35 955 Protocol tot wijziging van het Verdrag van 12 april 2012 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen zoals gewijzigd door het Protocol van 11 januari 2016; ’s-Gravenhage, 24 maart 2021

Nr. 3 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 2 december 2021

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 2 november 2021 over het protocol tot wijziging van het verdrag van 12 april 2012 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen zoals gewijzigd door het Protocol van 11 januari 2016; 's-Gravenhage, 24 maart 2021 (Kamerstuk 35 955, A/nr. 1).

De vragen en opmerkingen zijn op 25 november 2021 aan de Staatssecretaris van Financiën voorgelegd. Bij brief van 1 december 2021 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen

De adjunct-griffier van de commissie, Lips

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Protocol tot wijziging van het verdrag van 12 april 2012 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen zoals gewijzigd door het Protocol van 11 januari 2016; ’s-Gravenhage, 24 maart 2021.

De leden van de VVD-fractie vragen aan de regering hoe ondernemers (groot, middel en klein), betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van dit Verdrag en Protocol? Zo ja, wat zijn hun bevindingen? Zo nee, gaat dat nog gebeuren?

Daarnaast vragen deze leden of dit Protocol een positieve uitwerking heeft op het Nederlandse vestigingsklimaat van ondernemers uit Duitsland en bedrijvigheid daarvan met de Nederlandse economie? Hoe gaat de regering de (economische-) effecten monitoren?

De leden van de VVD-fractie constateren dat Duitsland minder vergaande keuzes heeft gemaakt bij het Multilateraal instrument (MLI) dan Nederland. Zijn tijdens de onderhandelingen andere materiële bepalingen van het MLI besproken dan die waarvoor Duitsland heeft gekozen in haar ratificatie-instrument?

Kan de Kamer worden voorzien van een overzicht van i) de landen waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten waarop het MLI van toepassing is en ii) de verschillende keuzes die de landen hebben gemaakt en hoe deze doorwerken naar de Nederlandse belastingverdragen? De leden van de VVD-fractie merken daarbij op dat zij al bekend zijn met de vindplaats voor de individuele ratificatie-instrumenten.

De leden van de VVD-fractie constateren dat het belastingverdrag met Duitsland al een (vóór dit Wijzigingsprotocol bestaande) arbitragebepaling kent. Is de regering met Duitsland procedureregels overeengekomen?

Kan de regering voorts aangeven of andere landen ook pas in overleg treden over de procedureregels op het moment dat arbitrage dreigt? Resulteert het onderhandelen over de procedureregels op het moment dat er sprake is van een (ver)gevorderde onderlinge overlegprocedure niet in vertraging voor de belastingplichtigen waarvan de zaak in een dergelijk (ver)gevorderd stadium bevindt?

De leden van de VVD-fractie lezen dat er geen overeenstemming is bereikt over het opnemen van de vangnetbepaling bij de Principle Purpose Test (PPT) en over het elkaar raadplegen bij het voornemen om de PPT toe te passen. Kan Nederland de vangnetbepaling unilateraal toepassen (zonder verdragsrechtelijke basis)? Gelet op het gebrek aan overleg alvorens de PPT zal worden toegepast, kan vanwege een misvatting aan de zijde van één van de staten die makkelijk weg genomen had kunnen worden door overleg, de PPT onterecht worden toegepast? Zal Nederland rechtsbescherming bieden aan belastingplichtigen die onterecht worden geconfronteerd met de toepassing van de PPT door de Duitse autoriteiten door het openstellen van de onderlinge overlegprocedure voor dergelijke situaties?

Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het Protocol tot wijziging van het Verdrag van 12 april 2012 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland tot het vermijden van dubbele belasting en het voorkomen van het ontgaan van belasting met betrekking tot belastingen naar het inkomen zoals gewijzigd door het Protocol van 11 januari 2016; ‘s-Gravenhage, 24 maart 2021.

De leden van de PVV-fractie hebben enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de PVV-fractie stellen vast dat op grond van de wijziging van het verdrag het heffingsrecht bij (kleine) socialezekerheidsuitkeringen wijzigt. Kortweg wordt de belastingheffing toegewezen aan de staat waarvan de socialezekerheidsuitkering afkomstig is.

Op grond van de toelichtende nota constateren de leden van de PVV-fractie dat de budgettaire gevolgen voor Nederland in beginsel budgettair neutraal zijn en mogelijk zelfs positief, daar het aantal grenswerkers dat in Nederland woont en in Duitsland werkt lager ligt dan omgekeerd.

Kan de regering aan de leden van de PVV-fractie aangeven waarom er meer grenswerkers in Duitsland wonen en in Nederland werken dan omgekeerd? Heeft de regering inzicht in de motieven van grensarbeiders: fiscaal, werkgelegenheid, sociaal, cultureel of anderszins?

Kan de regering aan de leden van de PVV-fractie aangeven hoe getoetst gaat worden of de budgettaire gevolgen inderdaad neutraal dan wel positief zijn voor Nederland?

De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering enkele cijfermatige voorbeelden uit te werken onder zowel het oude verdrag als onder de voorgenomen wijziging. Het gaat om de hierna volgende voorbeelden:

• Een grenswerker (wonend in Nederland en werkend in Duitsland) met een modaal salaris die een socialezekerheidsuitkering ontvangt van minder dan 15.000 euro uit Duitsland.

• Een grenswerker (wonend in Nederland en werkend in Duitsland) met een modaal salaris die een socialezekerheidsuitkering ontvangt uit Duitsland van meer dan 15.000 euro, stel 30.000 euro.

• Een grenswerker (wonend in Duitsland en werkend in Nederland) met een modaal salaris die een socialezekerheidsuitkering ontvangt uit Nederland van minder dan 15.000 euro.

• Een grenswerker (wonend in Duitsland en werkend in Nederland) met een modaal salaris die een socialezekerheidsuitkering ontvangt uit Nederland van meer dan 15.000 euro, stel 30.000 euro.

De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering tevens om bovenstaande voorbeelden uit te werken voor een gepensioneerde die hetzij woonachtig is in Duitsland, hetzij woonachtig is in Nederland.

Tot slot constateren de leden van de PVV-fractie dat de Belastingdienst het wijzigingsprotocol heeft beoordeeld met een uitvoeringstoets. Hoe gaat de Belastingdienst de wijziging implementeren in de (digitale) inkomstenbelastingaangifte vóór dan wel per 2022? Deze leden verzoeken de regering tevens om de uitvoeringstoets aan de Kamer te doen toekomen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de toelichting bij de wijziging van het verdrag tussen Nederland en Duitsland. Deze leden zijn blij dat de onevenwichtige situatie in relatie tot socialezekerheidsuitkeringen met de wijziging wordt opgelost. Ten aanzien van de belasting van kleine pensioenen tot 15.000 euro in de woonstaat geeft de regering aan geen onterechte behandeling te zien, omdat pensioenen zowel in Nederland als in Duitsland worden belast en daarmee dus gelijk worden behandeld. Deze leden begrijpen dat aan beide zijden van de grens belasting wordt geheven, maar zijn wel benieuwd in hoeverre de geheven belasting tussen Nederland en Duitsland kan verschillen voor een Duits pensioen onder de 15.000 euro en net boven de 15.000 euro en wat de rechtvaardiging voor een dergelijk verschil, positief of negatief, is.

Deze leden vragen de regering tenslotte waarom een grens van 15.000 euro is gekozen vanuit het oogpunt vanuit het voorkomen van dubbele belasting.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wijzigingsprotocol en de toelichtende nota. Deze leden hebben hierover nog enkele vragen.

De leden van de SP-fractie zijn verheugd over het feit dat enkele onevenwichtigheden in het verdrag worden hersteld. Wel willen deze leden daarbij aangeven dat al meermaals signalen over onevenwichtigheden aan de orde zijn gesteld in de Kamer en dat het voor de betrokkenen lange tijd heeft geduurd alvorens dit wijzigingsprotocol tot stand is gekomen. De leden van de SP-fractie vragen de regering dan ook hoeveel tijd er is verstreken tussen het bekend worden van deze onevenwichtigheden en het moment waarop Nederland Duitsland hierop heeft geattendeerd en heeft verzocht om een wijzigingsprotocol. Ook willen deze leden graag weten of met betrokkenen ofwel met vertegenwoordigers van betrokkenen is gesproken over het wijzigingsprotocol en in hoeverre zij zijn geholpen met deze wijziging. Zijn er problemen die grenswerkers of andere betrokkenen ervaren waar de regering wel van op de hoogte is maar die niet worden opgelost? Zo ja, welke problemen zijn dat en wat gaat de regering doen om degenen die hiermee niet worden geholpen, bij te staan? Is de regering bereid in gesprek te blijven met (vertegenwoordigers van) betrokkenen om mogelijke nieuwe onevenwichtigheden, ofwel al bestaande, snel op te pakken en te bespreken met Duitsland?

De leden van de SP-fractie lezen dat de 15.000 euro-grens ten aanzien van pensioenen ongemoeid blijft, omdat met die grens de administratieve lasten worden beperkt. Deze leden hebben juist op dit punt de afgelopen jaren relatief veel berichten ontvangen over (soms forse) negatieve inkomenseffecten. Deze leden vragen de regering dan ook om hierover uit te wijden. Kan de regering aangeven hoe groot de inkomenseffecten in het uiterste geval kunnen zijn, wanneer het Verdrag wordt vergeleken met het oude belastingverdrag uit 1959? Deze leden achten het een groot goed wanneer administratieve lasten worden verminderd, maar denken dat betrokkenen liever een aangifte extra doen dan dat zij met een flink negatief inkomenseffect worden geconfronteerd. Hoe ziet de regering dit? Heeft de regering gesproken met personen of vertegenwoordigers van degenen die negatieve inkomenseffecten ervaren vanwege de 15.000-grens? Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om de administratieve lasten voor lief te nemen en zo de negatieve inkomenseffecten deels weg te nemen?

De leden van de SP-fractie willen de regering tot slot vragen om een overzicht te verstekken van de reacties van belanghebbenden of vertegenwoordigers van hen op het wijzigingsprotocol.

II Reactie van bewindspersoon

Met interesse heeft het kabinet kennisgenomen van de vragen van de leden van de fracties van de VVD, de PVV, het CDA en de SP over het wijzigingsprotocol met betrekking tot het belastingverdrag tussen Nederland en Duitsland («het Wijzigingsprotocol»). Bij de beantwoording van de vragen is de volgorde van het verslag gevolgd. Op enkele plaatsen is hiervan afgeweken om vragen die in elkaars verlengde liggen gezamenlijk te beantwoorden.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe ondernemers zijn betrokken bij de totstandkoming van het Wijzigingsprotocol en wat hun bevindingen waren. Ondernemers zijn niet specifiek betrokken bij de totstandkoming van dit Wijzigingsprotocol. Daar was ook geen reden voor. De directe aanleiding voor de onderhandelingen lag in de onevenwichtige uitkomsten bij de toepassing van het belastingverdrag tussen Nederland en Duitsland («het Verdrag») op bepaalde specifieke Duitse socialezekerheidsuitkeringen die natuurlijke personen ontvangen. Op verzoek van Duitsland is dit Wijzigingsprotocol tevens gebruikt om het Verdrag in lijn te brengen met de door Nederland en Duitsland gemaakte keuzes bij het Multilateraal Verdrag ter implementatie van de uitkomsten van het BEPS-project (hierna: het «MLI»).¹ Overigens geldt in algemene zin dat het Ministerie van Financiën regelmatig contact heeft met verschillende belanghebbenden over de onderhandelingen van belastingverdragen, waaronder met (vertegenwoordigers van) Nederlandse ondernemers. Om te zorgen dat belanghebbenden weten met welke landen Nederland voornemens is te onderhandelen en ze uit te nodigen om voor hen relevante gezichtspunten te delen, publiceert Nederland jaarlijks een onderhandelplan.²

De leden van de fractie van de VVD vragen of het Wijzigingsprotocol een positief effect heeft op het Nederlandse vestigingsklimaat voor in Duitsland gevestigde ondernemers. Het Verdrag voorkomt dubbele belasting en geeft rechtszekerheid. Daarmee draagt het Verdrag bij aan het voorkomen van belemmeringen bij economische activiteiten en investeringen tussen beide landen. Het Verdrag heeft daarmee een positief effect op het Nederlandse vestigings- en investeringsklimaat. Met het Wijzigingsprotocol worden enkele uitkomsten van het BEPS-project geïmplementeerd. Nederland en Duitsland laten daarmee zien de aanpak van belastingontwijking serieus te nemen. Dit draagt bij aan het vestigings- en investeringsklimaat voor reële economische activiteiten in Nederland.

De leden van de fractie van de VVD vragen of tijdens de onderhandelingen ook gesproken is over andere BEPS-maatregelen dan die waar Duitsland onder het MLI voor heeft gekozen. Op verzoek van Duitsland is de implementatie van een aantal BEPS-uitkomsten in dit Wijzigingsprotocol meegenomen. Daarbij zijn de bepalingen die via het MLI op het belastingverdrag tussen Nederland en Duitsland van toepassing zouden zijn, als voor die route gekozen was, als uitgangspunt genomen. Nederland heeft daarnaast ingezet op opname van een vangnetbepaling bij de principal purposes test («PPT»). Op grond van de PPT worden verdragsvoordelen geweigerd indien het verkrijgen van een verdragsvoordeel een van de voornaamste redenen was voor een constructie of transactie die tot dat voordeel heeft geleid. Bij het MLI heeft Nederland naast de keuze voor de PPT ook gekozen voor de toepassing van de zogenoemde vangnetbepaling bij de PPT. Duitsland heeft bij het MLI niet gekozen voor deze vangnetbepaling en was ook niet bereid deze bepaling in de bilaterale verhouding met Nederland wel te accepteren. Andere eenzijdige Nederlandse keuzes bij het MLI zijn niet besproken.

De leden van de fractie van de VVD vragen om een overzicht van de landen waarmee Nederland een belastingverdrag heeft waar het MLI op doorwerkt en hoe de verschillende keuzes van deze landen doorwerken op de Nederlandse belastingverdragen. Op de website van de rijksoverheid is een overzicht gepubliceerd van Nederlandse belastingverdragen waar het MLI op doorwerkt.³ In dat overzicht is ook aangegeven vanaf welk moment de bepalingen van het MLI op die verdragen van toepassing zijn. Verder is in het overzicht een link opgenomen naar de zogenoemde synthesised texts. In deze teksten is per verdrag aangegeven welke bepalingen van het MLI doorwerken op de verschillende belastingverdragen. Voor een deel van de betreffende verdragen zijn de synthesised texts overigens nog niet beschikbaar. Deze teksten zullen de komende tijd worden toegevoegd. Verder verwijs ik graag naar de MLI matching database van de OESO. In die database kan per verdragsrelatie bekeken worden welke bepalingen van het MLI doorwerken op een belastingverdrag.⁴

De leden van de fractie van de VVD vragen of Nederland en Duitsland procedureregels bij de arbitragebepaling van het belastingverdrag (2012) overeengekomen zijn. Nederland en Duitsland hebben ten tijde van het sluiten van het Verdrag in 2012 nadere procedureregels over de wijze van toepassing van de arbitrageprocedure opgenomen in een overeenkomst tussen de bevoegde autoriteiten. Deze overeenkomst is tegelijkertijd met de verdragstekst gepubliceerd.⁵

De leden van de fractie van de VVD vragen of andere landen ook pas in overleg treden over procedureregels op het moment dat arbitrage dreigt en of dit niet tot vertraging leidt bij procedures voor onderling overleg die in een vergevorderd stadium zijn. Nederland is met een aantal verdragspartners waarmee verplichte en bindende arbitrage geldt nadere procedureregels voor arbitrage overeengekomen. Tussen EU-lidstaten kan een beroep worden gedaan op de Wet fiscale arbitrage. Deze wet (gebaseerd op een EU-richtlijn) voorziet in uitgebreide procedurevoorschriften. Daarnaast heeft Nederland alle verdragspartners waarmee op basis van het MLI verplichte en bindende arbitrage geldt, aangeschreven met een voorstel om procedureregels overeen te komen. Uiteindelijk is het wenselijk om voor alle bilaterale verdragen waarin al verplichte en bindende arbitrage is opgenomen overeenkomsten te sluiten over de procedurele aspecten van arbitrage. Als dergelijke afspraken nog niet zijn gemaakt op het moment dat een zaak in aanmerking komt voor arbitrage, zou dat in voorkomende gevallen tot vertraging kunnen leiden. Het streven is daarom altijd om met een verdragspartner overeenstemming te bereiken over de procedureregels vóórdat de eerste procedure voor onderling overleg in relatie tot dat land openstaat voor arbitrage.

De leden van de fractie van de VVD vragen of Nederland de vangnetbepaling bij toepassing van de PPT zonder verdragsrechtelijke basis unilateraal kan toepassen. Verder vragen deze leden of vanwege een misvatting over de feiten en omstandigheden aan de zijde van een van de verdragsluitende staten de PPT onterecht kan worden toegepast en of de procedure voor onderling overleg in dat geval openstaat. Nederland kan de vangnetbepaling zonder verdragsrechtelijke basis niet unilateraal toepassen. Uiteraard zal de Belastingdienst de PPT niet lichtvaardig inzetten en nauwgezet toetsen aan de criteria die gelden voor de toepassing van de PPT. Verder is het mogelijk om bij een vermeende onjuiste toepassing van de PPT een beroep te doen op de procedure voor onderling overleg.

De leden van de fractie van de PVV vragen waarom er meer grenswerkers in Duitsland wonen en in Nederland werken dan omgekeerd en of het kabinet zicht heeft op de motieven van grensarbeiders. Het kabinet heeft hier niet precies zicht op. Het CBS heeft in 2016 onderzoek gedaan naar grenspendelen in de relatie tussen Nederland en België en Duitsland.⁶ Daarbij is geen onderzoek gedaan naar waarom er meer inwoners van Duitsland in Nederland werken dan omgekeerd. Uit het rapport volgt wel dat inwoners van Nederland die een baan in een buurland vinden vaker ook naar dat land verhuizen. In 2016 heeft het CPB in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek gedaan naar wat het de regionale arbeidsmarkt oplevert als de effecten van ligging aan de grens afwezig zouden zijn.⁷ In de CPB-notitie worden verschillen in taal en cultuur, verschillen in wetgeving en verschillen in belasting- en pensioenregels als factoren genoemd die belemmerend kunnen zijn voor de arbeidsmarkt in de grensregio. Verder worden de hoogte van de lonen en de kans op werk als factoren genoemd die een rol spelen bij het al dan niet aanvaarden van grensoverschrijdend werk. Naar verwachting zullen mensen in een ander land gaan werken of juist niet vanwege een combinatie van deze en mogelijk nog andere factoren.

De leden van de fractie van de PVV vragen hoe getoetst wordt of de budgettaire gevolgen inderdaad neutraal of positief zijn voor Nederland. De leden van de fractie van VVD vragen of de economische effecten van het Wijzigingsprotocol in beeld gebracht zullen worden. Naar verwachting zullen de budgettaire effecten per saldo verwaarloosbaar zijn, zoals aangegeven in de toelichtende nota bij het Wijzigingsprotocol. Het is niet goed mogelijk achteraf te toetsen of deze verwachting uitgekomen is, aangezien de belastingopbrengsten bij grenswerkers, en in het bijzonder over hun socialezekerheidsuitkeringen, vooral ook afhankelijk zijn van de economische ontwikkelingen in het algemeen.

De leden van de fractie van de PVV vragen naar een uitwerking van een viertal rekenvoorbeelden. De rekenvoorbeelden waarbij gevraagd wordt naar de situatie waarin een inwoner van Duitsland, respectievelijk een inwoner van Nederland, een socialezekerheidsuitkering van meer dan € 15.000 uit het andere land ontvangt, zijn niet nader uitgewerkt. De verdeling van het heffingsrecht in deze situaties wijzigt namelijk niet als gevolg van het Wijzigingsprotocol. Over socialezekerheidsuitkeringen van meer dan € 15.000 per kalenderjaar is het heffingsrecht onder de huidige verdragstekst immers al aan het bronland toegewezen. De uitwerking van de rekenvoorbeelden waarbij gevraagd wordt naar de situatie waarin een inwoner van Duitsland, respectievelijk een inwoner van Nederland, een socialezekerheidsuitkering van € 15.000 of minder uit het andere land ontvangt is bijgevoegd als Bijlage I. Deze rekenvoorbeelden bieden inzicht in hoe vergelijkbare situaties voor- en nadat het Wijzigingsprotocol van toepassing wordt, behandeld worden. Omdat mensen doorgaans slechts voor een kortere periode een socialezekerheidsuitkering niet zijnde een socialezekerheidspensioen ontvangen, is de verwachting dat het Wijzigingsprotocol geen structurele inkomensgevolgen zal hebben.

De leden van de fractie van de PVV vragen naar een uitwerking van eerdergenoemde voorbeelden, uitgaande van een gepensioneerde die woonachtig is in Nederland, respectievelijk in Duitsland. Voor gepensioneerden verandert er in principe niets als gevolg van dit Wijzigingsprotocol. Ten aanzien van pensioenen (inclusief socialezekerheidspensioenen) blijft de grens van € 15.000 van toepassing. Tot en met deze grens is het heffingsrecht volledig toegewezen aan de woonstaat en als deze grens wordt overschreden mag de bronstaat heffen over het pensioen. De woonstaat verleent in het laatste geval een vermindering ter voorkoming van dubbele belasting. Alleen in de situatie waarin een inwoner van Nederland of Duitsland in een jaar een combinatie van een (socialezekerheids)pensioen en een socialezekerheidsuitkering uit het andere land geniet, zijn inkomensgevolgen denkbaar als gevolg van het Wijzigingsprotocol. De verwachting is echter dat dit zich slechts in uitzonderlijke gevallen zal voordoen.

De leden van de fractie van de PVV vragen om de uitvoeringstoets te delen en om aan te geven hoe de Belastingdienst de wijziging gaat implementeren in de (digitale) inkomstenbelastingaangifte. De uitvoeringstoets is bijgevoegd als Bijlage II⁸. Onder het Verdrag zoals dat luidt voordat het Wijzigingsprotocol van toepassing wordt, wordt voor Duitse socialezekerheidsuitkeringen van meer dan € 15.000 (bronstaatheffing) geautomatiseerd voorkoming van dubbele belasting verleend. Nadat het Wijzigingsprotocol van toepassing wordt, zal geautomatiseerd voorkoming van dubbele belasting worden verleend, ongeacht de hoogte van de socialezekerheidsuitkering, omdat dan in alle gevallen een bronstaatheffing geldt. Deze aanpassing is, ervan uitgaande dat het Wijzigingsprotocol per 2022 van toepassing zou worden, reeds verwerkt in het online voorlopige aangifte programma 2022. Nu de wettelijke termijn voor stilzwijgende goedkeuring pas in december 2021 afloopt, is het, gelet op de bepalingen van het Protocol, niet meer mogelijk om het Wijzigingsprotocol per 2022 van toepassing te laten zijn. De online voorlopige aangifte 2022 zal hier in de eerstvolgende update op worden aangepast. Naar verwachting zullen weinig mensen hier hinder van ondervinden, omdat het doorgaans lastig is om voor de aanvang van een jaar in te schatten of en voor welk bedrag iemand een Duitse socialezekerheidsuitkering zal ontvangen. Er is, conform de uitvoeringstoets, beperkt IV-capaciteit nodig om het (voorlopige) aangifteprogramma 2023 aan te passen aan het Wijzigingsprotocol.

De leden van de fractie van het CDA vragen in hoeverre de belastingheffing in Nederland en Duitsland kan verschillen voor Duitse pensioenen net onder of op de € 15.000-grens en voor pensioenen net boven die grens. Verder vragen deze leden naar de rechtvaardiging voor een (positief of negatief) verschil. De belastingdruk tussen Nederland en Duitsland kan uiteraard verschillen. Nederland en Duitsland hebben immers separate belastingstelsels met eigen grondslagen en tarieven. De precieze omvang van het verschil in belastingdruk voor een pensioen net onder of op de grens (woonstaatheffing) en een pensioen net boven de grens (bronstaatheffing) is sterk afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het individuele geval, zoals de hoogte van het overige inkomen dat in een land belast kan worden op grond van het belastingverdrag. In Duitsland is verder voor pensioenen bijvoorbeeld het moment van pensionering relevant. Afhankelijk van het jaar waarin voor het eerst recht bestaat op deze pensioenen geldt een vrijstelling voor een deel van de grondslag. Per persoon wordt eenmalig bepaald welk percentage geldt in het jaar waarin het pensioen ingaat. Dit percentage neemt geleidelijk toe van 50% in 2005 naar 100% in 2040. Voor zover de leden van de fractie van het CDA met hun vragen doelen op mogelijke inkomensgevolgen als gevolg van de € 15.000-grens, verwijs ik naar mijn reactie op vragen van de leden van de fractie van de SP hierna.

Ten aanzien van de rechtvaardiging van verschillen boven de € 15.000-grens (bronstaatheffing) en op of onder die grens (woonstaatheffing) merk ik op dat deze grens in het Verdrag is opgenomen om te voorkomen dat belastingplichtigen met een pensioen van € 15.000 of minder in twee landen belastingaangifte moeten doen. Hiermee worden administratieve lasten verminderd. Verder wijs ik erop dat de situatie van grensarbeiders en gepensioneerden (voormalige grensarbeiders) doorgaans zal verschillen van de situatie van iemand die in één land woont en werkt, respectievelijk heeft gewerkt. Dit is inherent aan grensoverschrijdend wonen en werken en hangt simpelweg samen met het feit dat belastingheffing niet geharmoniseerd is binnen Europa. Zekere verschillen zullen zich dus altijd voordoen. Met de belastingverdragen wordt daarbij wel voorkomen dat dubbel belasting betaald wordt over het inkomen van een (voormalige) grensarbeider.

De leden van de fractie van het CDA vragen waarom is gekozen voor een grens van € 15.000 vanuit het oogpunt van voorkoming van dubbele belasting. Voor zowel voor pensioenbedragen tot en met de € 15.000-grens als boven die grens voorkomt het Verdrag dubbele belastingheffing. Voor pensioenuitkeringen die in een kalenderjaar € 15.000 of lager zijn, geldt dat het heffingsrecht is toegewezen aan de woonstaat. Voor bedragen boven de € 15.000 geldt dat het bronland mag heffen. Het woonland verleent vervolgens een vermindering ter voorkoming van dubbele belasting voor het pensioen dat in het bronland mag worden belast. De € 15.000-grens is opgenomen in het Verdrag om te voorkomen dat belastingplichtigen met een pensioen van € 15.000 of minder in twee landen aangifte moet doen. Hiermee worden administratieve lasten verminderd.

De leden van de fractie van de SP vragen hoeveel tijd er is verstreken tussen het opmerken van de onevenwichtigheden en het moment waarop Nederland Duitsland benaderd heeft. Nederland is sinds april 2019 in overleg met Duitsland over diverse verdragsgerelateerde onderwerpen. Nederland heeft daarbij het punt van de socialezekerheidsuitkeringen op de agenda gezet. Naar aanleiding van aandacht voor deze problematiek vanuit belangengroepen, in het rapport van de Vereniging voor Belastingwetenschap (zie ook hierna) en bij het samenstellen van de rapportage fiscale knelpunten 2019 («Knelpuntenrapportage 2019»⁹) heeft Nederland aan Duitsland een voorstel gedaan tot aanpassing van het Verdrag op dit punt. Dit is in 2020 inhoudelijk besproken met Duitsland en heeft geleid tot ondertekening van het Wijzigingsprotocol op 24 maart 2021. Overigens is tijdens de parlementaire behandeling van het huidige Verdrag al aandacht gevraagd voor deze problematiek.¹⁰ Dit heeft destijds niet geleid tot heronderhandeling van het Verdrag op dit punt.

De leden van de fractie van de SP vragen of er met betrokkenen ofwel met vertegenwoordigers van betrokkenen is gesproken over het Wijzigingsprotocol en in hoeverre zij zijn geholpen met de wijziging. In 2019 is gesproken met de Vereniging Europese Grenslandbewoners (VEG). Deze belangengroep voor grenswerkers in de relatie Nederland-Duitsland heeft het punt van de onevenwichtigheid aangekaart tijdens deze bespreking. Daarnaast is dit punt aan de orde gekomen in het rapport «Grenswerkers in Europa» van de Vereniging voor Belastingwetenschap.¹¹ Met de in het Wijzigingsprotocol opgenomen wijziging van artikel 17 van het Verdrag ten aanzien van socialezekerheidsuitkeringen wordt die onevenwichtigheid weggenomen. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de wijziging van artikel 17 ten aanzien van socialezekerheidsuitkeringen voor inwoners van Duitsland ook een negatief inkomenseffect kan hebben. Bruto bedoelde socialezekerheidsuitkeringen tot en met € 15.000 uit Nederland die in Duitsland onbelast bleven, worden als gevolg van dit Wijzigingsprotocol in Nederland belast. De wijziging beoogt ook deze onevenwichtigheid weg te nemen.

De leden van de fractie van de SP vragen of grenswerkers problemen ervaren waar het kabinet van op de hoogte is, maar die niet worden opgelost. In de Knelpuntenrapportage 2019 kwam een aantal punten aan de orde dat (ook) onder het belastingverdrag met Duitsland kan spelen. De in de Knelpuntenrapportage 2019 vermeldde onevenwichtige uitkomsten ten aanzien van Duitse kortdurende socialezekerheidsuitkeringen en de mogelijke onduidelijkheid over de toepassing van het belastingverdrag als gevolg van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (WNRA) worden met dit Wijzigingsprotocol opgelost.

De Knelpuntenrapportage 2019 noemde verder een verschillende interpretatie van het overheidsartikel als mogelijk knelpunt. Uit contact met de Duitse bevoegde autoriteiten kwamen destijds geen signalen naar voren dat Duitsland de bepaling anders interpreteerde dan Nederland. Recent is echter duidelijk geworden dat Duitsland – naar aanleiding van recente Duitse rechtspraak – zijn interpretatie van het overheidsartikel heeft gewijzigd. Door het ontstane verschil in interpretatie kan in specifieke gevallen dubbele belasting of dubbele niet-belasting ontstaan. Nederland zal met Duitsland in overleg treden om te trachten tot een gemeenschappelijke interpretatie van het overheidsartikel te komen. Als zich in de tussentijd gevallen van dubbele belasting voordoen, kunnen belastingplichtigen Nederland en Duitsland verzoeken om de dubbele belastingheffing te voorkomen door middel van een onderlinge overlegprocedure.

Tot slot merk ik op dat een actiegroep bestaande uit inwoners van Nederland die een Duits socialezekerheidspensioen ontvangen aandacht hebben gevraagd voor de situatie van inwoners van Nederland die een Duitse Rente van € 15.000 of minder per kalenderjaar ontvangen. Hierop ga ik in reactie op de volgende vraag nader in.

De leden van de factie van de SP vragen een reactie op de berichten over (soms forse) negatieve inkomenseffecten voor gepensioneerden die een Duitse Rente ontvangen en daarbij aan te geven hoe groot de inkomenseffecten in het uiterste geval kunnen zijn wanneer het Verdrag wordt vergeleken met het oude belastingverdrag uit 1959. Voor de situatie waarnaar de leden van de fractie van de SP vragen, is door middel van een zwartboek door een groep belastingplichtigen aandacht gevraagd. Op 15 oktober 2021 heb ik uw Kamer mijn reactie op het zwartboek gestuurd.¹² Daarin heb ik onder meer opgemerkt dat het mogelijk is dat inwoners van Nederland die een klein Duits pensioen ontvangen in hun specifieke situatie een hogere belastingdruk ervaren dan het geval zou zijn geweest wanneer het oude verdrag niet was vervangen. In hoeverre van (positieve of negatieve) inkomensgevolgen sprake is, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van de individuele belastingplichtige. Zoals aangegeven in mijn reactie op de vraag van de fractie van het CDA hierboven, is voor de berekening van de Duitse belasting die onder het oude verdrag verschuldigd was geweest bijvoorbeeld relevant in welk jaar een belastingplichtige met pensioen is gegaan. Verder is relevant of een persoon in Duitsland als onbeperkt of beperkt binnenlands belastingplichtige kwalificeert. In Nederland is de belastingdruk afhankelijk van de hoogte van eventueel ander inkomen dat de belastingplichtige geniet. Bij een vergelijking van de belastingdruk tussen het oude en het huidige Verdrag dient verder het progressie-effect dat ontstaat door het progressievoorbehoud in de vergelijking te worden meegenomen. In de situatie dat er geen inkomen is naast een Duits pensioen van € 15.000 of minder zal er in Nederland in beginsel geen belasting verschuldigd zijn. Dit komt door de werking van de heffingskortingen (de algemene heffingskorting, maar ook de ouderenkorting en mogelijk de alleenstaande ouderenkorting). Afhankelijk van het overige inkomen loopt het belastingtarief (tarieven 2021) op van 9,45%, naar 37,1% tot een tarief van 49,5% bij een overig inkomen van € 68.508 of meer.

De leden van de fractie van de SP vragen hoe het kabinet de afweging tussen de (vermindering van) administratieve lasten en inkomensgevolgen ziet. Met name inwoners van Nederland met een Duitse Rente kregen vóórdat het (huidige) Verdrag van toepassing werd te maken met een toename van administratieve verplichtingen door de belastingplicht die met ingang van 2005 in Duitsland is ingevoerd voor ontvangers van een Duitse Rente. Vanuit de Tweede Kamer is eerder aandacht gevraagd voor de administratieve lasten die hierdoor ontstonden.¹³ Deze administratieve lasten zijn voor mensen met een (socialezekerheids)pensioenuitkering uit het andere land van € 15.000 of minder in beginsel niet meer aan de orde. Als de grens van € 15.000 uit het Verdrag zou worden verwijderd, zal dat voor een groep gepensioneerden mogelijk leiden tot een vermindering van hun totale belastingdruk. Dit zal echter ook inhouden dat er opnieuw een groep belastingplichtigen met negatieve inkomensgevolgen te maken krijgt (ten opzichte van de huidige situatie) en dat de gehele groep gepensioneerden die een Duitse Rente ontvangt opnieuw wordt geconfronteerd met administratieve lasten. Bovendien is de belastingdruk voor inwoners van Nederland die een Duits pensioen van € 15.000 of minder ontvangen niet anders dan voor inwoners van Nederland die een gelijk bedrag aan Nederlands pensioen ontvangen in verder gelijke omstandigheden. Ik heb er daarom voor gekozen niet in te zetten op een aanpassing van het Verdrag op dit punt.

De leden van de fractie van de SP vragen of het kabinet heeft gesproken met (vertegenwoordigers van) degenen die negatieve inkomensgevolgen ervaren vanwege de € 15.000-grens en waarom het kabinet ervoor heeft gekozen de € 15.000-grens in stand te laten. Het Ministerie van Financiën heeft de afgelopen jaren verschillende malen contact gehad met inwoners van Nederland die een Duitse Rente van € 15.000 of minder ontvangen en die aandacht vroegen voor de inkomensgevolgen als gevolg van het nieuwe belastingverdrag met Duitsland. Meer recent heeft een actiegroep van inwoners van Nederland die een Duits socialezekerheidspensioen (Duitse Rente) ontvangen door middel van een brief aan uw Kamer en een zwartboek (ook hiervóór al aangehaald) aandacht heeft gevraagd voor de € 15.000-grens. Zoals aangegeven in mijn brief daarover aan uw Kamer is de actiegroep een bespreking met het ministerie aangeboden.¹⁴ Deze bespreking heeft onlangs plaatsgevonden.

De leden van de fractie van de SP vragen, tot slot, het kabinet om een overzicht van de reacties van belanghebbenden of vertegenwoordigers van hen op het Wijzigingsprotocol. Mijn ambtenaren hebben één directe reactie ontvangen. Deze was positief over de Nederlandse inzet inzake het Verdrag met Duitsland. Daarnaast heb ik, ook terwijl de gesprekken met Duitsland nog liepen, berichten ontvangen die vragen om de grens van € 15.000 voor pensioenen (en andere relevante uitkeringen) af te schaffen. Dit is in dit Wijzigingsprotocol niet geregeld zoals hiervoor is uiteengezet.

Bijlage I

De berekeningen in deze bijlage geven inzicht in de Nederlands belastingdruk in een aantal voorbeeldsituaties. Berekening 1 tot en met 4 gaan ervan uit dat de socialezekerheidsuitkering onderdeel uitmaakt van het modale inkomen. Berekening 5 tot en met 8 gaan ervan uit dat de socialezekerheidsuitkering wordt ontvangen bovenop het modale inkomen.

Nederland heeft geen inzicht in de Duitse belastingdruk in deze specifieke situaties. In algemene zin kan worden opgemerkt dat veel Duitse socialezekerheidsuitkeringen worden afgestemd op het nettoloon en in Duitsland onbelast zijn.

Voorbeelden met socialezekerheidsuitkering als onderdeel van het modale inkomen

Berekening 1 en 2 gaan uit van de volgende situatie:

• Inwoner van Nederland die werkt in Duitsland met een modaal inkomen

• Socialezekerheidsuitkeringen («sz-uitkeringen») zijn onderdeel van het modale inkomen

• Alleenstaande (zonder kinderen en partner)

• Belastingjaar 2020

• Geboortedatum: 1 mei 1980

• Werknemer (geen bestuurder, artiest etc.)

• Geen woon-werkverkeer OV

• Geen overige inkomsten, vermogen etc.

• Geen omrekening buitenlands loon

1. Inwoner van Nederland, arbeidsinkomen en Duitse sz-uitkering van € 10.000

Arbeidsinkomen	€ 26.500
Duitse sz-uitkering	€ 10.000
Totaal inkomen	€ 36.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 2.929	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.105
Nederlandse belasting	nihil
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 4.034	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen en in Duitsland belastbare sz-uitkering
Nederlandse belasting	nihil

2. Inwoner van Nederland, arbeidsinkomen en Duitse sz-uitkering van € 14.900

Arbeidsinkomen	€ 21.600
Duitse sz-uitkering	€ 14.900
Totaal inkomen	€ 36.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 2.388	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.407
Nederlandse belasting	€ 239
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 4.034	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen en in Duitsland belastbare sz-uitkering
Nederlandse belasting	nihil

Berekening 3 en 4 gaan uit van de volgende situatie:

• Inwoner van Duitsland die werkt in Nederland met een modaal inkomen

• sz-uitkeringen zijn onderdeel van het modale inkomen.

• Alleenstaande (zonder kinderen en partner)

• Belastingjaar 2020

• Geboortedatum: 1 mei 1980

• Werknemer (geen bestuurder, artiest etc.)

• Geen woon-werkverkeer OV

• Geen overige inkomsten, vermogen etc.

3. Inwoner van Duitsland, arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering van € 10.000

Arbeidsinkomen	€ 26.500
Nederlandse sz-uitkering	€ 10.000
Totaal inkomen	€ 36.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 2.570	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen
Arbeidskorting	-/- € 956
Nederlandse belasting	€ 1.614
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.428
Nederlandse belasting	€ 2.606

4. Inwoner van Duitsland, arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering van € 14.900

Arbeidsinkomen	€ 21.600
Nederlandse sz-uitkering	€ 14.900
Totaal inkomen	€ 36.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 2.095	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen
Arbeidskorting	-/- € 935
Nederlandse belasting	€ 1.160
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.407
Nederlandse belasting	€ 2.627

Voorbeelden met socialezekerheidsuitkering bovenop het modale inkomen

Berekening 5 en 6 gaan uit van de volgende situatie:

• Inwoner van Duitsland die werkt in Nederland met een modaal inkomen

• sz-uitkeringen komen bovenop het modale inkomen.

• Alleenstaande (zonder kinderen en partner)

• Belastingjaar 2020

• Geboortedatum: 1 mei 1980

• Werknemer (geen bestuurder, artiest etc.)

• Geen woon-werkverkeer OV

• Geen overige inkomsten, vermogen etc.

5. Inwoner van Nederland, arbeidsinkomen en Duitse sz-uitkering van € 10.000

Arbeidsinkomen	€ 36.500
Duitse sz-uitkering	€ 10.000
Totaal inkomen	€ 46.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 7.769	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 6.099	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.293
Nederlandse belasting	€ 377
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 7.769	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 7.769	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen en in Duitsland belastbare sz-uitkering
Nederlandse belasting	nihil

6. Inwoner van Nederland, arbeidsinkomen en Duitse sz-uitkering van € 14.900

Arbeidsinkomen	€ 36.500
Duitse sz-uitkering	€ 14.900
Totaal inkomen	€ 51.400
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 9.599	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 6.817	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.221
Nederlandse belasting	€ 1.561
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 9.599	Belasting over wereldinkomen
Vermindering ter voorkoming van dubbele belasting	-/- € 9.599	Belastingvrijstelling voor in Duitsland belastbaar arbeidsinkomen en in Duitsland belastbare sz-uitkering
Nederlandse belasting	nihil

Berekening 7 en 8 gaan uit van de volgende situatie:

• Inwoner van Duitsland die werkt in Nederland met een modaal inkomen

• sz-uitkeringen komen bovenop het modale inkomen.

• Alleenstaande (zonder kinderen en partner)

• Belastingjaar 2020

• Geboortedatum: 1 mei 1980

• Werknemer (geen bestuurder, artiest etc.)

• Geen woon-werkverkeer OV

• Geen overige inkomsten, vermogen etc.

7. Inwoner van Duitsland, arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering van € 10.000

Arbeidsinkomen	€ 36.500
Nederlandse sz-uitkering	€ 10.000
Totaal inkomen	€ 46.500
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen
Arbeidskorting	-/- € 968
Nederlandse belasting	€ 3.066
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 7.769	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.293
Nederlandse belasting	€ 6.476

8. Inwoner van Duitsland, arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering van € 14.900

Arbeidsinkomen	€ 36.500
Nederlandse sz-uitkering	€ 14.900
Totaal inkomen	€ 51.400
Huidig verdrag
NL belasting box 1	€ 4.034	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen
Arbeidskorting	-/- € 968
Nederlandse belasting	€ 3.066
Wijzigingsprotocol
NL belasting box 1	€ 9.599	Belasting over Nederlands arbeidsinkomen en Nederlandse sz-uitkering
Algemene heffingskorting en arbeidskorting	-/- € 1.221
Nederlandse belasting	€ 8.378

---

1 Multilateraal Verdrag ter implementatie van aan belastingverdragen gerelateerde maatregelen ter voorkoming van grondslaguitholling en winstverschuiving van 24 november 2016, Trb. 2017, nr. 86.

2 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/04/22/nieuwsbericht-onderhandelplan-belastingverdragen-2021.

3 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2020/02/17/multilateraal-instrument-mli-en-nederlandse-belastingverdragen.

4 Zie MLI Matching Database, https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.

5 Trb. 2012, nr. 123.

6 https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2015/30/arbeidsmarkt-zonder-grenzen.

7 https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Notitie-23nov2016-De-arbeidsmarkt-aan-de-grens-met-en-zonder-grensbelemmeringen_0.pdf.

8 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

9 Rapportage van fiscale knelpunten van grensarbeiders 2019, bijlage bij Kamerstuk 26 834, nr. 46.

10 Zie bijvoorbeeld Handelingen II 2013/14, nr. 92, item 12.

11 Grenswerkers in Europa; Een onderzoek naar de fiscale, sociaalverzekerings- en pensioenaspecten van grensoverschrijdend werken, Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, 2017, no. 257.

12 2021Z18261.

13 Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 129.

14 2021Z18261.