36 410 XIV Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) en het Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2024

Nr. 101 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2024

Middels deze brief informeren wij de Kamer over de beleidsvoorstellen uit de Voorjaarsnota waarbij een CW 3.1 kader (Beleidskeuzes Uitgelegd) verplicht is. Daarbij wordt conform wetsartikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 per nieuw voorstel met significante financiële gevolgen (€ 20 miljoen of meer in enig jaar) ingegaan op onder andere instrumenten, doelen, financiële gevolgen en de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid.

Voor het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat het om de volgende onderwerpen:

  • 1. Maatregelpakket WEcR

  • 2. Uitvoeringskosten medeoverheden

  • 3. PAS-melders

  • 4. Ecologische Autoriteit

  • 5. Saneringsregeling Garnalenvisserij

Voor de andere beleidsvoorstellen met significante financiële gevolgen uit de Voorjaarsnota is reeds eerder een CW 3.1 kader naar de Kamer gestuurd.1

De Minister voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, P. Adema

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink

1. Maatregelpakket WEcR

a. Doelen

Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) richt zich op drie kerndoelen: het in een samenhangende aanpak realiseren van de Europese internationale verplichtingen op het terrein van (1) natuur (met als onderliggend doel de stikstofopgave), (2) water en (3) klimaat. Deze doelen hangen sterk samen en zijn sterk normerend. Nederland is als EU-lidstaat juridisch verplicht eraan te voldoen. Het tempo van de uitwerking van de stikstofmaatregelen om het wettelijke stikstofdoel voor 2030 te realiseren, is leidend voor het algemene tempo van de stappen in de langetermijntransitie in het NPLG. Ook voor de opgaven van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) is de druk hoog: in 2027 moeten de benodigde maatregelen genomen zijn. Voor klimaat moeten in 2030 tussendoelen behaald zijn op weg naar een klimaat neutrale samenleving in 2050.

  • 1. Nederland moet aan de vogel- en habitatrichtlijn voldoen en heeft zich gecommitteerd aan de Europese Biodiversiteit Strategie (EBS) en de VN Conventie voor Biodiversiteit (CBD). Het hoofddoel van de wet is het te allen tijde voorkomen van verslechtering van de natuur en het uiteindelijk in een gunstige staat van instandhouding brengen van de natuur. Stikstof is een van de belangrijkste drukfactoren waardoor de kwaliteit van stikstofgevoelig Natura 2000-areaal onder druk staat. Inzet op stikstofreductie en het brengen van grote delen van het Natura 2000-areaal onder de kritische depositiewaarde is daarom een belangrijke pijler om te komen tot de realisatie van het bovenliggende doel: de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen volgend uit de VHR en het in een gunstige staat van instandhouding brengen van de natuur. Voor de landbouwsector gaat het hier op zeer korte termijn vooral om de reductie van de neerslag van stikstof op kwetsbare N-2000 gebieden, het versterken van de natuurinclusiviteit en het voortbestaan van soorten die afhankelijk zijn van het boerenland.

  • 2. Nederland moet in 2027 aan de Kaderrichtlijn Water voldoen. Voor de landbouwsector betekent dit dat waterverontreiniging o.a. door nitraat, fosfaat en gewasbeschermingsmiddelen (pesticiden) tegengegaan moet worden en de natuur in en rond watergangen moet worden versterkt. Daarnaast is de bodem er op veel plekken slecht aan toe. Dat betekent dat er keuzes rond waterpeil gemaakt moeten worden.

  • 3. Nederland moet voldoen aan de klimaatdoelen voor 2030 en 2050 en daarmee in 2050 klimaatneutraal zijn. Deze zijn vastgelegd in de Klimaatwet. Voor de landbouwsector zal dat vooral gaan om de reductie van broeikasgassen: koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4) en lachgas (N2O). In het landgebruik is extra ruimte nodig voor koolstofvastlegging om onvermijdbare restemissies te kunnen compenseren. De benodigde ruimte voor bos e.d. moet tijdig ruimtelijk worden ingepast.

Snelle maatregelen zijn nodig voor het reduceren van emissies en het herstel van veel Nederlandse natuurgebieden. Herstel van natuur is een voorwaarde om ook weer ontwikkelruimte voor andere activiteiten te realiseren. Nederland lijkt de KRW-doelen met het huidige Nederlandse beleid «redelijkerwijs» niet meer te halen (RLI). De klimaatdoelen 2030 voor zowel de landbouw als het landgebruik liggen niet binnen bereik. Volgens de recente ramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zijn de landbouw en het landgebruik de enige sectoren – over alle sectoren bezien – die achterlopen op schema. Meer inspanning van alle overheden is nodig om te voorkomen dat de EU Nederland forse boetes kan opleggen en allerlei activiteiten stil komen te liggen. Wanneer de overheid niet zelf hierin de regie neemt bestaat het risico dat gerechtelijke uitspraken de overheid hiertoe dwingen. Greenpeace heeft de Nederlandse staat gedagvaard en vraagt om concrete maatregelen.

In het debat van 5 april 2023 heeft de Minister-President op basis van de breed gedeelde wens van de Tweede Kamer een versnelling toegezegd in de toekenning van middelen aan provincies in het kader van het NPLG. Het doel is dat uitvoering van de maatregelpakketten in 2024 kan starten.

Ook gaf het kabinet aan dat het voornemens is om nog middelen te reserveren waarmee in 2024 de eerste maatregelpakketten gefinancierd kunnen worden. Om tot een verantwoorde besteding van middelen te komen zijn de kennisinstellingen gevraagd een oordeel te geven over de in juli 2023 ingediende maatregelpakketten in het kader van de provinciale programma’s landelijk gebied. Wageningen Economic Research (WEcR) heeft in het najaar de eerste batch van 173 maatregelen (€ 1,6 miljard) geapprecieerd.2 Op basis van het positieve advies voor 128 maatregelen ter waarde van € 1,28 miljard heeft het kabinet besloten om dit bedrag van de reservering voor het Transitiefonds op de aanvullende post over te hevelen naar de LNV-begroting.3

In de eerste maanden van 2024 heeft WEcR de resterende 111 maatregelen (€ 1,1 miljard) van de tweede batch geapprecieerd. Dit leidt tot een uitkomst van 33 positief beoordeelde maatregelen, optellend tot € 434 miljoen. De omvang van het over te hevelen bedrag bij VJN is gebaseerd op dit oordeel.

b. Beleidsinstrumenten

Provincies hebben op verzoek van het kabinet gebiedsprogramma’s en maatregel-pakketten opgesteld waarmee zij in 2024 kunnen starten. Het gaat daarbij om:

  • • Extensivering

  • • Management- en technische maatregelen in de landbouw zoals mestvergisters, en het aanpassen van stallen om emissies te reduceren

  • • Realisatie groenblauwe dooradering

  • • Het vasthouden van water in watergangen en landgoederen

  • • Het doen van pilots op het gebied van watermanagement

  • • Het tegengaan van verzilting door watermaatregelen

  • • Afwaardering van agrarisch gronden naar natuurgronden

  • • Aanleg van waterinfiltratiesystemen

  • • Opstellen van gebiedsplannen, planvormingen en verkenningen

c. Financiële gevolgen voor het Rijk

Er is een reservering van € 434,2 miljard getroffen, mede gebaseerd op de onafhankelijke beoordeling van de maatregelpakketten door WEcR. Op basis van de integrale beoordeling van verbeterde maatregelpakketten door het Rijk vindt de toekenning van middelen uit de reservering aan de provincies plaats.

Per type reservering (Bedragen x € 1 miljoen)

Type reservering

2024

2025

2026

2024–2026

Aannemelijk doelbereik

49,0

44,6

15,2

108,8

Gebiedsprocessen

3,9

3,6

1,2

8,8

Low regret

142,5

129,8

44,3

316,6

Eindtotaal

195,4

178,0

60,8

434,2
Per categorie (Bedragen x € 1 mijloen)

Categorie

2024

2025

2026

2024–2026

Landbouw

175,8

160,2

54,7

390,7

Natuur

9,3

8,5

2,9

20,7

Water

4,3

3,9

1,3

9, 5

Ondersteunend (gebiedsproces)

6,0

5,5

1,9

13,4

Eindtotaal

195,4

178,0

60,8

434,2

Op decimalen achter de komma kan dit een afrondingsverschil naar boven of naar onder opleveren ten opzichte van het weergegeven totaalcijfer.

d. Nagestreefde doeltreffendheid

De realisatie van groenblauwe dooradering en het creëren van bufferzones dragen bij aan natuur-, klimaat- en KRW-doelen inclusief waterkwaliteit. De verschillende watermaatregelen dragen bij aan het verbeteren van de waterkwaliteit in het kader van de KRW. Er zijn ook maatregelen die bijdragen aan meerdere NPLG-doelen voor natuur, water, stikstof en klimaat. Zo hebben bijvoorbeeld fysieke investeringen in de landbouw niet alleen een positief effect op het reduceren van stikstof, maar leiden deze ook tot positieve effecten voor de bodem- en waterkwaliteit, en bevorderen deze de kwaliteit van de natuur in de buurt van de agrarische ondernemingen.

e. Nagestreefde doelmatigheid

Provincies zijn gevraagd om maatregelen aan te dragen waarvoor draagvlak is en waar op korte termijn gestart kan worden met realisatie, voor doelbereik op korte termijn. De maatregelen zijn low regret; dit houdt o.a. in dat maatregelen niet leiden tot lock-ins, staatssteunproof zijn, en bijdragen aan meerdere NPLG-doelen tegelijk, waardoor er sprake is van efficiëntie, en maatregelen onderdeel zijn van een gebiedsprogramma.

f. Evaluatieparagraaf

Monitoring zal in eerste instantie plaatsvinden in het kader van de huidige verantwoordelijkheden in de bestaande monitoringsstelsels voor a) stikstof (Wsn), b) de KRW, c) de Monitor Klimaatbeleid + KEV, en de d) natuur (Natuurpact en Uitvoeringsprogramma Natuur, inclusief de actualisatie en uitbreiding van natuurmonitoring die in opdracht van Programma Natuur is ontwikkeld).

Zo wordt optelbaarheid en vergelijkbaarheid geborgd. Om provincies hierin te ondersteunen wordt door het Rijk, in samenspraak met de provincies, een handboek monitoring opgesteld dat handvatten biedt voor de informatie-voorziening voor de maatregelmonitoring in het Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied, in de vorm van een jaarlijks te actualiseren programmaboek.

2. Uitvoeringskosten medeoverheden

a. Doelen

De provincies zijn gevraagd om in 2024 een volgende versie van hun gebiedsprogramma’s aan te leveren. De transitie is daarentegen een doorlopend en interatief proces. Dit betekent dat op de eerstvolgende versie van de gebiedsprogramma’s weer wijzigingen doorgevoerd zullen worden en dat dit doorontwikkeld blijft worden, zo ook in 2025. Ook blijven voorbereidingen terugkomen en brengt het NPLG op deze manier extra werkzaamheden met zich mee. Om vervolgens ervoor te zorgen dat de gebiedsplannen tot uitvoering komen, de voorbereidingen worden getroffen en de werkzaamheden worden uitgevoerd die leiden tot een geslaagde transitie, blijft capaciteit essentieel om deze doorontwikkelingen op de programma’s te blijven maken. Ook worden eventuele kosten bij gemeenten en waterschappen gedekt via deze middelen. Hierbij zou het kunnen gaan om bijvoorbeeld het aanpassen van het bestemmingsplan.

b. Beleidsinstrumenten

Door de provincies te ondersteunen in het aantrekken van capaciteit, kunnen

zij zich bezighouden met de doorontwikkeling van de gebiedsprogramma’s en voorbereidende werkzaamheden. De middelen zijn geoormerkt wat betekent

dat deze worden verstrekt middels een specifieke uitkering (SPUK).

c. Financiële gevolgen voor het Rijk

Het benodigde budget voor 2025 is overgeheveld naar de LNV-begroting vanuit de reservering voor het Transitiefonds op de aanvullende post. De verdeling over de provincies is als volgt:

d. Nagestreefde doeltreffendheid

De doelstellingen en het tijdspad van het NPLG en de bijbehorende transitie landelijk gebied zijn uitdagend en strak. Om ervoor te zorgen dat de gebiedsplannen tot uitvoering komen is en blijft extra capaciteit essentieel om prioriteit te kunnen geven boven de reeds bestaande werkzaamheden. Een belangrijke voorwaarde om de doelstellingen te behalen is dat provincies middels extra capaciteit in staat worden gesteld om de voorbereidingen te blijven treffen en de gebiedsprogramma’s te blijven doorontwikkelen naar de opgaven die dan voor liggen.

e. Nagestreefde doelmatigheid

In de transitie landelijk gebied wordt gewerkt met een gebiedsgerichte aanpak waarbij de provincie de rol vervult van gebiedsregisseur. Immers zij weet het beste wat er in welk gebied moet gebeuren en kent het gebied het beste. Dat de voorbereidende werkzaamheden en de ontwikkeling van het provinciale gebiedsprogramma door de provincie worden uitgevoerd, sluit hier goed bij aan.

f. Evaluatieparagraaf

De middelen worden uitgekeerd middels een specifieke uitkering. Monitoring van de bestedingen vindt daarom plaats via de reguliere SISA-systematiek.

3. PAS-melders

a. Doelen

Deze regeling wordt ingezet om via provincies maatwerkoplossingen voor PAS-melders te realiseren. Sinds de PAS-uitspraak in 2019 verkeren de PAS-melders, buiten hun schuld om, in een illegale situatie. De bedrijven in het legalisatieprogramma PAS-meldingen hopen nog steeds op een oplossing. Om legalisatie van de meldingen mogelijk te maken worden er door het Rijk verschillende bronmaatregelen worden getroffen die stikstofdepositieruimte opleveren, maar om op korte termijn meer oplossingen mogelijk te maken is er aanvullend daarop een versnelling en verbreding nodig. Met maatwerk via de provincies kan een oplossing gevonden worden die is gericht op de individuele situatie van de melder en het gebied waar die zich in bevindt. Dat kan bijvoorbeeld zijn verduurzaming of verplaatsing of een combinatie van meerdere lokale mitigerende maatregelen. Met deze regeling wordt ook bijgedragen aan op de opdracht die volgt uit motie-Nijhof om te komen met een actieplan met oplossingen voor de PAS-melders.4

De eerste Regeling provinciale maatregelen PAS-melders kon maar relatief beperkt korte tijd open staan en daarvoor hebben vijf provincies een aanvraag ingediend voor in totaal 34 maatwerkoplossingen. Met deze tweede regeling wordt beter aangesloten op de uitvoeringspraktijk van de provincies, onder andere door een langere looptijd.

b. Beleidsinstrument(en)

Om deze doelen te bereiken wordt een specifieke uitkering aan provincies beschikbaar gesteld. Via deze uitkering kunnen de provincies subsidie ontvangen voor maatregelen waarmee zij de PAS-melders van oplossingen voorzien.

c. Financiële gevolgen voor het Rijk

Voor de specifieke uitkering wordt in totaal € 250 mijloen begroot. Deze middelen worden verdeeld over 2024, 2025 en 2026.

 

2024

2025

2026

Bedragen per jaar in € mln

150

50

50

De middelen worden via de provincies beschikbaar gesteld via een specifieke uitkering waarvoor zij een aanvraag kunnen doen. De middelen kunnen de provincies besteden aan maatwerkoplossingen die gericht zijn op de individuele situatie van de melder en het gebied waar die zich in bevindt. Dat kan bijvoorbeeld verduurzaming of verplaatsing zijn, of een combinatie van lokale mitigerende maatregelen waarmee voor de PAS-melder een oplossing ontstaat.

d. Financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren

Deze regeling wordt ingezet om te komen tot oplossingen voor bedrijven die meedoen aan het Legalisatieprogramma PAS-melders. Er zijn in totaal 2488 legalisatieverzoeken ingediend.

e. Nagestreefde doeltreffendheid

Niet in elk gebied zijn de effecten van de generieke aanpak met bronmaatregelen even groot. Om tot oplossingen voor PAS-melders te komen is in sommige gevallen een meer individuele en maatwerkgerichte aanpak nodig, aanvullend op de generieke aanpak. Deze regeling maakt het mogelijk om het pallet aan mogelijke oplossingen te verbreden. Hiermee wordt beoogd om sneller voor meer PAS-melders tot een oplossing te komen en draagt het bij aan het aanpakken van de opgave. Daarnaast draagt deze regeling bij aan de opdracht die volgt uit motie-Nijfhof om te komen met een actieplan met oplossingen voor PAS-melders.

f. Nagestreefde doelmatigheid

Het Rijk heeft in dit vraagstuk voornamelijk een faciliterende en kaderstellende rol en is zij verantwoordelijk voor de generieke maatregelen. Het voornaamste deel van de uitvoering is belegd bij de provincies. Met een specifieke uitkering kan het Rijk de provincies ondersteunen om de benodigde maatregelen voor maatwerk te treffen. De provincies beheren de dossiers, onderhouden direct contact met de PAS-melders in hun provincie en hebben het beste zicht op het gebied waarin de oplossing moet plaatsvinden. Met die inzichten zijn zij het beste instaat om te bepalen welke maatregelen nodig zijn om te komen tot oplossingen per geval en om die reden is een maatwerkaanpak het best passend op provinciaal niveau. Het Rijk ondersteunt dit met een specifieke uitkering.

g. Evaluatieparagraaf

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voert namens de Minister voor Natuur en Stikstof de subsidieregeling uit. De uitvoering van de maatregelen wordt jaarlijks gemonitord via de Sisa-verantwoording. RVO stelt jaarlijks een monitoringsrapportage op van de voortgang van de uitvoering van de regeling en de behaalde resultaten.

4. Ecologische Autoriteit

a. Doelen

Op 9 september 2022 is de Ecologische Autoriteit (EA) voor acht jaar ingesteld. Omdat financiering niet eerder meerjarig was geregeld, wordt nu meerjarig een reeks opgevoerd voor de looptijd van de instelling van de Ecologische Autoriteit. De Ecologische Autoriteit is hoofdzakelijk verantwoordelijk voor: 1) het toetsen of de essentiële ecologische informatie aanwezig is voor de besluitvorming over natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma’s en 2) het op onafhankelijke wijze beoordelen van de wetenschappelijke onderbouwing op breed ecologisch vlak van de informatie, die nodig is voor het vaststellen van besluiten over natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma's. Met deze middelen wordt bijgedragen aan de realisatie van de Ecologische Autoriteit en haar adviezen.

De Ecologische Autoriteit heeft reeds in 2022 en 2023 advies gegeven op de handreiking natuurdoelanalyses, de handreiking gebiedsprogramma’s en op een groot gedeelte van de eerste versies van natuurdoelanalyses. Ook in 2024 moeten veel producten door de Ecologische Autoriteit getoetst worden, namelijk het restant van de natuurdoelanalyses en de verbeterde gebiedsprogramma’s die vanaf de tweede helft 2024 worden ingediend bij het Rijk. Het grootste gedeelte van de toetsing van de gebiedsprogramma’s zal in 2025 doorlopen en de NDA’s zullen geactualiseerd moeten worden. Daarom is er vanaf 2025 ook financiële ruimte nodig.

b. Beleidsinstrument(en)

De Ecologische Autoriteit is op 9 september 2022 in de ministerraad ingesteld middels een Instellingsbesluit. Middels een incidentele subsidie worden de middelen beschikbaar gesteld voor de Ecologische Autoriteit.

c. Financiële gevolgen voor het Rijk

De kosten zijn gebaseerd op een inschatting van de verwachte hoeveelheid adviezen die wordt gevraagd aan de Ecologische Autoriteit, waarbij ook gebruik is gemaakt van de ervaringen voor de jaren 2022 en 2023. Het benodigde budget is overgeheveld naar de LNV-begroting vanuit de reservering voor het Transitiefonds op de aanvullende post.

 

2025

2026

2027

2029

2029

Totaal

Bedragen per jaar in € mln

3,1

3,0

3,0

3,0

3,0

15,1

d. Nagestreefde doeltreffendheid en doelmatigheid

Het totaal van het vanaf 2025 gevraagde budget moet ertoe leiden dat de Ecologische Autoriteit financieel is toegerust op het adviseren en toetsen van (verbeterde versies van) natuurdoelanalyses, verbeterde (onderdelen van) gebiedsprogramma’s die in 2024 ingediend zijn en mogelijk een verbreding van de advisering op Natura 2000 beheerplannen en brede ecologische vraagstukken voor besluitvorming conform artikel 3b Instellingsbesluit Ecologische Autoriteit. Hierbij zijn inbegrepen de kosten voor de gehele werkgroep voor elk adviestraject (voorzitter, secretaris en werkgroepleden), kosten voor het bestuur en personeel, huisvesting, kennisfunctie, een website en andere gerelateerde facilitaire zaken.

De middelen worden overgemaakt aan de Stichting bureau voor de commissie M.E.R. waarmee de stichting haar activiteiten kan uitvoeren om tot advisering over te gaan en haar kennisfunctie kan vervullen.

e. Evaluatieparagraaf

In het regeerakkoord van kabinet Rutte IV is beschreven dat er een Ecologische Autoriteit komt die onafhankelijk de plannen van het Rijk en de Provincies toetst alsmede de ecologische analyses die ten grondslag liggen aan die plannen ter waarborging dat de maatregelen bijdragen aan de beoogde -instandhouding en natuurherstel. De Ecologische Autoriteit speelt een cruciale rol in de waarborg van een effectieve uitvoering en realisatie van de transitie naar een duurzaam landelijk gebied. De natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma’s zijn de parameters voor de monitoring en evaluatie van de Ecologische Autoriteit.

5. Saneringsregeling Garnalenvisserij

a. Doelen

De saneringsregeling garnalenvisserij wordt ontwikkeld om enerzijds een goed verdienmodel voor de garnalenvloot te bereiken en anderzijds de druk op de natuur te verlichten. Op dit moment vindt er groei-overbevissing plaats, wat inhoudt dat garnalen worden weggevangen voordat ze volgroeid zijn. Om dit te voorkomen en een economisch rendabele vloot te behouden, moet de visserijdruk in deze gebieden omlaag. Om ondernemers die willen stoppen te ondersteunen bij deze stap, wordt een saneringsregeling ontwikkeld.

b. Beleidsinstrument(en)

Het belangrijkste instrument is de saneringsregeling garnalen. Daarnaast wordt er verkend of aanvullende maatregelen nodig zijn voor flankerend beleid.

c. Financiële gevolgen voor het Rijk

De saneringsregeling zal moeten worden genotificeerd bij de Europese Commissie voor goedkeuring. Naar verwachting zal uitvoering van de regeling op z’n vroegst starten in 2025. Ervaringen met de saneringsregeling onder de Brexit Adjustment Reserve hebben geleerd dat uitvoering van een saneringsregeling tijd kost, daarom zal de sanering naar verwachting tot in 2027 lopen.

 

2025

2026

2027

Totaal

Bedragen per jaar in € mln

5

25

20

50

d. Nagestreefde doeltreffendheid en doelmatigheid

Voor een lange termijn toekomstperspectief voor de garnalenvisserij, binnen de draagkracht van het systeem, wordt er gewerkt aan een toekomstvisie voor de garnalensector. Een van de onderdelen van deze visie is een generieke sanering van de sector. Deze regeling zal worden uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).

e. Evaluatieparagraaf

De monitoring van de saneringsregeling voor de garnalensector zal worden meegenomen in de bestaande monitorings- en overlegstructuren tussen LNV en RVO.

Naar boven