35 428 Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek teneinde te voorzien in een adviesrecht voor gemeenten bij de procedure rond beschermingsbewind wegens problematische schulden

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1 Inleiding

Het kabinet streeft ernaar mensen met schulden beter te helpen en het aantal mensen met problematische schulden terug te dringen. In dit licht is in het regeerakkoord opgenomen dat gemeenten een adviesrecht krijgen in de gerechtelijke procedure rondom beschermingsbewind wegens problematische schulden. Dit wetsvoorstel geeft hieraan uitvoering.

Eén op de tien huishoudens heeft problematische schulden. Een grote groep Nederlanders loopt het risico om problematische schulden te krijgen. Het wetsvoorstel is een van de acties in een breder palet maatregelen om de schuldenproblematiek aan te pakken.¹ Ook wil het kabinet via programmatische afspraken met gemeenten een vernieuwende schuldenaanpak en verbeterd schuldhulpverleningstraject opzetten.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens «het hebben van problematische schulden».² Beschermingsbewinden die op deze grond worden ingesteld worden ook wel kortweg schuldenbewinden genoemd. Met de wetswijziging is beschermingsbewind expliciet toegevoegd aan het palet van maatregelen waarmee mensen met problematische schulden kunnen worden geholpen. Als beschermingsbewind wordt ingesteld mag de betrokkene niet langer zelfstandig beschikken over diens onder bewind gestelde goederen. Deze beschermingsmaatregel kan worden ingesteld als de betrokkene zijn vermogensrechtelijke belangen zelf niet of onvoldoende kan behartigen. De kantonrechter beslist of het vermogen onder bewind wordt gesteld. Tot instelling van beschermingsbewind kunnen onder meer de betrokkene zelf, diens partner, nabije familieleden en zorginstellingen verzoeken. Als de betrokkene problematische schulden heeft, kan ook de gemeente verzoeken beschermingsbewind in te stellen. Bij het instellen van beschermingsbewind benoemt de rechter een beschermingsbewindvoerder. In geval van problematische schulden richt de beschermingsbewindvoerder zich primair op het stabiliseren van de situatie en het zeker stellen van de basisvoorzieningen, zoals het betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld. Uit onderzoek blijkt dat het in verreweg de meeste gevallen lukt om financiële stabiliteit te brengen.³

De Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is in 2018 geëvalueerd door Bureau Bartels in opdracht van het WODC.⁴ Eén van de uitkomsten op het gebied van het schuldenbewind is dat rechters dergelijke bewinden vooral instellen als zij verwachten dat de betrokkene tijdelijk dient te worden beschermd.⁵ Niettemin menen door de onderzoekers ondervraagde respondenten dat schuldenbewinden te lang voortduren.⁶ Teneinde de beoogde tijdelijkheid van schuldenbewind te benadrukken en de tijdige uitstroom uit schuldenbewinden te bespoedigen, regelt het wetsvoorstel dat schuldenbewinden uitsluitend voor bepaalde tijd kunnen worden ingesteld. Op deze manier draagt dit wetsvoorstel eraan bij dat een schuldenbewind niet langer duurt dan noodzakelijk is en wordt het belang van maatwerk benadrukt.

Gemeenten zijn op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening verantwoordelijk voor het bieden van passende ondersteuning bij schulden aan hun inwoners. Gemeenten zijn op dit moment vaak niet op de hoogte van verzoeken tot instelling van beschermingsbewind wegens problematische schulden. Zij ervaren dit als problematisch.

Het wetsvoorstel beoogt gemeenten in staat te stellen hun regierol bij schuldhulpverlening beter te vervullen en bij te dragen aan de samenwerking tussen gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders. Dit wordt bewerkstelligd doordat de gemeente in de gevallen waarin beschermingsbewind is ingesteld en sprake is van problematische schulden het recht krijgt advies uit te brengen. Daartoe ontvangt de gemeente de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Op deze manier kan de gemeente bijvoorbeeld de betrokkene (ook) aanbieden op andere wijze ondersteuning te geven en de rechter daarvan door middel van het advies in kennis stellen. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de rechter de mogelijkheid om alternatieve vormen van ondersteuning af te wegen bij de ontvangst van de boedelbeschrijving van de beschermingsbewindvoerder. Op deze manier draagt dit wetsvoorstel eraan bij dat voor mensen met problematische schulden de meest passende vorm van ondersteuning wordt gevonden.

Samenwerking krijgt nu in de praktijk vooral vorm aan de hand van convenanten, pilots en andere initiatieven. Zo hebben verschillende gemeenten convenanten gesloten met beschermingsbewindvoerders. De gemeente Tilburg en rechtbank Zeeland-West-Brabant zijn begin 2018 een pilot gestart die tot doel heeft de best passende ondersteuning te bieden aan inwoners met schulden die een verzoek tot instelling van beschermingsbewind indienen en de toename van het aantal mensen in schuldenbewind terug te dringen. De werkwijze houdt in dat de beoogde beschermingsbewindvoerder en de betrokkene eerst advies aan de gemeente vragen voordat zij een verzoek tot instelling van beschermingsbewind indienen bij de rechtbank. In de periode maart 2018 tot oktober 2019 heeft de gemeente 313 adviesgesprekken gevoerd met beoogd beschermingsbewindvoerders en betrokkenen. In 221 gevallen (71%) adviseerde de gemeente schuldenbewind. De adviesgesprekken hebben in 92 gevallen (29%) geleid tot een ander advies. Het betreft 57 adviezen tot het instellen van beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke toestand, 15 adviezen tot aanmelding bij schuldhulpverlening, 19 adviezen tot aanmelding bij schuldhulpverlening in combinatie met budgetbeheer en 1 ander advies. In 34 gevallen (11%) adviseerde de gemeente dus schuldhulpverlening. In 28 van die 34 gevallen hebben de beoogd beschermingsbewindvoerder en betrokkene afgezien van het indienen van een verzoek tot instelling van schuldenbewind en is betrokkene aangemeld voor schuldhulpverlening. Dat betreft dat 9% van de 313 adviesgesprekken. De beschermingsbewindvoerder ontvangt in dit geval van de gemeente een tegemoetkoming van 250 euro voor de door hem tot dan toe verrichte diensten en gemaakte kosten. In 255 (98%) van de 261 de beschikkingen op verzoeken tot instelling van beschermingsbewind heeft de rechter het gelijkluidende advies van de gemeente en beschermingsbewindvoerder gevolgd. In 6 gevallen (2%) adviseerde de gemeente schuldhulpverlening en heeft de rechter uitvoerig gesproken met de betrokkene en beoogd beschermingsbewindvoerder. De rechter besloot in die gevallen dat de instelling van beschermingsbewind noodzakelijk was en volgde het advies van de gemeente dus niet. In bijna 10% van de gevallen is naar aanleiding van het adviesgesprek direct een lichtere vorm van ondersteuning dan beschermingsbewind gevonden. Als lessen uit de pilot – tot begin 2020 – noemen de rechtbank en gemeente het belang van (1) intrinsieke motivatie van de betrokken partijen voor samenwerking, (2) investeringen in de samenwerking, (3) een breed instrumentarium van schuldhulpverlening, (4) een pilot te beschouwen als ontwikkeltraject met een flexibele aanpak, en (5) aanvullende maatregelen naast een adviesgesprek, omdat dit gesprek alleen onvoldoende is om te kunnen realiseren dat betrokkenen de beste vorm van ondersteuning krijgen.⁷

Een voordeel van convenanten, pilots en andere initiatieven uit de praktijk is dat het draagvlak voor de samenwerking is gegeven omdat de deelnemende partijen samenwerken op basis van vrijwilligheid. Een ander voordeel is dat het kader waarbinnen vorm wordt gegeven aan de samenwerking op betrekkelijk eenvoudige wijze kan worden aangepast op basis van de ervaringen die in de uitvoering van een convenant of tijdens een pilot worden opgedaan, zo blijkt ook uit de pilot van de gemeente Tilburg en de rechtbank Zeeland-West-Brabant.

Onder meer de Raad voor de rechtspraak, de VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders hebben in hun reacties op het voorontwerp van het wetsvoorstel gewezen op het belang van pilots met betrekking tot de instroom in beschermingsbewind voor het wetsvoorstel⁸. Enkele organisaties adviseren te wachten op de uitkomsten van pilots. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State benadrukt in haar advies het belang van de resultaten van de pilots.

Het kabinet wil met het wetsvoorstel gemeenten de mogelijkheid bieden tot betrokkenheid bij schuldenbewind in de vorm van een adviesrecht en voor het adviesrecht voorzien in een uniform kader. Het kabinet acht het daarom aangewezen nu een eenduidig kader te creëren met de introductie van een wettelijk adviesrecht. De betrokken partijen weten wat zij binnen dit kader van elkaar mogen verwachten. De gedachte van het kabinet is dat samenwerking op deze manier wordt gestimuleerd. Daarnaast stelt een wettelijke regeling zeker dat er een grondslag is voor de noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens.

Overigens staat het wetsvoorstel niet in de weg aan het voortzetten van convenanten, pilots en andere initiatieven. Het kabinet benadrukt het belang van de inzet van een breed palet aan maatregelen bij de aanpak van schuldenproblematiek. Er is geen panacee voor deze problematiek. Het kabinet beziet het adviesrecht en initiatieven zoals een adviesgesprek als onderdelen van de veelomvattende aanpak van schuldenproblematiek op landelijk en regionaal niveau.

Om recht te doen aan de verschillende invulling die gemeenten aan de aanpak van schuldenproblematiek geven en te borgen dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt (gegevensminimalisering), kent het wetsvoorstel gemeenten alleen adviesrecht toe wanneer zij de rechtbank ervan op de hoogte hebben gesteld voor hun inwoners gebruik te willen maken van het adviesrecht («opt in»).

De toelichting op het wetsvoorstel is als volgt opgebouwd. Eerst wordt stilgestaan bij beschermingsbewind (par. 2) en de rol van gemeenten bij schuldenproblematiek (par. 3). Daarna wordt de wijziging toegelicht die bewerkstelligt dat schuldenbewinden uitsluitend nog voor bepaalde tijd kunnen worden ingesteld en volgt de introductie van het adviesrecht (par. 4). Vervolgens wordt stilgestaan bij de verwerking van persoonsgegevens (par. 5) en de financiële (par. 6) en regeldrukgevolgen (par. 7) van het wetsvoorstel. Tot slot wordt ingegaan op de ontvangen adviezen en reacties op de voorontwerpen (par. 8).

Het wetsvoorstel en de toelichting worden in overeenstemming met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorgedragen vanwege haar verantwoordelijkheid voor de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en als coördinerend bewindspersoon voor de brede schuldenaanpak van het kabinet.

2 Beschermingsbewind

2.1 Beschermingsmaatregelen voor kwetsbare volwassenen

Het Burgerlijk Wetboek (hierna ook: BW) biedt de mogelijkheid om kwetsbare volwassenen te beschermen door een wettelijke beschermingsmaatregel in te stellen: curatele, beschermingsbewind of mentorschap. Deze drie beschermingsmaatregelen bieden de mogelijkheid om in elk individueel geval te voorzien in een passende bescherming van de belangen van de betrokkene. Curatele is de oudste beschermingsmaatregel (titel 1.16 BW). Een curator kan worden benoemd als een meerderjarige zijn belangen van vermogensrechtelijke of immateriële aard zelf niet of onvoldoende kan behartigen. In 1982 is het beschermingsbewind daaraan toegevoegd (titel 1.19 BW). Een beschermingsbewindvoerder behartigt vermogensrechtelijke belangen. In 1995 is het mentorschap toegevoegd (titel 1.20 BW). Een mentor wordt benoemd om belangen van persoonlijke aard te beschermen. Met name kan worden gedacht aan belangenbehartiging op het gebied van verzorging, verpleging, behandeling en begeleiding.

In het Burgerlijk Wetboek is opgenomen wie kunnen verzoeken een beschermingsmaatregel in te stellen. Het gaat bijvoorbeeld om nabije familieleden, de partner en de instelling waar de betrokkene wordt verzorgd of die aan hem begeleiding biedt. De rechter beslist op het verzoek. Besluit de rechter een beschermingsmaatregel in te stellen, dan benoemt hij een curator, beschermingsbewindvoerder of mentor (hierna tezamen ook aangeduid als: vertegenwoordigers). Daarbij vergewist de rechter zich ervan dat de kandidaat-vertegenwoordiger geschikt is om als vertegenwoordiger te functioneren. Bij de benoeming van de vertegenwoordiger volgt de rechter in beginsel de uitdrukkelijke voorkeur van de betrokkene, bijvoorbeeld voor de partner, een bepaald familielid of een goede bekende. De rechter kan ook een zogenoemde professionele vertegenwoordiger benoemen. Dat is een vertegenwoordiger die drie of meer mensen bijstaat. De rechter houdt toezicht op het functioneren van vertegenwoordigers. Professionele vertegenwoordigers moeten bovendien aan kwaliteitseisen voldoen (zie hierover nader par. 2.2). Zowel professionele als familiebeschermingsbewindvoerders dienen jaarlijks rekening en verantwoording af te leggen aan de betrokkene ten overstaan van de rechter.

Curatele heeft de meest verstrekkende gevolgen: iemand die onder curatele is gesteld is in beginsel handelingsonbekwaam. Dat betekent dat betrokkene over veel zaken niet meer zelfstandig kan beslissen. Deze ingrijpende maatregel kan nodig zijn als iemand de gevolgen van zijn handelen niet meer overziet of een gevaar vormt voor zijn eigen veiligheid. Indien beschermingsbewind wordt ingesteld mag de betrokkene niet meer zelfstandig beschikken over de onder bewind gestelde goederen. Het kan gaan om het volledige vermogen van betrokkene, of bijvoorbeeld alleen om een woning. Als mentorschap is ingesteld mag de betrokkene niet meer zelfstandig beslissen over bijvoorbeeld zijn verzorging en verpleging. De vertegenwoordigers moeten beslissingen wel zoveel mogelijk in samenspraak met de betrokkene nemen.

In dit verband is van belang dat het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap bepaalt dat alle maatregelen zoals curatele, beschermingsbewind en mentorschap voorzien in passende en doeltreffende waarborgen in overeenstemming met het internationale recht inzake de mensenrechten om misbruik te voorkomen. Het verdrag bepaalt verder onder meer dat dergelijke maatregelen de rechten, wil en voorkeuren van de betrokkene respecteren, proportioneel zijn en toegesneden op de omstandigheden van de betrokkene, van toepassing zijn gedurende een zo kort mogelijke periode en onderworpen zijn aan een regelmatige beoordeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige autoriteit of gerechtelijke instantie.⁹ De wet geeft hiervan rekenschap door als uitgangspunt te nemen dat een beschermingsmaatregel niet verder ingrijpt dan in de gegeven situatie noodzakelijk is. Zo mag de rechter uitsluitend curatele instellen als beschermingsbewind of mentorschap, of een combinatie daarvan, niet voldoende is om de belangen van de betrokkene te beschermen.

De rechter stelt het bewind in over één of meer van de goederen van de betrokkene (art. 1:431, eerste lid, BW) en kan het ingestelde bewind op verzoek of ambtshalve uitbreiden of beperken (art. 1:433, tweede lid, BW). De rechter kan binnen het huidige wettelijke kader een zogenoemd bewind light instellen. De Raad voor de rechtspraak (hierna ook: Rvdr) vraagt hier aandacht voor. Bewind light kan worden toegepast voor betrokkenen wiens zelfredzaamheid dusdanig is of dusdanig is gegroeid dat de beschermingsbewindvoerder meer zeggenschap over de financiën kan geven, bijvoorbeeld wanneer betrokkenen tot meer in staat zijn dan het beheer van wekelijks en maandelijks leefgeld.

2.2 Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap

Op 1 januari 2014 is de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap in werking getreden.¹⁰ Deze wet bevat aanvullingen en wijzigingen van de regels omtrent curatele, beschermingsbewind en mentorschap. De voor het wetsvoorstel relevante wijzigingen worden hieronder kort besproken.

Verkwisting vormde tot 2014 een grond voor het instellen van curatele. Deze grond is vervallen bij curatele en geïntroduceerd bij beschermingsbewind. Daarmee is het ingrijpen in het leven van betrokkene in geval van verkwisting beperkt tot de sfeer waar het probleem zich voordoet: in de sfeer van het vermogen.¹¹

Daarnaast is in 2014 als grond voor beschermingsbewind toegevoegd «het hebben van problematische schulden». In de praktijk kwam het steeds vaker voor dat mensen die in een problematische schuldsituatie verkeerden zelf verzochten om beschermingsbewind. Deze feitelijke ontwikkeling is juridisch zichtbaar gemaakt, door problematische schulden als grond voor beschermingsbewind te kwalificeren.¹² Onder problematische schulden wordt verstaan dat redelijkerwijs is te voorzien dat de schuldenaar zijn schulden niet meer kan blijven betalen, of is opgehouden deze te betalen.¹³ Het instellen van een zogenoemd schuldenbewind is primair gericht op het stabiliseren van de situatie en het zorgen voor basisvoorzieningen, zoals het betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld, in gevallen waarin de betrokkene hiertoe zelf niet langer in staat is. Uit onderzoek blijkt dat naar schatting 23 procent van de betrokkenen in beschermingsbewind «veranderbaar» is en op termijn in staat zou moeten zijn om de financiën weer zelf te beheren.¹⁴ Op basis van het onderzoek kan worden gesteld dat alle betrokkenen met problematische schulden, zonder lichamelijke of geestelijke toestand die aanleiding is voor het instellen van beschermingsbewind, in potentie «veranderbaar» zijn. Geschat wordt dat het aantal gevallen waarin gemeenten advies mogen uitbrengen circa 12.000 per jaar bedraagt (zie par. 6). De groep betrokkenen voor wie met behulp van het adviesrecht naar de meest passende en minst ingrijpende vorm van ondersteuning kan worden gezocht is dus substantieel van omvang.

Het is de taak van de beschermingsbewindvoerder om de betrokkene toe te leiden naar een schuldhulpverleningstraject, of indien dat niet mogelijk is, een schuldsaneringstraject.¹⁵ De mogelijkheid van bescherming door een schuldenbewind is ook van belang voor de mensen die niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering (zie hierover par. 3.2).¹⁶

Met de wetswijziging is ook het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren geïntroduceerd (hierna: het Besluit kwaliteitseisen).¹⁷ Het bepaalt onder meer dat een professionele beschermingsbewindvoerder vastlegt wat het doel van het beschermingsbewind is en welke afspraken hij maakt met de betrokkene om dat doel te bereiken. Het besluit bevat tevens opleidings- en scholingseisen, eisen voor dossiervorming, administratie, bedrijfsvoering, een plan van aanpak en de klachtenregeling van een vertegenwoordiger, eisen over de communicatie met en bejegening van de betrokkene, en een regeling die ertoe strekt belangenverstrengeling tegen te gaan.

De wet verplicht de publicatie van schuldenbewind in het Centraal Curatele- en Bewindregister (hierna: het register). Aantekening van dergelijke beschermingsbewinden in het register beoogt eraan bij te dragen dat de schuldensituatie niet verergert. Voordien was niet voor iedereen kenbaar dat het vermogen van de betrokkene onder bewind is gesteld. Dat had tot gevolg dat degene bij wie de betrokkene bijvoorbeeld een telefoon kocht, ondanks het beschermingsbewind, in beginsel nakoming van de overeenkomst en daarmee betaling van de koopsom kon vorderen. Door aantekening van het beschermingsbewind in het register kan de beschermingsbewindvoerder zich doorgaans beroepen op ongeldigheid van de koopovereenkomst, omdat de verkoper het beschermingsbewind had behoren te kennen.¹⁸

De wet heeft de kring vergroot van verzoekers tot instelling en opheffing van een beschermingsmaatregel, alsmede tot het ontslag van de vertegenwoordiger. Zo is ook de gemeente sinds de wetswijziging bevoegd om een verzoek in te dienen tot instelling of opheffing van een schuldenbewind, en om te verzoeken de beschermingsbewindvoerder in een dergelijk bewind te ontslaan.

Elke ingestelde beschermingsmaatregel dient op grond van de wet ten minste vijfjaarlijks te worden geëvalueerd. Daarmee wordt beoogd dat de maatregel niet langer duurt dan noodzakelijk is. De maatregel kan ook eerder worden beëindigd. Bijvoorbeeld op verzoek van de betrokkene zelf, familieleden of de gemeente, die onderbouwd aangeven dat beschermingsbewind niet langer nodig is.

Wetsevaluatie

De Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd door Bureau Bartels in opdracht van het WODC. De onderzoekers hebben verschillende onderzoeksgroepen geraadpleegd: (1) de rechterlijke macht, (2) professionele vertegenwoordigers, familievertegenwoordigers en koepelorganisaties van professionele vertegenwoordigers, en (3) schuldhulpverleners. De uitkomsten van de evaluatie zijn op 30 augustus 2018 aan de Tweede Kamer aangeboden.¹⁹ De appreciatie van de evaluatie is op 4 juli 2019 aan de Tweede Kamer aangeboden.²⁰ Uit de evaluatie blijkt dat met de doorgevoerde wijzigingen effectieve stappen zijn gezet om de beoogde doelen te bereiken. De uitkomsten van de evaluatie die relevant zijn voor dit wetsvoorstel worden hieronder op hoofdlijnen weergegeven.²¹

Een ruime meerderheid van de ondervraagde rechters, professionele beschermingsbewindvoerders en schuldhulpverleners is positief over de toevoeging van problematische schulden als grond voor beschermingsbewind. Zij wijzen erop dat problematische schulden een belangrijk maatschappelijk probleem vormen waarvoor het wenselijk is om adequate maatregelen te treffen, zoals het instellen van beschermingsbewind. Schuldenbewind kan bijdragen aan stabilisering van de schulden en (daarmee) aan toeleiding naar schuldhulpverlening. Verder wijst een deel van de ondervraagden erop dat met een beschermingsbewind op grond van problematische schulden beter wordt benadrukt dat de maatregel tijdelijk van aard kan zijn: indien de schulden naar verloop van tijd zijn opgelost, kan het bewind worden opgeheven.

Na de wetswijziging stellen rechters schuldenbewind vooral in als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient te worden. Vóór de wetswijziging werd voor mensen met problematische schulden dikwijls op grond van «lichamelijke of geestelijke toestand» een beschermingsbewind ingesteld. Aan de rechters is ook gevraagd voor welke grond zij bij beschermingsbewind kiezen als sprake is van een combinatie van «problematische schulden» en «lichamelijke en/of geestelijke toestand». Zij blijken in dergelijke situaties veelal de laatste grond te hanteren, vanwege de meer «duurzame» vorm van bescherming die deze grond biedt.²² Het wetsvoorstel voorziet in schuldenbewind voor bepaalde tijd.

Gemeenten blijken naar de ervaring van de ondervraagde rechters en professionele vertegenwoordigers (nog) niet of nauwelijks gebruik te maken van hun bevoegdheid om in geval van problematische schulden te verzoeken tot instelling van beschermingsbewind.

Een deel van de ondervraagde rechters, professionele beschermingsbewindvoerders en schuldhulpverleners heeft ervaren dat beschermingsbewind niet altijd passende bescherming biedt voor mensen met problematische schulden. Zij wijzen er allereerst op dat het beschermingsbewind vooral in situaties waarbij het beschermingsbewind uitsluitend is ingesteld vanwege problematische schulden te zwaar is gebleken. Voor dergelijke situaties zouden volgens de ondervraagden andere (meer «passende») instrumenten voorhanden zijn, waaronder budgetbeheer. Dit wetsvoorstel draagt eraan bij dat de meest passende, minst ingrijpende vorm van ondersteuning voor de betrokkene wordt gevonden.

In de optiek van de ondervraagde gemeentelijke vertegenwoordigers hebben rechters bij de beoordeling van verzoeken tot instelling van schuldenbewind doorgaans geen oog voor mogelijke alternatieven. Hierdoor wordt naar de mening van de gemeentelijke vertegenwoordigers onvoldoende gebruik gemaakt van de mogelijkheden van budgetbeheer.²³ Dit wetsvoorstel geeft gemeenten de mogelijkheid om de rechter alternatieven aan te reiken in het advies over het schuldenbewind.

3 De rol van gemeenten bij schuldenproblematiek

Gemeenten zijn sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (hierna ook: Wgs) in 2012 verantwoordelijk voor het bieden van passende ondersteuning aan hun inwoners bij schulden. De Wgs is een kaderwet die gemeenten grote beleidsvrijheid laat om zelf invulling te geven aan hun taak. De wet geeft gemeenten een zorgplicht en regie op het terrein van integrale schuldhulpverlening. Integrale schuldhulpverlening omvat het actief ondersteunen van een inwoner bij het vinden van een oplossing voor zijn financiële problemen, voor de eventuele oorzaken hiervan, of voor omstandigheden die verhinderen dat de financiële problemen kunnen worden opgelost. Daarnaast wordt zoveel mogelijk voorkomen dat problematische schulden ontstaan (preventie) en terugkeren (nazorg). Uitgangspunt hierbij zijn brede toegankelijkheid tot schuldhulpverlening, maatwerk en beperkte wacht- en doorlooptijden.

3.1 Schuldhulpverlening door de gemeente

Wanneer een inwoner met problematische schulden zich meldt bij de gemeentelijke schuldhulpverlening volgen aanmelding en intake. De schuldhulpverlener brengt de hulpvraag van de inwoner in beeld en beoordeelt of de inwoner bij de schuldhulpverlening met deze hulpvraag aan het juiste adres is, of er aanleiding is de instelling van schuldenbewind te verzoeken, en of op andere leefdomeinen ook hulp nodig is (bijv. op het gebied van wonen, gezondheid, de gezinssituatie, verslaving).

Minnelijk traject

Vervolgens stelt de schuldhulpverlener een plan van aanpak op. In veel gevallen is eerst een periode van stabilisatie nodig, waarbij inkomsten en uitgaven met elkaar in evenwicht worden gebracht, zodat vaste lasten en incidentele kosten kunnen worden betaald. De schuldhulpverlener zal daarbij bijvoorbeeld nagaan of een inwoner gebruik maakt van de inkomensondersteunende maatregelen waar hij recht op heeft en of diens beslagvrije voet correct is vastgesteld. De schuldhulpverlener streeft ernaar te voorkomen dat nieuwe schulden ontstaan. Hiertoe maakt de schuldhulpverlener afspraken met de inwoner over de hoogte van het bedrag dat de inwoner kan besteden om te voorzien in zijn dagelijks behoeften (zgn. leefgeld). Daarnaast tracht de schuldhulpverlener een oplossing te vinden voor de schulden.

In een minnelijk traject streeft de schuldhulpverlener in de eerste plaats ernaar om met schuldeisers op basis van vrijwillige medewerking betalingsregelingen te treffen. Het doel van betalingsregelingen is dat de inwoner alle schulden aflost, meestal over een periode van 36 maanden. Wanneer de inwoner de schulden niet binnen die periode kan aflossen, vraagt de schuldhulpverlener voor het restant van de schulden kwijtschelding aan bij de schuldeisers. De schuldhulpverlener kan dit op twee manieren regelen: met een schuldsanering of met schuldbemiddeling. Bij schuldsanering geeft de gemeente een lening (zgn. saneringskrediet) waarmee de schulden kunnen worden afgelost. De inwoner heeft dan nog alleen een schuld bij de gemeente. Bij schuldbemiddeling maakt de schuldhulpverlener afspraken met de schuldeisers om de schulden naar vermogen van de inwoner af te lossen.

Het instrumentarium voor schuldhulpverlening varieert per gemeente. In het algemeen bieden gemeenten verschillende vormen van ondersteuning, variërend van lichtere, kortdurende interventies tot intensieve en langdurige ondersteuning. Naar gelang de ernst en complexiteit van de schuldenproblematiek kan ondersteuning worden geboden via een adviesgesprek, ondersteuning door een vrijwilliger, budgetcoaching en verschillende gradaties van budgetbeheer. Budgetcoaching ondersteunt de inwoner bij het opdoen van kennis en vaardigheden waardoor deze op een verantwoorde manier met diens geld leert omgaan. Het doel van budgetcoaching is de inwoner in staat te stellen om zelfstandig diens financiële huishouden te kunnen voeren. Budgetbeheer omvat alle activiteiten in het kader van het geheel of gedeeltelijk beheren van de inkomsten van de inwoner door de budgetbeheerder en het verrichten van betalingen, overeenkomstig het budgetplan. Dit plan wordt door de budgetbeheerder in samenspraak met de inwoner opgesteld en vormt de basis voor het budgetbeheer. Budgetbeheer beoogt bij te dragen aan het integraal oplossen of beheersbaar maken van bestaande financiële problemen en het voorkomen van nieuwe financiële problemen. Budgetbeheer heeft in elk geval betrekking op de betaling van de huur of hypotheek, nutsvoorzieningen en wettelijk verplichte verzekeringen.²⁴ Binnen het minnelijke traject staat de schuldhulpverlening ook een aantal wettelijke middelen ter beschikking, zoals het (klein) moratorium, het dwangakkoord en het breed moratorium.²⁵ Deze wettelijke instrumenten hebben tot doel de mogelijkheden voor een succesvol minnelijk traject te vergroten.

Daarnaast kan de gemeente de rechter verzoeken beschermingsbewind wegens verkwisting of problematische schulden in te stellen. De gemeente kan behalve de instelling van beschermingsbewind, ook de opheffing van het beschermingsbewind en het ontslag van de beschermingsbewindvoerder verzoeken (zie hierover par. 2.2). Indien een inwoner de kosten van het beschermingsbewind niet zelf kan betalen, dient de gemeente deze via de bijzondere bijstand te vergoeden (art. 35, eerste lid, Participatiewet).

Wettelijke schuldsanering

Indien het minnelijke traject niet met succes kan worden afgerond, bijvoorbeeld omdat schuldeisers geen medewerking verlenen aan schuldbemiddeling, kan de inwoner een verzoek indienen bij de rechter voor toelating tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). Een dergelijk verzoek kan ook worden ingediend door het college van burgemeester en wethouders (art. 284, vierde lid, Faillissementswet). Voorwaarde voor een verzoek tot toelating tot de Wsnp is dat de gemeente een verklaring afgeeft waarin zij vermeldt dat het minnelijke traject niet is geslaagd. Indien de betrokkene wordt toegelaten tot de Wsnp, worden schuldeisers gedwongen medewerking te verlenen aan de schuldregeling. De betrokkene dient zich onder begeleiding van een Wsnp-bewindvoerder gedurende 36 maanden in te spannen om de schulden af te lossen. Bij een succesvolle afronding volgt kwijtschelding van de restschuld, ook wel «schone lei» genoemd.

3.2 De verhouding van schuldenbewind met schuldhulpverlening en schuldsanering

Het verschil tussen enerzijds schuldhulpverlening en schuldsanering en anderzijds schuldenbewind is dat het laatste niet primair is gericht op het aflossen van de schulden, maar op het stabiliseren van de situatie en het zorgen voor de basisvoorzieningen.

Veel gemeenten bieden in het kader van schuldhulpverlening (een) vorm(en) van budgetbeheer aan, vaak door een overeenkomst met de betrokkene te sluiten. Bij budgetbeheer kan de betrokkene zelfstandig over zijn vermogen blijven beschikken, bij beschermingsbewind is uitsluitend de beschermingsbewindvoerder hiertoe bevoegd. Een beschermingsbewindvoerder kan bijvoorbeeld een koopovereenkomst van de betrokkene terugdraaien (zie par. 2.2), een budgetbeheerder kan dat niet. Een ander verschil is gelegen in het toezicht op de beschermingsbewindvoerder en budgetbeheerder. De rechter houdt op grond van het Burgerlijk Wetboek toezicht op het functioneren van beschermingsbewindvoerders. Professionele beschermingsbewindvoerders dienen bovendien aan wettelijke kwaliteitseisen te voldoen. Budgetbeheerders vallen onder artikel 3, vijfde lid, Wet op het financieel toezicht. Vanuit de wettelijke verantwoordelijkheid voor de integrale schuldhulpverlening zijn gemeenten verantwoordelijk voor de kwaliteit van budgetbeheer.

Schuldenbewind wordt dus gekenmerkt door wettelijke bescherming en minder zelfstandigheid voor de betrokkene, en (vormen van) budgetbeheer door meer zelfstandigheid. Zelfbeschikking is het uitgangspunt in het burgerlijk recht. Daarom heeft het de voorkeur om de betrokkene – indien mogelijk – te ondersteunen met een minder ingrijpende voorziening dan schuldenbewind, zoals budgetbeheer.

Schuldenbewind kan met name in de volgende gevallen de gewenste hulp en bescherming bieden waar die niet kunnen worden geboden door schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering. Schuldenbewind kan nuttig zijn indien personen niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering. In die gevallen kan schuldenbewind als vangnet fungeren. Schuldenbewind kan ook nuttig zijn voorafgaand aan en tijdens schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering. Voordat kan worden toegekomen aan het oplossen van de schuldenproblematiek, moet ervoor worden gezorgd dat er geen nieuwe schulden bij komen. Als de situatie is gestabiliseerd neemt de kans op een succesvol verloop van de schuldsaneringsprocedure toe.

Samengevat is een schuldenbewind ten opzichte van de minnelijke schuldhulpverlening en de wettelijke schuldsanering te beschouwen als een complementair hulpmiddel, dat kan worden ingezet afhankelijk van de specifieke situatie, dat niet per se volgtijdelijk is en dat de andere trajecten kan versterken. Een schuldenbewind leidt niet per se tot een oplossing van de schuldenproblematiek. Daarvoor zijn schuldhulpverlening en schuldsanering van toegevoegde waarde.²⁶

3.3 Het belang van samenwerking

De introductie van het adviesrecht voor gemeenten creëert een eenduidig kader dat gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders het fundament biedt voor het verbinden van elkaars expertise (zie par. 4.2). Het delen van kennis en ervaring draagt bij aan het vinden van de meest passende vorm van ondersteuning van mensen met problematische schulden. Het kabinet benadrukt het belang van de inzet van een breed palet aan maatregelen bij de aanpak van schuldenproblematiek. Er is geen panacee voor deze problematiek. De wettelijke regeling van het adviesrecht alleen is onvoldoende om de meest passende vorm van ondersteuning te vinden voor mensen in een financieel kwetsbare positie. Uit de pilot van de gemeente Tilburg en rechtbank Zeeland-West-Brabant (zie par. 1) blijkt ook dat niet kan worden volstaan met het in de pilot gekozen instrument van een adviesgesprek. Het kabinet beziet het wetsvoorstel, initiatieven zoals een adviesgesprek en vormen van samenwerking tussen gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders als onderdelen van de veelomvattende aanpak van schuldenproblematiek op landelijk en regionaal niveau. Samenwerking krijgt nu in de praktijk vooral vorm aan de hand van convenanten, pilots en andere initiatieven.

In het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel en rond de evaluatie van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap hebben het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verschillende stakeholderbijeenkomsten georganiseerd. Vertegenwoordigd waren de rechtspraak, gemeenten en verenigingen van beschermingsbewindvoerders. De deelnemers hebben te kennen gegeven het op prijs te stellen dat zij bij deze bijeenkomsten ook de mogelijkheid hebben om kennis te nemen van de ervaringen van andere partijen en onderling van gedachten te wisselen over verschillende onderwerpen rondom schuldenbewind. Platform31 heeft in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzocht welke behoeftes bij de stakeholders bestaan ten aanzien van bijvoorbeeld de vorm en frequentie van een regulier overleg tussen de betrokken partijen. De uitkomsten van deze verkenning zijn in februari 2020 opgeleverd. Naar aanleiding van de verkenning hebben de ministeries een landelijk platformoverleg voor de rechtspraak, gemeenten en verenigingen van beschermingsbewindvoerders voorgesteld. Tijdens een bestuurlijk overleg van de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met de Raad voor de rechtspraak, VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders op 4 maart 2020 hebben de partijen hiervoor steun uitgesproken. Naar verwachting zal het eerste overleg voor de zomer van 2020 plaatsvinden. Het primaire doel van het platformoverleg is kennisuitwisseling. Het geeft de stakeholders de gelegenheid om best practices en ervaringen uit bijvoorbeeld pilots te delen. Het platformoverleg wordt als het ware gevoed door ervaringen van rechtbanken, gemeenten en beschermingsbewindvoerders op lokaal niveau. Andersom kunnen rechtbanken, gemeenten en beschermingsbewindvoerders op lokaal niveau hun voordeel doen met de kennisuitwisseling in het landelijke platformoverleg. De insteek is dat hetgeen in het platformoverleg wordt besproken uiteindelijk effect krijgt in de praktijk op lokaal niveau.

Als het gaat om informatie-uitwisseling op lokaal niveau is het bijvoorbeeld van belang dat voor beschermingsbewindvoerders duidelijk is welke vormen van ondersteuning gemeenten aanbieden. Deze informatie is van belang vóór de instelling van een schuldenbewind en tijdens een schuldenbewind. Als iemand zich met schuldenproblematiek bij een beschermingsbewindvoerder meldt, kan een beschermingsbewindvoerder met kennis van het hulpaanbod van de gemeente beter inschatten of er noodzaak bestaat tot instelling van een schuldenbewind of dat de betrokkene op een adequate manier door de gemeente kan worden geholpen. Een beschermingsbewindvoerder met kennis van het gemeentelijke hulpaanbod kan voor betrokkenen in een schuldenbewind beter inschatten of de betrokkene op enig moment verder door de gemeente kan worden ondersteund en dus kan uitstromen uit schuldenbewind. Tijdens een van de stakeholderbijeenkomsten is tevens besproken dat contacten tussen gemeenten en beschermingsbewindvoerders ook bevorderen dat in voorkomende gevallen bij de uitstroom uit schuldenbewind een adequate overdracht plaatsvindt tussen beschermingsbewindvoerders en gemeentelijke schuldhulpverleners. Op deze manier wordt bijvoorbeeld voorkomen dat dubbel werk wordt gedaan.

Onderdeel van de samenwerking op lokaal niveau kan zijn dat de gemeente aanwezig is op de rechtbank, zoals op dit moment in sommige pilots al het geval is. Als de betrokkene daar toestemming voor geeft en de rechter daarmee akkoord gaat, kan de gemeente ook bij de instellingszitting aanwezig zijn. Op deze manieren kan de gemeente al in een vroeg stadium in gesprek met de betrokkene en beoogde beschermingsbewindvoerder over de mogelijkheid tot ondersteuning door de gemeente en samenwerking.

4 Inhoud wetsvoorstel

4.1 Schuldenbewind voor bepaalde tijd

Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens «het hebben van problematische schulden». Schuldenbewinden kunnen worden ingesteld voor bepaalde of onbepaalde tijd, net als bewinden wegens een lichamelijke of geestelijke toestand. De wetswijziging is drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd (zie par. 2.2). De door de onderzoekers ondervraagde respondenten merken op dat met een beschermingsbewind op grond van problematische schulden beter (dan met een beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke toestand) wordt benadrukt dat de beschermingsmaatregel tijdelijk van aard kan zijn.²⁷ Het schuldenbewind kan immers worden opgeheven indien de schulden zijn opgelost. Desondanks menen sommige respondenten dat schuldenbewinden te lang in stand blijven.²⁸ Deze praktijk strookt niet met de bedoeling van de wet dat beschermingsmaatregelen niet langer duren dan noodzakelijk is.

Uit de evaluatie blijkt ook dat rechters uit de Expertgroep van het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton & Toezicht (hierna: de Expertgroep) met name rondom schuldenbewinden kansen zien voor een (nog) grotere inzet van beschermingsbewindvoerders ten behoeve van de versterking van de financiële zelfredzaamheid van betrokkenen. Versterking van de financiële zelfredzaamheid kan leiden tot de uitstroom uit schuldenbewind. De Expertgroep constateert dat er bij een deel van de beschermingsbewindvoerders, wellicht mede vanwege financiële noodzaak, vooral wordt ingezet op het vergroten van de efficiency. Dit gaat gepaard met standaardisatie van de werkprocessen waardoor de mogelijkheden worden verkleind om per betrokkene maatwerk te leveren om aldus de financiële zelfredzaamheid te bevorderen. In dit licht heeft ook de Expertgroep opgemerkt dat schuldenbewinden vaak te lang voortduren. Bij een aanzienlijk deel van de schuldenbewinden zou er volgens de Expertgroep na enkele jaren zicht moeten zijn op een oplossing.²⁹

Gemeentelijke vertegenwoordigers hebben er in de wetsevaluatie op gewezen dat er aan schuldenbewinden geen termijn is verbonden, terwijl er volgens hen naar gestreefd zou moeten worden dat problematische schulden binnen een bepaalde termijn moeten worden aangepakt.³⁰ In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp van onderhavig wetsvoorstel in mei 2019 heeft ook de VNG het belang van de tijdelijkheid van en de uitstroom uit schuldenbewind benadrukt.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna ook: de Afdeling advisering) merkt in haar advies terecht op dat uit de evaluatie tevens blijkt dat rechters schuldenbewind sinds de wetswijziging vooral instellen als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient te worden. Uit de hiervoor beschreven ervaringen in de praktijk volgt dat dit enkele feit onvoldoende is om ervoor te zorgen dat schuldenbewinden niet langer duren dan noodzakelijk is en de uitstroom wordt bevorderd. Bovendien betekent het feit dat rechters schuldenbewind vooral instellen als de verwachting is dat de betrokkene tijdelijk beschermd dient te worden niet dat schuldenbewinden daadwerkelijk voor bepaalde tijd worden ingesteld. Daarom is het noodzakelijk om de tijdelijkheid van schuldenbewind bij wet te regelen. De tijdelijkheid dwingt betrokken partijen om op kortere termijn te beoordelen of er noodzaak bestaat voor de voortzetting van het bewind. Denkbaar is dat een schuldenbewind bijvoorbeeld voor drie jaar wordt ingesteld.

Het bevorderen van uitstroom uit schuldenbewind in de praktijk

Deze wetswijziging alleen is echter onvoldoende om de uitstroom uit schuldenbewind te bevorderen. De uitstroom moet in de praktijk worden gerealiseerd. Daarom is het van belang dat de praktijk aandacht heeft voor het bevorderen van zelfredzaamheid van betrokkenen en hun uitstroom uit schuldenbewind. Tijdens de naar aanleiding van de wetsevaluatie georganiseerde stakeholderbijeenkomsten is gebleken dat het bevorderen van de uitstroom uit schuldenbewind de aandacht heeft van zowel beschermingsbewindvoerders als rechtbanken en gemeenten. In de evaluatie en tijdens de stakeholderbijeenkomst van 5 december 2019 hebben de stakeholders aangegeven dat de zelfredzaamheid kan worden bevorderd en de uitstroom vergroot door (a) adequate plannen van aanpak en (b) adequate beloning van beschermingsbewindvoerders.

Ad (a): Op grond van het Besluit kwaliteitseisen dient de beoogde beschermingsbewindvoerder voor zijn benoeming een plan van aanpak voor te leggen aan de rechter (art. 5, zesde jo. eerste lid). Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en de afspraken met de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder toelicht wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten. Uit de wetsevaluatie blijkt dat rechters en beschermingsbewindvoerders kritisch zijn over de wijze waarop in de praktijk inhoud wordt gegeven aan de verplichting om een plan van aanpak op te stellen. Er worden vaak standaardformuleringen gehanteerd, mede omdat het plan al vóór de instelling van de maatregel moet worden opgesteld. Volgens de Expertgroep zou het van meerwaarde zijn als het plan van aanpak meer een levend document zou worden.³¹ Dan zouden de doelen en afspraken periodiek, bijvoorbeeld rond de jaarlijkse rekening en verantwoording, tegen het licht worden gehouden en eventueel worden aangepast. Tijdens de stakeholderbijeenkomst op 5 december 2019 bleek dat de suggestie van de Expertgroep om het plan van aanpak als levend document te zien wordt onderschreven door de verenigingen van beschermingsbewindvoerders, VNG en rechtspraak. Hiertoe wordt het Besluit kwaliteitseisen aangepast.

Ad (b): Daarnaast is het van belang dat in gevallen waarin het mogelijk is om de financiële zelfredzaamheid van de betrokkene te bevorderen, beschermingsbewindvoerders daartoe voldoende gelegenheid hebben. In de stakeholderbijeenkomst op 5 december 2019 is besproken of de huidige beloning van de werkzaamheden van bewindvoerders toereikend is om – waar mogelijk – de zelfredzaamheid van betrokkenen te bevorderen. Door verenigingen van beschermingsbewindvoerders is aangegeven dat beschermingsbewindvoerders meer tijd voor de bevordering van de zelfredzaamheid van betrokkenen nodig hebben om de uitstroom te kunnen vergroten. Door deze verenigingen en vanuit de rechtspraak is opgemerkt dat de huidige beloning van beschermingsbewindvoerders in de meeste gevallen onvoldoende is om naast de standaardwerkzaamheden in een schuldenbewind de zelfredzaamheid van de betrokkene te bevorderen. Dit komt overeen met de bevindingen uit de wetsevaluatie.³² De beloning van beschermingsbewindvoerders is geregeld in de Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren (hierna: de Regeling beloning).³³ Naar aanleiding van de stakeholderbijeenkomst zal het Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenspraak met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een wijziging van de Regeling beloning voorbereiden en hierover in overleg treden met de stakeholders. Voor wat betreft schuldenbewinden zijn de uitgangspunten bij de wijziging dat de focus meer komt te liggen op het belonen van de werkelijke werkzaamheden van beschermingsbewindvoerders en dat getracht moet worden de uitstroom waar mogelijk te bevorderen. Hoe sneller de schulden worden aangepakt, hoe effectiever de aanpak kan zijn. Dit voorkomt dat mensen verder wegzakken in de schuldenproblematiek.

4.2 Adviesrecht gemeenten

Het wetsvoorstel introduceert het recht voor gemeenten om de rechter te adviseren bij de beantwoording van de vraag of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van schuldenbewind. Op deze manier kunnen gemeenten hun regierol bij de aanpak van schuldenproblematiek beter vervullen en krijgt de rechter de mogelijkheid af te wegen of kan worden volstaan met een minder ingrijpende vorm van ondersteuning dan de voortzetting van schuldenbewind. Hierdoor draagt dit wetsvoorstel eraan bij dat de meest passende vorm van ondersteuning voor mensen met problematische schulden wordt gevonden.

Mede omdat gewaarborgd moet worden dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt (gegevensminimalisering), dienen gemeenten de griffie van de rechtbank te laten weten of ze ten behoeve van hun inwoners van het adviesrecht gebruik willen maken («opt in»; zie hierover ook par. 5). De gemeente waar de betrokkene woont, krijgt het adviesrecht.

4.2.1 De procedure

Eenmaal benoemd dient de beschermingsbewindvoerder op grond van het bestaande recht zo spoedig mogelijk een boedelbeschrijving op te maken en in te leveren bij de griffie (art. 1:436, eerste lid, BW). De boedelbeschrijving is een overzicht van de bezittingen en schulden van de betrokkene bij de aanvang van het bewind. Onderdeel hiervan is een inschatting van de maandelijkse inkomsten, waaronder bijvoorbeeld salaris, een uitkering en toeslagen, en uitgaven, zoals de vaste lasten. Aan de hand van de boedelbeschrijving ontstaat overzicht in het vermogen en de schulden van de betrokkene. Het aan de hand van de boedelbeschrijving in kaart brengen van de situatie is een noodzakelijke voorwaarde om de situatie te kunnen gaan stabiliseren en de problematiek op te gaan lossen.

Op grond van het Besluit kwaliteitseisen dient de beoogde beschermingsbewindvoerder voor zijn benoeming een plan van aanpak voor te leggen aan de rechter (art. 5, zesde jo. eerste lid). Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en de afspraken met de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder toelicht wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten.

Indien beschermingsbewind is ingesteld wegens problematische schulden en de gemeente gebruik heeft gemaakt van de «opt in», is de rechter op grond van dit wetsvoorstel gehouden de beschermingsbewindvoerder de verplichting op te leggen om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente te sturen. Op basis van deze informatie kan de gemeente beoordelen of de belangen van de betrokkene volgens het inzicht van de gemeente voldoende kunnen worden behartigd met een andere, lichtere vorm van ondersteuning dan schuldenbewind. Het Besluit kwaliteitseisen zal worden aangepast zodat het plan van aanpak uiterlijk drie maanden na de instelling van het bewind wordt voorgelegd aan de rechter.

De rechter kan de beschermingsbewindvoerder op grond van het wetsvoorstel verplichten een kopie van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen indien het beschermingsbewind is ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand, en tevens sprake is van problematische schulden. Ook in deze gevallen is het van belang dat voor de aanpak van de schuldenproblematiek de meest passende en minst ingrijpende vorm van ondersteuning wordt gevonden. Dit sluit aan bij het advies van de Raad voor de rechtspraak bij het voorontwerp. De Rvdr stelt voor dat in alle gevallen waarin sprake is van problematische schulden, de gemeente op de hoogte dient te worden gesteld van die problematische schulden, teneinde een passend hulpverleningsaanbod te kunnen verstrekken. De Rvdr suggereert dat dit kan door de rechter de mogelijkheid te geven bij wijze van «aanwijzing» aan de beschermingsbewindvoerder op te leggen contact op te nemen met de gemeente. In deze rechterlijke bevoegdheid voorziet het wetsvoorstel.

De beschermingsbewindvoerder is op grond van het wetsvoorstel gehouden de gemeente binnen een week na de instelling van het bewind te berichten over de instelling. Deze informatieverplichting dient twee doelen. In de eerste plaats weet de gemeente op deze manier in welke gevallen zij advies mag uitbrengen. In de tweede plaats geeft de informatieverplichting de gemeente de gelegenheid na te gaan of de beschermingsbewindvoerder voldoet aan de verplichting om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente te sturen. Voldoet de beschermingsbewindvoerder niet aan deze verplichting, dan kan de gemeente aan de bel trekken bij de beschermingsbewindvoerder en zo nodig bij de rechtbank.

Na ontvangst van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak heeft de gemeente vier weken de tijd om advies uit te brengen aan de rechter.

Wie krijgt op welk moment welke informatie?

• 1. De beschermingsbewindvoerder meldt de instelling van het beschermingsbewind binnen een week na de instelling bij de gemeente (o.g.v. het nieuw voorgestelde art. 1:432a, vierde lid, BW).

• 2. De beschermingsbewindvoerder zendt binnen drie maanden na de instelling van het bewind de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente (o.g.v. het nieuw voorgestelde art. 1:432a, tweede lid, BW).

• 3. De gemeente zendt binnen vier weken na ontvangst van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak een advies aan de rechter, de betrokkene en de beschermingsbewindvoerder (o.g.v. het nieuw voorgestelde art. 1:432a, vijfde lid, BW).

• 4. De beschermingsbewindvoerder legt binnen vier maanden na de instelling van het bewind de boedelbeschrijving³⁴ en het plan van aanpak aan de rechter voor.

4.2.2 Het advies

De gemeente adviseert de rechter bij de beantwoording van de vraag of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van schuldenbewind.

Het ligt voor de hand dat gemeenten die advies wensen uit te brengen, aan de rechter uiteenzetten welke ondersteuning kan worden aangeboden aan mensen met problematische schulden, wat de ondersteuning inhoudt, waarom dit aanbod volgens de gemeente passend is en op welke termijn de ondersteuning van start kan gaan. Dat gaat verder dan het melden dat «budgetbeheer» of «begeleiding door een vrijwilliger» kan worden aangeboden aan de betrokkene. Hoe duidelijker is welke vorm van ondersteuning de gemeente concreet aanbiedt, hoe beter de rechter in staat zal zijn af te wegen of de betrokkene op een minder ingrijpende manier dan met de voortzetting van schuldenbewind kan worden geholpen. Het advies kan ook inhouden dat de gemeente voortzetting van het schuldenbewind de meest passende maatregel acht. Het is ook mogelijk dat de gemeente in haar advies voorstelt de betrokkene gezamenlijk met een beschermingsbewindvoerder ondersteuning te bieden.

Indien de gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening, beslist de rechter of het beschermingsbewind wordt voortgezet dan wel beëindigd. Als de rechter beslist tot beëindiging van het beschermingsbewind is het denkbaar dat hij het niet onmiddellijk beëindigt maar na enkele maanden en dat daar een evaluatiegesprek aan voorafgaat. De inspanningen die de beschermingsbewindvoerder in de eerste maanden van het beschermingsbewind heeft verricht zijn niet voor niets verricht. Het aan de hand van de boedelbeschrijving in kaart brengen van de situatie is immers een noodzakelijke voorwaarde om de situatie te kunnen gaan stabiliseren en de problematiek op te gaan lossen. De boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard en zwaarte van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd advies te geven. Indien de rechter het beschermingsbewind beëindigt naar aanleiding van het advies van de gemeente en de gemeente ondersteuning aan de betrokkene aanbiedt, vormt de boedelbeschrijving de basis voor de verdere gemeentelijke ondersteuning. De werkzaamheden die de beschermingsbewindvoerder heeft uitgevoerd, hoeven niet opnieuw door de gemeente te worden uitgevoerd.

De rechter behandelt verzoeken tot instelling van beschermingsbewind voor mensen uit verschillende gemeenten. De rechter ontvangt dan ook adviezen van verschillende gemeenten. Het wordt aan gemeenten gelaten een adviesmodel op te stellen, voorzien van een afwegingskader, in samenspraak met de rechtspraak en verenigingen van beschermingsbewindvoerders.

Een aantal bestaande onderzoeken, handreikingen en screeningsinstrumenten kan behulpzaam zijn bij de beantwoording van de vraag of beschermingsbewind of een gemeentelijke voorziening de meest passende maatregel is.³⁵ In het rapport «Op weg naar een sluitende aanpak voor financieel kwetsbaren»³⁶ zijn de voorzieningen beschreven die in een aantal gemeenten beschikbaar zijn en voor sommige inwoners als beter passend worden geduid dan beschermingsbewind. Het gaat hierbij in de regel om (vormen van) budgetbeheer, het zwaarste instrument dat de gemeente ter beschikking stelt in het kader van de schuldhulpverlening. Uit dit rapport blijkt dat vaak meerdere gemeentelijke voorzieningen naast elkaar worden ingezet. Een vaak voorkomende combinatie is budgetbeheer en budgetcoaching. Het rapport heeft geleid tot een afwegingskader dat schuldhulpverleners en vrijwilligers helpt om financieel kwetsbare inwoners naar de best passende ondersteuning door te verwijzen. Daarbij wordt nadrukkelijk de vraag gesteld of beschermingsbewind noodzakelijk is. In deze «Quickscan bewind»³⁷ doorloopt de schuldhulpverlener of vrijwilliger een aantal vragen, die tevens als kader kunnen dienen voor de afweging die gemeenten maken bij de onderbouwing van het advies aan de rechter.

Na het advies bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder behoudt de gemeente overigens de mogelijkheid om betrokken te blijven bij het schuldenbewind: sinds de wetswijziging uit 2014 is de gemeente bevoegd om een verzoek in te dienen tot opheffing van een schuldenbewind en om te verzoeken de beschermingsbewindvoerder in een dergelijk bewind te ontslaan.

5 Verwerking van persoonsgegevens

Met ingang van 25 mei 2018 is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG)³⁸ van kracht. De AVG regelt de bescherming van persoonsgegevens. Deze gegevens betreffen alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Identificeerbaar is een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd aan de hand van bijvoorbeeld een naam of één of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, psychische, economische of sociale identiteit van die persoon (art. 4, eerste lid, AVG). Onder verwerking van persoonsgegevens wordt verstaan een bewerking met betrekking tot persoonsgegevens, zoals het verzamelen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, raadplegen, doorzenden, wissen of vernietigen van gegevens (art. 4, tweede lid, AVG).

Omdat beschermingsbewindvoerders op grond van het wetsvoorstel door de rechter worden verplicht om een boedelbeschrijving en plan van aanpak, houdende persoonsgegevens van de betrokkene en beschermingsbewindvoerder, naar een gemeente door te sturen die gebruik heeft gemaakt van de «opt in», is in de voorbereidingsfase een Privacy Impact Assessment uitgevoerd.³⁹ Met behulp hiervan is de noodzaak van de gegevensverwerking door gemeenten bekeken, en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de voorgestelde regeling op gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van gegevensminimalisering en doelbinding (art. 5, eerste lid, onderdeel c, AVG), en de rechten van betrokkenen. De uitkomsten hiervan zijn verwerkt in deze paragraaf.

Gewaarborgd moet worden dat zo min mogelijk persoonsgegevens worden verwerkt (gegevensminimalisering) en dat de gegevens die worden verwerkt alleen worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verstrekt (doelbinding). Mede in dit licht is besloten dat een rechtbank uitsluitend gegevens moet doorsturen aan een gemeente indien de gemeente bij de rechtbank heeft aangegeven voor haar inwoners advies te willen uitbrengen in gevallen waarin een schuldenbewind is ingesteld («opt in»).

Persoonsgegevens mogen uitsluitend worden verwerkt als daarvoor een grond bestaat. De grondslagen voor de verwerking van de gegevens zijn in dit geval:

• 1) de noodzaak om te voldoen aan wettelijke verplichtingen die rusten op de rechter en beschermingsbewindvoerder (art. 6, eerste lid, onderdeel c, AVG) en

• 2) de noodzaak voor de gemeente om een taak van algemeen belang te kunnen vervullen (art. 6, eerste lid, onderdeel e, AVG).

Ad (1): Besluit de rechter een schuldenbewind in te stellen, dan is hij gehouden de beschermingsbewindvoerder te verplichten de boedelbeschrijving en het plan van aanpak door te sturen naar de gemeente (indien de gemeente gebruik heeft gemaakt van de «opt in»).

Ad (2): Op grond van de Wgs zijn gemeenten verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening aan hun inwoners (art. 3, eerste lid). De gegevens uit de boedelbeschrijving en het plan van aanpak zijn voor de gemeente noodzakelijk om te bepalen of zij advies uitbrengt, waarin de vraag moet worden beantwoord of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening – vanuit de schuldhulpverlening – dan met de voortzetting van schuldenbewind, en zo ja, hoe dat advies luidt.

Door het ontvangen van de informatie wordt de gemeente verwerker van de persoonsgegevens die daarin zijn opgenomen. Voor gevallen waarin informatie wordt doorgestuurd aan de gemeente, moet voor degene wiens persoonsgegevens het betreft, of voor degene die de persoonsgegevens heeft ingevuld, duidelijk zijn dat deze gegevens aan de gemeente worden doorgezonden (art. 13, eerste lid, onderdeel d, en 14, eerste lid, onderdeel e, AVG). De gemeente mag de ontvangen persoonsgegevens uitsluitend verwerken zo lang dat noodzakelijk is voor het doel waarvoor de gegevens worden verstrekt (doelbinding; art. 5, eerste lid, onderdeel b, AVG).

De inkomens- en vermogensgegevens van de betrokkene heeft de gemeente nodig als inhoudelijk fundament voor haar advies bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Daartoe verplicht de rechter de beschermingsbewindvoerder deze bescheiden drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente te sturen, voor zover de gemeente kenbaar heeft gemaakt dat zij voor haar inwoners advies wenst uit te brengen bij boedelbeschrijvingen en plannen van aanpak («opt in»).

Het plan van aanpak bevat het doel van het beschermingsbewind en de afspraken met de betrokkene om dat doel te bereiken, waarbij de beschermingsbewindvoerder toelicht wat hij en de betrokkene van elkaar mogen verwachten. De beschermingsbewindvoerder maakt gebruik van het formulier «Plan van aanpak bewind» dat de rechtspraak heeft opgesteld.⁴⁰ In dat formulier vult de beschermingsbewindvoerder onder meer in zijn eigen naam en de naam van de betrokkene, het doel van het bewind, de in dat licht gemaakte afspraken met de betrokkene, of de betrokkene een eigen woning heeft, of de betrokkene schulden heeft, of de beschermingsbewindvoerder voorafgaand budgetbeheer heeft gevoerd, of er familieleden zijn en of, en zo ja waarom, zij tegen het bewind zijn, en specifieke afspraken met de betrokkene over bijvoorbeeld de hoogte van het leefgeld en de evaluatie van het bewind.

De boedelbeschrijving is een overzicht van de bezittingen en schulden van de betrokkene bij de aanvang van het bewind. Voor het opstellen van de boedelbeschrijving maakt de beschermingsbewindvoerder gebruik van het formulier «Boedelbeschrijving» dat de rechtspraak heeft opgesteld.⁴¹ In dat formulier vult de beschermingsbewindvoerder onder meer in zijn eigen naam en adres, de naam, geboorteplaats en het adres van de betrokkene, diens netto inkomsten en uitgaven, de bezittingen en schulden van de betrokkene en een eventuele onverdeelde nalatenschap waarop de betrokkene aanspraak heeft.

De gewone persoonsgegevens in de zin van de AVG uit de boedelbeschrijving en het plan van aanpak zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard en zwaarte van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd advies te geven.

Het plan van aanpak en de boedelbeschrijving kunnen tevens persoonsgegevens bevatten met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke toestand van de betrokkene. Onderdeel van het plan van aanpak zijn de volgende twee vragen: (1) of de betrokkene een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) heeft, en zo ja, wie het PGB beheert, en (2) of de betrokkene in staat is de rekening en verantwoording van de beschermingsbewindvoerder te begrijpen en beoordelen, alsmede het verzoek om het antwoord op die vraag toe te lichten. Onderdeel van de boedelbeschrijving is de vraag of de betrokkene een PGB heeft.

Deze bijzondere persoonsgegevens in de zin van de AVG zijn voor de gemeente noodzakelijk om de aard van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd advies te geven. Door de gemeente eventueel aangeboden schuldhulpverlening dient immers te worden aangepast aan de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Indien er een PGB is dat niet door de betrokkene zelf wordt beheerd of de betrokkene niet in staat is de rekening en verantwoording van de beschermingsbewindvoerder te begrijpen en beoordelen, is deze informatie over de lichamelijke en geestelijke toestand van de betrokkene noodzakelijk om de vraag te kunnen beantwoorden of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van schuldenbewind.

Voor zover een gemeente een plan van aanpak ontvangt houdende persoonsgegevens met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke toestand van de betrokkene, verwerkt de gemeente bijzondere persoonsgegevens. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens is op grond van artikel 9, eerste lid, AVG verboden, tenzij sprake is van een van de in artikel 9, tweede lid, AVG genoemde uitzonderingsgronden. De Autoriteit Persoonsgegevens adviseert om in de memorie van toelichting op te nemen welke uitzondering op dit verbod aan de orde is. In dit geval betreft het de uitzonderingsgrond in onderdeel b: de verwerking is noodzakelijk met het oog op de uitvoering van verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijke op het gebied van het sociale beschermingsrecht. Op grond van de Wgs zijn gemeenten verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening aan hun inwoners (art. 3, eerste lid). Voor zover de verwerking van persoonsgegevens met betrekking tot de lichamelijke of geestelijke toestand van een betrokkene aan de orde is in het kader van het adviesrecht, betreft het verwerking van persoonsgegevens die noodzakelijk is teneinde uitvoering te geven aan het adviesrecht en de wettelijke regierol van gemeenten bij schuldhulpverlening. Op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b, AVG dient de verwerking toegestaan te zijn bij lidstatelijk recht. Het wetsvoorstel voorziet hierin (zie art. 1:432a, zevende lid, BW).

6 Financiële gevolgen

Sinds de inwerkingtreding van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap op 1 januari 2014 kan beschermingsbewind ook worden ingesteld wegens problematische schulden (zie par. 2.2). Het aantal schuldenbewinden en het totale aantal bewinden (waaronder schuldenbewinden) dat sindsdien per jaar is ingesteld wordt weergegeven in figuur 1 (afgerond op honderdtallen; de cijfers voor 2019 betreffen voorlopige cijfers).⁴²

Figuur 1

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Aantal ingestelde schuldenbewinden	15.600	16.100	15.800	14.700	11.900	11.400
Totaal aantal ingestelde bewinden	39.600	38.400	37.900	36.000	33.800	32.400

Op basis van deze aantallen wordt geschat dat het aantal boedelbeschrijvingen en plannen van aanpak waarbij gemeenten op grond van dit wetsvoorstel een advies mogen indienen circa 12.000 per jaar bedraagt.

6.1 Financiële gevolgen voor de rechtspraak

De Raad voor de rechtspraak schat de werklastgevolgen van het wetsvoorstel voor de rechtspraak op ruim 400.000 euro per jaar wegens extra werklast voor de griffies van rechtbanken. Deze kosten worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In het prijsakkoord met de Raad voor de rechtspraak voor de periode 2020–2022 is voorzien in een post van 400.000 euro voor de werklastgevolgen van het wetsvoorstel.

6.2 Financiële gevolgen voor gemeenten

Over de invulling van het adviesrecht in het wetsvoorstel is verschillende keren overleg gevoerd met betrokken partijen (VNG, verenigingen van beschermingsbewindvoerders en Raad voor de rechtspraak). Met deze partijen is gekeken hoe het wetsvoorstel op een werkbare wijze invulling kan geven aan het vinden van de best passende en minst ingrijpende ondersteuning voor mensen met problematische schulden.

Met het wetsvoorstel wordt tegemoet gekomen aan de wens van gemeenten om meer zicht te hebben op (de instroom in) beschermingsbewind. Het geeft gemeenten de mogelijkheid om op de hoogte te raken van financiële problematiek bij haar inwoners die nu nog niet in beeld zijn en hierop in een vroeg(er) stadium invloed te hebben. Gemeenten kunnen schuldhulpverlening aanbieden als alternatief voor of in aanvulling op schuldenbewind. Samenwerking tussen beschermingsbewindvoerders en schuldhulpverleners maakt de hulpverlening effectiever en efficiënter. Het doel is om burgers met problematische schulden sneller en beter te helpen. Daarmee kunnen op termijn grotere problemen bij burgers en duurdere maatregelen voor de overheid worden voorkomen. Uit onderzoek blijkt dat het vergroten van het bereik van schuldhulpverlening zowel voor gemeenten als voor de maatschappij in den brede rendement heeft. Ditzelfde geldt voor het verbeteren van effectiviteit van schuldhulpverlening, waaraan betere samenwerking tussen de gemeente en ketenpartners een belangrijke bijdrage kan leveren.⁴³

Het geven van advies aan de rechter is een mogelijkheid, geen plicht. Een gemeente kan – om haar moverende redenen – ervoor kiezen om geen gebruik te maken van het adviesrecht, of slechts in bepaalde gevallen waarin zij het zinvol vindt om advies uit te brengen. Het voorstel brengt daarom geen extra kosten voor gemeenten met zich die op grond van artikel 108 van de Gemeentewet voor vergoeding vanwege het Rijk in aanmerking komen. Voor zover het opstellen van een advies uitvoeringskosten met zich brengt, is het ter overweging van de gemeente of deze kosten doelmatig zijn.

Tijdens het bestuurlijk overleg op 4 maart 2020 tussen de Minister voor Rechtsbescherming, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Raad voor de rechtspraak, de VNG en verenigingen van beschermingsbewindvoerders, is er steun uitgesproken voor het wetsvoorstel, waarbij het wetsvoorstel nadrukkelijk ook dient als stimulans voor verdergaande vormen van samenwerking. De VNG ziet het wetsvoorstel als onderdeel van het totale palet aan maatregelen dat in het kader van de Brede schuldenaanpak wordt genomen om de regierol van de gemeente te versterken. Uitgangspunt is dat investeringen in hulp en ondersteuning aan mensen met problematische schulden – aan de voorkant – zich op termijn terugverdienen doordat duurdere maatregelen worden voorkomen. Voor dit wetsvoorstel zijn daarom geen extra middelen voor gemeenten voorzien. Het is belangrijk om de effecten van onder meer dit wetsvoorstel goed te volgen. Afgesproken is dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de effecten van de maatregelen voor gemeenten en mensen met een schuldenbewind na verloop van tijd zal monitoren en met de VNG in gesprek blijft over het bredere financieringsvraagstuk.

7 Regeldrukeffecten

Regeldrukeffecten zijn de investeringen en inspanningen die bedrijven, burgers of professionals moeten verrichten om wet- en regelgeving na te leven. Bij de kosten die hiermee zijn gemoeid gaat het om kosten die voortvloeien uit informatie- en inhoudelijke verplichtingen.

Met de introductie van de verplichting die de rechter kan opleggen aan een beschermingsbewindvoerder om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente toe te sturen introduceert het wetsvoorstel een administratieve last voor beschermingsbewindvoerders. De rechter verplicht beschermingsbewindvoerders deze documenten door te sturen indien de gemeente waar de betrokkene woont, heeft gemeld voor haar inwoners advies te willen uitbrengen bij boedelbeschrijvingen en plannen van aanpak («opt in»). Doorzending van deze stukken aan de gemeente kan digitaal plaatsvinden. Een boedelbeschrijving en plan van aanpak dienen beschermingsbewindvoerders op dit moment ook al op te stellen. Dit betreft dus geen nieuwe verplichting. De administratieve lasten die gepaard gaan met het doorsturen van deze documenten aan de gemeente zijn verwaarloosbaar. Het Adviescollege toetsing regeldruk deelt deze conclusie. Bij gelegenheid van de verwerking van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is de verplichting voor beschermingsbewindvoerders toegevoegd om de gemeente in voorkomende gevallen een week na de instelling van een beschermingsbewind te informeren over de instelling. De beschermingsbewindvoerder zal dit doorgaans kunnen combineren met de aanvraag voor bijzondere bijstand. De administratieve lasten die hiermee gepaard gaan zijn verwaarloosbaar.

8 Advies en consultatie

In januari 2018 organiseerden de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid een rondetafelgesprek met stakeholders. Hieraan namen onder meer vertegenwoordigers van gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders deel. Naar aanleiding hiervan zijn de uitgangspunten voor het wetsvoorstel opgesteld. Deze zijn vervolgens besproken met gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders. Met de inbreng van de deelnemers aan deze overleggen is rekening gehouden bij het opstellen van het voorontwerp.

Het voorontwerp introduceerde het recht voor gemeenten om te adviseren bij het verzoek tot instelling van beschermingsbewind wegens problematische schulden. Opdat de gemeente advies zou kunnen geven, werd de griffier van de rechtbank verplicht om het verzoekschrift aan de gemeente door te zenden. Reden om deze doorzendplicht te introduceren was dat het verzoekschrift de gemeente een fundament verschaft om de vraag te kunnen beantwoorden of een voldoende behartiging van de belangen van de betrokkene kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de instelling van beschermingsbewind.

Het voorontwerp is op geconsulteerd via internetconsultatie van 25 juni tot 17 september 2018. Er zijn 80 reacties ontvangen, waarvan 65 openbaar. Het merendeel van de reacties is ingediend door beschermingsbewindvoerders(kantoren). Ook hebben verenigingen van beschermingsbewindvoerders gereageerd: de Branchevereniging voor Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders (hierna: BPBI), de Nederlandse Beroepsvereniging voor Professionele Bewindvoerders (hierna: NBPB) en de Vereniging voor Wettelijke Vertegenwoordigers (hierna: VeWeVe)⁴⁴. Verder hebben onder meer enkele gemeenten een reactie ingestuurd. Voorts zijn adviezen ontvangen van de Autoriteit Persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing regeldruk, de Raad voor de rechtspraak, de VNG, Divosa en de vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (hierna: NVVK)⁴⁵.

Naar aanleiding van de reacties op het voorontwerp en de uitkomsten van de evaluatie van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, voor zover het schuldenbewind betreft, hebben de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 23 november 2018 een stakeholderbijeenkomst georganiseerd. Hieraan namen onder meer vertegenwoordigers van gemeenten, rechters en verenigingen van beschermingsbewindvoerders deel. Verschillende deelnemers hebben zich positief uitgesproken over de mogelijkheid voor gemeenten om advies uit te brengen bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Tijdens de stakeholdersbijeenkomst benadrukten de deelnemers de gezamenlijke ambitie om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de behoefte en het belang van mensen met problematische schulden. De waarde en noodzaak van samenwerking tussen gemeenten, rechtbanken en beschermingsbewindvoerders wordt breed ondersteund door de deelnemers. Zij onderschrijven ook dat dit een aandachtspunt is bij de implementatie van het adviesrecht. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp benadrukte de VNG ook het belang van samenwerking. De Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderstrepen dit belang (zie hierover ook par. 3.3).

Naar aanleiding van de reacties op het voorontwerp en de stakeholderbijeenkomst is het voorontwerp op twee onderdelen aangepast: (a) de doorzendplicht van de griffier van de rechtbank is omgezet in een informatieplicht en (b) er is voor gemeenten een adviesrecht geïntroduceerd bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Het gewijzigde voorontwerp is begin 2019 voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing regeldruk, de Raad voor de rechtspraak en VNG.

De reacties op het eerste voorontwerp en het gewijzigde voorontwerp worden in deze paragraaf weergegeven op hoofdlijnen (par. 8.1).⁴⁶ Aan reacties op meer gedetailleerd niveau wordt aandacht besteed in de artikelsgewijze toelichting. Vervolgens wordt weergegeven op welke manier het gewijzigde voorontwerp naar aanleiding van de reacties is aangepast (par. 8.2). Tot slot wordt toegelicht waarom geen gevolg is gegeven aan enkele opmerkingen die in verschillende reacties terugkeren (par. 8.3).

8.1 Reacties op de voorontwerpen

Raad voor de rechtspraak

De Raad voor de rechtspraak vindt het een goede zaak dat mensen met schulden op een zo eenvoudig mogelijke wijze worden geholpen, zeker nu de gemeenten zijn belast met de schuldhulpverlening aan hun inwoners. Ook de rechter zal volgens de Rvdr welwillend staan ten opzichte van hulp door de gemeente. Als van gemeenten wordt verwacht dat zij binnen vier weken een aanbod kunnen doen dat beschermingsbewind overbodig maakt, betekent dat de gemeenten dan ook meteen moeten kunnen starten met dat traject; pas dan komt het adviesrecht goed uit de verf, aldus de Rvdr. De Rvdr plaatst vraagtekens bij de effectiviteit van het in het eerste voorontwerp voorgestelde adviesrecht. Het verzoekschrift geeft weinig tot geen informatie waarop de gemeente een inhoudelijk advies kan baseren. Daarnaast vindt de Rvdr de tijdspanne waarbinnen de gemeente een advies moet uitbrengen kort. Zij acht het zinvoller om eerst beschermingsbewind in te stellen en de beschermingsbewindvoerder de wettelijke verplichting op te leggen om in de periode tussen de vier en zes maanden na instelling van het bewind, in contact te treden met de gemeente om te bespreken wat de planning voor de betrokkene zal zijn. Dat plan moet de beschermingsbewindvoerder vervolgens binnen uiterlijk zes maanden aan de rechtbank doorsturen. Het eerste voorontwerp bevat volgens de Rvdr aspecten die een ernstige verzwaring van de werklast bij de rechtbank meebrengen. De ervaring met de pilot rondom schuldenbewind in Tilburg is dat een doorzendplicht een substantiële verhoging van de werkbelasting bij de griffie met zich brengt. De in het eerste voorontwerp opgenomen verplichting om de verzoeken na ontvangst te anonimiseren en de geanonimiseerde versie aan de gemeenten te zenden, betekent ook veel extra werk. De Rvdr berekent dat dit per jaar structureel 400.000 euro zal kosten. Een ander werklast verzwarend element is de omstandigheid dat iedere rechtbank te maken heeft met diverse gemeenten. De rechter zal inzicht moeten hebben in de voorzieningen in die gemeenten. Niet ondenkbaar is dat gemeenten ter zitting moeten worden gehoord omdat het advies of de voorzieningen onvoldoende duidelijk zijn. Wegens een gebrek aan aanknopingspunten is het voor de Rvdr niet mogelijk om deze extra werklast te kwantificeren.

In reactie op het gewijzigde voorontwerp merkt de Rvdr onder meer op dat de mogelijkheid voor gemeenten om enkele maanden na de instelling van een schuldenbewind advies te geven, beter voldoet aan de doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk dat gemeenten beter in de positie worden gebracht in geval van een beschermingsbewind wegens problematische schulden. De werklastgevolgen van het gewijzigde voorontwerp schat de Rvdr in op ruim 400.000 euro per jaar (zie hierover par. 7.1).

VNG

De VNG meent dat met het eerste voorontwerp voor een groot deel wordt tegemoetgekomen aan de wens van gemeenten om de regierol bij schuldhulpverlening beter te kunnen vervullen. De VNG vindt het adviesrecht een goede eerste stap. Het voorontwerp kan eraan bijdragen dat beschermingsbewind een schakel wordt in de integrale keten van ondersteuning voor een inwoner, meent de VNG. Door het voorontwerp worden gemeenten eerder betrokken in het proces. De VNG acht het van belang dat gemeenten hun instrumenten zoals budgetbeheer, coaching en de inzet van vrijwilligers goed op orde hebben en dat bijvoorbeeld hulpverleners en zorginstellingen die hun cliënten op beschermingsbewind wijzen ook de gemeentelijke voorzieningen goed in beeld hebben.

De VNG formuleert een vijftal randvoorwaarden en uitgangspunten bij het eerste voorontwerp: (1) een breed bestuurlijk gesprek en afspraken over het stelsel van beschermingsbewind en schuldhulpverlening; (2) een adviesrol voor gemeenten voorafgaand aan het indienen van het verzoek tot instelling van beschermingsbewind; (3) onafhankelijk onderzoek naar de financieringsstructuur van beschermingsbewind via de bijzondere bijstand; (4) vastleggen dat het gemeentelijk advies zwaarwegend is; (5) de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid dienen een afwegingskader en modeladvies op te stellen. De VNG heeft haar randvoorwaarden en uitgangspunten herhaald bij het gewijzigde voorontwerp. In mei 2019 heeft een bestuurlijk overleg met de VNG plaatsgevonden. De VNG heeft zich positief betoond over het voorstel om gemeenten de mogelijkheid te geven advies uit te brengen enkele maanden na de instelling van een schuldenbewind.

Divosa

Divosa is in haar reactie op het eerste voorontwerp verheugd dat gemeenten met het adviesrecht bij schuldenbewind de mogelijkheid krijgen hun regierol binnen schuldhulpverlening een nog betere invulling te geven. Het adviesrecht kan helpen om ervoor te zorgen dat beschermingsbewind een schakel wordt in de keten van ondersteuning voor een inwoner, in plaats van dat het losstaat van de ondersteuning die de gemeente biedt.

NVVK

Het eerste voorontwerp van het wetsvoorstel draagt volgens de NVVK bij aan de regiefunctie van de gemeente uit de Wgs. Zij is er niet van overtuigd dat een grotere regierol voor de uitvoerende overheid ook zorgt voor betere dienstverlening aan inwoners. Daarvoor dienen alle gemeenten voldoende alternatieve vormen van hulpverlening ter beschikking te hebben. Het is volgens de NVVK de vraag of deze hulpverlening op dit moment voor handen is. Zij vindt het van belang dat de gemeente beschikt over een totaalbeeld (inkomen, uitgaven en schulden) om na te gaan of beschermingsbewind noodzakelijk is.

Verenigingen van beschermingsbewindvoerders

De BPBI onderschrijft het streven om het aantal mensen met problematische schulden terug te dringen en te komen tot betere hulp aan deze mensen. Zij deelt ook de visie dat de verantwoordelijkheid van gemeenten voor integrale preventie van en hulp bij schulden moet leiden tot een krachtiger, meer integraal en minder vrijblijvende praktijk. Verder benadrukt de BPBI de duurzame meerwaarde van beschermingsbewind voor een grote groep kwetsbare burgers. Volgens de BPBI is 80% van de betrokkenen duurzaam aangewezen op ondersteuning. Deze groep zou volgens de BPBI niet geholpen zijn bij een tijdelijk alternatief van de zijde van de gemeente.

De NBPB benadrukt dat de oorzaak van problematische schulden zelden enkelvoudig is. Bij het ontstaan en voortduren van deze schulden spelen onderliggende oorzaken een rol. Het is de NBPB onduidelijk welke toegevoegde waarde het adviesrecht voor de verzoeker heeft en wat wordt verstaan onder «voldoende» behartiging van de belangen van de betrokkene.

De VeWeVe merkt in haar reactie onder meer op dat verschillende partijen al goed samenwerken, zoals gemeenten, wijkteams en beschermingsbewindvoerders. De VeWeVe ziet hierbij ook ruimte voor verbetering en benadrukt het belang van snelheid bij de inzet van ondersteuning vanuit de gemeente. De VeWeVe meent dat samenwerking meer vruchten afwerpt dan de introductie van een adviesrecht voor gemeenten.

8.2 Aanpassing van het gewijzigde voorontwerp

Behouden is het adviesrecht na de instelling van een schuldenbewind, bij de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Op basis van deze documenten kan de gemeente een onderbouwd advies geven.

Het adviesrecht bij de instelling van een schuldenbewind is geschrapt. De reden hiervoor is dat er onvoldoende informatie beschikbaar is op het moment van het verzoek tot instelling van een schuldenbewind om een onderbouwd gemeentelijk advies te kunnen geven. Een dergelijk adviesrecht zou echter wel substantiële kosten voor rechtspraak en gemeenten met zich brengen en mogelijk leiden tot vertraging in de procedure rondom schuldenbewind.

Aan het gewijzigde voorontwerp is toegevoegd de wijziging die bewerkstelligt dat schuldenbewind uitsluitend nog voor bepaalde tijd kan worden ingesteld. Aanleiding hiervoor is de evaluatie van de wetswijziging, waaruit kort gezegd blijkt dat schuldenbewinden vaak te lang duren. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp in mei 2019 heeft ook de VNG het belang van de tijdelijkheid van het schuldenbewind benadrukt.

8.3 Opmerkingen die niet hebben geleid tot aanpassing van de voorontwerpen

In deze paragraaf wordt toegelicht waarom geen gevolg is gegeven aan een aantal opmerkingen die terugkeren in reacties van verschillende organisaties.

De plaats van het adviesrecht in de procedure

In haar schriftelijke reacties op de voorontwerpen adviseert de VNG om het adviesrecht voorafgaand aan het indienen van het verzoek tot instelling van beschermingsbewind bij de rechtbank te beleggen. Dan zit de gemeente aan de voorkant van het proces, aldus de VNG. Ook Divosa adviseert te heroverwegen waar in het proces het adviesrecht wordt gepositioneerd. Van een dergelijke aanpassing van het voorontwerp is om drie redenen afgezien.

Ten eerste kan een dergelijke processtap als een drempel worden ervaren om beschermingsbewind aan te vragen. Een van de uitgangspunten van de huidige wetgeving is juist dat een beschermingsmaatregel als bewind toegankelijk is voor mensen die onvoldoende zelfredzaam zijn.⁴⁷ De verplichting om eerst langs de gemeente te moeten voordat beschermingsbewind bij de rechter kan worden verzocht, verhoudt zich hier niet mee.

Ten tweede zou een dergelijke processtap voor vertraging zorgen. De gemeenten zou in dat geval ten minste enkele weken nodig hebben om een advies uit te kunnen brengen. In de praktijk blijkt dat de periode tussen het indienen van een verzoek en de beslissing op het verzoek gemiddeld circa twee maanden bedraagt. Zou de gemeente moeten worden geraadpleegd vóórdat een verzoek mag worden ingediend, dan wordt de procedure met ten minste enkele weken vertraagd.

Ten derde zou een dergelijke processtap niet efficiënt zijn. Uit verschillende reacties op het eerste voorontwerp is gebleken dat er op het moment van het verzoek tot instelling van beschermingsbewind onvoldoende informatie beschikbaar is voor een onderbouwd gemeentelijk advies. De beschermingsbewindvoerder inventariseert de bezittingen en schulden van de betrokkene bij de aanvang van het bewind in de boedelbeschrijving. Aan de hand hiervan ontstaat overzicht in het vermogen en de schulden van de betrokkene. Door de beschermingsbewindvoerder te verplichten de boedelbeschrijving en het plan van aanpak drie maanden na de instelling van het bewind aan de gemeente door te sturen, ontvangt de gemeente de informatie die nodig is om een onderbouwd advies te kunnen geven. In het bestuurlijk overleg met de VNG over het gewijzigde voorontwerp heeft de VNG zich hierover positief betoond.

Kwalificatie van het advies van de gemeente

De VNG pleit er in haar schriftelijke reacties op de voorontwerpen voor om het advies van de gemeente aan de rechter te kwalificeren als «zwaarwegend». De NVVK vindt het onduidelijk welke status het advies van de gemeente heeft. Divosa pleit ervoor de status van het advies vast te leggen.

De rechter is gehouden om een advies mee te wegen en afwijking van het advies te motiveren. In dit licht bestaat geen aanleiding het advies in de wettekst van een kwalificatie te voorzien. De waarde die de rechter toekent aan de wens van de rechthebbende en het advies van de gemeente zal onder meer afhangen van de onderbouwing van de wens en van het advies.

ARTIKELSGEWIJS

In het algemeen deel van deze toelichting is degene wiens vermogen onder bewind wordt gesteld aangeduid als «de betrokkene» of «de inwoner». In de artikelen over beschermingsbewind in het Burgerlijk Wetboek wordt de betrokkene aangeduid als «de rechthebbende». Daarom wordt degene die hiervoor is aangeduid als «de betrokkene» of «de inwoner» in het artikelsgewijze deel van deze toelichting aangeduid als «de rechthebbende».

Artikel I

Onderdeel A: wijziging artikel 1:431 BW

Eerste lid

In artikel 1:431 BW zijn de gronden voor de instelling van beschermingsbewind opgenomen. Beschermingsbewind kan op grond van onderdeel a worden ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand of op grond van onderdeel b wegens verkwisting of het hebben van problematische schulden (kortweg schuldenbewind). Een beschermingsbewind kan voor bepaalde of onbepaalde tijd worden ingesteld. Dit is niet geëxpliciteerd in artikel 1:431 BW, maar volgt uit artikel 1:449, eerste lid, BW, dat bepaalt dat het bewind eindigt door het verstrijken van de tijdsduur waarvoor het is ingesteld en door de dood of ondercuratelestelling van de rechthebbende. De wijziging van artikel 1:431, eerste lid, BW bewerkstelligt dat schuldenbewind uitsluitend nog kan worden ingesteld voor bepaalde tijd (zie hierover par. 4.1 van het algemene deel van de memorie van toelichting).

Het nieuwe onderdeel a bepaalt dat beschermingsbewind wegens een lichamelijke of geestelijke toestand voor bepaalde of onbepaalde tijd kan worden ingesteld. Dit betreft een explicitering van deze reeds bestaande mogelijkheid. Het nieuwe onderdeel b bepaalt dat beschermingsbewind wegens verkwisting of het hebben van problematische schulden uitsluitend nog voor bepaalde tijd kan worden ingesteld.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de bevoegdheid van de rechter om een beschermingsbewind te beëindigen reeds is geregeld in artikel 1:449, tweede lid, BW. Hierin is bepaald dat de rechter het bewind kan beëindigen indien de noodzaak daartoe niet meer bestaat of voortzetting niet zinvol is gebleken, op verzoek van de bewindvoerder of degene die bevoegd is onderbewindstelling te verzoeken, dan wel ambtshalve.

Vijfde lid

Artikel 1:431, vijfde lid, BW bevat een technische wijziging. De slotzin van het huidige eerste lid luidt: «Onder aan de meerderjarige toebehorende goederen zijn in deze titel begrepen goederen die behoren tot zijn huwelijksgemeenschap of gemeenschap van geregistreerd partnerschap en die niet uitsluitend onder het bestuur van zijn echtgenoot dan wel geregistreerd partner staan.» Ten behoeve van de leesbaarheid van het eerste lid wordt deze slotzin verplaatst naar een nieuw vijfde lid.

Onderdeel B: nieuw artikel 1:432a BW

Het adviesrecht van gemeenten wordt geplaatst na artikel 1:431 BW dat de gronden bevat voor de instelling van beschermingsbewind en artikel 1:432 BW dat bepaalt wie een verzoek tot instelling van beschermingsbewind kunnen indienen.

Eerste lid

In het eerste lid wordt geregeld dat de gemeente uitsluitend gebruik kan maken van de mogelijkheid advies uit te brengen in gevallen waarin ten behoeve van haar inwoners schuldenbewind is ingesteld indien zij de wens daartoe schriftelijk kenbaar heeft gemaakt aan de rechtbank («opt in»; zie hierover par. 4.2 van het algemene deel van de memorie van toelichting). Als zij die wens niet kenbaar heeft gemaakt, is artikel 1:432a BW niet van toepassing. De rechter kan de beschermingsbewindvoerder dan niet verplichten de boedelbeschrijving en het plan van aanpak naar de gemeente te sturen. De gemeente kan de verklaring dat zij advies wenst uit te brengen schriftelijk intrekken.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid verplicht de rechter de beschermingsbewindvoerder een kopie van de boedelbeschrijving als bedoeld in artikel 1:436, eerste lid, BW en het plan van aanpak als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Besluit kwaliteitseisen aan de gemeente te sturen binnen drie maanden na de instelling van het beschermingsbewind indien het is ingesteld wegens problematische schulden.

In het advies beantwoordt de gemeente de vraag of een voldoende behartiging van de belangen van de rechthebbende kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening dan met de voortzetting van beschermingsbewind. In het algemeen deel van deze toelichting is ingegaan op de gemeentelijke voorzieningen in het kader van schuldhulpverlening, die een meer passende en minder verstrekkende voorziening kunnen zijn dan beschermingsbewind (par. 3). De NBPB vraagt in haar reactie op het voorontwerp wat moet worden verstaan onder een «voldoende» behartiging. De rechter zal per geval afwegen op welke wijze de belangen van de betrokkene het beste kunnen worden behartigd. Het is daarbij behulpzaam als het verzoek tot instelling van beschermingsbewind goed is onderbouwd. Datzelfde geldt voor het advies van de gemeente.

Het advies kan een aanbod inhouden van de gemeente om de rechthebbende met een voorziening in het kader van schuldhulpverlening te ondersteunen. Het advies kan ook inhouden dat de gemeente voorstelt om de rechthebbende gezamenlijk met een beschermingsbewindvoerder ondersteuning te bieden. Te denken valt aan het hiervoor genoemde geval waarin er naast problematische schulden tevens sprake is van een lichamelijke of geestelijke toestand waardoor de rechthebbende niet in staat is zijn vermogensrechtelijke belangen te behartigen. In dat geval kan de beschermingsbewindvoerder financiële stabiliteit brengen en kan de schuldhulpverlening proberen de schulden zoveel mogelijk op te lossen.

De gemeente motiveert haar advies. Kort gezegd betekent dit voor gevallen waarin zij adviseert dat de belangen van de rechthebbende beter kunnen worden behartigd met een gemeentelijke voorziening, dat zij toelicht om welke voorziening het gaat. In het algemene deel van deze toelichting is ingegaan op bestaande onderzoeken, handreikingen en screeningsinstrumenten die behulpzaam kunnen zijn bij het opstellen van een afwegingskader, waarmee het advies kan worden onderbouwd (zie par. 4.2).

Indien de gemeente voorziet dat de rechthebbende onvoldoende gemotiveerd is om resultaat te bereiken met de inzet van een voorziening, dan dient zij dit in haar advies te betrekken.

De rechter is gehouden bij zijn beslissingen de gronden daarvoor op te nemen (art. 287, eerste lid, jo. 230, eerste lid, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv)). Dit betekent dat de rechter het advies van de gemeente betrekt bij de motivering van zijn beslissing en afwijking van het advies motiveert.

De gemeente is geen belanghebbende bij de procedure rond beschermingsbewind in de zin van artikel 798 Rv. Het feit dat de rechter het advies betrekt in zijn motivering verandert dit niet. De rechter hoeft de gemeente dan ook niet in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord.

De situatie kan zich voordoen dat de gemeentelijke voorziening niet het gewenste resultaat heeft en de problematische schuldenproblematiek voortduurt of verergert. Het staat de verzoeker, de rechthebbende of de gemeente vrij om dan (opnieuw) een verzoek tot instelling van beschermingsbewind in te stellen. De rechter weegt bij de beoordeling van het verzoek mee dat een eerdere poging om ondersteuning te bieden via een gemeentelijke voorziening niet het gewenste resultaat heeft gehad.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het advies van de gemeente geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

Derde lid

De kantonrechter kan de beschermingsbewindvoerder op grond van het derde lid verplichten een kopie van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen indien het beschermingsbewind is ingesteld wegens een lichamelijke of geestelijke toestand, en tevens sprake is van problematische schulden.

Vierde lid

Op grond van het vierde lid is de gemeente bevoegd een advies uit te brengen indien de rechter de beschermingsbewindvoerder heeft verplicht om de boedelbeschrijving en het plan van aanpak aan de gemeente te sturen. De gemeente heeft het recht te adviseren, niet de plicht.

Verder bevat het vierde lid de verplichting voor de beschermingsbewindvoerder om de gemeente binnen een week na de instelling van het bewind te berichten over de instelling.

Vijfde lid

Als de gemeente advies uitbrengt, dient zij dit te doen binnen vier weken na ontvangst van de kopie van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder. Met de termijn van vier weken is aangesloten bij de termijn waarbinnen gemeenten een eerste gesprek moeten houden met degene die een hulpvraag indient (art. 4, eerste lid, Wgs). Voorts is de gemeente op grond van het vijfde lid verplicht het advies te verstrekken aan de griffier, de rechthebbende en de beschermingsbewindvoerder.

Zesde lid

Indien de gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de rechthebbende kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening, beslist de rechter op grond van de eerste volzin van het zesde lid of het beschermingsbewind wordt voortgezet dan wel beëindigd. Indien de rechter beslist tot beëindiging is het denkbaar dat hij het beschermingsbewind niet onmiddellijk beëindigt maar na enkele maanden en dat daar een evaluatiegesprek aan voorafgaat.

Als een gemeente adviseert dat een voldoende behartiging van de belangen van de rechthebbende kan worden bewerkstelligd met een meer passende en minder verstrekkende voorziening, past het daarbij dat zij op de hoogte wordt gebracht van de beslissing van de rechter naar aanleiding van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder en het advies van de gemeente. In dit licht wordt de griffier in de tweede volzin van het zesde lid verplicht om een kopie van de beschikking naar de gemeente te zenden. Het versturen van kopieën is geen nieuwe verplichting voor de griffier. Deze verplichting bestaat al jegens de verzoeker, verschenen belanghebbenden en belanghebbenden aan wie een kopie van het verzoekschrift is gezonden (art. 805, eerste lid, Rv).

Degenen aan wie een kopie van de beschikking wordt gezonden mogen tegen die beschikking hoger beroep instellen op grond van artikel 806, eerste lid, onderdeel a, Rv. Deze bepaling wordt in de derde volzin van het zesde lid buiten toepassing verklaard voor zover het gaat om gemeenten waaraan een kopie van de beschikking wordt gezonden. Dit betekent dat gemeenten, net als op dit moment het geval is, geen hoger beroep kunnen instellen tegen de beslissing van de rechter naar aanleiding van de boedelbeschrijving en het plan van aanpak van de beschermingsbewindvoerder en het advies van de gemeente.

Zevende lid

Onderdeel van het plan van aanpak zijn de vragen of de betrokkene een PGB heeft, en zo ja, wie het PGB beheert, en of de betrokkene in staat is de rekening en verantwoording van de beschermingsbewindvoerder te begrijpen en beoordelen, alsmede het verzoek om het antwoord op die vraag toe te lichten. Onderdeel van de boedelbeschrijving is de vraag of de betrokkene een PGB heeft. In het algemene deel van de memorie van toelichting is – kort gezegd – toegelicht dat deze bijzondere persoonsgegevens in de zin van de AVG voor de gemeente noodzakelijk zijn om de aard van de financiële problematiek van de betrokkene in te kunnen schatten en de rechter een onderbouwd advies te geven (zie par. 5). Op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b, AVG dient de verwerking van deze gegevens toegestaan te zijn bij Unierecht, lidstatelijk recht of bij een collectieve overeenkomst. Artikel 1:432a, zevende lid, BW voorziet in de noodzakelijke uitzondering op het verbod van artikel 9, eerste lid, AVG om gegevens betreffende de gezondheid te verwerken.

Artikel II

Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Daarbij zal de hand worden gehouden aan de vaste verandermomenten.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

---

1 Regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst, p. 27 en kabinetsbrief over Brede Schuldenaanpak d.d. 24 mei 2018, Kamerstukken II 2017/18, 24 515, nr. 431.

2 Stb. 2013, 414.

3 «Bij naar schatting 4% van alle onderbewindgestelden lukt het niet om financiële stabiliteit te realiseren.» Zie Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, i.o.v. het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015, p. 77.

4 Bureau Bartels, Werking Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm, WODC 2018.

5 Ibid., p. 11.

6 Ibid., p. 12 en 52.

7 De pilot is uitgebreid naar het versnellen van de doorstroom (het regelen van schulden) en de uitstroom uit schuldenbewind, en verlengd tot 2021. Zie voor de volledige rapportage Rechtbank Zeeland-West-Brabant & gemeente Tilburg, T-aanpak Schuldenbewind. Evaluatie pilot Rechtbank Zeeland-West-Brabant – gemeente Tilburg, 2020.

8 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

9 Zie art. 12, vierde lid, VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

10 Stb. 2013, 414.

11 Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 3, p. 6.

12 Ibid., p. 30.

13 Ibid., p. 30.

14 Zie Bureau Bartels, Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden, i.o.v. het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2015, p. 78.

15 Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 6, p. 8–9.

16 Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 3, p. 7.

17 Stb. 2014, 46.

18 Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 3, p. 28.

19 Kamerstukken II 2017/18, 33 054, nr. 23.

20 Kamerstukken II 2017/18, 33 054, nr. 24.

21 Zie hierover nader Bureau Bartels, Werking Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm, WODC 2018, p. 10–14 en 20.

22 Ibid., p. 14.

23 Ibid., p. 12.

24 Zie NVVK, Module budgetbeheer, te raadplegen via https://www.nvvk.eu/l/library/download/ urn:uuid:e2f56c93-ff0e-4ec1–853b-fbd21edd9b58/module-budgetbeheer.pdf.

25 Een uitgebreide toelichting op het gemeentelijk instrumentarium is o.m. beschikbaar in Platform31, De eindjes aan elkaar knopen, Cruciale vragen bij financiële problematiek in de wijk. De update, 2017 en op de website van de NVVK, te raadplegen via https://www.nvvk.eu/gedragscodes-en-modules.

26 Ibid., p. 8.

27 Bureau Bartels, Werking Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm, WODC 2018, p. 11.

28 Ibid., p. 12 en 52.

29 Ibid., p. 52.

30 Ibid., p. 12.

31 Ibid., p. 48.

32 Ibid., p. 52–53 en 81.

33 Stcrt. 2014, 32149.

34 In de Aanbevelingen meerderjarigenbewind van het LOVCK&T heeft de rechtspraak neergelegd dat de beschermingsbewindvoerder de boedelbeschrijving binnen vier maanden na aanvang van het bewind bij de rechter moet indienen, zie Aanbevelingen meerderjarigenbewind, onder «B. Taken van de bewindvoerder», onderdeel 1, p. 6, vastgesteld op 7 september 2018. Daarvoor maakt de beschermingsbewindvoerder gebruik van het formulier «Boedelbeschrijving» dat de rechtspraak heeft opgesteld, zie https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Boedelbeschrijving.pdf.

35 Als voorbeeld kan worden gedacht aan het screeningsinstrument Mesis voor beschermingsbewind, te raadplegen via https://mesis.nu/mesis-voor-beschermingsbewind, en het diagnose-instrument Bewind51. Dergelijke instrumenten kunnen voor zowel gemeenten als rechters behulpzaam zijn bij de beantwoording van de vraag of beschermingsbewind of een andere vorm van ondersteuning de meest passende maatregel is.

36 Te raadplegen via https://www.platform31.nl/publicaties/op-weg-naar-een-sluitende-aanpak-voor-financieel-kwetsbaren.

37 Te raadplegen via https://www.platform31.nl/uploads/media_item/media_item/105/9/ Platform31_Quickscan_Beschermingsbewind-1522922474.pdf.

38 Voluit: Verordening (EU) 2016/679 van het Europees parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (PbEU 2016, L 119).

39 Kamerstukken I 2010/11, 31 051, D, motie Franken.

40 Zie https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Plan-van-aanpak-bewind.pdf.

41 Zie https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Boedelbeschrijving.pdf.

42 Bron: Raad voor de rechtspraak.

43 Op weg naar effectieve schuldhulp: De kosten en baten van schuldhulpverlening, APE/Stimulansz, 2011.

44 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

45 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

46 Met uitzondering van de adviezen van de Autoriteit Persoonsgegevens en het Adviescollege toetsing regeldruk. Die adviezen zijn reeds aan de orde gekomen in resp. par. 6 en 8.

47 Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 3, p. 3.