Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer |
|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 2021-2022 | 32861 nr. 71 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
32 861 Beleidsdoorlichting Infrastructuur en Waterstaat
Nr. 71 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 november 2021
Hierbij ontvangt u het eindrapport van de beleidsdoorlichting van artikel 21, onderdeel stalsystemen voor de landbouw, van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat1. Het onderdeel stalsystemen van artikel 21 omvat jaarlijks ca. € 2,3 miljoen aan uitgaven. De beleidsdoorlichting heeft betrekking op de periode 2014 tot en met 2020. Hierbij geef ik invulling aan de toezegging aan uw Kamer bij brief van 24 februari 20212.
Eerder heeft reeds een Publieke Waardescan op het Rijksbrede Programma Circulaire Economie (RPCE) plaatsgevonden (een belangrijk ander onderdeel van begrotingsartikel 21), waarover uw Kamer op 27 november 2020 is geïnformeerd3.
Met de beleidsdoorlichting van begrotingsartikel 21, onderdeel stalsystemen, is beoogd inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en mogelijke verbeterpunten te identificeren. Daarbij zijn voor het onderzoek de volgende hoofdvragen geformuleerd:
-
1. In welke mate draagt het beleid en daarbij ingezette beleidsinstrumenten bij aan het realiseren van de beleidsdoelstelling? Anders gezegd: werkt het beleid?
-
2. Wat is de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid? Anders gezegd: zijn de ingezette middelen doelmatig besteed?
De beleidsdoorlichting vormt een syntheseonderzoek gebaseerd op bestaande evaluaties en voortgangrapportages. Bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting zijn de vragen uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek4 leidend geweest. Aan een onafhankelijk deskundige is een oordeel gevraagd over de uitvoering van de beleidsdoorlichting. Dit oordeel is bijgevoegd5.
Hieronder geef ik een korte samenvatting van de bevindingen van de onderzoekers (de Kwinkgroep) in het eindrapport over de beleidsdoorlichting. Vervolgens beschrijf ik samenvattend de belangrijkste bevindingen van de onafhankelijk deskundige. Daarna geef ik een beleidsreactie op de aanbevelingen en de beleidsopties in het eindrapport, waarbij ik rekening houd met de demissionaire status van het kabinet. Het is aan het nieuwe kabinet om te beoordelen of de aanbevelingen en de beleidsopties aanleiding zijn tot het aankondigen van nieuw beleid.
Bevindingen beleidsdoorlichting in het eindrapport
De beleidsdoorlichting van het onderdeel stalsystemen betreft de volgende zeven deelonderwerpen:
Het gaat bij bovenstaande deelonderwerpen steeds om emissies naar de lucht. Het onderwerp stalsystemen raakt aan beleidsvelden van aanpalende Ministeries als Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Binnenlandse Zaken (BZK). Die beleidsvelden zijn geen onderdeel van de beleidsdoorlichting.
In de beleidsdoorlichting is onderzocht hoe doeltreffend het beleid is geweest. Begrotingsartikel 21 bevat voor stalsystemen geen concrete doelstellingen. Daarom hebben de onderzoekers de doelstellingen die in deze beleidsdoorlichting zijn onderzocht geordend op basis van wet- en regelgeving en brieven aan de Tweede Kamer. De onderzoekers noemen dit zelf gereconstrueerd. Doeltreffendheid gaat over de relatie tussen het beleid en het doelbereik.
Het overkoepelende beeld dat uit het rapport volgt is dat volgens de onderzoekers sommige van de aldus geformuleerde doelstellingen of onderdelen daarvan grotendeels zijn behaald. Dat geldt bijvoorbeeld voor het beleidsdoel om via de beoordeling van stalsystemen de ontwikkeling van nieuwe, schonere stalsystemen mogelijk te maken (deelonderwerp 1). Ook is het doel behaald om endotoxinemodellen beschikbaar te maken (deelonderwerp 5).
Het rapport constateert dat voor de gereconstrueerde doelstellingen bij deelonderwerp 2 (emissiebeleid ammoniak uit stallen), deelonderwerp 3 (emissiebeleid fijnstof uit stallen) en deelonderwerp 4 (geurbeleid veehouderij) geldt dat het beeld gedifferentieerd is. De toepassing van de beste beschikbare technieken om de emissie van ammoniak en fijnstof uit stallen te beperken is in de geëvalueerde periode toegenomen. Daarmee is dat onderdeel van de beleidsdoelstellingen 2 en 3 behaald. Maar bijvoorbeeld de halvering van fijnstofemissies (PM10) uit pluimveestallen in 2030, ook onderdeel van de gereconstrueerde doelstelling van deelonderwerp 3, wordt volgens emissieramingen niet behaald bij vastgesteld beleid. Op de onderdelen waar er geen kwantitatief doel is gesteld (welke vermindering in ammoniakemissie uit stallen is beoogd, welke fijnstofemissie uit stallen is beoogd en welke mate van beperking van geurbelasting is beoogd?), is niet te beoordelen of de vermindering voldoende is gerealiseerd.
Voor de gereconstrueerde doelstellingen van deelonderwerp 6 (emissiebeleid mestopslag) en deelonderwerp 7 (emissiebeleid mestverwerking en covergisting) geldt dat het volgens de onderzoekers niet mogelijk is een uitspraak te doen over de vraag of de doelstelling is behaald.
De onderzoekers komen tot een zevental aanbevelingen, primair gericht op emissiereductie, maar ook op het krijgen van een beter inzicht in de doeltreffendheid van beleid. Tenslotte komen de onderzoekers met beleidsopties indien 20% minder of meer middelen beschikbaar zouden zijn.
In het bijgevoegde rapport is een uitgebreide samenvatting opgenomen.
Oordeel onafhankelijk deskundige
De onafhankelijk deskundige, prof. dr. M. Herweijer, geeft een overwegend positief oordeel over de uitvoering van de beleidsdoorlichting. Hij oordeelt dat de onderzoekers de meta-evaluatie correct hebben uitgevoerd en er valide redenen zijn om enkele opgeworpen vragen onbeantwoord te laten.
Naar het oordeel van de heer Herweijer kan de opdrachtgever tevreden zijn over deze door de Kwink-groep opgeleverde beleidsdoorlichting. Voor zijn verdere bevindingen verwijs ik naar de bijlage.
Beleidsreactie op de aanbevelingen in het eindrapport
Hieronder reageer ik op de aanbevelingen van de onderzoekers. Citaten uit het rapport zijn tussen aanhalingstekens en cursief weergegeven.
Aanbeveling 1: Meer beleidsinzet op beperking geurbelasting:
«Het huidige beleid lost de bestaande knelpunten rondom geurhinder nog niet goed op, zo blijkt uit onder meer de evaluatie geurregelgeving veehouderij en het rapport van de commissie Biesheuvel. Geurbeleid is voor decentrale overheden een grote uitdaging en dat kan reden zijn om de inzet van het Rijk op het thema geur te intensiveren.»
Sinds het verschijnen van het bovengenoemde rapport van de commissie Biesheuvel8 zijn verschillende inspanningen gedaan om geurbelasting rond veehouderijen te beperken. Zo dienen gemeenten vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet bij het opstellen van het omgevingsplan rekening te houden met geur door activiteiten. Daarbij moet ook geurcumulatie zoveel mogelijk worden voorkomen. Dit draagt naar mijn mening bij aan het beperken van geurhinder rond veehouderijen.
In april 2021 is een bevoegdheid voor bevoegde gezagen in de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant in werking getreden9 om op basis van de Crisis- en herstelwet (21e tranche) te kunnen experimenteren bij de aanpak van geurhinder. Deze bevoegde gezagen kunnen op basis van de Crisis- en herstelwet tot 1 januari 2025 situaties waarin sprake is van onaanvaardbare geurhinder aanpakken. Dit experiment beoogt bij te dragen aan het oplossen van de bestaande knelpunten waarin sprake is van geurhinder rondom veehouderijen. De deelnemers aan dit experiment worden door Kenniscentrum InfoMil en het Informatiepunt leefomgeving actief ondersteund bij het gebruik van dit experiment. In het kader van het Schone Lucht Akkoord (SLA) worden de ervaringen van de bevoegde gezagen in deze provincies bij het toepassen van dit experiment gedeeld. Daarna zal uw Kamer hierover worden geïnformeerd.
De afweging over eventuele extra inzet van het Rijk op geurbeleid ten aanzien van veehouderijen is aan een nieuw kabinet.
Aanbeveling 2: Aanscherping emissiegrenswaarden bestaande stallen:
«Een rapport van de Algemene Rekenkamer wijst erop dat het niet aanscherpen van de grenswaarden bij bestaande stallen bij melkkoeien, er mogelijk mede toe leidde dat de ammoniakemissies vanuit de rundveehouderij niet daalden. Door vaker ook ten aanzien van bestaande stallen (strengere) emissiegrenswaarden te stellen kan de emissiereductie worden verhoogd. In aanvulling hierop doen we de suggestie om, ten behoeve van de doelmatigheid van het beleid, bij de bepaling van nieuwe eisen voor bestaande stallen ook altijd in de beleidsvoorbereiding onderzoek te doen naar de integrale kosten per kg emissiereductie. (.......)
Vervolgens kunnen vanuit doelmatigheidsperspectief deze kosten per kg worden vergeleken met de integrale kosten van andere strategieën die in beeld zijn om emissies te reduceren, zoals het uitkopen van veehouders, verplaatsen van bedrijven, verminderen van de omvang van de veestapel, et cetera. Dit inzicht is nodig om te kunnen komen tot goede afwegingen als het gaat om de vraag op welke oplossingsrichtingen in welke mate wordt ingezet (welke mix van maatregelen is doeltreffend en doelmatig?). Deze andere strategieën vallen overigens buiten artikel 21 en zijn de verantwoordelijkheid van het Ministerie van LNV. Een dergelijk onderzoek vergt een gezamenlijke aanpak van de beide departementen.»
In het kader van de stikstofproblematiek heeft het Kabinet op 24 april 2020 de structurele aanpak stikstof gepresenteerd10. In die brief is t.a.v. de maatregel «stalmaatregelen» aangegeven dat op basis van een sectoranalyse van de perspectieven van bestaande en nieuwe innovatieve technieken uit de Sbv11 uiterlijk eind 2023 per diergroep aangescherpte emissienormen voor ammoniak voor nieuwe stallen en geplande renovaties worden gesteld. Deze eisen zullen uiterlijk in 2025 voor alle relevante diergroepen zijn ingegaan. Voor bestaande stallen gaat dan een nader te bepalen overgangsperiode gelden, waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheden van boeren. De besluitvorming over de hoogte van de aan te scherpen emissienormen vindt plaats door het nieuwe kabinet.
Ten aanzien van de suggestie om bij de bepaling van nieuwe eisen voor bestaande stallen ook altijd in de beleidsvoorbereiding onderzoek te doen naar de integrale kosten per kg emissiereductie en deze kosten per kg te vergelijken met de integrale kosten van andere strategieën die in beeld zijn om emissies te reduceren, merk ik het volgende op. In het kader van de structurele aanpak stikstof12 zijn de kosten en de beoogde reductie van een breed pakket bronmaatregelen om stikstofemissies en -deposities te reduceren in beeld gebracht. Bij de besluitvorming over het maatregelenpakket heeft reeds een afweging over de kosten plaatsgevonden. Uiteraard vindt die afweging ook plaats bij toekomstige stikstofmaatregelen.
Aanbeveling 3: Meer inzet op handhaving:
«Het rapport van de Commissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH, commissie Van Aartsen), evenals de beleidsreactie13 hierop, geeft aan dat hier actie op nodig is om de naleving te vergroten. Handhaving vergroot de doeltreffendheid, maar ook de doelmatigheid (want stalsystemen die zijn geïmplementeerd maar niet goed worden gebruikt hebben een relatief ongunstige kosten-opbrengstenverhouding). We merken daarbij wel op dat handhaving en toezicht bij decentrale overheden is belegd en dus geen onderdeel is van artikel 21.»
Ik onderschrijf het belang van een adequate handhaving. In de uitvoeringsagenda Schone Lucht Akkoord14 staan op blz. 57 reeds enkele acties die gericht zijn op verbetering van toezicht en handhaving bij emissiearme stalsystemen. Zo voert de provincie Overijssel in samenwerking met omgevingsdiensten een toezichtactie uit. In 2020 en 2021 vindt toezicht op de werking van luchtwassers plaats via elektronische monitoring. Een ander voorbeeld is het project Intensivering toezicht veehouderijen (ITV) van de provincie Noord-Brabant, 43 gemeenten en 3 omgevingsdiensten. Sinds eind 2017 worden de veehouderijen in de deelnemende gemeenten op uniforme manier geïnspecteerd op alle onderdelen van de Wet Natuurbescherming en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Een derde voorbeeld is dat het rijk samen met luchtwasserfabrikanten en twee omgevingsdiensten een e-learning over luchtwassers voor toezichthouders en veehouders heeft ontwikkeld.
Voorts merk ik op dat de adviescommissie VTH15 concludeert dat verbeteringen nodig zijn bij het toezicht en handhaving van de milieuregelgeving in den brede. Tijdens het commissiedebat Toezicht en Handhaving van 7 september jl. heb ik u toegezegd om u voor de kerst een hoofdlijnennotitie te sturen met acties om het VTH-stelsel te versterken en acties die het volgende kabinet kan overwegen. Het is aan dit volgende kabinet om met de hoofdlijnennotitie in de hand de kabinetsreactie nader uit te werken.
Aanbeveling 4: Sterkere prikkels voor veehouders:
«Bij een transitie naar een systeem van doelvoorschriften, waar veehouders op een emissieplafond worden afgerekend, ontstaan prikkels voor veehouders om op meer manieren emissies te beperken (bijvoorbeeld door ander voer te geven aan de dieren of door andere maatregelen in de stal te nemen). Dit blijkt uit een onderzoek van Rebel naar een nieuw systeem voor stalbeoordeling. Die transitie vraagt om het real time meten met sensoren en kent een lang tijdspad. Omdat veehouders ruimte hebben te kiezen voor een mix van manieren, draagt dit bij aan doelmatigheid.»
Om het innovatieproces verder te versnellen heeft de Minister van LNV samen met mijn ambtsvoorganger een «Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen» ingesteld. Het rapport van Rebel is aangeboden aan de voorzitter van de Taskforce, opdat de uitkomsten konden worden meegenomen. De Minister van LNV heeft op 5 februari 2021, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, het adviesrapport van deze Taskforce, voorzien van haar appreciatie16, aan uw Kamer gezonden. Daarin gaat zij in op de mogelijkheden van een transitie naar een systeem op basis van gemeten emissies uit de stal. Zij schrijft dat de uitwerking aan een volgend kabinet is.
Aanbeveling 5: Vergroting zichtbaarheid en vindbaarheid doelen van het beleid:
«We merken op dat het ons relatief veel tijd heeft gekost om de beleidsdoelen voor ieder deelonderwerp te reconstrueren en gestructureerd in een doelenboom te verwerken. We bevelen aan geformuleerde beleidsdoelen beter vindbaar en toegankelijk te maken, vooral omdat ze richtinggevend zouden moeten zijn voor het handelen van de rijksoverheid en dat handelen is gebaat bij een goed zicht op het doel.»
Ik neem deze aanbeveling over en zal ervoor zorgdragen dat de beleidsdoelen in het begrotingsartikel beter vindbaar en toegankelijk worden. De in een doelenboom gestructureerde beleidsdoelen per deelonderwerp vormen daarbij het vertrekpunt.
Aanbeveling 6: Kwantificering beleidsdoelen:
«Het zou de gerichtheid van het handelen ten goede kunnen komen als er ook streefcijfers worden gehanteerd. Op die manier kan er gerichter worden gestuurd op het bereiken van de beleidsdoelen.»
Voor de deelonderwerpen ammoniak en fijnstof zijn er reeds concrete Europese en nationale beleidsdoelen die zijn opgenomen in de doelenboom in paragraaf 2.4 van het eindrapport. De doelen voor fijnstof zijn ook gespecificeerd voor stalsystemen. Bij ammoniak is dit niet het geval, maar vindt er concretisering van de te realiseren emissiereductie van ammoniak uit stallen plaats in de stikstofaanpak. Voor de andere deelonderwerpen zijn er geen streefcijfers. Bij het eventueel stellen van concrete gekwantificeerde doelen ten aanzien van geurhinder en endotoxinen speelt dat andere overheden een decentrale verantwoordelijkheid voor deze thema’s hebben.
Aanbeveling 7: Ontwikkeling «dashboard» voor sturingsinformatie:
«Ter overweging geven we mee een dashboard te ontwikkelen waaruit valt af te lezen in hoeverre beleidsdoelen worden gerealiseerd en of de realisatie «op koers ligt». Het valt immers op dat monitoringsinformatie versnipperd aanwezig is.»
Momenteel werkt het kennisconsortium, bestaande uit WUR, PBL en RIVM, aan een systematiek om de beleidsmaatregelen uit de «Structurele Aanpak Stikstof»17 te monitoren. Deze monitoring in het kader van de stikstofaanpak levert ook informatie op over de realisatie van de beleidsdoelen voor ammoniak onder artikel 21, onderdeel stalsystemen. Voorts zal monitoring van de maatregelen in de uitvoeringsagenda van het Schone Lucht Akkoord plaatsvinden, hetgeen informatie oplevert over de realisatie van de beleidsdoelen voor fijnstof.
Het beleid voor geurhinder en endotoxinen rond stallen is grotendeels decentraal. Ook monitoring van geurhinder en endotoxinen vindt decentraal plaats, zoals bijvoorbeeld door de provincie Noord-Brabant. Gelet op het decentrale karakter zie ik een beperkte toegevoegde waarde van een dergelijk dashboard. De aanzienlijke kosten van een nationaal dashboard voor de beleidsdoelen van het onderdeel stalsystemen moeten namelijk naar mijn mening wel opwegen tegen de baten, mede gezien de beperkte omvang van de jaarlijkse uitgaven voor het onderdeel stalsystemen, die gemiddeld € 2,3 miljoen bedragen. Ik laat het aan het nieuwe kabinet om eventueel nader op deze aanbeveling te reageren.
Beleidsreactie op de beleidsopties in het eindrapport
Hieronder reageer ik op de beleidsopties indien 20% minder of meer middelen beschikbaar zouden zijn. Citaten uit het rapport zijn tussen aanhalingstekens en cursief weergegeven.
Beleidsopties met 20% minder middelen:
«In het onderzoek zijn beleidsopties naar voren gekomen die kunnen leiden tot een besparing van kosten bij de rijksoverheid: (1) het leggen van meer verantwoordelijkheid bij de markt als het gaat om de beoordeling van stalsystemen (en mogelijk ook voor andere activiteiten, zoals de bekostiging van onderzoek), (2) het gebruik van sensoren in stallen om real time emissies te meten, (3) het organiseren van de kennisdeling op regionaal niveau in plaats van op landelijk niveau en (4) het werken met een systeem van emissieklassen in plaats van unieke emissiefactoren per stalsysteem. Voor sommige van deze opties geldt dat ze eerst een investering vergen, voordat er sprake kan zijn van een besparing. Daarnaast geldt voor sommige opties dat ze kunnen leiden tot aanvullende uitgaven bij andere overheden of bij de markt. (......)
In aanvulling daarop merken we (de onderzoekers) op dat het overheersende beeld is dat stalemissies een zeer relevant, actueel en urgent maatschappelijk vraagstuk is (onder meer vanwege geurhinder, gezondheidseffecten op omwonenden en vanwege de ingrijpende maatregelen die moeten worden genomen om de stikstofemissies te beperken). Daardoor is de beleving dat al het beleid dat kan helpen om de emissies te beperken, noodzakelijk is en dat er weinig aanleiding is voor besparing. Dit beeld wordt verder versterkt doordat het onderdeel stalsystemen van artikel 21 – met jaarlijks ca. € 2,3 mln. – een relatief kleine begrotingspost vormt.»
Ten aanzien van de eerste twee beleidsopties (meer verantwoordelijkheid bij de markt als het gaat om de beoordeling van stalsystemen en gebruik van sensoren in stallen om real time emissies te meten) verwijs ik naar mijn beleidsreactie op aanbeveling 4 (sterkere prikkels voor veehouders) eerder in deze brief. De derde beleidsoptie (het organiseren van de kennisdeling op regionaal niveau in plaats van op landelijk niveau) leidt naar verwachting niet tot een besparing op de uitgaven van de rijksoverheid en de andere overheden samen en mogelijk zelfs tot hogere uitgaven. Over de vierde beleidsoptie (het werken met een systeem van emissieklassen in plaats van unieke emissiefactoren per stalsysteem) zal ik in overleg treden met de betrokken maatschappelijke partijen. Het nieuwe kabinet kan vervolgens uw Kamer over de uitkomst informeren.
Beleidsopties met 20% meer middelen:
«Indien er meer middelen beschikbaar zijn en er geïnvesteerd kan worden, dan zijn de volgende beleidsopties naar voren gekomen: (1) het opzetten van een meerjarenprogramma voor evaluatie van emissiefactoren, (2) het investeren in de aanpak van geurknelpunten, (3) het verbeteren van modellen en (4) het bijdragen aan verbeterde handhaving en toezicht door gemeenten en omgevingsdiensten.»
Uitvoering van deze beleidsopties vergt hogere bedragen dan 20% meer middelen, gezien de kosten van reeds uitgevoerde onderzoeken en projecten op deze en vergelijkbare onderwerpen. Aanvullend merk ik ten aanzien van de eerste beleidsoptie (meerjarenprogramma voor evaluatie van emissiefactoren) op dat evaluatie van bepaalde emissiefactoren thans reeds plaatsvindt op basis van signalen uit de wetenschap. Voor de tweede beleidsoptie (investering in aanpak geurknelpunten) verwijs ik naar de reactie bij aanbeveling 1 (meer beleidsinzet op beperking geurbelasting), eerder in deze brief. Voor de derde beleidsoptie (verbeteren van modellen) verwijs ik naar de lopende validatie van de modellen voor fijnstof en endotoxinen, waarover de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat uw Kamer bij brief van 14 juli 202118 heeft geïnformeerd. Op de vierde beleidsoptie (verbeterde handhaving en toezicht door gemeenten en omgevingsdiensten) ben ik eerder in deze brief ingegaan bij aanbeveling 3 (meer inzet op handhaving).
Tot slot
In het eindrapport staat dat een deel van de gereconstrueerde beleidsdoelen is gerealiseerd, maar dat dat nog niet voor alle doelen geldt. Mijn beleid blijft dan ook gericht op het verminderen van emissies uit stallen naar de lucht, hetgeen bijdraagt aan gezondheidswinst en overlast voor de omgeving terugdringt. Een belangrijke uitdaging ligt er op het gebied van ammoniak, waarvoor ik verwijs naar mijn reactie op aanbeveling 2 (aanscherping emissiegrenswaarden bestaande stallen) eerder in deze brief. Ten aanzien van de realisatie van de doelstelling om de fijnstofemissie (PM10) uit pluimveestallen in 2030 te halveren, die ook is opgenomen in het Schone Lucht Akkoord, kan ik u melden dat ik daartoe recent een plan van de pluimveesector heb ontvangen. Ik ben hierover in overleg met de sector en andere overheden en zal vervolgens uw Kamer hierover nader informeren.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S.P.R.A. van Weyenberg
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32861-71.html