Begrippen die al zijn omschreven in de Participatiewet, de Algemene wet bestuursrecht of de Gemeentewet worden niet afzonderlijk gedefinieerd in deze verordening. Deze zijn vanzelfsprekend van toepassing op deze verordening.
Korte
afstand
tot
de
arbeidsmarkt
In artikel 1 van deze verordening is een definitie opgenomen van het begrip 'korte afstand tot de arbeidsmarkt'. Onder een korte afstand tot de arbeidsmarkt wordt verstaan dat deelname aan de arbeidsmarkt redelijkerwijs mogelijk is binnen één jaar. Dit begrip is van belang in verband met de mogelijkheid tot het opdragen van een tegenprestatie. Zie hierover artikel 4 van deze verordening.
Grote
afstand
tot
de
arbeidsmarkt
In artikel 1 van deze verordening is een definitie opgenomen van het begrip 'grote afstand tot de arbeidsmarkt'. Onder een grote afstand tot de arbeidsmarkt wordt verstaan dat deelname aan de arbeidsmarkt redelijkerwijs niet mogelijk is binnen één jaar. Dit begrip is van belang in verband met de mogelijkheid tot het opdragen van een tegenprestatie. Zie hierover artikel 4 van deze verordening.
In artikel 1 van deze verordening is de definitie opgenomen van mantelzorg. Deze begripsbepaling is gebaseerd op het begrip zoals dat wordt gehanteerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning (zie artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet maatschappelijke ondersteuning). Onder mantelzorg wordt verstaan: langdurige zorg die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en de gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt. Het begrip 'mantelzorg' is van belang omdat artikel 6 van deze verordening bepaalt dat het bestuur geen tegenprestatie opdraagt indien een belanghebbende mantelzorg verricht voor zover het verrichten van mantelzorg naar het oordeel van het bestuur redelijkerwijs noodzakelijk is.
Uit kamerstukken met betrekking tot het begrip 'mantelzorg' zoals neergelegd in de Wet maatschappelijke ondersteuning volgt dat de vier belangrijkste kenmerken van mantelzorg zijn:
-
∘
er is een bestaande sociale relatie tussen de zorgvrager en de zorgverlener;
-
∘
mantelzorg wordt niet verricht in een georganiseerd verband;
-
∘
het verrichten van mantelzorg is veelal geen bewuste keuze;
-
∘
het verlenen van mantelzorg is nooit afdwingbaar.
Deze kenmerken zijn ontleend aan diverse kamerstukken zoals TK 2004-2005, 30 169, nr. 1 (Notitie "De mantelzorger in beeld") en TK 2005-2006, 30 131, nr. C. Voor mantelzorg is vereist dat de verleende zorg de gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt. Voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning hanteren gemeenten veelal het protocol Gebruikelijke Zorg van het Centrum Indicatiestelling Zorg om vast te stellen of sprake is van gebruikelijke zorg. Voor de uitleg van wat onder gebruikelijke zorg kan worden aangesloten bij de definitie van gebruikelijke zorg in het protocol Gebruikelijke Zorg. Gebruikelijke zorg wordt in dat Protocol als volgt omschreven: de normale, e zorg die partners of ouders en inwonende kinderen geacht worden elkaar onderling te bieden omdat ze als leefeenheid een gezamenlijk huishouden voeren en op die grond een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor het functioneren van dat huishouden.
Mantelzorg (zelf) kan niet als tegenprestatie worden aangemerkt.
Artikel
3. Inhoud van een tegenprestatie
Het bestuur bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de aan een persoon op te leggen tegenprestatie. Hierbij moet het bestuur de in deze verordening neergelegde criteria in acht nemen. Het plan van aanpak speelt hierin een centrale rol. Artikel 3 van deze verordening stelt voorwaarden ten aanzien van de inhoud van de tegenprestatie. Het bestuur dient maatwerk toe te passen bij het opdragen van een tegenprestatie.
Rekening moet worden gehouden met de individuele omstandigheden van belanghebbende, waaronder leeftijd,
opleiding, werkervaring en andere relevante persoonlijke omstandigheden. De werkzaamheden worden immers opgedragen ‘naar vermogen’. Het is dus van belang dat belanghebbende ook in staat is de werkzaamheden te verrichten (zie Rechtbank Zeeland-West-Brabant 25-02-2013, nr. 12/3649, ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ5171).
Als het bestuur een tegenprestatie vraagt van belanghebbende, moet het een duidelijke omschrijving geven van de te verrichten werkzaamheden. Het moet voor een belanghebbende immers duidelijk zijn welke tegenprestatie van hem wordt verwacht (zie Rechtbank Zeeland-West-Brabant 25-02-2013, nr. 12/3649, ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ5171).
Additionele
onbeloonde
maatschappelijk
nuttige
werkzaamheden
In artikel 3, eerste lid, van deze verordening is bepaald dat de tegenprestatie onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden betreffen die additioneel van aard zijn. De maatschappelijk nuttige werkzaamheden in het kader van de tegenprestatie dienen zich te onderscheiden van werkzaamheden die door de reguliere arbeidsmarkt verricht worden. Het onderscheid tussen betaalde en onbetaalde werkzaamheden is afhankelijk van onder meer economische factoren en van keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven en/of de overheid worden gemaakt (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 30).
Het bestuur kan onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, die additioneel van aard zijn, inzetten als tegenprestatie voor zover die werkzaamheden voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van deze verordening genoemde voorwaarden. Dit betekent dat de als tegenprestatie in te zetten werkzaamheid:
-
a)
naar zijn aard niet is gericht op toeleiding tot de arbeidsmarkt;
-
b)
niet is bedoeld als re-integratie-instromend;
-
c)
wordt verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid in de organisatie waarin deze worden verricht; en
-
d)
niet leidt tot verdringing.
-
e)
niet strijdig is met de doelstelling(en) van het plan van aanpak en de toeleiding naar de arbeidsmarkt ondersteunt dan wel in ieder geval niet in de weg staat; en
-
f)
is opgenomen in het plan van aanpak, zoals bedoeld in artikel 3, 1e lid van de Re-integratieverordening Participatiewet 2015.
De voorwaarden a tot en met d zijn gebaseerd op de belangrijkste kenmerken van de tegenprestatie die volgen uit de parlementaire geschiedenis (zie TK 2010-2011, 32 815, nr. 3, p. 14).
De voorwaarde onder lid e is opgenomen om aan te geven dat de tegenprestatie niet mag conflicteren met de doelstellingen die het bestuur en de belanghebbende in het plan van aanpak vastleggen. Als deze doelstellingen primair gericht zijn op arbeidsinschakeling moet worden voorkomen dat de (op te leggen) tegenprestatie daarmee conflicteert. Met andere woorden: als op grond van het plan van aanpak activiteiten worden verricht, op basis van een voorziening genoemd in Hoofdstuk 3 van de Re-integratieverordening Participatiewet 2015, en het gaat dan om activiteiten die primair in het teken staan van participatie (artikel 1, één na laatste opsommingsteken van de Re-integratieverordening Participatiewet 2015) en deze activiteiten conflicteren niet de met (de kansen op) arbeidsinschakeling, dan kunnen deze activiteiten, mits voldaan aan de overige wettelijke voorwaarden en voorwaarden in deze verordening, worden aangemerkt als de tegenprestatie, bedoeld in deze verordening. Dit is een uitvloeisel van het Beleidsplan Participatiewet.
Het plan van aanpak is de plaats om de werkzaamheid die in het kader van de tegenprestatie wordt opgelegd in op te nemen: dit zegt lid f.
In een beleidsplan kan het bestuur vastleggen welke werkzaamheden in ieder geval als tegenprestatie kunnen worden ingezet (artikel 3, tweede lid, van deze verordening). Deze werkzaamheden voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van deze verordening gestelde voorwaarden.
Samenwerking
met
maatschappelijke
organisaties:
De gemeente kan voor het werven van maatschappelijk nuttige werkzaamheden samenwerken met maatschappelijke organisaties zoals: welzijnsinstellingen, vrijwilligerswerkorganisaties, buurthuizen en/of sportvoorzieningen. Om ervoor te zorgen dat voldoende maatschappelijk nuttige werkzaamheden voorhanden zijn, is het van belang dat contacten worden onderhouden met maatschappelijke organisaties. Een vrijwilligersvacaturebank bij een vrijwilligerscentrale kan een belangrijk hulpmiddel zijn om het aanbod van maatschappelijk nuttige werkzaamheden te bepalen. De gemeente kan ervoor kiezen uitsluitend werkzaamheden binnen de gemeentegrenzen als tegenprestatie in te zetten of werkzaamheden zowel binnen als buiten de gemeentegrenzen in te zetten. Zie hierover de toelichting bij artikel 7 van deze verordening.
Tegenprestatie
mag
niet
leiden
tot
verdringing
De tegenprestatie mag niet worden ingezet in het kader van de re-integratie. De tegenprestatie mag bovendien niet direct gericht zijn op toeleiding naar de arbeidsmarkt en is dan ook niet bedoeld als re-integratieinstrument. Het betreffen werkzaamheden die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet mogen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Reguliere werkzaamheden kunnen daarom niet als tegenprestatie worden ingezet. De tegenprestatie mag het accepteren van passende arbeid of van re-integratie-inspanningen niet belemmeren. Het uitgangspunt werk boven uitkering staat voorop. Dit volgt uit artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de Participatiewet en de parlementaire geschiedenis (zie TK 2010-2011, 32 815, nr. 3, p. 14).
Artikel
4. Het opdragen van een tegenprestatie
Het bestuur heeft beleidsvrijheid om een tegenprestatie op te leggen. Het bestuur bepaalt uiteindelijk of, en zo ja welke tegenprestatie wordt opgedragen. Tegen een besluit tot het opdragen van een tegenprestatie kan bezwaar en beroep worden aangetekend (TK 2013-2014, 33 801, nr. 7, p. 49).
In artikel 4, eerste en tweede lid, van deze verordening is neergelegd dat het bestuur in beginsel uitsluitend aan personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een tegenprestatie opdraagt. Aan personen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt kan uitsluitend een tegenprestatie worden opgedragen indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen.
Personen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, en daarmee Het Plein, dienen zich immers volledig te richten op arbeidsinschakeling. In deze verordening is daar invulling aan gegeven door invoeging van het 4e lid: Uit een consultatie onder burgers en belangenorganisaties in de voorbereiding op de kaderstelling met betrekking
tot de Participatiewet is uitdrukkelijk naar voren gekomen, dat er (meer dan) voldoende mensen (kunnen) zijn die
-graag- iets willen terugdoen voor hun uitkering (wederkerigheid). Omdat het hier bijvoorbeeld kan gaan om personen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, die vrijwel uitgesloten zijn van het opgelegd krijgen van de verplichting tot het leveren van een tegenprestatie is het vierde lid van artikel 4 ingevoegd.
Tegenprestatie
opdragen
aan
personen
met
een
grote
afstand
tot
arbeidsmarkt
De gemeenteraad kiest er in deze verordening voor te bepalen dat het bestuur een tegenprestatie in beginsel uitsluitend kan opdragen aan een belanghebbende die een grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft. Dit impliceert dat aan belanghebbenden die een korte afstand tot de arbeidsmarkt hebben geen tegenprestatie wordt opgedragen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden (zie hierna: de toelichting bij artikel 4, tweede lid, onder de kop “Belanghebbende met een korte afstand tot de arbeidsmarkt”). Zie ook artikel 1 van deze verordening voor de begrippen korte en grote afstand tot de arbeidsmarkt.
De gemeenteraad heeft hiervoor gekozen opdat personen met een korte afstand zich volledig kunnen richten op de arbeidsplicht en de re-integratieplicht, zoals het naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgen. Bij personen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt kan redelijkerwijs worden verwacht dat hun inspanningen eerder zullen leiden tot uitstroom. Daarom wordt in beginsel aan personen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt geen tegenprestatie opgedragen. De tegenprestatie mag immers het accepteren van passende arbeid of van re-integratieinspanningen niet belemmeren aangezien werk boven uitkering als uitgangspunt geldt. Uitgangspunt in deze verordening is daarom: Aan personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kan het bestuur wel een tegenprestatie opdragen.
Belanghebbende
met
een
korte
afstand
tot
de
arbeidsmarkt
Artikel 4, tweede lid, van deze verordening bepaalt dat het bestuur een belanghebbende met een korte afstand tot de arbeidsmarkt een tegenprestatie kan opdragen als bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie waarin geen re-integratieactiviteiten worden verricht door belanghebbende en het verrichten van re-integratieactiviteiten op korte termijn redelijkerwijs niet kan worden verwacht. In dat geval bestaat er ruimte een tegenprestatie op te leggen. Die situatie dient echter zo spoedig mogelijk te eindigen, dan wel bij voorkeur niet te ontstaan. Het is immers in niemand zijn belang als de re- integratie- activiteiten niet (zo snel mogelijk) ten uitvoer worden gebracht. Het Plein speelt hierin een vooraanstaande rol.
Indien daarvoor dringende redenen - zoals zorgtaken - aanwezig zijn, kan het bestuur in individuele gevallen (tijdelijk) ontheffing verlenen van de plicht tot het verrichten van een tegenprestatie (artikel 9, tweede lid, van de Participatiewet).
De verplichting tot het verrichten van een tegenprestatie is niet van toepassing op een belanghebbende die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (artikel 9, vijfde lid, van de Participatiewet).
De verplichting tot tegenprestatie is niet van toepassing op een alleenstaande ouder die in het bezit is van een ontheffing als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de Participatiewet (artikel 9, zevende lid, van de Participatiewet).
Om te bewerkstelligen dat niet aan de toetsing van deze situaties voorbij wordt gegaan is een extra bepaling ingebouwd: “…..waarbij toetsing aan de bepalingen in de leden 2, 4, 5 en 7 van artikel 9 van de Participatiewet te allen tijde plaatsvindt;”
Het bestuur dient bij weigering van belanghebbende om de tegenprestatie te verrichten, op basis van het individuele geval de hoogte en de duur van de op te leggen maatregel te bepalen (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3,
a.29). Dit gebeurt via toepassing van de Maatregelenverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ 2015.
Factoren
opdragen
tegenprestatie
Het beleidsplan Participatiewet drukt uit dat het bestuur niet geacht wordt de tegenprestatie als doel (op zich) te hanteren, maar vooral als middel dat (volledig) integreerbaar is, dan wel geïntegreerd is in de werkwijze van Het Plein, waarbinnen het plan van aanpak de dominante factor is: hierbij staan het (re-integratie)-belang van de belanghebbende, evenals de gemeenschappelijkheid in de (invulling van het plan van) aanpak tussen
belanghebbende en Het Plein voorop, en niet het maatschappelijk belang. De uitkomst van het vorengaande kán en zal doorgaans echter wel degelijk het maatschappelijk belang dienen. De tegenprestatie dient volgens de Participatiewet echter door het bestuur wél te worden uitgevoerd, cq. te worden opgelegd. Deze verordening, en in het bijzonder de hierna toegelichte factoren brengen het vorengaande tot uitdrukking:
In artikel 4, derde lid, van deze verordening is neergelegd met welke factoren het bestuur rekening moet houden bij het opdragen van een tegenprestatie. Deze factoren worden hierna toegelicht.
∘
Factor: werkzaamhedendiedebelanghebbendeuitvoertinhetkadervanzijnplanvanaanpak,zoalsbedoeldindeRe-integratieverordeningParticipatiewet:
Zie het derde tekstblok onder de kop: Additionele onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden op bladzijde 7 van deze verordening.
∘
Factor:tegenprestatie'naarvermogen':
De werkzaamheden die als tegenprestatie ingezet worden, moeten naar vermogen door een belanghebbende verricht ku
nnen worden. De term 'naar vermogen' heeft betrekking op de mogelijkheden waarover een belanghebbende beschikt om deze werkzaamheden te verrichten. Immers, niet alle onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden kunnen worden opgedragen aan elke uitkeringsgerechtigde (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 30).
∘
Factor:persoonlijkesituatieenindividueleomstandighedenbelanghebbende:
Bij het opdragen van de tegenprestatie houdt het bestuur rekening met de persoonlijke situatie en individuele omstandigheden van een belanghebbende, waaronder leeftijd, opleiding en werkervaring (Rechtbank Zeeland-West-Brabant 25-02-2013, nr. 12/3649, ECLI:NL:RBZWB:2013: BZ5171). Hierbij wordt rekening gehouden met het fysieke en psychische vermogen van een belanghebbende. Bij het opdragen van de tegenprestatie dient het bestuur maatwerk te leveren. Voorts wordt bij opdragen van een tegenprestatie rekening gehouden met praktische omstandigheden zoals reistijd, beschikbaarheid van kinderopvang en/of belanghebbende al maatschappelijke activiteiten verricht.
∘
Factor:persoonlijkewensenenkwaliteitenbelanghebbende:
Bij het opdragen van de verplichting tot tegenprestatie houdt het bestuur rekening met de persoonlijke wensen en kwaliteiten van belanghebbende. De regering vindt het immers belangrijk dat een belanghebbende invloed heeft op de keuze van de activiteiten (TK 2013-2014, 33 801, nr. 7, p. 47).
Belanghebbende kan zelf ideeën aandragen voor de als tegenprestatie te verrichten werkzaamheden. Het bestuur kan in beleidsregels bepalen wanneer een belanghebbende zijn keuze voor het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteit kenbaar maakt aan het bestuur. Het bestuur beoordeelt de door belanghebbende zelf aangedragen ideeën en kan besluiten om het voorstel van belanghebbende over te nemen en die werkzaamheden in te zetten als tegenprestatie. Uiteraard moet die werkzaamheid voldoen aan het bepaalde bij of krachtens artikel 3 van deze verordening en moet die werkzaamheid beschikbaar zijn. Het bestuur is niet gehouden te voldoen aan de wensen van een belanghebbende, maar moet deze wel in de beoordeling meenemen. Draagt belanghebbende geen ideeën aan, dan legt het bestuur belanghebbende bijvoorbeeld een lijst met keuzemogelijkheden voor van maatschappelijk nuttige werkzaamheden die voorhanden zijn. Als belanghebbende geen voorkeur kenbaar maakt of er geen keuzemogelijkheid is, legt het bestuur een werkzaamheid op. Het is immers aan het bestuur, en niet aan een belanghebbende, een tegenprestatie op te dragen.
∘
Factor:maatschappelijkeactiviteitenenvrijwilligerswerkdoorbelanghebbende:
Het bestuur houdt er bij het opdragen van de plicht tot tegenprestatie rekening met het eventuele gegeven dat een belanghebbende al maatschappelijk actief is (TK 2013-2014, 33 801, nr. 24, p. 6). Indien een belanghebbende al een maatschappelijke activiteit verricht, kan het bestuur in bepaalde gevallen besluiten deze maatschappelijke activiteit aan te merken als tegenprestatie. Ook kan de omstandigheid dat een belanghebbende een maatschappelijke activiteit verricht, ertoe leiden dat hiermee rekening wordt gehouden bij het vaststellen van de tegenprestatie, vooral de duur en de omvang van de tegenprestatie. Een voorbeeld van maatschappelijke activiteiten zijn: de zorg voor een ouder of een gehandicapt kind. Het bestuur beoordeelt de maatschappelijke activiteiten en houdt daarbij rekening met de duur en omvang.
Dit geldt ook voor het verrichten van vrijwilligerswerk. Het bestuur kan ook besluiten vrijwilligerswerk van bijvoorbeeld zes uren per week aan te merken als tegenprestatie.
Onder vrijwilligerswerk wordt in het algemeen verstaan: werk dat in enig verband onverplicht en onbetaald wordt verricht, voor anderen of de samenleving (vergelijk TK 2005-2006, 30 334, nr. 1, p. 2).
De VNG verwijst bij de begripsomschrijving vrijwilligerswerk naar de zogenaamde draaischijf van Movisie. Movisie heeft een draaischijf ontwikkeld waaraan een gemeente aan de hand van acht onderdelen de definitie kan bepalen. Zie hiervoor: www.movisie.nl/draaischijf.
Artikel
5. Duur en omvang van een tegenprestatie
Het bestuur bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de aan een persoon op te leggen tegenprestatie. Hierbij moet het bestuur de in deze verordening neergelegde criteria in acht nemen. Artikel 5 van deze verordening stelt voorwaarden ten aanzien van de duur en omvang van de tegenprestatie.
Individuele
omstandigheden
Het bestuur beoordeelt op basis van de individuele omstandigheden van een belanghebbende de omvang en de duur van de tegenprestatie. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen in de regel beperkt
te zijn. Dat betekent dat het bestuur steeds een afweging maakt op basis van de situatie in welke mate een tegenprestatie verlangd kan worden (TK 2013-2014, 33 801, nr. 30).
Door juristen wordt het advies gegeven de tegenprestatie relatief gering in omvang en duur in te zetten om aan de veilige kant van de internationale bepalingen met betrekking tot het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid te blijven (artikel 4 EVRM). Daarmee is in deze verordening terdege rekening gehouden.
Duur
en
omvang
tegenprestatie
Artikel 5, eerste lid, regelt dat de omvang van de tegenprestatie wordt bepaald in het plan van aanpak.
Het is van belang dat de duur beperkt is. Het opdragen van de tegenprestatie tot aan het einde van de uitkering is in ieder geval niet beperkt in duur en in omvang.
Artikel 5, tweede en derde lid maximeren (daarom) de duur dat de tegenprestatie wordt ingezet. Voor het maximaal aantal uren is gekozen om de tegenprestatie van relatief geringe omvang te laten zijn.
Artikel 5, derde lid, regelt dat het opdragen van een tegenprestatie binnen een periode van twaalf maanden slechts eenmaal kan worden opgedragen. Deze bepaling waarborgt dat de tegenprestatie relatief gering wordt ingezet. De tegenprestatie dient immers niet in de weg te staan aan de re-integratie van een belanghebbende. Bovendien is het verstandig de tegenprestatie relatief gering in omvang en duur in te zetten om aan de veilige kant van de internationale bepalingen met betrekking tot het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid te blijven (artikel 4 EVRM). Het is volgens de gemeenteraad onwenselijk om een belanghebbende vaker dan eenmaal per periode van twaalf maanden in te zetten.