Samenvatting beleidsuitgangspunten
In de voorliggende nota zijn beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid verwerkt. Teneinde duidelijkheid te scheppen welke dat zijn worden deze beleidsuitgangspunten hieronder expliciet genoemd :
- 1.
Gelet op de economische crisis en de invloed daarvan op grondexploitaties zal zeer terughoudend worden opgetreden om actief grondbeleid toe te passen voor nieuwe grondexploitaties. Faciliterend grondbeleid zal de komende jaren het uitgangspunt zijn (blz. 5).
- 2.
Indien er redenen zijn om toch een strategische aankoop te verrichten voor de ontwikkeling van bouwlocaties, dan zal de raad daarvoor een apart voorstel worden gedaan, inclusief de dekking van de kosten (blz. 6).
- 3.
Onafhankelijk van de gekozen methode voor de bepaling van de grondprijzen is het uitgangspunt dat de opbrengsten geoptimaliseerd en marktconform moeten zijn (blz. 7).
- 4.
Uitgangspunt is dat de omvang van de algemene reserve grondexploitaties en de eventueel aangewezen andere dekkingsmiddelen toereikend moeten zijn om de berekende risico’s op te vangen. Aanwending van de algemene reserve grondexploitaties voor andere doeleinden zal niet plaatsvinden zo lang er risico’s worden gelopen bij grondexploitaties, inclusief de nog niet in exploitatie genomen gronden (blz. 9).
- 5.
Erfpacht is een instrument dat in structurele zin tijdelijk ingezet wordt om de gemeentelijke belangen te dienen (blz. 10/11).
Bijlage
1
bij nota grondbeleid 2014
Beschrijving beleidskaders en instrumenten
De Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun is een steeds belangrijker rol in het grondbeleid gaan spelen. Van staatssteun is sprake indien de begunstigde onderneming economisch voordeel ontvangt die zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Indien een decentrale overheid transacties met grond of gebouwen (verkoop, aankoop, uitgifte in erfpacht of verhuur) met een onderneming aangaat voor een prijs die afwijkt van de marktprijs, kan sprake zijn van staatssteun. Staatssteun is ook binnen de context van de Wro (Grondexploitatiewet) van belang. Bij besluiten met betrekking tot onroerende zaken zal de gemeente moeten onderzoeken of staatssteun aan de orde is.
De doelstelling van het Europees aanbestedingsrecht is het verkrijgen van een transparante Europese markt. Ieder Europees bedrijf moet een gelijke kans krijgen een opdracht te verwerven ongeacht de nationaliteit. Door de Europese Unie zijn richtlijnen vastgesteld waarin voorschriften zijn opgenomen voor het door aanbestedende diensten verstrekken van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en werken. Indien de gemeente zelf grond bouw- en woonrijp maakt (actief grondbeleid), geldt de gemeente als aanbestedende dienst. In Nederland waren de Europese richtlijnen geïmplementeerd in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingsregels speciale sectoren (Bass). Deze besluiten zijn inmiddels vervangen door de per 1 april 2013 in werking getreden Aanbestedingswet.
De Wet Implementatie Rechtsbeschermingsrichtlijnen Aanbesteden (WIRA) is op 19 februari 2010 in werking getreden. De WIRA geldt voor alle aanbestedende diensten, waaronder gemeenten. Met de WIRA zijn de Europese rechtsbeschermingsrichtlijnen omgezet in nationale wetgeving. Met een beroep op de WIRA kan een benadeelde ondernemer de rechter verzoeken een overeenkomst te vernietigen, omdat deze ten onrechte onderhands is gegund en volgens het Bao of Bass Europees aanbesteed had moeten worden.
In 2008 is de zogenoemde grondexploitatiewet opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Sindsdien bevat de Wro een aantal voor de gemeente belangrijke bepalingen die een relatie hebben met grondexploitaties.
Zodra op een bepaalde ontwikkeling de Wro van toepassing is, dan is de gemeente
verplicht het kostenverhaal te laten verlopen langs de weg van de grondexploitatiewet zoals verwerkt in de Wro. In de Wro zijn daartoe allerlei bepalingen opgenomen over bijvoorbeeld het privaatrechtelijke spoor van kostenverhaal en het publiekrechtelijke spoor, procedurele aspecten die daarbij in acht moeten worden genomen, en de kostensoorten die (zo nodig gedwongen) verhaald kunnen worden op private partijen. Het publiekrechtelijke spoor is lastiger uitvoerbaar dan het privaatrechtelijke spoor. In de praktijk – ook van de gemeente Midden-Delfland – wordt daarom zoveel mogelijk gebruik gemaakt van het privaatrechtelijke spoor, waarbij met een zogenoemde anterieure overeenkomst afspraken worden gemaakt over de wederzijds te leveren prestaties en het verhaal van gemeentelijke kosten.
Wet voorkeursrecht gemeenten
Volgens de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) kan de gemeente in een aantal specifieke gevallen een voorkeursrecht tot koop op een onroerende zaak vestigen. De kern van de wet is dat een eigenaar van een onroerende zaak waarop een voorkeursrecht rust deze onroerende zaak eerst aan de gemeente te koop dient aan te bieden. Op dat moment start de wettelijk geregelde aanbiedingsprocedure. Wanneer de gemeente deze onroerende zaak krijgt aangeboden moet zij binnen acht weken aangeven of zij deze tegen een nader overeen te komen prijs wenst te kopen. Indien dit principe-besluit positief is zal vervolgens onderhandeld worden over de prijs van de onroerende zaak.
Het besluit om gebruik te maken van de Wvg is een strategisch besluit. Bij vestiging van een voorkeursrecht heeft een eigenaar van een onroerende zaak niet de mogelijkheid om aan een ander dan de gemeente te verkopen. Marktpartijen kunnen op deze manier minder makkelijk grondposities innemen. De gemeente kan zo de prijsopdrijvende werking die daarvan uit gaat zoveel mogelijk tegengaan of voorkomen. Daarmee is het niet vanzelfsprekend dat de gemeente de onroerende zaak ook daadwerkelijk in bezit kan krijgen binnen de werkingstijd van het gevestigde voorkeursrecht.
Het moment waarop tot vestiging van een voorkeursrecht wordt overgegaan, moet worden bezien in het totaal van een verwervingsstrategie voor een (potentieel) plangebied. Uit praktisch oogpunt is het aanbevelenswaardig een voorkeursrecht te vestigen alvorens te trachten de onroerende zaken minnelijk te verwerven. Uiteraard dient rekening gehouden te worden met termijnen waaraan vestiging en werking van een voorkeursrecht zijn gebonden.
Niet uit het oog mag worden verloren dat de vestiging van een voorkeursrecht een openbaar stuk is, dat gepubliceerd moet worden. Op het moment van bekendmaking van vestiging van het voorkeursrecht is het direct voor iedereen duidelijk dat de gemeente plannen in een bepaald gebied heeft.
Onteigening is het meest ingrijpende instrument dat een gemeente kan inzetten om uitvoering te geven aan haar grondbeleid. Het maakt namelijk inbreuk op het eigendomsrecht en eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben. Om die reden is de procedure in de Onteigeningswet (Ow) met veel waarborgen omkleed. De rechtvaardiging van een dergelijke inbreuk is gelegen in het gemeenschapsbelang dat van een hogere orde wordt geacht.
Meestal wordt onteigening ingezet als uiterste middel in het traject van minnelijke verwerving. Trajecten voor minnelijke verwerving en onteigening kunnen parallel naast elkaar gevoerd worden. In praktijk is onteigening een middel om een bestemmingsplan te realiseren. Indien een eigenaar van een onroerende zaak aantoont dat hij zelf het beoogde plan binnen de door de gemeente te stellen randvoorwaarden kan verwezenlijken, kan hij de beoogde – gedwongen – eigendomoverdracht aan de gemeente tegenhouden. Een beroep op zelfrealisatie moet overigens wel realistisch zijn en daarom slaagt in de meeste gevallen enkel een professionele ontwikkelaar hierin. Met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt een omgevingsvergunning ook aangemerkt als onteigeningstitel.
Het toepassen van de onteigeningswet heet overigens consequenties voor de planning van een project en de renteverliezen daarvan.
Besluit begroting en verantwoording (BBV)
In het BBV zijn allerlei regels beschreven inzake de begroting, de jaarrekening, en de financiële administratie van de gemeente waaraan de gemeente zich ook bij de grondexploitaties moet houden. Bij de invoering van het BBV in 2004 is een commissie BBV ingesteld die tot taak heeft zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet zij ondermeer door het beantwoorden van praktijkvragen, het uitbrengen van richtinggevende notities, en het doen van stellige uitspraken waar de gemeente zich verplicht aan moet houden. Specifiek voor de grondexploitatie heeft de commissie een “Notitie grondexploitatie” uitgebracht, waarin zowel enkele stellige uitspraken zijn opgenomen als enkele aanbevelingen. De stellige uitspraken hebben betrekking op verwerking van lasten en baten in de boekhouding/jaarrekening, de waardering van deze kosten, en de afboeking van (geprognotiseerde) verliezen. De aanbevelingen gaan over enkele punten die verwerkt kunnen worden in de zogenoemde financiële verordening van de gemeente, criteria voor tussentijdse winstnemingen, en actualisering van grondexploitaties wanneer marktomstandigheden daartoe aanleiding geven. In de notitie wordt ook ingegaan op de kosten die in een grondexploitatie ondergebracht kunnen worden, waaronder een bijdrage voor zogenoemde bovenwijkse voorzieningen. Op dit laatste onderwerp wordt hierna bij “Nota bovenwijkse voorzieningen” nader ingegaan. Met zowel de verplicht te volgen stellige uitspraken van de commissie als de aanbevelingen wordt door de gemeente rekening gehouden.
Bijdrage aan de Stichting Groenfonds Midden-Delfland
Middels afgesloten convenanten met de gemeenten Delft en Den Haag heeft de gemeente zich verplicht om voor de woningen die in een daarbij aangewezen deel van de Harnaschpolder worden gebouwd (Lookwest-Noord en noordelijk deel Kreekzone) een bijdrage aan de stichting Groenfonds Midden-Delfland te verstrekken van € 1.361,34 per woning. In de nota grondbeleid 2009 heeft de gemeente zichzelf een inspanningsverplichting opgelegd om ook vanuit andere ruimtelijke ontwikkelingen een bijdrage aan de Stichting Groenfonds te verstrekken ad € 1.361,-- per woning en € 5,-- per m3 uitgeefbare grond voor bedrijfsterreinen c.a. Deze bijdrage is eigenlijk ten onrechte in de nota grondbeleid 2009 terecht gekomen. Dergelijke bijdragen kunnen niet (afgedwongen) verhaald worden op andere ontwikkelaars, en horen daarom niet in grondexploitaties thuis. Op grond van het BBV moet de bijdrage aangemerkt worden als een vorm van winstbestemming. Omdat we ons in deze nota willen beperken tot hetgeen behoort bij de grondexploitaties zelf, nemen we de onverplichte bijdrage aan de stichting niet meer op in deze nota. Dit betekent niet dat er geen bijdrage meer verstrekt kan worden aan de stichting vanuit de andere ruimtelijke ontwikkelingen. Dit kan dan echter aan de orde komen bij de bestemming van winsten op grondexploitaties dan wel de bestemming van het saldo van de algemene reserve grondexploitaties. De contractueel wel verplichte bijdragen aan de Stichting Groenfonds (op grond van de convenanten met Delft en Den Haag) blijven wel in de grondexploitaties staan, maar moeten dan gezien worden als (tussentijdse) winstnemingen.
De Exploitatieverordening gemeente Midden-Delfland 2004 is op 27 april 2004 door de raad vastgesteld. Deze verordening bevat de voorwaarden waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan het in exploitatie brengen van gronden door derden. Deze verordening is nog gebaseerd op de oude wet op de ruimtelijke ordening, en geldt alleen nog voor gevallen waarop nog de oude wetgeving van kracht is. Omdat deze er niet zijn, kan de verordening worden ingetrokken.
Ook de nieuwe Wet ruimtelijke ordening kent een exploitatieverordening, maar dat is geen verplicht vast te stellen verordening. Deze facultatief vast te stellen verordening kan bepalingen bevatten met betrekking tot de procedure voor het tot stand komen van een overeenkomst over grondexploitatie en de inhoud daarvan. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening bevat een uitputtende regeling voor kostenverhaal. Een exploitatieverordening op basis van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, die geen ruimere bepalingen mag bevatten dan de wet, is daardoor niet nodig. Om die reden heeft de VNG ook geen modelverordening daarvoor vervaardigd.
Op grond van de (nieuwe) Wet op de ruimtelijke ordening kan de gemeente planschade verhalen op de initiatiefnemer van een bouwproject. Dat kan via een aparte overeenkomst of meegenomen worden in een bredere (anterieure) overeenkomst. In de praktijk geschiedt bij de gemeente dit laatste.
Anterieure overeenkomsten
Bij de beschrijving hierboven van de wet ruimtelijke ordening is aangegeven dat er een publiekrechtelijk spoor en een privaatrechtelijk spoor mogelijk zijn om tot kostenverhaal te komen, en dat de gemeente zoveel mogelijk werkt met het privaatrechtelijke spoor met behulp van anterieure overeenkomsten. Bij dergelijke overeenkomsten is er ook meer contractvrijheid dan bij de begrensde mogelijkheden van het publiekrechtelijke spoor. In anterieure overeenkomsten kunnen ook afspraken worden opgenomen die niet via het publiekrechtelijke spoor afgedwongen kan worden.
Nota bovenwijkse voorzieningen
Een bovenwijkse voorziening kan gedefinieerd worden als een voorziening van openbaar nut, waarvan het belang en de baat uitstijgen boven de exploitatie van een (exploitatie)gebied, en waarvan de kosten – vanwege het nut voor meerdere gebieden – niet door één exploitatie moet worden gedragen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan een ontsluitingsweg voor meerdere wijken, of een rioolgemaal dat het rioolwater voor meerdere wijken moet gaan verwerken.
In de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening is expliciet aangegeven hoe omgegaan moet worden met het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen. Kostenverhaal kan alleen worden afgedwongen wanneer voldaan wordt aan een drietal criteria :
- -
Profijt. De te ontwikkelen locatie moet nut ondervinden van de werken, maatregelen of voorzieningen. De realisering of verbetering van de voorziening moet ook samenhangen met een functieverandering van een of meerdere gebieden (louter groot onderhoud aan een bestaande voorziening valt daar dus niet onder).
- -
Toerekenbaarheid. Er moet een causaal verband bestaan tussen de gebiedsontwikkeling en de kosten. De voorzieningen zouden (geheel of gedeeltelijk) niet aan de orde zijn zonder die gebiedontwikkeling. Aan de hand van objectieve criteria moet vastgesteld kunnen worden dat de voorziening echt nodig is.
- -
Proportionaliteit. Indien meerdere gebieden profijt hebben van een voorziening moeten de kosten aan de hand van expliciet gemaakte verdeelmaatstaven over al die gebieden (en dat kunnen ook bestaande gebieden zijn) verdeeld worden.
Voor afgedwongen kostenverhaal is het noodzakelijk dat het aandeel in de bovenwijkse voorzieningen verwerkt worden in een door de raad vast te stellen exploitatieplan (het publiekrechtelijke spoor). Omdat er een grote mate van contractvrijheid bestaat bij anterieure overeenkomsten spelen bij dit privaatrechtelijke spoor de genoemde criteria geen expliciete rol, maar niet verwacht mag worden dat ontwikkelaars bereid zijn om niet onderbouwde kosten voor bovenwijkse voorzieningen voor hun rekening te nemen.
In 2011 is onderzocht of het voor de gemeente zinvol is om een nota bovenwijkse voorzieningen vast te laten stellen als kader voor het (afgedwongen) kostenverhaal van dergelijke voorzieningen. Nog los van de lastige juridische vormgeving daarvan bleek dat er eigenlijk geen kosten voor bovenwijkse voorzieningen worden gemaakt waarvan het zinvol is het afgedwongen kostenverhaal op die manier vorm te geven. Er zijn weliswaar in met name Den Hoorn enkele investeringen die als bovenwijkse voorziening zouden kunnen worden aangemerkt (bijvoorbeeld aanleg van de Harnaschdreef en de Zuidhoornseweg), maar via de eigen grondexploitaties en het aandeel voor bestaande gebieden komen de kosten daarvan toch al voor rekening van de gemeente, of zijn met het Bedrijvenschap Harnaschpolder reeds afspraken gemaakt over verdeling van kosten voor voorzieningen die voor beide partijen van belang zijn. Bijdragen aan de Stichting Groenfonds Midden-Delfland kunnen niet voldoen aan de hierboven genoemde criteria. Het profijt voor te ontwikkelen gebieden kan niet hard gemaakt worden, er is geen causaal verband te leggen, en het profijt van het buitengebied strek zich feitelijk uit over de gehele metropoolregio.
Om vorengenoemde redenen is afgezien van een voorstel om een dergelijke nota vast te stellen.
De reeds genoemde lastige juridische vormgeving is overigens voor het ministerie van infrastructuur en milieu begin vorig jaar aanleiding geweest om een onderzoek te starten naar de wenselijkheid om het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen anders te gaan regelen, bijvoorbeeld in de vorm van forfaitaire bedragen per woning. Indien dit onderzoek leidt tot wijziging van de wetgeving zal nader bekeken worden of en hoe dit voor onze gemeente toegepast kan worden.
Vormen gemeentelijk grondbeleid
De gemeente speelt bij een actief grondbeleid een actieve rol. Zo verwerft zij grond, maakt de grond bouwrijp en geeft vervolgens de gronden uit. Met actief grondbeleid behoudt de gemeente invloed over zowel de productie als de exploitatie van gebiedsontwikkelingen. Dit gaat gepaard met risico’s in verband met de ontwikkeling van gronden, die vooraf zoveel mogelijk worden vastgelegd en beheerst.
De gemeentelijke kosten kunnen via gronduitgifteprijzen worden verhaald op partijen die bij de ontwikkeling gebaat zijn (binnen de mogelijkheden van de markt).
De voordelen van een actief grondbeleid zijn:
- •
Grootst mogelijke sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk;
- •
Goede markt- en onderhandelingspositie;
- •
Mogelijkheid om ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen tegen te gaan c.q. te kanaliseren;
- •
Kostenverhaal via gronduitgifte.
Tegenover deze voordelen staan als nadelen de (financiële) risico’s die met ontwikkeling van bouwlocaties verband houden en de benodigde kennis en capaciteit.
Bij faciliterend of passief grondbeleid laat de gemeente het initiatief voor bouwplannen aan de markt c.q. aan private grondeigenaren over. In een dergelijke situatie maakt de gemeente met de bouwende en/of ontwikkelende partij afspraken over kostenverhaal. Dit is een in de wet voorgeschreven verplichting. De kostenverhaalsmethodiek die sinds 3 jaar verankerd is in de Wro biedt gemeenten een uitgebreid instrumentarium voor kostenverhaal, verevening en het stellen van locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Op basis hiervan kan de gemeente exploitatiekosten verhalen via een zogenoemde anterieure overeenkomst of - als geen overeenstemming wordt bereikt - een exploitatieplan. Kostenverhaal vindt dan plaats bij afgifte van een omgevingsvergunning. Op deze manier is de gemeente toegerust om ook bij faciliterend grondbeleid een zekere regierol te behouden. Dit kan ertoe leiden, dat de gemeente een andere afweging maakt over haar rol in ruimtelijke ontwikkelingen (actief of passief) ten opzichte van het verleden.
Publiek-private samenwerking (PPS)
Bij PPS zijn de volgende vormen te onderscheiden:
Bouwclaimmodel : Bij dit model kan de private eigenaar de grond verkopen aan de gemeente in ruil voor een bouwclaim (compenserend bouwvolume). De gemeente koopt in dit geval gronden van partijen. Zij voert voor eigen rekening en risico de grondexploitatie en levert bouwrijpe grond aan dezelfde partijen. Op dit moment heeft de gemeente nog te maken met enkele bouwclaims vanuit het verleden.
Joint-venture : bij een dergelijk model hebben diverse partijen grondeigendom en kunnen zij besluiten samen te werken in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst of de oprichting van een aparte rechtspersoon, bijvoorbeeld een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM). De gemeente participeert daarin. De risico’s van de grondexploitatie worden naar rato gedragen door alle deelnemende partijen.
Concessie : bij dit model laat de gemeente de gehele ontwikkeling over aan één of meerdere private partij(en). De gemeente stelt wel het programma van eisen op, maar de grond- en bouwexploitatie wordt gevoerd door een andere partij. De gemeente hanteert in dit geval een faciliterend grondbeleid.
Naar gelang de exacte situatie kunnen zich in de praktijk varianten op bovengenoemde vormen ontwikkelen. Het Bedrijvenschap Harnaschpolder is een voorbeeld van een joint-venture met aspecten van het bouwclaimmodel.
Bij actief en passief grondbeleid zijn er voor deze twee aspecten voor de gemeente
verschillende wensen dan wel opties:
- •
Regie heeft alles te maken met de mate van betrokkenheid van de gemeente bij het eindresultaat van een bepaald project. De vraag die daarbij moet worden gesteld is of er sterke sturing en opvolging noodzakelijk is. Dit gelet op de gewenste eindresultaat en andere spelers die bij het project betrokken zijn.
- •
Risico is een niet te verwaarlozen aspect. De vraag die moet worden gesteld is hoeveel risico kan en wil de gemeente nemen in een project, mede in relatie tot het weerstandsvermogen en de maatschappelijke en bestuurlijke acceptatie?
Er kunnen vier soorten risico’s worden onderscheiden in de grondexploitaties:
- 1.
Waarderingsrisico’s: deze risico’s omvatten het risico dat een aangekocht perceel niet voor de verwervingsprijs in de exploitatie kan worden ingebracht en het risico van de rentelasten van verworven percelen.
- 2.
Marktrisico’s: tot deze risico’s behoren risico’s van uitvoeringskosten, afzetrisico’s en economische uitvoerbaarheid.
- 3.
Organisatierisico’s: deze risico’s kan de gemeente zelf beïnvloeden; het gaat, bijvoorbeeld, om risico’s van interne organisatie, maar ook om het risico dat een door de gemeente zelf gewenst kwaliteitsniveau met zich meebrengt of om de hoogte van kosten voor voorbereiding en toezicht.
- 4.
Contractrisico’s: tijdens de looptijd van een contract kunnen er interpretatieverschillen ontstaan over de nakoming van daarin opgenomen afspraken.
Afhankelijk van de fase waarin een exploitatie zich bevindt, zullen de bovengenoemde risico’s groter of kleiner zijn. Hoe verder de gemeente is gevorderd met de uitvoering, hoe kleiner de risico’s zullen zijn.
Aan het aspect risico zal bij de beoordeling van een initiatief c.q. project in de aanvangsfase een prominente rol moeten worden toebedeeld.
Bijlage 2
– Processchema grondprijsbepaling