Datum publicatie	Organisatie	Vergaderjaar	Dossier- en ondernummer
15-04-2021 13:41	Tweede Kamer der Staten-Generaal	2020-2021	32847 nr. 739

32 847 Integrale visie op de woningmarkt

Nr. 739 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2021

Met deze brief informeer ik u over de voortgang van het interbestuurlijk Programma Aardgasvrije Wijken (PAW). Het PAW is inmiddels ruim twee jaar bezig om te leren op welke wijze de wijkgerichte aanpak kan worden ingericht en opgeschaald. Dit gebeurt met proeftuinen1, een kennis- en leerprogramma (KLP) en agendering via een beleidsspoor.

Het PAW staat niet op zichzelf, maar opereert binnen de context van het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193), waarin afspraken over de verduurzaming van de gebouwde omgeving zijn vastgelegd via een drietal sporen: een individuele aanpak gericht op huishoudens en bedrijven, een collectieve aanpak zoals via de startmotor met de woningcorporaties, en een wijkgerichte aanpak. In alle gevallen is de hoofdboodschap: een aardgasvrije gebouwde omgeving in 2050.

Het PAW heeft naast de leerdoelstelling geen kwantitatief doel, anders dan het realiseren van een 50 tot 60-tal proeftuinen. Als gevolg hiervan zullen tot 2030 in de eerste 46 proeftuinen zo’n 40.000 woningen en andere gebouwen worden verduurzaamd (aardgasvrij of aardgasvrij-ready). Ik zal in de komende monitoringsronde in beeld brengen hoeveel woningen en andere gebouwen in de tijd aardgasvrij worden gemaakt volgens de actuele planningen van de proeftuinen.

Bij de wijkgerichte aanpak heeft de gemeente de regie. Gemeenten stellen transitievisies warmte op en concretiseren deze in uitvoeringsplannen op wijkniveau. Het PAW zorgt ervoor dat er ervaringen worden opgedaan met verschillende warmteoplossingen en kennis wordt ontsloten om tot een goede uitvoering van de wijkgerichte aanpak te komen. Hierbij komen vroegtijdig knelpunten in beeld en worden deze geagendeerd om tot oplossingen te komen.

Proeftuinen boeken voortgang richting uitvoering

Meer dan de helft van de proeftuingemeenten van de eerste ronde zit inmiddels in de uitvoeringsfase. De proeftuinen die zich in de uitvoeringsfase bevinden, zijn begonnen met de voorbereidingen voor het aardgasvrij of aardgasvrij-ready maken van de woningen en andere gebouwen in de wijk. Ook zijn de eerste woningen daadwerkelijk aardgasvrij gemaakt. Dit zijn er 614 (peildatum december 2020). Dat is minder dan in de oorspronkelijke planning voor 2020 in de aanvragen van de gemeenten, vanwege de gebleken complexiteit in de praktijk en zorgvuldigheid die het proces met de bewoners vergt. De uitvoering komt daardoor langzamer op gang dan vooraf gedacht.

De proeftuinen van de eerste ronde zijn afgelopen jaar uitgebreid gemonitord, zowel kwantitatief als kwalitatief door middel van een reflectieve monitor. De resultaten zijn weergegeven in de «Voortgangsrapportage PAW – Monitor 2020» (hierna: de Monitor) die als bijlage bij deze brief is gevoegd2.

Gemeenten zijn enthousiast over deelname aan de proeftuinen

Gemeenten zijn enthousiast om mee te doen met een proeftuin. Na de grote belangstelling voor de eerste ronde proeftuinen met 74 aanvragen, was er ook in 2020 veel animo bij gemeenten om mee te doen aan de tweede ronde: maar liefst 71 aanvragen zijn ingediend, waarvan een 19-tal proeftuinen is geselecteerd. Hiermee komt het totaal na de eerste en tweede ronde op 46 proeftuinen.

Er wordt veel geleerd in de proeftuinen. Daardoor komen oplossingen en knelpunten aan het licht, nog voordat gemeenten op basis van hun transitievisies warmte grootschalig aan de slag gaan. Dit leren kost echter tijd, zeker omdat het gaat om een proces waar uiterst zorgvuldig moet worden omgegaan met de bewoners en deze goed moeten worden betrokken.

Binnen het PAW worden de leerervaringen gebundeld en beschikbaar gesteld. Gemeenten worden hierdoor steeds beter ondersteund met de benodigde kennis om aan de slag te gaan met de wijkgerichte aanpak. Zo worden stappen gezet naar de noodzakelijke opschaling.

Ook het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) constateert in haar analyse «Warmtetransitie in de praktijk» van 18 februari 20213 dat er veel geleerd wordt in de proeftuinen en dat de uitwisseling van lokale lessen op gang komt.

Gemeenten hebben zorgen over ontbreken van middelen en bevoegdheden

De opgave vraagt echter om meer dan alleen leren. Het vraagt ook om keuzes over wie verantwoordelijk is voor welke kosten en welke kaders en randvoorwaarden nodig zijn. De proeftuingemeenten maken zich vooral zorgen over de beschikbaarheid van voldoende middelen en bevoegdheden om de wijkgerichte aanpak succesvol te kunnen uitvoeren. De proeftuingemeenten geven in de Monitor een viertal signalen af:

1. Zonder aanvullende (rijks)bijdrage komt de businesscase van een wijk vooralsnog niet rond. Ook kunnen verschillende bestaande subsidiemogelijkheden beter worden afgestemd op de wijkgerichte aanpak.
2. In de proeftuinen is gebleken dat het proces om te komen tot een aardgasvrije wijk arbeidsintensief is. Proeftuingemeenten achten het noodzakelijk dat er door een nieuw kabinet voldoende middelen beschikbaar worden gesteld voor de uitvoering door de gemeenten.
3. Een wijkgerichte aanpak op basis van louter vrijwilligheid is volgens proeftuingemeenten niet haalbaar. Als sluitstuk voor het aardgasvrij maken van een wijk zijn wettelijke bevoegdheden noodzakelijk, zoals de mogelijkheid een aanwijzing te geven om de levering van aardgas te kunnen beëindigen. Dit om te kunnen sturen op de borging van publieke belangen en om hoge maatschappelijke kosten te voorkomen voor het in stand houden van het aardgasnet voor een kleine groep huishoudens.
4. Voor het lokale draagvlak is het volgens proeftuingemeenten nodig dat het Rijk zich uitspreekt over de stip op de horizon, een aardgasvrije gebouwde omgeving, en blijft bij die boodschap.

Daarnaast geeft het PBL in haar analyse van 18 februari 20214 aan dat relevante systeembarrières zichtbaar worden die keuzes op rijksniveau vragen; met name op gebied van beperkingen van het huidige wettelijke kader, het ontbreken van voldoende instrumentarium voor versnelling, onvoldoende capaciteit vooral bij gemeenten, knelpunten in de financiering en het ontbreken van een breed gedragen en overkoepelend verhaal. Deze komen in grote mate overeen met hierboven benoemde signalen vanuit de proeftuingemeenten.

Een nieuw kabinet is aan zet om keuzes te maken ten aanzien van de benodigde wetgeving en middelen.

Leerervaringen in de proeftuinen

In de Monitor wordt uitgebreid ingegaan op de leerervaringen binnen het PAW. Deze zijn talrijk en divers. De volgende elementen blijken cruciaal te zijn voor een goede wijkgerichte aanpak: de wijze van invullen van de regierol door de gemeenten, het opstellen van de businesscase en het komen tot een betaalbaar aanbod, het zorgvuldig betrekken van de bewoners en het verbinden van de energietransitie met andere opgaven in de wijk. Hieronder ga ik nader in op deze elementen.

Sterke regierol is vereist

De wijkaanpak vraagt vanwege de complexiteit en de betrokkenheid van veel stakeholders om een sterke regierol van de gemeente. Het zijn namelijk deze stakeholders die zelf investeren in duurzame bronnen, energie-infrastructuur en gebouwen. Bij het aardgasvrij maken van wijken moeten alle partners hun plannen op elkaar af stemmen en met elkaar in lijn brengen. Gebleken is dat bij de aanleg van warmtenetten deze complexiteit het grootst is, mede omdat ook het vereiste juridische kader (de nieuwe Wet collectieve warmtevoorziening) om de regierol goed in te kunnen vullen nog ontbreekt.

Om gemeenten te ondersteunen bij het kiezen van de regierol die het meest aansluit bij de lokale situatie is een afwegingskader5 ontwikkeld. Daarnaast worden de leerervaringen vertaald in concrete handvatten voor de gemeenten zoals in het Stappenplan Uitvoeringsplan6.

Een goede businesscase is de basis

Belangrijk onderdeel van de aanpak in de proeftuinen is om te komen tot een goede businesscase. Het PAW heeft het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) gevraagd om een maatschappelijk-economische analyse te doen van een 20-tal proeftuinen. Daarnaast is Rebel gevraagd een analyse te doen van de kwaliteit van de businesscases van de aanvragen van de geselecteerde proeftuinen van de tweede ronde en deze te vergelijken met de analyse eerder uitgevoerd van de eerste ronde. De rapporten van EIB7 en Rebel8 zijn gepubliceerd in maart 2021.

Uit de onderzoeken blijkt dat de proeftuinen leren hoe de businesscases in de praktijk sluitend zijn te krijgen. Proeftuinen hebben te maken met onzekerheden rond techniek en marktordening (met name bij warmtenetten en groen gas) en soms hoge investeringskosten. Draagvlak verkrijgen bij bewoners en afspraken maken met uitvoerders vergen hierdoor extra inzet. Een goede businesscase vooraf met voldoende risicovoorzieningen, dekking van de kosten en een heldere planning en fasering, geeft houvast. Uit de onderzoeken blijkt dat veel businesscases op deze punten nog moeten worden versterkt. Nu worden proeftuinen in de praktijk nog vaak geconfronteerd met onvoorziene of niet volledig ingecalculeerde kosten en risico’s. Proeftuinen passen hier wel de businesscase op aan en de verwachting is dat proeftuinen daarmee toch – vaak op een aangepaste schaal of tempo – bewoners een haalbaar en betaalbaar aanbod kunnen doen.

De EIB-aanbeveling om te komen tot een wijktoets is waardevol. Deze wijktoets moet waarborgen dat de complexiteit van de wijkaanpak beheersbaar blijft. Hieraan kan concreet invulling worden gegeven door een gedegen risicoanalyse te maken bij het opstellen van het uitvoeringsplan per wijk of buurt. Dit zal worden meegenomen bij de doorontwikkeling van het Stappenplan Uitvoeringsplan waarvan gemeenten gebruik kunnen maken. Vanuit het PAW worden daarnaast lopende en toekomstige proeftuinen extra ondersteund met expertise bij het versterken van de businesscases.

Goede betrokkenheid bewoners vraagt zorgvuldig proces

De proeftuinen zijn de ideale plek om te leren hoe burgerbetrokkenheid vorm te geven. De leerervaringen worden regelmatig verwerkt in de Handreiking Participatie Wijkaanpak Aardgasvrij9.

Uit de ervaringen in de proeftuinen blijkt dat het essentieel is om te zorgen voor een laagdrempelig contact en een persoonlijke benadering van bewoners. Daarbij helpt een consequente en regelmatige communicatie om de bewoners goed bij het proces betrokken te houden. Het PAW doet dit jaar onderzoek naar de werkzame elementen van de persoonlijke aanpak en hoe deze zijn in te bedden in een opschaalbare procesaanpak.

In samenwerking met de partijen uit het Klimaatakkoord zijn participatie-uitgangspunten ontwikkeld en getoetst in de praktijk10. Hieruit blijkt onder andere dat het belangrijk is om iedereen de mogelijkheid te geven mee te doen, te zorgen dat ieders stem gehoord wordt en gezamenlijk op lokaal niveau te bouwen aan een betrouwbare kennisbasis («joint fact finding»). Deze uitgangspunten kunnen gemeenten en andere lokale partijen helpen bij het opstellen van een uitvoeringsplan voor het aardgasvrij maken van een wijk.

Het onafhankelijke Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) adviseert het PAW over de borging van de positie van de bewoner in de warmtetransitie. Het jaarrapport 2020 is beschikbaar via de website van het OFL11. Afgelopen jaar is een participatiescan ontwikkeld voor gemeenten. Op verzoek van het PAW heeft het OFL ook een analyse gepubliceerd van de kwaliteit van de participatieaanpakken in de tweede ronde van de proeftuinen12. De resultaten hiervan zijn benut bij de derde ronde en de verdere doorontwikkeling van de proeftuinen.

Bewonersinitiatieven kunnen een belangrijke rol spelen bij de verduurzaming van wijken. De Participatiecoalitie, een samenwerkingsverband van HIER, de Natuur- en Milieufederaties, Energie Samen, Buurkracht en LSA bewoners heeft in samenwerking met het PAW de ervaringen die de afgelopen periode zijn opgehaald gebundeld in het rapport «Bewonersinitiatief in de warmtetransitie: De Participatiecoalitie deelt 20 lessen uit de praktijk»13.

Mede op basis van de motie van de leden Beckerman en Van Eijs over bewonerstevredenheid14, is het PAW in 2020 gestart met het monitoren van de bewonerstevredenheid binnen de proeftuinen. Vijftien gemeenten hebben aangegeven hier zelf recent onderzoek naar uit te voeren. Het PAW zal deze gemeentelijke onderzoeken benutten in het overzichtsonderzoek naar bewonerstevredenheid. Daarnaast is het PAW gestart met uniform en vergelijkbaar onderzoek naar bewonerstevredenheid binnen de proeftuinen. De resultaten van deze onderzoeken worden in de zomer van 2021 aan de Tweede Kamer gestuurd.

Er zijn kansen voor het verbinden met andere opgaven

Proeftuingemeenten merken dat het voor bewoners belangrijk is dat niet alleen naar de verduurzaming wordt gekeken, maar ook naar andere opgaven die spelen in de wijk. Dat vergroot het draagvlak voor de aanpak. Een goede analyse van de wijk is hiervoor cruciaal. In een deel van de proeftuinen is al expliciet aandacht voor het verbinden van het aardgasvrij maken van een wijk met andere opgaven, zoals klimaatadaptatie, leefbaarheid van de openbare ruimte, werkgelegenheid, armoede, sociale cohesie en (sociale) veiligheid.

Specifiek voor de verbinding met de sociaaleconomische opgaven werkt het PAW samen met het Experimentenprogramma Verduurzaming van Kwetsbare Wijken van Platform31 en Nyenrode Business Universiteit. Hierin werkt een 15-tal gemeenten aan een integrale, sociale en milieutechnische verduurzamingsaanpak, via kennislabs, actieonderzoek en verdiepende themasessies. Het programma loopt tot eind 2021. De afgelopen twee jaar zijn hierover diverse rapporten opgeleverd met lessen uit de praktijk15.

Op 4 maart 2021 is tijdens het PAW-congres16 de City Deal «Energie wijken, duurzaam en sociaal»17 ondertekend door het Rijk, diverse gemeenten, woningcorporaties en Platform31. De City Deal wordt ondersteund vanuit het PAW en het Programma Leefbaarheid en Veiligheid van het Ministerie van BZK. In deze City Deal wordt meerjarig gezocht naar innovatieve aanpakken om de energietransitie te verbinden aan het versterken van de sociaaleconomische positie van de bewoners en de leefbaarheid van de buurt.

De gemeente Rotterdam heeft een plan van aanpak opgesteld om de energietransitie in kwetsbare wijken op Rotterdam-Zuid een impuls te geven, als onderdeel van het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid18. In het kader van de Regio Deal Rotterdam-Zuid19 is afgesproken om hiervoor 18 miljoen euro beschikbaar te stellen. De uitkering van de 18 miljoen euro vindt plaats via een specifieke uitkering aan de gemeente Rotterdam. De wettelijke grondslag hiervoor zal ik opnemen in de eerste suppletoire begrotingswet die dit voorjaar naar uw Kamer gaat.

Aanvullend leren met proeftuinen in de derde ronde

De evaluatie van het uitvraag-en selectieproces van de tweede ronde proeftuinen20 onderstreept het belang om voor de volgende ronde focus aan te brengen op wat nog ontbreekt in de huidige 46 proeftuinen. In de derde ronde proeftuinen is hiervoor maximaal 50 miljoen euro beschikbaar.

In de huidige portefeuille van 46 proeftuinen zijn nog weinig aanpakken met een warmtenet op basis van lagere temperaturen (<55°C) en aanpakken met woningisolatie, al dan niet gecombineerd met een (hybride) warmtepomp. Wel zijn er al voldoende proeftuinen met midden of hoge temperatuur warmtenetten, waterstof en groen gas.

Eerder heb ik in de brief aan uw Kamer van 26 oktober 202021 aangekondigd dat ik in de derde ronde meer nadruk zal leggen op stapsgewijze oplossingen met een groot CO₂-besparingspotentieel. Met stapsgewijs bedoel ik een gefaseerde aanpak waarbij eerst de gebouwen gereed worden gemaakt voor aansluiting op een duurzame warmtebron door middel van goede woningisolatie, al of niet in combinatie met een hybride warmtepomp. Ik vind het hierbij van belang dat het eindbeeld (het aardgasvrije alternatief) bekend is en de wijkenaanpak centraal blijft staan bij de selectie van proeftuinen.

Op basis van de analyse van de huidige 46 proeftuinen, waarbij ik tevens uitvoering geef aan de motie van de leden Sienot en Van Eijs22, wil ik voor de derde ronde uitsluitend proeftuinen selecteren waarbij woningisolatie onderdeel is van de aanpak. De mate van isolatie in de derde ronde proeftuinen moet gericht zijn op het bereiken van de Standaard. In de brief aan uw Kamer van 18 maart 2021 heb ik u geïnformeerd over deze Standaard23.

Zoals aangekondigd in de brief aan de Tweede Kamer van 9 december 202024, is het mijn voornemen op 1 juni 2021 de derde ronde open te stellen. De indieningsdatum zal dan op 1 november 2021 liggen, om gemeenten voldoende tijd te geven om een aanvraag op te stellen. Ik zal in het eerste kwartaal van 2022 de selectie van de derde ronde proeftuinen bekend maken.

PAW is adequaat ingericht voor het opdoen van de vereiste leerervaringen

Mede op basis van de bevindingen van de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek over 2019 en de motie van het lid Koerhuis25 is in 2020 een tussentijdse evaluatie uitgevoerd naar het PAW. Over de resultaten heb ik uw Kamer op 5 oktober 2020 geïnformeerd26. Op basis van de evaluatie is het programmaplan van het PAW aangepast en vastgesteld door de programmapartners waarmee leerpunten en beleidssignalen beter kunnen worden geborgd. Het programmaplan is bijgevoegd27. Ook het PBL concludeert dat het PAW adequaat is ingericht voor het opdoen van de vereiste leerervaringen28.

Tijdens het algemeen overleg met uw Kamer op 12 oktober 2020 (Kamerstukken 32 813 en 32 847, nr. 608) heb ik toegezegd na te denken over de naam van het PAW. Ik heb in de monitor de eerste 27 proeftuinen gevraagd of de naam gewijzigd moet worden, en zo ja, welke suggesties hiervoor zijn. Het beeld dat naar voren komt is divers. Sommige gemeenten geven aan dat het goed is het eindbeeld voor de gebouwde omgeving (aardgasvrij) in de naam te hanteren, anderen zijn van mening dat het goed zou zijn wel de wijkgerichte aanpak centraal te stellen, maar dan gericht op verduurzaming of, nog breder, wijkvernieuwing. Ik stel voor dat een nieuw kabinet hierover een besluit neemt, mede op basis van eventuele nieuwe afspraken in het regeerakkoord over de wijkgerichte aanpak.

Gemeenten stellen transitievisies warmte op

Tot slot ga ik in deze brief naar aanleiding van de motie van het lid Koerhuis29 graag in op hoever de gemeenten zijn bij het opstellen van de transitievisies warmte. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten uiterlijk eind 2021 een transitievisie warmte vaststellen en dat Rijk en VNG de voortgang monitoren.

Namens de VNG en het Rijk zijn alle 352 gemeenten gevraagd de stand van zaken omtrent (het opstellen van) de transitievisie warmte door te geven. Er hebben tot medio maart 2021 179 gemeenten gereageerd. Op basis van deze tussenstand is te zien dat veel gemeenten (149) bezig zijn met het opstellen van de transitievisie warmte. Zij kunnen de transitievisie warmte later dit jaar vaststellen, conform de afspraak in het Klimaatakkoord. De 20 reeds (in concept) vastgestelde transitievisies warmte (peilmoment medio maart 2021) hebben betrekking op de periode tot en met 2030. Deze 20 transitievisies warmte tellen op tot het aardgasvrij maken ongeveer 80 duizend woningen. Daarnaast worden ongeveer 30 duizend woningen geïsoleerd, maar nog niet aardgasvrij gemaakt. Verder is de ambitie om bijna 4 duizend andere gebouwen (utiliteitsbouw) aardgasvrij te maken en ruim duizend gebouwen te isoleren, maar nog niet aardgasvrij te maken. Begin 2022 zal het net worden opgehaald om een volledig beeld te krijgen.

De gemeenten die nog bezig zijn met het opstellen van de transitievisie warmte kunnen gebruik maken van diverse vormen van ondersteuning. In mijn brief aan de Colleges van burgemeester en Wethouders van 12 januari 2021 heb ik uitgebreider beschreven van welke ondersteuning gemeenten gebruik kunnen maken30.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren