Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr. IENM/BSK-2013/125653, tot wijziging van de Regeling modelvliegen en de Regeling tarieven luchtvaart 2008 (vaststelling regels ten aanzien van de deelname aan het luchtverkeer met modelluchtvaartuigen en lichte onbemande luchtvaartuigen)

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,

Gelet op artikel 5.5, vijfde lid, van de Wet luchtvaart en artikel 1a, derde lid, van het Luchtverkeersreglement;

BESLUIT:

ARTIKEL I

De Regeling modelvliegen wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1 komt te luiden:

Artikel 1

• 1. Het is verboden deel te nemen aan het luchtverkeer:

  • a. met een licht onbemand luchtvaartuig als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel c, van het Luchtverkeersreglement;

  • b. met een modelluchtvaartuig als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van het Luchtverkeersreglement indien dit luchtvaartuig wordt gebruikt uit hoofde van een bedrijf of beroep dan wel tegen vergoeding of met baat.

• 2. Het verbod, bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, is niet van toepassing op het gebruik van een modelluchtvaartuig voor vlieglessen.

• 3. Deze regeling is niet van toepassing op vluchten met militaire onbemande luchtvaartuigen.

B

Na artikel 1 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 1a

Het is verboden deel te nemen aan het luchtverkeer met een modelluchtvaartuig als bedoeld in artikel 1a van het Luchtverkeersreglement of een licht onbemand luchtvaartuig als bedoeld in artikel 1a van het Luchtverkeersreglement in de gebieden, bedoeld in artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim boven Den Haag en kasteel Drakensteijn, artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim Scheveningen en artikel 1 van de Regeling sluiting luchtruim nationale herdenkingen.

C

Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:

1. De aanhef komt te luiden:

Onverminderd artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, en artikel 1a gelden voor een vlucht met een modelluchtvaartuig de volgende regels:.

2. In onderdeel a wordt ‘in de onderdelen b tot en met q’ vervangen door: in deze regeling.

3. In onderdelen b, c, f en l wordt ‘modelvliegtuig’ telkens vervangen door: modelluchtvaartuig.

4. Onderdelen h, i en o vervallen.

5. Na onderdeel g worden twee onderdelen ingevoegd, luidende:

• h. de vlucht wordt niet uitgevoerd buiten de daglichtperiode, zoals gepubliceerd in de in artikel 60, onder a, van het Luchtverkeersreglement bedoelde luchtvaartgids;

• i. de vlucht wordt niet uitgevoerd boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of kunstwerken, industrie- en havengebieden daaronder begrepen dan wel boven mensenmenigten of boven spoorlijnen of voor motorrijtuigen toegankelijke verharde openbare wegen, met uitzondering van wegen in 30 km-zones binnen de bebouwde kom en wegen in 60 km-gebieden buiten de bebouwde kom;

6. Onderdelen p en q worden verletterd tot o en p.

D

In artikel 3 wordt ‘Modelvliegtuigen’ vervangen door: Modelluchtvaartuigen.

E

Artikel 4 komt te luiden:

Artikel 4

Deze regeling berust op artikel 5.7, derde lid, van de Wet luchtvaart en artikel 1a, derde lid, van het Luchtverkeersreglement.

F

Artikelen 5 en 6 vervallen.

ARTIKEL II

Aan artikel 24, eerste lid, van de Regeling tarieven luchtvaart 2008, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

• f. artikel 1 van de Regeling modelvliegen is een vast tarief verschuldigd van € 60.

ARTIKEL III

Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 oktober 2013, met uitzondering van artikel I, onderdeel A, dat in werking treedt met ingang van de eerste dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, W.J. Mansveld

TOELICHTING

Algemeen

De titels 5.1 en 5.2 van de Wet luchtvaart en het Luchtverkeersreglement (LVR) zijn niet van toepassing op de in artikel 1a, eerste lid, van het LVR genoemde bijzondere luchtvaartuigen. Artikel 1a, derde lid, van het LVR bevat een grondslag om regels te stellen ten aanzien van de deelname aan het luchtverkeer met deze bijzondere luchtvaartuigen. Met de onderhavige regeling tot wijziging van de Regeling modelvliegen worden ter uitvoering van dit artikellid regels gesteld ten aanzien van lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen.

Voorts wordt de Regeling tarieven luchtvaart 2008 op een onderdeel gewijzigd. De wijziging van de Regeling modelvliegen wordt toegelicht in de onderhavige paragraaf en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I. De wijziging van de Regeling tarieven luchtvaart 2008 wordt toegelicht in de artikelsgewijze toelichting bij artikel II.

De Regeling modelvliegen bevat reeds regels voor modelluchtvaartuigen waarvan de totale startmassa niet meer dan 25 kg bedraagt. Deze regels beogen het recreatieve gebruik van deze luchtvaartuigen te reguleren. Door de sterke groei in operaties van lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen die een beroepsmatig karakter hebben, wordt het wenselijk geacht om in de Regeling modelvliegen duidelijker het onderscheid te formuleren tussen laatstgenoemde operaties enerzijds en het gebruik van modelluchtvaartuigen voor recreatieve doeleinden anderzijds.

Met de onderhavige wijziging wordt allereerst verduidelijkt dat de in de Regeling modelvliegen (artikel 2) opgenomen regels gelden voor het recreatief gebruik van modelluchtvaartuigen. Het gebruik van modelluchtvaartuigen uit hoofde van een bedrijf of beroep, tegen vergoeding of met baat wordt immers met de onderhavige regeling expliciet verboden. Tot op heden heeft het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen een uitstekende staat van dienst op het gebied van veiligheid van de operaties en is dit gebruik om die reden toegestaan onder de in de Regeling modelvliegen opgenomen regels. Naast de individuele besturing van (speelgoed)vliegtuigjes op incidentele basis betreft het de beoefening van de modelvliegsport in verenigingsverband. Deze heeft van oudsher een recreatief, plaatsgebonden karakter en vindt plaats op daartoe bestemde terreinen. Binnen deze tak van sport is sprake van zelfregulering. Vastgesteld kan echter worden dat de afgelopen jaren het karakter van het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen wijzigt. Naast voornoemd gebruik van modelluchtvaartuigen wordt steeds vaker buiten verenigingsverband om gevlogen met modelluchtvaartuigen, waarbij in veel gevallen gebruik wordt gemaakt van camera’s aan boord. Reeds in de huidige situatie mag (op grond van artikel 2, onderdeel b, van de Regeling modelvliegen) de vlucht slechts worden uitgevoerd onder omstandigheden waarbij er vanaf de grond tijdens de gehele vlucht goed zicht is op het modelluchtvaartuig en het luchtruim daaromheen en moet (op grond van artikel 2, onderdeel c, van de Regeling modelvliegen) de bestuurder tijdens de gehele vlucht goed zicht houden op het modelvliegtuig. Om die reden is besturing op basis van een camera aan boord (first person view) niet mogelijk. Op dit moment wordt nog niet overgegaan tot een algemeen verbod vanuit veiligheidsoverwegingen voor de besturing van een modelluchtvaartuig met een camera aan boord. De algemene regels voor modelluchtvaartuigen worden vooralsnog voldoende geacht, waarbij in het bijzonder wordt gewezen op het met de onderhavige regeling voor alle vormen van recreatief gebruik van modelluchtvaartuigen vastgestelde verbod om te vliegen met modelluchtvaartuigen boven mensenmenigten, bebouwing, openbare wegen (autosnelwegen, autowegen en ontsluitingswegen) en spoorlijnen. Bij de verdere ontwikkeling van regelgeving met betrekking tot lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen zal worden bezien of het huidige onderscheid tussen beroepsmatig gebruik enerzijds en recreatief gebruik anderzijds volstaat of dat vanuit veiligheidsoverwegingen nadere regelgeving is gewenst met betrekking tot het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen met een camera aan boord. Overigens zij benadrukt dat te allen tijde de in artikel 5.3 van de Wet luchtvaart neergelegde algemene bepaling ter bescherming van de openbare veiligheid bij het gebruik van het luchtruim moet worden nageleefd. Dit betekent dat, ook bij afwezigheid van een algemeen verbod op het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen, van het gebruik van een modelluchtvaartuig dan wel van het gebruik van een camera moet worden afgezien, indien daardoor personen of zaken in gevaar kunnen worden gebracht.

Ten aanzien van het beroepsmatig gebruik van lichte onbemande luchtvaartuigen zij benadrukt dat dit gebruik in de huidige situatie reeds verboden is zonder bewijs van bevoegdheid en zonder geldig bewijs van luchtwaardigheid op basis van respectievelijk het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart en het Besluit luchtvaartuigen 2008. Indien aannemelijk is gemaakt dat de bestuurders en het luchtvaartuig veilig hun vlucht kunnen voorbereiden en uitvoeren, wordt onder voorschriften en beperkingen ontheffing verleend van deze verboden. In verband met het toegenomen veiligheidsrisico wordt in aanvulling op de reeds geldende verboden een verbod ingesteld op grond van het LVR voor lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen, voor zover deze beroepsmatig, bedrijfsmatig dan wel tegen vergoeding of met baat worden gebruikt. Dit toegenomen veiligheidsrisico wordt door twee aspecten veroorzaakt. Allereerst is sprake van een toename van het aantal vluchten met lichte onbemande luchtvaartuigen. In toenemende mate voeren bedrijven en overheid vluchten met lichte onbemande luchtvaartuigen uit, vaak met luchtvaartuigen met een startmassa van 25 kg of minder. Hierbij kan gedacht worden aan het maken van foto- en videorapportages, inspecties en luchtobservaties. Gezien de internationale ontwikkelingen zal de hoeveelheid operaties van deze luchtvaartuigen de komende jaren naar verwachting flink toenemen. Bovendien zal het hier met name operaties van commerciële aard betreffen. Dit betekent dat er langer op en rond dezelfde plek gevlogen zal worden, dat de randen van het gebied waarbinnen gevlogen mag worden vaker zullen worden opgezocht en dat ondanks minder geschikte meteorologische omstandigheden geprobeerd zal worden om te vliegen. Voornoemde aspecten betekenen een toename van het risico voor de veiligheid van derde partijen. Om deze reden is, mede ter uitvoering van internationale regelgeving, nadere regelgeving in voorbereiding op het gebied van brevettering, luchtwaardigheid en deelname aan het luchtverkeer. Voor de periode tot de inwerkingtreding van deze regelgeving wordt met de onderhavige regeling op basis van het LVR een verbod tot deelname aan het luchtverkeer ingesteld voor niet-recreatief gebruik van lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen, waarvan ontheffing kan worden verleend. De ontheffingverlening van dit verbod zal in lijn zijn met de huidige praktijk van ontheffingverlening, waarbij via de aan de ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen reeds de deelname aan het luchtverkeer wordt gereguleerd. Er zijn op het moment slechts enkele houders van een ontheffing. Zij zullen voorafgaand aan de inwerkingtreding van de onderhavige regeling worden benaderd door de Inspectie Leefomgeving en Transport teneinde ervoor te zorgen dat zij vanaf de inwerkingtreding van de onderhavige regeling kunnen opereren op basis van een ontheffing die tevens ziet op het met de onderhavige regeling ingestelde verbod. Aan deze ontheffing zullen dezelfde voorschriften en beperkingen zijn verbonden als aan de ontheffing zoals deze gold voor inwerkingtreding van de onderhavige regeling. Om die reden is afgezien van het opstellen van overgangsrecht.

De onderhavige regeling betreft alleen regels die worden gesteld aan de deelname aan het luchtverkeer door modelluchtvaartuigen met het oog op de veiligheid. Deze regels laten bestaande regels ten aanzien van luchtvaartuigen dan wel vliegvelden op het gebied van milieu onverlet als ook de bevoegdheid die lagere overheden kunnen hebben om regels te stellen met het oog op de veiligheid, het milieu of de openbare orde.

Uitvoering en handhaving

Een ontheffing op het verbod tot het uitvoeren van vluchten met een licht onbemand luchtvaartuig dan wel het uitvoeren van vluchten met een modelluchtvaartuig uit hoofde van een bedrijf of beroep, tegen vergoeding of met baat, kan worden aangevraagd bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspectie hanteert daarbij kaders voor een veilig, ordelijk en vlot verloop van het luchtverkeer en ter bescherming van de openbare veiligheid bij het gebruik van het luchtruim. Aan de ontheffing worden voorschriften en beperkingen verbonden.

Op grond van artikel 11.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart zijn de daartoe door de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen ambtenaren van de Inspectie Leefomgeving en Transport belast met het toezicht op de naleving van voornoemd verbod, op de naleving van het verbod te vliegen in op grond van artikel 5.10 van de Wet luchtvaart gesloten gebieden, alsmede op de naleving van de regels voor modelvliegen. Daarnaast zijn de in artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering bedoelde ambtenaren met het toezicht belast.

Op grond van artikel 11.9, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, van de Wet luchtvaart, is overtreding van de krachtens artikel 5.5. van de Wet luchtvaart gestelde regels een strafbaar feit, voor zover dit in deze regels uitdrukkelijk is bepaald. Overtreding van de Regeling modelvliegen, zoals gewijzigd met onderhavige regeling, is een strafbaar feit. Deze regeling is gebaseerd op artikel 1a, derde lid, van het LVR, dat op haar beurt is gebaseerd op artikel 5.5. van de Wet luchtvaart. Artikel 63 van het LVR bepaalt dat handelen in strijd met het bepaalde krachtens artikel 1a van het LVR een strafbaar feit is. De strafmaxima voor overtreding van deze strafbare feiten zijn geregeld in artikel 11.9, eerste lid, aanhef en onder b sub 5, van de Wet Luchtvaart.

Administratieve lasten

De Regeling modelvliegen bevat regels voor het toegestane recreatieve gebruik van een modelluchtvaartuig. Weliswaar is met de onderhavige regeling de deelname aan het luchtverkeer door lichte onbemande luchtvaartuigen en beroepsmatig gebruikte modelluchtvaartuigen verboden, maar de ontheffing van dit verbod maakt onderdeel uit van de reeds bestaande praktijk van ontheffingverlening, waarbij één verzoek wordt ingediend voor ontheffing van de verschillende verboden. De onderhavige regeling leidt er niet toe dat extra informatie moet worden verschaft aan de overheid in het kader van dit verzoek. Uit de onderhavige regeling vloeien dan ook geen extra administratieve lasten voort. Wel zal, gelet op de internationale ontwikkelingen, het aantal operaties van lichte onbemande luchtvaartuigen de komende jaren naar verwachting flink toenemen. Hiermee zullen ook het aantal aanvragen om een ontheffing en daarmee de administratieve lasten voor de sector als geheel fors toenemen. Zoals hiervoor aangegeven is, gelet op de verwachte toename van het aantal operaties met lichte onbemande luchtvaartuigen, de aard van deze operaties en de toename van het risico voor de veiligheid van derde partijen die hieraan inherent is, regelgeving in voorbereiding met betrekking tot lichte onbemande luchtvaartuigen op het gebied van brevettering, luchtwaardigheid en deelname aan het luchtverkeer. Voor de periode tot de inwerkingtreding van deze regelgeving wordt het met artikel I, onderdeel A, van deze regeling ingestelde verbod op deelname aan het luchtverkeer noodzakelijk geacht. In het algemeen deel van deze toelichting is nader ingegaan op de noodzaak van dit verbod.

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A

De besturing van lichte onbemande luchtvaartuigen en de besturing van modelluchtvaartuigen uit hoofde van een bedrijf of beroep, tegen vergoeding of met baat, vallen onder het in het nieuwe artikel 1 van de Regeling modelvliegen opgenomen verbod en kunnen derhalve niet plaatsvinden zonder ontheffing op grond van artikel 5.5, derde lid, van de Wet luchtvaart.

Het gebruik van een modelluchtvaartuig voor vlieglessen blijft toegestaan onder de in de Regeling modelvliegen opgenomen voorwaarden. De in het algemeen deel van deze toelichting omschreven risico’s die zich voordoen met vluchten van commerciële aard zijn hier niet aan de orde. Ook het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen blijft toegestaan onder de in de Regeling modelvliegen opgenomen voorwaarden.

Ten aanzien van vluchten met militaire onbemande luchtvaartuigen zijn regels gesteld in de Regeling vluchten militaire onbemande luchtvaartuigen. Om die reden is het in het nieuwe artikel 1 opgenomen verbod niet van toepassing op deze vluchten.

Artikel I, onderdeel B

Met artikel I, onderdeel B, wordt geregeld dat het verbod om te vliegen in de op grond van artikel 5.10 van de Wet luchtvaart ingestelde gebieden ook geldt voor lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen. Artikel 1a, derde lid, van het LVR biedt hiervoor de grondslag. Artikel 5.10 van de Wet luchtvaart, op basis waarvan de verschillende sluitingen zijn vastgesteld, zijn niet van toepassing op de bijzondere luchtvaartuigen, bedoeld in artikel 1a van het LVR.

Artikel I, onderdeel C

De oude onderdelen h en i van artikel 2 van de Regeling modelvliegen zijn geschrapt omdat deze bepalingen onderdeel uitmaken van de in hoofdstuk III, afdeling 2, van het LVR opgenomen algemene vliegvoorschriften, die op grond van artikel 2, onderdeel a, van de Regeling modelvliegen ook gelden voor het uitvoeren van een vlucht met een modelluchtvaartuig. Het oude onderdeel o van artikel 2 van de Regeling modelvliegen, dat bepaalt dat de regels voor een radioverbinding met een luchtverkeersleidingsdienst niet gelden, is geschrapt, omdat reeds uit onderdeel k van dit artikel volgt dat deze regels niet gelden. Met de aan artikel 2 van de Regeling modelvliegen toegevoegde nieuwe onderdelen h en i worden respectievelijk de risico’s voor het overige luchtverkeer en voor derden op de grond beperkt. Met betrekking tot het verbod de vlucht met een modelluchtvaartuig uit te voeren boven de voor motorrijtuigen toegankelijke verharde openbare wegen zij opgemerkt dat een uitzondering geldt voor het vliegen boven wegen in 30 km-zones binnen de bebouwde kom en 60 km-gebieden buiten de bebouwde kom. Deze uitzondering laat het verbod om een vlucht uit te voeren boven aaneengesloten bebouwing of kunstwerken en boven mensenmenigten onverlet.

Artikel I, onderdelen A, B, C en D

Met het gebruik van het begrip ‘modelluchtvaartuig’ in de nieuwe artikelen 1 en 1a van de Regeling modelvliegen en de vervanging van het begrip ‘modelvliegtuig’ door ‘modelluchtvaartuig’ in de artikelen 2 en 3 van de Regeling modelvliegen, wordt aangesloten bij de in artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van het LVR opgenomen omschrijving van modelluchtvaartuig.

Artikel I, onderdeel E

Op grond van artikel 1a, eerste lid, van het LVR zijn modelluchtvaartuigen uitgezonderd van het toepassingsbereik van het LVR. Artikel 1a, derde lid, van het LVR bevat een basis om regels te stellen ten aanzien van de deelname aan het luchtverkeer met deze luchtvaartuigen. Met artikel 1, onderdeel E, wordt duidelijk gemaakt dat de Regeling modelvliegen tevens is gebaseerd op artikel 1a, derde lid, van het LVR.

Artikel II

Het in het nieuwe artikel 2 van de Regeling modelvliegen opgenomen verbod met betrekking tot de deelname aan het luchtverkeer door modelluchtvaartuigen is gebaseerd op artikel 1a, derde lid, van het LVR, dat op zijn beurt is gebaseerd op artikel 5.5, eerste en tweede lid, van de Wet luchtvaart. Op grond van artikel 5.5, derde lid, van de Wet luchtvaart kan ontheffing worden verleend van dit verbod. Op grond van artikel 5.5, vijfde lid, van de Wet luchtvaart worden de bedragen ter vergoeding van de kosten die samenhangen met het in behandeling nemen van de aanvraag om en de afgifte van genoemde ontheffing vastgesteld bij ministeriële regeling. Met artikel II van de onderhavige regeling wordt hieraan uitvoering gegeven.

Artikel III

Gelet op de enorme toename in beroepsmatig gebruik van onbemande luchtvaartuigen, waaronder modelluchtvaartuigen, het afgelopen jaar, de verwachte snelle groei de komende maanden en de hiermee gepaard gaande veiligheidsrisico’s, is het niet gewenst dat er langer dan nodig enig misverstand over bestaat dat uitsluitend het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen onder de in de Regeling modelvliegen opgenomen regels is toegestaan. Met de onderhavige regeling komt ondubbelzinnig vast te staan dat alle andere vormen van gebruik van modelluchtvaartuigen en het gebruik van lichte onbemande luchtvaartuigen niet zijn toegestaan zonder ontheffing. Hiermee wordt een mogelijk bestaande onduidelijkheid in regelgeving weggenomen.

Dit is nodig met het oog op en effectieve rechtshandhaving. Gelet op het voorgaande wordt met betrekking tot artikel I, onderdeel A, met gebruikmaking van de uitzonderingsgrond ‘spoedregelgeving’ een uitzondering gemaakt op het systeem van vaste verandermomenten.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, W.J. Mansveld