beheerverordening zijn opgenomen. Daar is nu ook het begrip financieringsfunctie en netto schuld opgenomen. Hiervoor is conform de modelverordening de definitie gebruikt die de VNG toepast voor het jaarlijkse overzicht met kengetallen over de financiële positie van de gemeente.
Artikel 2. Programma-indeling
De indeling van de programma’s stelt de raad impliciet vast bij het vaststellen van de begroting. Omdat vanuit een coalitieprogramma veelal doelstellingen voor vier jaar worden geformuleerd ligt het niet in de rede de programma-indeling regelmatig te wijzigen. De historische vergelijkbaarheid valt weg en grote programmawijzigingen zijn ook arbeidsintensief in uitvoering. Daarom is vastgelegd dat de programma-indeling bij aanvang van een nieuwe raadsperiode door de raad wordt vastgelegd, inclusief een onderverdeling naar beleidsvelden.
Nieuw is toegevoegd dat de raad kan aangeven of er naast de verplichte paragrafen onderwerpen zijn waarvoor in de begroting en rekening nadere kaders worden gesteld gesteld of waarover de raad nader wenst te worden geïnformeerd. Praktisch kan dit worden ingevuld door bij de raad per jaar (actueel) de behoefte te peilen, aan het begin van de P&C-cyclus (Bestuurlijke P&C-kalender)
Artikel 3. Inrichting begroting en jaarstukken
In dit artikel zijn aanvullend op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting en jaarstukken. De modelverordening schrijft een autorisatieniveau voor op het niveau van prioriteiten, gelijk aan hetgeen in Haarlem beleidsveld wordt genoemd. Door deze bepaling is het bijvoegen van de productenraming bij de begroting en de productrealisatie bij het jaarverslag niet meer nodig, aldus de modelverordening. Toegevoegd is dat in de jaarrekening van de investeringen en meerjarige projecten de uitputting van de geautoriseerde investeringskredieten en de actuele raming van de totale uitgaven wordt weergegeven.
Artikel 4. Kaders begroting
Dit artikel biedt de kaders voor het opstellen van de begroting en de meerjarenraming. Omdat in Haarlem gebruikelijk is het college de raad bij de kadernota informeert over het investeringsplan en de gevolgen voor de meerjarenraming, is dit uitgangspunt bij deze kaderstelling vastgelegd.
Ook is vastgelegd dat er een bedrag voor onvoorzien is geraamd. Voor de jaren 2015-2019 is hiervoor een bedrag van € 162.000 geraamd.
Artikel 5. Autorisatie van begroting, begrotingswijzigingen en investeringskredieten
Dit artikel bevat nadere regels voor de autorisatie van de baten en lasten in de begroting en van de investeringskredieten. Autorisatie van baten en lasten vindt plaats op beleidsveldniveau (eerste lid). Naast lopende uitgaven doet een gemeente investeringen. Ook de uitgaven voor investeringen moeten worden geautoriseerd. Voorgesteld wordt dat deze kredieten bij het vaststellen van de begroting worden geautoriseerd als die investeringen in het investeringsplan zijn opgenomen en anders bij afzonderlijk raadsbesluit (tweede lid).
Het college dient dreigende overschrijdingen van geautoriseerde lasten en investeringskredieten en dreigende onderschrijdingen van geautoriseerde baten zo mogelijk vooraf aan de raad te melden via de tussenrapportages, zodat de raad kan besluiten of het budget gewijzigd moet worden of dat het beleid moet worden bijgesteld (derde lid). In de leden 4 en5 wordt dit concreet uitgewerkt voor baten en lasten en investeringskredieten. Voor baten en lasten wordt voor melding op beleidsveldniveau is een marge van € 100.000 aangehouden. Gelet op de groei van de omvang van het beleidsveld is deze marge relatief gezien ongeveer gelijk aan die van 2014.
Om ook bij investeringskredieten qua autorisatie onderscheid te kunnen maken in de omvang van een krediet, wordt voorgesteld een rapportagegrens van 5% aan te houden, met een minimum van € 50.000. Als bij hele grote kredieten een marge van 5% zou leiden tot een afwijking van € 250.000 (het gaat dan om een investering van € 25 miljoen) of meer, wordt er ook melding van gemaakt. (leden 4 en 5). Soms komen gedurende het begrotingsjaar nieuwe beleids- of investeringsvoornemens op tafel die bij het opstellen van de begroting niet waren voorzien. Het zevende lid regelt dat om een integrale afweging van wensen en financiële mogelijkheden te bevorderen, die afweging plaatsvindt bij de bespreking van de kadernota, begroting of bestuursrapportage. Slechts in geval van spoed wordt een niet geraamde besteding tussentijds aan de commissie bestuur wordt voorgelegd. Indien het een investering van € 1 miljoen of meer betreft, die niet in het investeringsplan is opgenomen, informeert het college de raad over het effect van de investering op de schuldpositie van de gemeente.
Artikel 6. Tussentijdse rapportage
Op basis van tussenrapportages wordt de raad geïnformeerd over de uitputting van budgetten. Het tweede lid bevat bepalingen over de minimale inhoud van de rapportage. In het derde lid is opgenomen dat in de rapportage die wordt uitgebracht na de kadernota en voor de begrotingsbehandeling tevens een uiteenzetting over de uitvoering en de bijstelling van het beleid bevat en inzicht geeft in de realisatie en uitputting van de investeringskredieten.
Artikel 7. Informatieplicht
In artikel 7 van de financiële verordening is een nadere invulling van de informatieplicht van het college aan de raad opgenomen. Het betreft een uitwerking van het vierde lid van artikel 169 Gemeentewet.
Het eerste lid van dit artikel verplicht het college vooraf gaand aan het uitoefenen van bepaalde bevoegdheden en daarmee het aangaan van bepaalde verplichtingen de raad inlichtingen te verstrekken indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening van deze bevoegdheden van het college ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente. In het eerste lid verzoekt de raad het college om informatie voorafgaand aan het aangaan van de opgesomde privaatrechtelijke rechtshandelingen met een financieel gevolg, alsmede om de gelegenheid hierover zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
De te volgen procedure bij deze ‘zware voorhangprocedure’ is als volgt. Het college neemt een voorlopig besluit. Vervolgens vraagt het college de raad binnen een termijn van 6 weken zijn zienswijze te geven alvorens tot een definitief besluit te komen en stuurt het voorgenomen besluit naar de raadscommissie ter advisering aan de raad. De commissie bespreekt het stuk en adviseert de raad over de te geven zienswijze. De raad geeft op basis van het advies van de commissie zijn zienswijze (kan conform het advies zijn of afwijkend) Het college neemt een definitief besluit na kennisneming van de zienswijze van de raad.
Het tweede lid van artikel 7 verplicht het college voorafgaand aan het uitoefenen van bepaalde bevoegdheden en daarmee het aangaan van bepaalde verplichtingen de commissie te informeren en in de gelegenheid te stellen het voorgenomen besluit te bespreken.
De te volgen procedure bij deze ‘lichte voorhangprocedure’ is als volgt. Ter bespreking in de raadscommissie komt een collegebesluit dat onder voorbehoud van overleg met de commissie wordt genomen. Als dat overleg voor het college aanleiding geeft om het besluit niet te nemen, volgt intrekking of mededeling aan een eventuele wederpartij dat er (nog) geen overeenkomst is. Als het overleg geen aanleiding geeft het besluit niet te nemen, is het besluit van kracht en kan het college uitvoering geven aan het besluit.
In de voorhangprocedure moet er voor derden ondubbelzinnige duidelijkheid zijn over de status van de inbreng van de raad/commissie en het gevolg daarvan op het uiteindelijke collegebesluit. Bij het sluiten van een overeenkomst bijvoorbeeld is het moment waarop het college besluit tot het aangaan van de overeenkomst en de mededeling daarvan aan de wederpartij bepalend voor de totstandkoming van de overeenkomst. Als het besluit onderhevig is aan een voorhangprocedure bij raad of commissie, dan is het dus zaak de betrokken derden daarvan op de hoogte te brengen.
De bepalingen in artikel 7 ontslaan het college niet van de informatieplicht in andere gevallen. Hiervoor geldt de ‘Handreiking Actieve Informatieplicht’. Het artikel schept slechts duidelijkheid tussen het college en de raad/commissie over wanneer de raad/commissie in elk geval vooraf wenst te worden geïnformeerd en in de gelegenheid wil worden gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college kenbaar te maken (raad) dan wel het besluit wenst te bespreken (commissie).
Daarbij dient wel te worden gerealiseerd dat de algemene uitgangspunten zoals deze zijn geformuleerd in de Handreiking Actieve Informatieplicht ook bij de in artikel 7 van deze verordening genoemde besluiten van toepassing zijn. Dat betekent dat er voor het al dan niet toepassen van artikel 7 steeds dient te worden getoetst aan de volgende uitgangspunten:
a. Het gaat om een maatschappelijk relevant onderwerp of situatie. Daarvan is sprake wanneer:
- het een maatschappelijk keuzevraagstuk betreft, waar sprake is van belangenafwegingen en/of dilemma’s in de samenleving;
- het onderwerp leeft in de samenleving (of is van belang voor toekomstige generaties);
- voor het onderwerp media-aandacht bestaat.
b. Het onderwerp is complex, omdat sprake is van:
- een groot aantal actoren/belanghebbenden;
- groot aantal raakvlakken met andere beleidsterreinen.
c. Er is sprake van een bestuurlijk risico, doordat:
- het een conflict betreft met een andere overheid;
- het mogelijk de integriteit van het bestuur kan aantasten;
- sprake is van een conflict bij een door de gemeente gesubsidieerde maatschappelijke organisatie;
- financiële belangen van de gemeente in het geding zijn.
d. Vanwege de kaderstellende taak van de raad informeert het college de raad over:
- alle relevante Europese, landelijke en provinciale ontwikkelingen, voorzover deze ontwikkelingen tot vorming van nieuwe kaders of tot wijziging van de bestaande kaders van de gemeente Haarlem kunnen leiden;
- ontwikkelingen bij of ten aanzien van maatschappelijke organisaties en projecten, waardoor de continuïteit van beleid in gevaar komt en/of waardoor in bestuurlijke of financiële zin voor de gemeente een risico ontstaat;
- de fases in de beleidscyclus, waarin de specifiek door de raad bij de Kadernota aangewezen dossiers zich bevinden.
Artikel 8. Waardering en afschrijving vaste activa
De nota activabeleid, door de raad vastgesteld, bevat de gemeentelijke kaders voor wat betreft waardering en afschrijving. Het BBV laat de gemeente een aanzienlijke beleidsvrijheid voor het zelf vaststellen van de eigen afschrijvingsmethodiek en afschrijvingstermijnen. Daarbij geldt wel het uitgangspunt dat die methode is afgestemd op de verwachte levensduur van een actief. Daarin is vastgelegd dat vervangingsinvesteringen met maatschappelijk nut, indien de budgettaire ruimte het toelaat, niet worden geactiveerd.
Artikel 9. Voorziening voor oninbare vorderingen
Voor oninbaarheid van vorderingen moet de gemeente een voorziening vormen. In dit artikel is vastgelegd dat die voorziening wordt gevormd op basis van het historische percentage van oninbaarheid, met uitzondering van een individuele vordering groter dan € 25.000.
Artikel 10. Reserves en voorzieningen
De raad stelt de kaders vast voor de vorming van reserves en voorziening. De raad doet dit door het vaststellen van de nota reserves en voorzieningen. Veelal worden deze kaders voor langere termijn vastgelegd. Periodiek kunnen die kaders, als er concrete aanleiding voor is, ter vaststelling aan de raad worden aangeboden.
Artikel 11. Kostprijsberekening
Artikel 212 Gemeentewet bepaalt dat de verordening in ieder geval de grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en tarieven voor rechten en heffingen bevat. De kaders voor de kostprijzen staan voor de heffingen, rechten en leges in artikel 229b Gemeentewet en voor prijzen in de artikelen 25i, 25j en 25m van de Mededingingswet. Omdat die kaders expliciet in deze wet zijn opgenomen, is geen afzonderlijke bepaling opgenomen voor prijzen van economische activiteiten, omdat dat geen toegevoegde waarde heeft.
Artikel 12. Vaststelling kaders belastingen, rechten, huren en pachten
Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, rechten en leges is een bevoegdheid van de raad (artikel 156 Gemeentewet). In het eerste lid is bepaald dat de raad die tarieven jaarlijks vaststelt op basis van een voorstel van het college (de zogenaamde Haarlemse belastingvoorstellen). Het vaststellen van de tarieven van grondprijzen is een bevoegdheid van het college. Omdat de hoogte van de inkomsten wel het budgetrecht van de raad raken, dienen hiervoor ook kaders gesteld te worden. Daarom wordt voorgesteld die kaders in een jaarlijks uit brengen nota grondprijzen op te nemen. Ook het vaststellen van huren en pachten is een bevoegdheid van het college, maar ook het budgetrecht van de raad raken. Omdat deze “prijzen” over het algemeen veel meer door andere regelingen wordt bepaald, is opgenomen dat de kaders hiervoor eenmaal per vier jaar in een afzonderlijke nota verhuurbeleid aan de raad worden voorgelegd. Eventuele tussentijdse wijzigingen worden via tussenrapportages ter besluitvorming voorgelegd.
Artikel 13. Financieringsfunctie
Artikel 212 Gemeentewet bevat de bepaling dat de financiële verordening in elk geval regels voor de algemene doelstelling en te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie bevat. Dat wordt door middel van deze bepaling ingevuld. In aanvulling op de regels uit de wet Financiering decentrale overheden stelt het tweede lid nog aanvullende kaders. Zo is bepaald dat geen gebruik wordt gemaakt van financiële derivaten en dat minimaal twee prijsopgaven worden gevraagd bij financiële instellingen bij het aantrekken van financiële middelen. Verder is bepaald dat het college de raad informeert als de gemeente voor het derde achtereenvolgende kwartaal de kasgeldlimiet respectievelijk de renterisiconorm overschrijdt. Gemeenten mogen alleen leningen en garanties verstrekken en financiële participaties aangaan voor het behartigen van een publiek belang (artikel 2 Wet Fido). Dit wordt bevestigd in het vierde lid, waarbij het college wordt opgedragen bij het verstrekken van leningen, garanties en kapitaal zo mogelijk zekerheden te bedingen. Het vijfde lid bepaalt dat hiervoor een risicoafweging wordt gemaakt en dat de uitkomst wordt betrokken bij de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen.