33 311 Voorstel van wet van het Lid Bontes tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het beperken van de duur van partneralimentatie en tot wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met het desverzocht verstrekken van berekeningen van draagkracht en behoefte in zaken betreffende partneralimentatie 

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN DEEL

De kern van het initiatiefwetsvoorstel

Bij het aangaan van een huwelijk of een geregistreerd partnerschap ontstaat er een wederzijdse onderhoudsverplichting. De verplichtingen van het huwelijk of het geregistreerd partnerschap houden na scheiding, scheiding van tafel en bed en ontbinding van het geregistreerd partnerschap op, maar dit geldt niet voor de onderhoudsverplichting. De plicht om elkaar financieel bij te staan werkt na de ontbinding van het huwelijk¹ door. Aan de draagkrachtige echtgenoot kan een alimentatieverplichting ten behoeve van de behoeftige echtgenoot worden opgelegd.

De verantwoordelijkheid die men door het huwelijk² op zich heeft genomen, houdt weliswaar een verplichting in om bij te dragen in het levensonderhoud van de (voormalig) partner, maar rechtvaardigt niet dat deze verplichting na beëindiging van het huwelijk ongelimiteerd blijft bestaan. Reeds in 1994 is derhalve de Wet limitering alimentatie na scheiding³ tot stand gekomen welke de alimentatieduur beperkte van levenslang naar een maximum van twaalf jaar. Een levenslange onderhoudsverplichting van gewezen echtgenoten werd destijds niet meer als redelijk ervaren en het werd niet juist geacht de beslissing na welke termijn een onderhoudsverplichting dient te eindigen volledig bij de rechter te laten. De huidige wetgeving voorziet dus in een limitering van de onderhoudsverplichting na scheiding van maximaal twaalf jaar, behoudens bijzondere omstandigheden.

Sinds de totstandkoming van de huidige wetgeving zijn de verhoudingen binnen de samenleving met betrekking tot het huwelijk enorm gewijzigd. Terwijl ruim tien jaar geleden 28 419 huwelijken werden ontbonden, ligt het aantal scheidingen in 2011 al op 32 544. ⁴ Ook ten aanzien van de verhoudingen tussen man en vrouw hebben zich de afgelopen jaren belangrijke wijzigingen voorgedaan. Van een klassiek rollenpatroon tussen man en vrouw is vrijwel geen sprake meer. Het is de tijd van vrouwenemancipatie waarbij steeds meer vrouwen zich op de arbeidsmarkt begeven. Daarnaast is gebleken dat de huidige wetgeving niet meer op voldoende draagvlak binnen de samenleving kan rekenen. Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de Nederlandse bevolking een termijn van maximaal vijf jaar ten aanzien van de onderhoudsverplichting jegens de ex-echtgenoot of ex-geregistreerd partner meer gerechtvaardigd acht dan de thans bestaande termijn van twaalf jaar.⁵

Uit het hiervoor beschrevene volgt naar de visie van de indiener dat de onderhoudsverplichting voor gewezen echtgenoten thans op een wijze geregeld is die niet meer past binnen de huidige verhoudingen in de samenleving. De wettelijke termijn voor de onderhoudsverplichting dient volgens indiener op een meer rechtvaardiger wijze vorm te worden gegeven die past binnen de moderne tijd. Het wetsvoorstel strekt ertoe – kort gezegd- de thans bestaande maximum termijn voor partneralimentatie te reduceren van twaalf naar vijf jaar. Indiener meent dat de onderhoudsgerechtigde in staat moet worden geacht gedurende vijf jaar een opleiding te volgen, dan wel in deeltijd te werken, hetgeen betekent dat na het verstrijken van deze termijn de onderhoudsgerechtigde in de mogelijkheid moet zijn in zijn of haar eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. Naast het reduceren van de termijn van alimentatie naar maximaal vijf jaar voorziet het initiatiefwetsvoorstel in een mogelijkheid voor betrokkenen om te verzoeken om overlegging van de aan de beschikking betreffende partneralimentatie ten grondslag liggende berekeningen van de draagkracht en behoefte.

Aanleiding initiatiefwetsvoorstel

In de Tweede Kamer is de begrenzing van de partneralimentatieduur herhaaldelijk ter sprake gekomen. Tijdens het algemeen overleg van 29 september 2011⁶ hebben verschillende politieke partijen gepleit voor een aanpassing van de huidige duur van de onderhoudsverplichting. Ook van buiten de Tweede Kamer zijn er verschillende signalen ontvangen die erop wijzen dat de huidige alimentatieduur niet meer als redelijk wordt ervaren.⁷

Deze signalen komen volgens indiener met name voort uit de gewijzigde verhoudingen binnen de samenleving met betrekking tot het huwelijk. Terwijl ruim tien jaar geleden 28 419 huwelijken werden ontbonden, ligt het aantal scheidingen in 2011 al op 32 544. ⁴ Ook ten aanzien van de verhouding tussen man en vrouw is er de laatste jaren veel veranderd. Op het gebied van vrouwenemancipatie is sinds 1994 veel gebeurd, man en vrouw zijn gelijk en steeds meer vrouwen participeren op de arbeidsmarkt. In 2011 had bijna 33% van alle vrouwen van 15 tot 65 jaar een deeltijdbaan van 20 tot 35 uur per week, terwijl dit percentage in 1991 slechts lag op 25%. ⁴ Vrouwen worden economisch zelfstandiger en de verwachting is ook dat dit percentage alleen maar zal blijven stijgen.

Deze omstandigheden hebben met zich meegebracht dat de discussie over de huidige alimentatieregeling weer is opgelaaid. Steeds meer vrouwen kunnen in hun eigen levensonderhoud voorzien en dit noopt volgens indiener tot een wijziging van de bestaande partneralimentatieregeling. Naast deze ontwikkelingen ontbeert de huidige duur van de uitkering tot levensonderhouder volgens indiener de stimulans voor de alimentatiegerechtigde om te participeren op de arbeidsmarkt. Naast de stimulans tot arbeidsparticipatie kan de voornoemde wijziging volgens indiener ook een positieve bijdrage leveren aan de vergrijzing die in Nederland plaatsvindt. Zo is het geenszins onaannemelijk dat de stimulans tot arbeidsparticipatie daadwerkelijk leidt tot een stijging van het aandeel werkende vrouwen op de arbeidsmarkt.

Naast de begrenzing van de alimentatieduur is tevens het ontbreken van inzicht in de wijze waarop de hoogte van de partneralimentatie wordt bepaald een punt van kritiek ten aanzien van de huidige regelgeving. In artikel 1: 397 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is geregeld dat bij het bepalen van het verschuldigde bedrag voor levensonderhoud aan onder meer ex-echtgenoten rekening wordt gehouden met de <<behoeften>> van de alimentatiegerechtigde enerzijds en de <<draagkracht>> van de alimentatieplichtige anderzijds. De wetgever heeft gekozen voor een open norm. De Werkgroep alimentatienormen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft deze open norm nadere invulling gegeven teneinde handvatten te bieden voor de rechtspraktijk en de rechtseenheid te bevorderen. Deze richtlijnen worden gepubliceerd in de zogenoemde Tremarapporten.

De hoogte van de alimentatie wordt door de rechter doorgaans (mede) bepaald aan de hand van de Trema-normen. De rechter hoeft niet te motiveren waarom hij van die aanbevelingen afwijkt. De Tremanormen zijn geen recht in de zin van artikel 79 Wet op de Rechterlijke Organisatie. Een rechterlijke beslissing dient zo te worden gemotiveerd dat zij voldoende inzicht geeft in de aan haar ten grondslag liggende gedachtegang om de beslissing zowel voor partijen als voor derden controleerbaar en aanvaardbaar te maken. Dit uitgangspunt geldt ook voor beslissingen in alimentatiezaken. De rechter hoeft de draagkracht- en behoefteberekeningen niet in zijn beschikking op te nemen, mits maar voldoende blijkt van welke gegevens hij bij zijn beslissing is uitgegaan.

Het achterwege laten van een draagkrachtberekening kan als gevolg hebben, dat extra tijd moet worden geïnvesteerd in het beoordelen van de juistheid van de beschikking. Daarnaast kan het niet aanhechten van een draagkrachtberekening leiden tot rechtsonzekerheid. Tijdens het algemeen overleg van 29 september 2001⁸ heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie toegezegd om met de Raad voor de rechtspraak af te stemmen dat in familierechtelijke zaken de alimentatieberekening door de rechter altijd wordt bijgevoegd. De bezwaren vanuit de rechtspraktijk acht de indiener echter van dien aard dat wordt voorgesteld dat op verzoek van betrokkenen de aan de beschikking betreffende partneralimentatie ten grondslag liggende berekeningen worden verstrekt bij de beschikking. Artikel 290 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering wordt hiertoe gewijzigd. Indiener meent dat dit kan bijdragen aan de rechtszekerheid ten aanzien van de hoogte van de te betalen of te ontvangen uitkering tot levensonderhoud.

Voorgestelde regelgeving

De huidige regeling voor de onderhoudsverplichting van de ex-partner dient volgens indiener te worden vervangen door een stelsel dat meer recht doet aan de huidige verhoudingen binnen de samenleving. Dit wetsvoorstel strekt ertoe de regeling voor de onderhoudsverplichting aan te passen aan de moderne tijd. Tevens wordt beoogd meer inzicht te verschaffen in de berekening van de door de rechter vastgestelde of gewijzigde uitkering tot levensonderhoud. Om de doelstelling van dit initiatiefwetsvoorstel te bereiken, is ervoor gekozen om in de eerste plaats de maximumtermijn van twaalf jaar te reduceren tot maximaal 5 jaar, met dien verstande dat in uitzonderingsgevallen een verlenging van deze termijn mogelijk is. Daarnaast wordt partijen de mogelijkheid gegeven om te verzoeken tot het verstrekken van de berekeningen die aan de beschikking tot partneralimentatie ten grondslag liggen.

Financiële gevolgen

Middels de voorgestelde wijziging wordt de maximale periode waarin een ex-partner wettelijk verplicht kan worden alimentatie te betalen teruggebracht van maximaal 12 jaar naar maximaal 5 jaar. Dit heeft financiële effecten op het bijstandsbudget (Wet Werk en Bijstand, WBB). In de bijstand wordt bij het bepalen van het recht op en de hoogte van bijstand rekening gehouden met eigen inkomsten. Ook een te ontvangen uitkering tot levensonderhoud is een inkomstenbron die bepalend is voor de hoogte van een eventuele aanvulling hierop tot maximaal de bijstandsnorm. Het reduceren van de maximumtermijn van alimentatie naar vijf jaar leidt er toe dat in sommige gevallen eerder gestopt wordt met het betalen van alimentatie. Wanneer de ontvanger een bijstandsuitkering heeft zal het wegvallen van dit inkomen meer bijstandsaanvulling impliceren. De kosten hiervan slaan neer op de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Op basis van CBS-cijfers over 2010 is becijferd dat er op dit moment ca 11 miljoen euro als inkomsten worden verrekend op bijstandsuitkeringen als gevolg van ontvangen partneralimentatie. Uit gegevens van het Ministerie van Financiën blijkt dat ca 35% van de alimentatiebetalingen betrekking heeft op de periode na 5 jaar. Deze 35% zou met de voorgestelde wijziging wegvallen. Het bedrag komt daarmee uit op 35% van eerdergenoemde 11 miljoen. De inschatting van de toename van kosten voor de WWB bedraagt daarmee 4 miljoen euro.

De voorgestelde wijziging zou er tevens toe kunnen leiden dat er meer personen in de bijstand terecht kunnen komen (aanzuigende werking). Dit is mogelijk wanneer iemand net boven bijstandsniveau zit en door het wegvallen van alimentatie na 5 jaar onder het bijstandsniveau zal komen. Naar verwachting is dit effect echter beperkt, mede gezien de lange voorbereidingstijd van 5 jaar waarin deze huishoudens de inkomenssituatie kunnen verbeteren. De prikkel om de inkomenssituatie te verbeteren kan er ook toe leiden dat personen eerder uit de bijstand zouden kunnen stromen. Deze twee effecten (negatief en positief) worden aangenomen beperkt te zijn en beïnvloeden per saldo de hoogte van de kosten niet. De inschatting van de financiële effecten komt daarmee uit op een kostenpost in de WWB van 4 miljoen euro.

Naast de verwachte financiële effecten in de WWB van 4 miljoen euro verwacht de indiener ook financiële effecten ten aanzien van de fiscale regeling. De kosten van de fiscale regeling bedragen op dit moment 40 miljoen euro. Deze kosten worden hoofdzakelijk veroorzaakt door het verschil tussen het marginaal IB-tarief van de alimentatieplichtige en het marginaal IB-tarief van de alimentatiegerechtigde. Ongeveer 75% van de afgetrokken alimentatie heeft betrekking op huwelijken die hooguit 5 jaar geleden officieel beëindigd zijn. Hieronder valt een substantiële groep waarbij al voor de officiële scheidingsdatum een voorziening is getroffen. Inperking van de duur van de partneralimentatieplicht leidt tot een structurele besparing op de fiscale kosten van 10 miljoen euro (25% van 40 miljoen euro).

De eerste vijf jaren is er als gevolg van overgangsrecht geen budgettaire opbrengst. Daarna bedraagt de jaarlijkse fiscale opbrengst 10 miljoen euro en is er een endogeen beslag op de bijstand van 4 miljoen euro.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I Wijziging artikel 157, derde en vierde lid, Boek 1 BW

De huidige alimentatieduur van twaalf jaar ontbeert naar de mening van de indiener de stimulans voor de onderhoudsgerechtigde om te participeren op de arbeidsmarkt. Daarnaast wordt bij toekenning van een alimentatieplicht van twaalf jaar miskend dat de huidige verhoudingen tussen echtgenoten in de samenleving zodanig zijn gewijzigd dat de huidige termijn niet meer als redelijk wordt ervaren.

Zoals reeds genoemd wordt middels dit initiatiefwetsvoorstel de maximumtermijn van twaalf jaar gereduceerd tot vijf jaar. Deze termijn is ontleend aan een enquête uitgevoerd door TNS-NIPO waaruit afgeleid kan worden dat er een groot draagvlak onder de Nederlandse bevolking is om de partneralimentatieduur terug te brengen tot maximaal vijf jaar. De termijn van vijf jaar stelt de alimentatiegerechtigde in staat binnen deze termijn een opleiding te volgen, dan wel in deeltijd te werken, om zo na vijf jaar geacht te worden in zijn of haar eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. Binnen de maximumtermijn blijft de rechter vrij om met inachtneming van alle bijzondere omstandigheden van het geval een alimentatie al dan niet aan een termijn te binnen.

Voor verlenging van de termijn van vijf jaren die van rechtswege uit de wet voortvloeit of voor wijziging van de door de rechter vastgestelde of de door partijen overeengekomen termijn, sluit de indiener aan bij het bestaande recht. Verlenging van de termijn is slechts in bijzondere gevallen mogelijk. Ware dit anders, dan zou de maximale termijn van vijf jaren een wassen neus zijn. Wat betreft de bijzondere omstandigheden kan onder meer worden gedacht aan de mogelijkheden van de alimentatiegerechtigde, diens leeftijd, gezondheidstoestand, arbeidsverleden en achtergrond in aanmerking genomen, om zich in vijf jaar een eigen inkomen te verwerven en aan de vraag of zulks ook kan worden gevergd. Nu wordt aangesloten bij het huidige recht, blijft de jurisprudentie op dit vlak zijn gelding behouden. Het feit dat de alimentatiegerechtigde bij beëindiging van de alimentatieplicht aangewezen zal zijn op een uitkering ingevolge de Wet Werk en Bijstand zal in beginsel niet aan beëindiging in de weg staan.⁹

Stelt de rechter geen termijn vast voor de duur van de partneralimentatie of komen partijen geen termijn overeen, dan eindigt de onderhoudsverplichting op grond van de wet van rechtswege na het verstrijken van een termijn van vijf jaren. De termijn vangt aan op de datum van inschrijving van de beschikking in de registers van de burgerlijke stand. De onderhoudsgerechtigde kan de rechter in uitzonderlijke gevallen verzoeken om een verlenging van deze termijn. Hij dient daartoe aannemelijk te maken dat het verstrijken van de termijn van vijf jaren van zo ingrijpende aard is dat ongewijzigde handhaving van die termijn naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van hem kan worden gevergd. Dit verzoek dient te worden ingediend voordat drie maanden sinds de beëindiging zijn verstreken. De rechter bepaalt bij de uitspraak of verlenging van de termijn na ommekomst daarvan mogelijk is (artikel 1: 157 lid 5 BW).

Stelt de rechter een termijn vast of komen partijen een termijn overeen, dan kan deze termijn worden gewijzigd op grond van een zo ingrijpende wijziging van omstandigheden dat ongewijzigde handhaving van de termijn naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van verzoeker kan worden gevergd (artikel 1: 401 lid 2 BW). Een verlenging van een door de rechter vastgestelde termijn is niet mogelijk, indien de rechter dit op grond van artikel 1: 157 lid 5 BW heeft bepaald.

Indiener handhaaft voorts de regeling betreffende de alimentatieverplichting in het geval van kortdurende, kinderloze huwelijken. Bedraagt de duur van een huwelijk niet meer dan vijf jaar en zijn uit het huwelijk geen kinderen geboren, dan eindigt de verplichting tot levensonderhoud van rechtswege na het verstrijken van de termijn die gelijk is aan de duur van het huwelijk (artikel 1: 157 lid 6 BW).

Artikel II Wijziging van artikel 290 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering

Een rechterlijke beslissing dient in beginsel zo te worden gemotiveerd dat zij voldoende inzicht geeft in de aan haar ten grondslag liggend gedachtegang om de beslissing zowel voor partijen als voor derden controleerbaar en aanvaardbaar te maken. Dit uitgangspunt geldt ook voor beslissingen in alimentatiezaken. De rechter is niet verplicht is een draagkrachtberekening in de beschikking op te nemen. Het niet opnemen van een draagkrachtberekening schept volgens indiener onduidelijkheid over het te betalen of te ontvangen alimentatiebedrag. Om tegemoet te komen aan de rechtszekerheid stelt indiener voor de berekeningen van draagkracht en behoefte die aan de beschikking ten grondslag liggen, bij de beschikking te verstrekken. Om druk op de rechterlijke macht en een kostenverhoging voor de rechterlijke macht zoveel mogelijk te voorkomen is er middels voorgestelde wijziging voor gekozen om het aanhechten van de draagkrachtberekening op verzoek van partijen te laten plaatsvinden. Dit houdt in dat partijen de rechter kunnen verzoeken bij zijn beschikking mede de berekening van de draagkracht en van de behoefte aan te hechten om zodoende meer inzicht in de hoogte van de te betalen of te ontvangen alimentatie te krijgen.

Artikel III Overgangsrecht

De nieuwe regeling van de reducering van de alimentatietermijn naar maximaal vijf jaar zal ook van toepassing zijn op lopende alimentatieverplichtingen. Aangenomen wordt dat een eerbiedigende werking, inhoudende dat het oude alimentatierecht onverkort van toepassing zou blijven op bestaande alimentatieregelingen, verschillende nadelen heeft. Allereerst zou een dergelijke overgangsregeling met zich meebrengen dat nog lange tijd alimentatieregelingen blijven bestaan die zijn gebaseerd op een wettelijk stelsel dat niet langer als juist wordt gezien. Ten tweede zouden twee verschillende alimentatiestelsels zeer lange tijd naast elkaar blijven bestaan.

Het alternatief van de eerbiedigende werking, inhoudende dat de nieuwe wet onverkort van toepassing is op alimentatieregelingen van voor het tijdstip van inwerkingtreding, zou bij de voorgestelde regeling als gevolg hebben dat alle alimentaties van langer dan vijf jaar, bij de inwerkingtreding van rechtswege zouden vervallen. Teneinde in deze gevallen een te abrupte beëindiging van de alimentatieplicht te voorkomen en om de alimentatiegerechtigde de mogelijkheid te geven zich voor te bereiden, middels opleiding, dan wel werken in deeltijd, op de participatie op de arbeidsmarkt, is in het eerste lid van Artikel III bepaald dat de nieuwe regeling alleen van toepassing is op uitkeringen tot levensonderhoud die nà het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet door de rechter zijn toegekend of tussen partijen zijn overeengekomen (lid 1). Voor uitkeringen tot levensonderhoud die vóór de inwerkingtreding van deze wet zijn toegekend of overeengekomen is voorts bepaald dat deze van rechtswege eindigen vijf jaren na de inwerkingtreding van deze wet, tenzij de door de rechter vastgestelde of de door partijen overeengekomen termijn eerder eindigt (lid 2). Op deze wijze hebben de onderhoudsgerechtigden een redelijke termijn om zich voor te bereiden op hun nieuwe situatie. Lukt het hen niet om binnen deze termijn in het eigen levensonderhoud te voorzien, dan kunnen zij de rechter verzoeken deze termijn te verlengen. De onderhoudsgerechtigde dient hiertoe aannemelijk te maken dat de beëindiging van de uitkering door het verstrijken van de termijn van vijf jaren van zo ingrijpende aard is, dat ongewijzigde handhaving van die termijn naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van hem kan worden gevergd (lid 3). Aangesloten is derhalve bij de wijzigingsgrond van artikel 1: 157 lid 5 BW. De door de rechter op grond van het derde lid vastgestelde termijn kan op verzoek van een van de gewezen echtgenoten worden gewijzigd in geval van een zo ingrijpende wijziging van omstandigheden dat een ongewijzigde handhaving van die termijn naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet van verzoeker kan worden gevergd (lid 4). Voor deze grond is aangesloten bij de wijzigingsgrond van artikel 1: 401 lid 2 BW.

Ten slotte is bepaald dat voor lopende uitkeringen tot levensonderhoud, welke zijn vastgesteld voor 1994, het overgangsrecht van de Wet Limitering Alimentatie na scheiding onverkort van kracht blijft (lid 5).

Bontes

---

1 Hier wordt mede onder verstaan de ontbinding van het geregistreerd partnerschap en de scheiding van tafel en bed.

2 Hier wordt mede onder verstaan het geregistreerd partnerschap.

3 Stb. 1994, 345.

4 Onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek.

5 TNS NIPO-onderzoek: «Duur van partneralimentatie. Maatwerk in plaats van ingrijpende verkorting».

6 Kamerstuk II 2011/12, 28 867, nr. 24.

7 N. Spalter, «Duur van de partneralimentatie», in: NJB, 8 juni 2012, TNS NIPO-onderzoek: «Duur van partneralimentatie. Maatwerk in plaats van ingrijpende verkorting»

8 Kamerstuk II 2011/12, 28 867, nr. 24.

9 HR 28 januari 2000, NJ 2000, 391.