32 824 Integratiebeleid

Nr. 303 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2020

1. Inleiding en opzet

1.1 Inleiding

Tweemaal per jaar ontvangt uw Kamer de Uitvoeringsbrief Inburgering. De laatste Uitvoeringsbrief dateert van november 2019 (Kamerstuk 32 824, nr. 293). Deze Uitvoeringsbrief is de eerste voor 2020. In deze tussenperiode is er veel gebeurd. Halverwege maart is Nederland op slot gegaan (lockdown) om zoveel mogelijk spreiding van het coronavirus te voorkomen. De lockdown is ten koste gegaan van de economie. In het basisscenario van het CPB krimpt de economie met 6,4% in 2020.¹ Hiervan wordt naar verwachting in 2021 circa de helft weer ingehaald (bbp is dan +3,3%).

De overheid heeft een steunpakket ingezet om zoveel mogelijk werkgelegenheid te behouden. Niettemin is een verlies van banen onvermijdelijk. Het CPB verwacht (bij uitblijven van een 2e coronagolf) dat de werkloosheid in 2020 stijgt tot 4,8% en in 2021 naar verwachting tot 7% van de beroepsbevolking; bijna het dubbele van de werkloosheid vóór de coronacrisis (3,6%).

De coronacrisis is ook van invloed (geweest) op thema’s uit deze Uitvoeringsbrief Inburgering. Door het sluiten van (taal)scholen bijvoorbeeld, was klassikaal onderwijs niet meer mogelijk en waren inburgeringsplichtigen aangewezen op afstandsleren. Velen van hen zijn dit niet gewend, waardoor inburgeraars nog aarzelen om hun contract om te zetten naar afstandsonderwijs. Eind mei had circa de helft van de inburgeringsplichtigen hun contract aangepast naar afstandsleren. Ook moesten examens uitgesteld worden en werd de bredere uitrol van de ELIP-aanpak vertraagd. Inmiddels zijn er verschillende maatregelen getroffen om deze problemen aan te pakken, zoals het geven van uitstel aan de inburgeraars.

1.2 Opzet

In de vorige paragraaf zijn diverse thema’s genoemd die in deze Uitvoeringsbrief behandeld worden. Onderscheiden zijn vier hoofdthema’s, namelijk 1) leningen, 2) inburgering, 3) examens en 4) fraude. Daarnaast is nog een paragraaf «overig» toegevoegd. Elk hoofdthema bestaat uit subonderdelen. Ook worden zoals gebruikelijk diverse kerncijfers in deze uitvoeringsbrief gepresenteerd.

2. Leningen

2.1 Leningen

Tabel 1 toont de uitputting van de leningen onder de Wet inburgering 2013 per 1 mei 2020. Bijna de helft van de leningen is kwijtgescholden. Een lening wordt kwijtgescholden wanneer een asielmigranten tijdig voldoet aan zijn inburgeringsplicht. Leningen gaan teniet bij bijvoorbeeld het overlijden van een inburgeraar, bij een restschuld aan het einde van de terugbetalingstermijn van de leningen en geen draagkracht om die restschuld te voldoen en bij bijzondere omstandigheden. De overige twee posten uit tabel 1 bestaan uit volledig terugbetaalde leningen en leningen die in de terugbetalingsfase zitten.

Tabel 1 Overzicht uitputting leningen Wet inburgering 2013

	Aantal	Totaal bedrag in €	Gemiddeld bedrag in €
Toegekende leningen / opgenomen bedrag	104.519	683.811.311	6.542
Kwijtgescholden leningen	46.251	370.385.639	8.008
Te niet gegane leningen	824	1.052.467	1.277
Leningen in terugbetalingsfase	8.623	36.865.088	4.275
Volledig terugbetaalde leningen	338	445.697	1.319

Bron: DUO, peildatum 1 mei 2020

2.2 Einde lening inburgeringsplichtig (ELIP)

Inburgeringsplichtigen kunnen geld lenen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) voor het inburgeringsexamen. Indien zij het examen succesvol afronden hoeven zij de lening niet terug te betalen. Er zijn inburgeringsplichtigen die al een groot deel van hun lening hebben gebruikt, zonder dat zij het inburgeringsexamen hebben afgerond. Tabel 2 toont de groep die € 9.500 of meer van de lening heeft uitgeput en tabel 3 de groep die € 7.500 of meer heeft gebruikt én in de laatste 6 maanden van de inburgeringstermijn zit. De eerste groep definieert de probleemgroep; de inburgeraars die het maximale leenbedrag hebben bereikt, maar nog wel inburgeringsplichtig zijn. Deze definitie is ook gehanteerd in de eerdere brieven aan de Tweede Kamer. Zoals aangegeven in de vorige uitvoeringsbrief, slagen de meeste van deze inburgeraars er echter in om alsnog zelfstandig aan de inburgeringsplicht te voldoen of maken aanspraak op een ontheffing.

Om zo goed mogelijk te focussen op de potentiële risicogroep wordt de tweede definitie (de € 7.500-groep) toegepast. Hiermee wordt beoogd de risicogroep vroegtijdig in beeld te krijgen, zodat er nog voldoende ruimte resteert in de lening om een preventieve aanpak op te zetten. De aangescherpte definitie sluit ook aan op de definitie die DUO en gemeenten hanteren in de bestaande ELIP-aanpak.

Tabel 2: ELIP (minstens € 9.500 geleend) per cohort

Cohort	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	Totaal
Aantal	46	164	618	1.981	1.459	132	31	4.431

Tabel 3: ELIP (minstens € 7.500 geleend én in laatste 6 maanden inburgeringstermijn) per cohort

Cohort	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	Totaal
Aantal	23	68	179	883	1.203	2	0	2.358

Bron beide tabellen: DUO, peildatum 1 mei 2020¹

¹ Het aantal ELIP-gevallen opgenomen in deze reeks vallen lager uit in vergelijking met de vorige uitvoeringsbrief. In de vorige uitvoeringsbrief schommelde het totaal aantal ELIP-gevallen bij verschillende peildata tussen de 4.800 en 5.700. In bovenstaande reeks is het totaal 4.431. Deze daling heeft hoofdzakelijk te maken met een aanpassing van de datawarehouse van DUO waardoor de aantallen nauwkeuriger kunnen worden berekend.

Het is belangrijk dat gemeenten de ELIP-groep in beeld krijgen en bereiken. Sinds begin juni hebben gemeenten daarom via het systeem van DUO de mogelijkheid om zelfstandig inzicht te krijgen in de omvang van de ELIP-doelgroep in de eigen gemeente. Alle gemeenten in Nederland kunnen vanaf nu deelnemen aan de ELIP-aanpak. In deelnemende gemeenten kunnen deze inburgeraars via een brief vanuit DUO worden gestimuleerd om zich te melden in hun gemeente voor extra begeleiding of advies in hun inburgeringstraject. Deze brief bevat tevens een bijlage met de inburgeringsgegevens van de betrokkene die voor gemeenten relevant zijn voor eventuele verdere begeleiding of advies. Via diverse communicatiekanalen is de DUO-ondersteuning van de gemeentelijke ELIP-aanpak onder de aandacht gebracht.

Als gevolg van de coronamaatregelen is de bredere uitrol van de ELIP-aanpak vertraagd. Om bredere deelname aan de ELIP-aanpak te bevorderen wordt, in samenwerking met DUO en Divosa, een handreiking opgesteld, waarmee gemeenten worden geïnformeerd over de mogelijkheden en succesvolle onderdelen van de ELIP-aanpak zoals opgedaan door gemeenten die al aan de slag zijn met ELIP. Goed taalonderwijs is van belang voor het voorkomen van voortijdige uitputting van de lening of het beperken van de gevolgen daarvan. Daarom wil ik via genoemde handreiking ook goede voorbeelden verspreiden van gemeentelijke initiatieven die gericht zijn op het verhogen van de kwaliteit van het taalonderwijs en het tegengaan van fraude. Op deze wijze wil ik invulling geven aan de motie van de leden Paternotte en Gijs Van Dijk.²

Met de genoemde maatregelen wil ik meer gemeenten stimuleren en in staat stellen om actief met de ELIP-groep aan de slag te gaan en er op die manier voor te zorgen dat, waar nodig via extra ondersteuning, inburgeringsplichtigen tijdig aan hun inburgeringsplicht kunnen voldoen.

De regering zal vanaf 2021 een bedrag van cumulatief € 25,5 miljoen voor gemeenten beschikbaar stellen ten behoeve van de ondersteuning en begeleiding van inburgeraars onder het huidige inburgeringstelsel. Over de precieze invulling van de middelen vindt nog overleg plaats met de VNG, maar een aanzienlijk deel van de middelen zal in ieder geval worden ingezet voor de ELIP-groep. Over de verdere uitwerking van die afspraken wordt uw Kamer later geïnformeerd.³

3. Inburgering

3.1 Kerncijfers slagingscijfers inburgering

Tabel 4 toont hoeveel inburgeraars per 1 mei 2020 hebben voldaan aan de inburgeringsplicht,⁴ daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering, uitgesplitst naar het cohort waarin zij inburgeringsplichtig werden en uitgesplitst naar «asielmigranten» en «gezinsmigranten en overige migranten».⁵ Per 1 mei 2020 hebben 83.457 personen uit de cohorten 2013 t/m 2019 voldaan aan de inburgeringsplicht of zijn daarvan ontheven.

Tabel 4 Slagingspercentages inburgeraars per cohort

	2013		2014		2015		2016		2017		2018		2019
Totaal	9.371		17.114		24.500		31.995		21.566		18.296		17.945
Voldaan	7.083	76%	12.768	75%	17.174	70%	18.611	58%	6.743	31%	2.604	14%	864	5%
Ontheven	1.851	20%	3.420	20%	5.008	20%	5.950	19%	1.226	6%	107	1%	48	0%
Nog plichtig	437	5%	926	5%	2.318	9%	7.434	23%	13.597	63%	15.585	85%	17.033	95%
Asiel	4.735		10.314		18.648		25.444		15.396		9.956		8.903
Voldaan	3.082	65%	6.887	67%	12.325	66%	13.766	54%	3.645	24%	720	7%	329	4%
Ontheven	1.495	32%	3.024	29%	4.770	26%	5.712	22%	1.128	7%	68	1%	24	0%
Nog plichtig	158	3%	403	4%	1.553	8%	5.966	23%	10.623	69%	9.168	92%	8.550	96%
Gezin+overig	4.636		6.800		5.852		6.551		6.170		8.340		9.042
Voldaan	4.001	86%	5.881	86%	4.849	83%	4.845	74%	3.098	50%	1.884	23%	535	6%
Ontheven	356	8%	396	6%	238	4%	238	4%	98	2%	39	0%	24	0%
Nog plichtig	279	6%	523	8%	765	13%	1.468	22%	2.974	48%	6.417	77%	8.483	94%

Bron: DUO-peildatum 1 mei 2020

Ik heb uw Kamer reeds geïnformeerd over het effect van de maatregelen met betrekking tot de aanpak van het coronavirus op de inburgering. In welke mate de corona-maatregelen en gevolgen daarvan effect hebben op de uitstroomcijfers laat zich op dit moment nog lastig voorspellen. Ik zal dit de komende tijd monitoren.

3.2 Taallessen voor kansrijke asielzoekers

Om een snelle integratie te stimuleren kunnen asielzoekers met een grote kans op statusverlening, oftewel kansrijke asielzoekers, nog voor de start van hun asielprocedure NT2-taallessen volgen.⁶ Daarnaast wordt er, zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 10 maart 2020, een aanvullend project uitgewerkt voor kansrijke asielzoekers waarbij de kennismaking met de Nederlandse arbeidsmarkt centraal staat.⁷ Per 1 januari 2020 is de doelgroep kansrijke asielzoekers die dit aanbod krijgt geactualiseerd. De groep bestaat uit asielzoekers uit herkomstlanden met een inwilligingspercentage van 70% of hoger. Dit betekent dat naast bijvoorbeeld asielzoekers uit Syrië, Eritrea en staatlozen ook Turkse en Jemenitische asielzoekers aanspraak kunnen maken op dit aanbod. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie van de leden Peters en Paternotte over taallessen voor kansrijke asielzoekers.⁸

3.3 Rectificaties inburgeringsdiploma en vrijstellingen inburgeringsplicht

Door DUO moeten veel gegevens verwerkt worden om vast te stellen of inburgeringsplichtigen aan alle onderdelen van de Wet Inburgering hebben voldaan. Door een kortstondige fout in het Informatiesysteem Inburgering (ISI) hebben in november 2019 zes personen⁹ ten onrechte bericht gekregen dat ze het diploma voor alle onderdelen van het inburgeringsexamen hadden gehaald. Echter, deze personen hadden het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) nog niet gedaan. De fout is zo snel mogelijk hersteld en betrokkenen zijn geïnformeerd dat ze alsnog ONA moesten afleggen om een inburgeringsdiploma te verkrijgen.

Door een andere fout in het ISI zijn ten onrechte tijdelijke vrijstellingen niet beëindigd. Een tijdelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht wordt verleend wanneer een nieuwkomer aansluitend op de leer- of kwalificatieplicht een opleiding volgt die tot een vrijstellend diploma leidt (mbo-2 of hoger). Geconstateerd is dat niet alle toegekende tijdelijke vrijstellingen terecht waren. Daarna zijn snel maatregelen genomen waardoor alle nieuwe tijdelijke vrijstellingen op de juiste manier worden verwerkt en beëindigd in het ISI. In totaal betrof het 1259 personen: 332 personen aan wie ten onrechte de inburgeringsplicht niet is opgelegd na beëindiging van de opleiding zonder een diploma behaald te hebben en 927 personen bij wie ten onrechte een tijdelijke vrijstelling vanwege een mbo 1-inschrijving is toegekend. Bij de (vervolg)controle op inschrijving is geen rekening gehouden met de wijziging van het Besluit inburgering in 2015 waarbij de vrijstelling op basis van een mbo 1 diploma vervallen is.

Inmiddels zijn 773 personen niet meer inburgeringsplichtig. Redenen zijn o.a. vertrek, overlijden, ander verblijfsdoel of naturalisatie. Voor circa 180 personen moet deze omissie nog beëindigd worden; zij zijn nog steeds inburgeringsplichtig.

Er is nog een groep aan wie ten onrechte niet de inburgeringsplicht is opgelegd. Dit betreft maximaal 1824 personen. Daarvan hadden 1464 personen in eerste instantie een vestigingsdatum in Nederland vóór 1 januari 2007. Zij zijn tussen 2007 en 2013 niet ingeburgerd en hebben na 1 januari 2013 een verblijfstitel gekregen waar de inburgeringsplicht uit voortvloeit. In 2015 was door SZW en DUO geconcludeerd dat er ruimte was om te besluiten om de inburgeringsplicht niet op te leggen aan deze oudkomers. Nu is vastgesteld dat die ruimte er niet is.

Daarnaast is recent geconstateerd dat de IND personen met verblijfsdoel voorgezet verblijf, verkregen na 1 januari 2013, niet aan DUO heeft aangeleverd om de inburgeringsplicht te bepalen. Dit verhoogt het aantal betrokken personen met maximaal 360.

In 2018 bent u eerder geïnformeerd over de complicaties die zich kunnen voordoen bij de gegevensuitwisseling tussen IND en DUO, de maatregelen die zijn genomen om de gegevensuitwisseling te verbeteren, en het risico dat op een later tijdstip toch zou blijken dat de IND niet alle inburgeringsplichtige nieuwkomers tijdig heeft aangeleverd bij DUO¹⁰.

Aan een oplossing voor deze groepen wordt gewerkt. U wordt daarover geïnformeerd in de eerstvolgende uitvoeringsbrief.

3.4 Pilot inburgering visueel beperkten

Tijdens het AO Inburgering van 4 juli 2018 heb (Kamerstuk32 824, nr. 235) ik toegezegd te kijken naar mogelijkheden voor inburgeraars met een visuele beperking. Mensen die blind zijn kunnen worden ontheven van de inburgeringsplicht. Op basis van een schatting van de aanvragen voor ontheffing gaat het per jaar om enkele tientallen inburgeringsplichtigen met een (zware) visuele beperking. Een medisch advies is nodig om voor ontheffing in aanmerking te komen. Dit kan door een inburgeringsplichtige worden aangevraagd. Met een ontheffing vervalt de plicht te voldoen aan de eisen van de inburgeringsexamens en vervalt de leenvoorziening van DUO.

Van een aangepast inburgerings- en Nt2 examens vanwege medische belemmeringen wordt weinig gebruik gemaakt omdat de meeste inburgeraars volledige ontheffing prefereren. Zij die wel van deze voorziening gebruik maken, willen vaak doorstuderen. Hiervoor is een diploma op het niveau van de Staatsexamens Nt2 nodig (B1 of B2).

Voor mensen met een beperking is het lastig om goed te kunnen inburgeren, omdat generieke taallessen vaak niet goed aansluiten bij wat zij kunnen. Koninklijke Visio verzorgt revalidatietrajecten voor mensen met een visuele beperking. Doel van deze trajecten is zelfredzaamheid in de samenleving. In overleg met Visio ben ik tot de conclusie gekomen dat het belangrijk is dat er meer aandacht komt voor deze groep. Visio gaat daarom komend jaar een pilot uitvoeren gericht op ontwikkeling en uitvoering van een inburgerings-/Nt2-programma voor inburgeringsplichtigen met een visuele beperking ter voorbereiding op het nieuwe inburgeringsstelsel.

In de nieuwe wet inburgering (2021) wil ik daarnaast een mogelijkheid creëren waarbij op basis van medisch advies ook een gedeeltelijke ontheffing kan worden vastgesteld. Daarmee worden de mogelijkheden om in te burgeren voor mensen met een beperking vergroot. Ik ga er daarnaast van uit dat er met de leerroutes meer aandacht voor maatwerk in het nieuwe stelsel ontstaat, waardoor mensen met een beperking beter kunnen inburgeren.

3.5 Onderzoek naar inburgeringsplichtigen uit de Wet inburgering 2007

Met het oog op de transitie naar het nieuwe inburgeringsstelsel is er ook aandacht voor de groep inburgeraars uit de periode 2007–2012, het inburgeringsstelsel vóór het huidige stelsel, die nog niet aan hun inburgeringsplicht hebben voldaan. In de Kamerbrief van 25 juni 2019 heb ik uw Kamer toegezegd om deze groep in kaart te brengen en de mogelijkheden te onderzoeken om hen op enige manier te laten voldoen aan de inburgeringsplicht of te ontheffen van die plicht.¹¹ In opdracht van het Ministerie van SZW heeft het CBS derhalve een kwantitatief onderzoek uitgevoerd naar de omvang en kenmerken van deze groep. Dit onderzoek is in januari jl. afgerond en de resultaten van dit onderzoek zijn op de website van het CBS te vinden.¹²

Uit het CBS-onderzoek is o.a. gebleken dat het aantal nog inburgeringsplichtige inburgeraars onder de Wi2007 circa 9000 personen omvat. Ik constateer dat dit een omvangrijke groep is en dat een gerichte vervolgaanpak nodig is. Aangezien het een periode van het inburgeringsstelsel beslaat waarin gemeenten verantwoordelijk waren voor het vaststellen en handhaven van de inburgeringsplicht, vragen de onderzoeksresultaten om een nadere kwalitatieve analyse samen met gemeenten. De komende tijd zal daarom met gemeenten in gesprek worden gegaan over welk beleid er ten aanzien van deze groep momenteel wordt gevoerd en met welke informatie uit de gemeentelijke systemen we een nog beter beeld van de groep kunnen krijgen. Hierna zal, conform de bestuurlijke afspraken met de VNG van afgelopen april, het gesprek over mogelijke oplossingsrichtingen voor deze groep worden gestart. Het is mijn ambitie om deze groep binnen afzienbare tijd uit te laten stromen, zodat het stelsel uit 2007 kan worden afgerond. Ik verwacht uw Kamer in de eerstvolgende uitvoeringsbrief hierover nader te informeren.

4. Fraude

4.1 Blik op Werk

Zoals gebruikelijk is in deze uitvoeringsbrief actuele informatie over de aanpak van fraude bij inburgering opgenomen. Fraude door malafide taalscholen heeft de afgelopen periode, mede door een onderzoek van de Volkskrant, sterk in de belangstelling gestaan. Daarbij was ook veel kritiek te horen op de rol van Blik op Werk. Het huidige stelsel is kwetsbaar voor fraude. Dit komt vooral omdat de individuele inburgeraar zelf verantwoordelijk is voor de besteding van het budget voor taalonderwijs. In deze omstandigheden is het uitoefenen van toezicht geen gemakkelijke taak, ongeacht welke partij dit uitvoert. Overigens was bij de meeste taalscholen die in het Volkskrantartikel zijn genoemd, het keurmerk al door Blik op Werk ingetrokken.

Inmiddels zijn diverse stappen gezet om fraude tegen te gaan. De instrumenten van Blik op Werk zijn in de loop van de tijd steeds meer uitgebreid. Zo vindt er toezicht in de klas plaats, zijn financiële audits ingevoerd, zijn onverwachte controles mogelijk en zijn recentelijk de controles op aspirant-keurmerkhouders aangescherpt. Omdat de fraude voortkomt uit een systeemfout in het huidige stelsel valt deze echter niet volledig uit te bannen. Deze systeemfout wordt met de nieuwe wet die onlangs door uw Kamer is aangenomen, gerepareerd. Ik heb er alle vertrouwen in dat daarmee het frauderisico sterk wordt verminderd.

4.2 Fraude bij inburgering

In de vorige Uitvoeringsbrief Inburgering (peildatum september 2019) is uw Kamer over de ontwikkelingen op het terrein van fraude bij inburgering geïnformeerd. Sindsdien hebben zich tot 1 mei 2020 de volgende ontwikkelingen voorgedaan:

• Blik op Werk heeft op basis van de uitgevoerde financiële audit bij 20 taalscholen het keurmerk ingetrokken en 42 taalscholen geschorst. Bij 20 taalscholen is de schorsing het gevolg van het verstrekken van laptops.

• Na 1 september 2019 tot 1 mei 2020 zijn er door DUO nog 6 nieuwe gevallen van misbruik op de examenlocaties geconstateerd. Het totaal is daarmee op 14 uitgekomen (7 keer ongeoorloofde hulpmiddelen en 7 keer «look a likes»).

In de afgelopen periode hebben taalscholen drie kort gedingen tegen Blik op Werk aangespannen, omdat zij het niet eens waren met de genomen beslissingen om hun keurmerk in te trekken. Blik op Werk is bij al deze kortgedingen in het gelijk gesteld. Uitspraken van de rechter bij deze kortgedingen zijn:

• Het verstrekken van contant of giraal geld door taalscholen vanuit de DUO-lening aan cursisten is in strijd met artikel 16 lid 3 van de Wet inburgering (ten tijde van de uitspraak was dat nog lid 2).

• De voorschriften van het Keurmerk moeten strikt gehandhaafd worden, omdat het Keurmerk inzicht geeft in de kwaliteit van de dienstverlening en om fraude te voorkomen.

• Taalscholen zijn gehouden de normen van het Keurmerk, zoals een juiste, controleerbare aanwezigheidsregistratie en het afnemen van een intaketoets, na te leven.

• Voor cursisten geldt dat de vrijstelling van artikel 3.5 van de Regeling inburgering betrekking heeft op het eindgesprek ONA. Daarbij geldt dat de betrokkene minimaal 64 uur cursus/begeleiding heeft gehad van een ONA-gecertificeerd docent. Hierover wordt door de taalschool een verklaring afgelegd. Praktijkuren mogen worden meegeteld, maar niet mag worden afgeweken van het uitgangspunt dat de betrokkene een ONA-cursus volgt.

• De 64-uurs verklaringen voor ONA moeten betrekking hebben op gegeven onderwijs. Hierbij mogen huiswerkuren niet worden meegeteld.

• Huiswerkuren en uren administratieve ondersteuning mogen niet ten laste van de DUO-lening worden gedeclareerd.

• Het past niet binnen het wettelijke systeem voor DUO-leningen dat taalscholen cursisten werven met inkomsten uit DUO-leningen.

Deze uitspraken geven vertrouwen dat er voldoende juridische basis is om passende maatregelen te kunnen treffen tegen taalscholen die niet conform de voorschriften van het keurmerk van Blik op Werk handelen of die in strijd handelen met de wet- en regelgeving die van toepassing is op de DUO-leningen. Zoals reeds aangegeven is in 2020 het toezicht door Blik op Werk op de aspirant keurmerkhouders verder verscherpt.

Daarnaast is het examenreglement aangepast zodat de inburgeraar die fraude pleegt bij het examen gedurende drie maanden kan worden uitgesloten van het examen.

De bijgevoegde geactualiseerde rapportage van de Inspectie SZW «signaal over fraudemeldingen bij inburgering»¹³laat het volgende beeld zien. Per 15 juni 2020 hebben 198 taalscholen een keurmerk van Blik op Werk¹⁴ in vergelijking tot 218 taalscholen ten tijde van het signaal van 27 september 2019. In de gehele periode van mei 2017 tot en met 31 mei 2020 zijn door de Inspectie SZW 576 meldingen ontvangen; dit is een toename van 115 meldingen in de afgelopen negen maanden ten opzichte van het signaal van 27 september 2019. Daar waar de fraudemeldingen in dat signaal betrekking hadden op 114 taalscholen, betreffen de meldingen nu 137 taalscholen. Uit deze update blijkt dat «werving door middel van cadeaus» nog steeds de meest voorkomende modus operandi is. Daarnaast blijkt dat «geen les wel declaratie» in deze rapportage relatief vaker voorkomt ten opzichte van de vorige rapportage.

Er treedt bij de meldingen geen verschuiving op in het percentage waarbij er sprake is van een vermoeden van actieve betrokkenheid van de inburgeraar. Dit percentage bedraagt in beide rapportages 27%.

Op 25 juni zijn er bij drie taalscholen door de Recherche Inspectie SZW doorzoekingen gedaan. De doorzoekingen waren het gevolg van verdenkingen van valsheid in geschriften en van witwassen van overheidsgeld dat bedoeld was voor inburgeringsonderwijs. Er is onder meer beslag gelegd op de administratie, enkele tienduizenden euro’s contant geld, drie auto’s, waardebonnen en bankrekeningen. Het vermoeden is dat er onder andere valse facturen en valse verklaringen over deelname aan cursussen zijn ingediend. Zo zouden er meer uren zijn gedeclareerd dan er daadwerkelijk les wordt gegeven. Vermoed wordt dat de taalscholen cursisten blanco contracten laat ondertekenen zodat de contracten aangepast kunnen worden. Er zijn leerlingen die daadwerkelijk les volgen, leerlingen die alleen in het begin les volgen en leerlingen die helemaal geen les volgen. Bij inschrijving bieden de taalscholen de cursisten contant geld of een cadeaubon van een elektronicawinkel. Verdachten hebben vermoedelijk het geld deels witgewassen. Dit onderzoek staat onder leiding van het Functioneel Parket.

5. Examens

5.1 Vrijstelling Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) voor entreeonderwijs

In de vorige Uitvoeringsbrief Inburgering heb ik uw Kamer gemeld dat ik voornemens ben om studenten die succesvol een entreeopleiding hebben afgerond een vrijstelling te geven voor de Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA). De reden hiervoor is dat de lesstof in eindtermen van ONA in hoge mate overlapt met het onderdeel Loopbaan van de entreeopleiding. Ik heb er dan ook vertrouwen in dat studenten met een succesvol afgeronde entreeopleiding minimaal evenveel kennis en competenties hebben om de Nederlandse arbeidsmarkt te betreden als inburgeraars die ONA hebben afgerond. Deze vrijstelling zal per 1 oktober 2020 in werking treden.

5.2 Openbare itembanken

De inburgeringsexamens worden momenteel samengesteld op basis van geheime itembanken, waaruit willekeurige examenopgaven worden getrokken. Doordat de opgaven in de itembanken geheim zijn, kunnen ze vaker gebruikt worden in examens. De praktijk wijst echter uit dat gemaakte examenopgaven worden gedeeld op internet, waardoor de ongewenste situatie ontstaat dat kandidaten die voor hen bekende opgaven in het examen krijgen bevoordeeld kunnen zijn.

Momenteel onderzoek ik de mogelijkheden om de gevolgen van het «lekken» of verspreiden van examenopgaven te ondervangen.

Er zijn met name twee kansrijke alternatieven. Het eerste alternatief is om bij elk examen te werken met unieke examenopgaven. Een examenopgave wordt dan maar één keer gebruikt, waardoor het niet loont voor kandidaten om de opgaven te verspreiden. Dit is, zeker op de lange termijn, wel een dure oplossing omdat er steeds weer unieke examensopgaven ontwikkeld moeten worden.

Een tweede alternatief is het overstappen op het samenstellen van examens op basis van openbare itembanken. Bij openbare itembanken zijn de opgaven openbaar beschikbaar. Ook in dit geval loont het dus niet voor kandidaten om opgaven te verspreiden. De itembanken bevatten zo veel opgaven dat het voor de kandidaten onmogelijk is (of zeer veel kennis of taalvaardigheid vraagt) om deze te memoriseren. In zekere zin is dit te vergelijken met het theorie-examen rijvaardigheid. Ik heb uw Kamer eerder geïnformeerd (Kamerstuk 32 824, nr. 261) over mijn voornemen om in verband met het uitlekken van examenvragen over te stappen op openbare itembanken voor de inburgeringsexamens.

Omdat er nauwelijks ervaring is met het afnemen van taalexamens op basis van openbare itembanken heb ik het Research Center voor Examinering en Certificering (RCEC) gevraagd om hierover een advies uit te brengen. De conclusie van RCEC is dat het voor alle examenonderdelen van de inburgeringsexamens mogelijk is om op een verantwoorde manier te werken met openbare itembanken. Dit geldt zowel voor de examenonderdelen met open vragen als de examenonderdelen met gesloten vragen. Wel zijn er randvoorwaarden aan verbonden, waarvan de belangrijkste is dat de itembanken uit voldoende opgaven moeten bestaan. De meeste itembanken van de huidige inburgeringsexamens bevatten nog onvoldoende opgaven om op dit moment over te kunnen stappen op openbare itembanken. Ook adviseert RCEC om bij een eventuele overgang de examens en opgaven nauwgezet te monitoren, zodat alle mogelijke effecten van de overgang naar openbare itembanken in de gaten worden gehouden.

Een eventuele overgang naar openbare itembanken voor de inburgeringsexamens heeft gevolgen voor diverse belanghebbenden. Toets-ontwikkelaars moeten in korte tijd een groot aantal examenopgaven ontwikkelen. De verwachting is dat toets-ontwikkelaars hier circa twee jaar voor nodig hebben. Daarnaast betekent een overgang naar openbare itembanken dat examenkandidaten en taaldocenten toegang krijgen tot een groot aantal opgaven waarmee ze kunnen oefenen en het onderwijs verder kunnen inrichten.

Overigens zijn de itembanken in het afgelopen jaar al behoorlijk uitgebreid waardoor de kans dat (meerdere) gelekte vragen in een examen van een specifieke kandidaat aan de orde komen aanzienlijk kleiner is geworden. Dit verkleint de kans dat een kandidaat voordeel heeft van eventuele gelekte vragen en maakt het lekken van vragen minder lonend.

6. Overig

6.1 Evaluatie van het programma Voorbereiding op de inburgering op het COA

Zowel binnen het huidige stelsel als het nieuwe inburgeringsstelsel dat per 1 juli 2021 in werking treedt, is een tijdige start van de inburgering van belang. Voor asielstatushouders kan de inburgering al in het asielzoekerscentrum starten, onder andere door deelname aan het programma «voorbereiding op de inburgering» (voorinburgering). Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe inburgeringsstelsel heeft onderzoeksbureau Significant Public een evaluatie uitgevoerd naar het huidige programma voorinburgering. In de evaluatie is gekeken naar de effectiviteit en doelmatigheid van het programma, alsmede de kwaliteit van de verschillende onderdelen van het programma. Ook is gekeken naar de aansluiting van het programma op de reguliere inburgering en de overdracht van de in de opvang verkregen informatie over de betrokkene aan gemeenten. De resultaten van het onderzoek zijn bijgevoegd.

Uit het onderzoek blijkt dat het aanbieden van het Programma Voorinburgering aan asielstatushouders door alle betrokken stakeholders in het onderzoek als positief wordt beschouwd. Het belang van het programma wordt breed gedragen en deelname wordt als vanzelfsprekend gezien. Tegelijkertijd blijkt dat de beoogde effecten van de voorinburgering ten dele niet worden behaald en biedt het rapport waardevolle aandachtspunten inzake de doeltreffendheid van het programma. Zo kan bijvoorbeeld de doorgaande lijn tussen de voorinburgering en het reguliere inburgeringstraject worden verbeterd.

Op basis van het onderzoek zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd voor de doorontwikkeling van de voorinburgering en de aansluiting op het reguliere inburgeringstraject. Een deel van de aanbevelingen is in lijn met de plannen van de Veranderopgave Inburgering. Zo wordt benoemd dat deelname aan de voorinburgering niet verplicht moet worden gesteld en wordt opgemerkt dat de samenwerking tussen het COA en gemeenten versterkt moet worden. De komende tijd ga ik met het COA in overleg over de aanbevelingen en de doorwerking daarvan op het Programma Voorinburgering onder het nieuwe inburgeringsstelsel. Over de uitkomsten daarvan wordt uw Kamer op een later moment geïnformeerd.

6.2 WiB-monitor

Ter kennisneming is de periodieke Monitor van het basisexamen inburgering buitenland 2019 van Significant toegevoegd¹⁵. Al enkele jaren stuur ik uw Kamer deze monitor over de praktijk en uitvoering van de Wet inburgering in het buitenland (Wib). Met de Wib wordt beoogd nieuwkomers voorafgaand aan hun komst naar Nederland de Nederlandse taal op een basaal niveau te leren spreken en lezen en hen kennis te laten maken met de Nederlandse samenleving. Hierdoor zal naar verwachting het integratieproces efficiënter en effectiever zijn.

In vergelijking met de vorige jaren is het beeld dat uit de monitor naar voren komt stabiel:

• In 2019 waren er 7.674 kandidaat-inburgeraars; in 2018 in totaal 7.423. Alvorens het examen af te leggen, dienen kandidaten zich voor te bereiden. Daartoe hebben kandidaten in 2019 8.523 accounts aangemaakt voor e-learning, 4.004 zelfstudie pakketten gekocht, en 87.536 werkboeken gedownload.¹⁶ In 2019 zijn 6.627 eerste volledige examens afgelegd. Net zoals in 2018 slaagde 73% van de kandidaat-inburgeraars in 2019 voor het examen.

• De examenresultaten verschillen naar geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en nationaliteit. Gemiddeld is het slagingspercentage van vrouwen hoger dan van mannen. Hetzelfde geldt voor jongeren ten opzichte van ouderen en hoogopgeleiden ten opzichte van lager opgeleiden.

• In 2019 zijn er 490 verzoeken tot ontheffing van het basisexamen ingediend. Van de inhoudelijk behandelde verzoeken (430) zijn er 190 gehonoreerd. Redenen voor ontheffing zijn bijzondere of medische omstandigheden.

• Er zijn in 2019 geen problemen gesignaleerd in de uitvoering. Het aantal klachten is gedaald van 257 in 2018 naar 85 in 2019. Deze daling komt met name omdat er zich minder technische problemen voordeden bij het e-learning programma.

6.3 Een nieuwe kijk op de Wet inburgering 2013

Hierbij bied ik u de notitie «Een nieuwe kijk op de Wet inburgering 2013»¹⁷ aan, die, mede op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door het CPB is opgesteld. De notitie is een aanvulling op de eerdere evaluatie van de Wet inburgering 2013¹⁸ die vooral gericht was op het doelbereik van het beleid en het inburgeringsproces zelf. Met deze notitie geef ik uitvoering aan de gewijzigde motie van het lid Dibi over het monitoren van de effecten van de gewijzigde Wet inburgering¹⁹.

Het CPB heeft de effecten van de verandering van de overgang van de Wet inburgering 2007 naar de Wet inburgering 2013 onderzocht. Hierbij is gekeken naar de effecten op het doorlopen van de inburgeringsplicht, zoals het behaalde taalniveau en overige inburgeringsuitkomsten, arbeidsparticipatie en onderwijsdeelname. De uitkomsten van beide groepen inburgeraars zijn in een periode van 5,5 jaar vanaf de start van de inburgeringsplicht met elkaar vergeleken.

In vergelijking met het vorige stelsel komen nieuwkomers langzamer op gang, maar halen uiteindelijk vaker hun inburgeringsexamen. Het percentage geslaagden is onder het huidige stelsel hoger (na 5,5 jaar totaal 11%-punt hoger) en blijft ook na het verstrijken van de inburgeringstermijn oplopen. De langzame start met de inburgering is waarschijnlijk het gevolg van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar. Het hogere percentage geslaagden lijkt vooral het gevolg van de striktere handhaving door DUO in vergelijking met de handhaving door gemeenten.

Qua aantal gewerkte uren en loon zijn er over genoemde periode geen significante verschillen tussen inburgeraars die onder Wet inburgering 2007 en de Wet inburgering 2013 moesten inburgeren. Ook de onderwijsdeelname verschilt niet tussen beide groepen²⁰.

De uitkomsten ondersteunen de plannen voor het nieuwe inburgeringsstelsel: regie over de uitvoering wordt weer een taak van de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat inburgeraars op weg worden geholpen en begeleiding krijgen zodat zij sneller dan nu het geval is kunnen starten en sneller hun traject afronden. Bovendien beschikt de gemeente in het nieuwe stelsel over een handhavingsinstrumentarium, waarmee zij inburgeraars die zich niet inspannen gedurende hun inburgeringstraject kunnen beboeten. Uit het rapport komt echter ook naar voren dat striktere handhaving, in het huidige stelsel uitgevoerd door DUO, een prikkel is voor inburgeraars om het examen halen, ook als de termijn wordt overschreden. Deze strikte handhaving door DUO blijft ook in het nieuwe stelsel bestaan. DUO blijft aan het einde van het traject verantwoordelijk voor de handhaving op het voldoen aan de inburgeringsplicht binnen de daarvoor gestelde termijn.

Het halen van het inburgeringsexamen (de grootste groep inburgeraars slaagt op A2 niveau) blijkt volgens de CPB-studie niet van doorslaggevend belang voor het meedoen op de arbeidsmarkt. Met het nieuwe beleid wil ik dat, samen met gemeenten, beter gaan doen. Inburgering wordt meer dan in het huidige stelsel gekoppeld aan participatie en wordt een integraal onderdeel van het sociaal domein, waar bijvoorbeeld ook de Participatiewet is ondergebracht. Het taalniveau wordt daarnaast verhoogd naar B1. Met een brede intake, de leerbaarheidstoets en een persoonlijk plan in combinatie met begeleiding wordt vanaf de start ingezet op het bieden van maatwerk. Ik ben mij er van bewust dat de groep inburgeraars divers is, zowel qua startniveau, leercapaciteiten en/of inzet. Mocht het taalniveau te hoog gegrepen zijn, dan zal worden toegewerkt naar het hoogst haalbare niveau via een traject op maat.

Uit de CPB-studie komt naar voren dat inburgeraars die meer of maximaal lenen minder vaak voor het inburgeringsexamen slagen en vervolgens vaker een ontheffing krijgen voor aantoonbare inspanning. Ook de arbeidsparticipatie van inburgeraars met een hoge DUO lening is lager. In het nieuwe stelsel vervalt de sociale lening voor de groep asielstatushouders. Daarnaast is de Zelfredzaamheidsroute (Z-route) ontwikkeld om de zelfredzaamheid van inburgeraars met een slechte leerbaarheid te versterken via taal en participatie. Hierdoor worden inburgeringsplichtigen niet meer ontheven van de inburgeringsplicht op grond van aantoonbaar geleverde inspanning, maar krijgen zij een aanbod naar vermogen.

6.4 Impact coronamaatregelen huidige inburgeringsstelsel en getroffen maatregelen

Inburgeringsplichtigen en taalscholen ondervinden gevolgen van de maatregelen gericht op de aanpak van het coronavirus. Inburgeringsplichtigen hebben ruim twee maanden geen klassikaal onderwijs gevolgd en de examenlocaties van DUO waren gesloten. Afstandsonderwijs was al mogelijk voor inburgeringsplichtigen, met uitzondering van analfabeten. Ook telden de gevolgde uren via afstandsonderwijs niet mee voor de urenverklaringen voor ontheffing van de inburgeringsplicht, verlenging van de inburgeringsplicht en de 64-uursverklaring ONA.

Ik vind het van groot belang om te zorgen dat inburgeringsplichtigen door kunnen gaan met het leren van de Nederlandse taal en kennis opdoen van de Nederlandse samenleving gedurende de coronacrisis. Om leren op afstand zo veel als mogelijk te stimuleren heb ik de voorwaarden hiervoor daarom tijdelijk versoepeld. Eind mei was het eerste beeld dat naar schatting de helft van de inburgeringsplichtigen gebruik maakt van de optie om afstandsonderwijs te volgen. Daarnaast is de inburgeringstermijn drie keer verlengd met twee maanden voor alle inburgeringsplichtigen om te voorkomen dat inburgeringsplichtigen met hun termijn in de knel komen.

Vanwege de versoepeling van de corona-maatregelen is sinds 1 juni klassikaal onderwijs weer mogelijk, naast het volgen van afstandsonderwijs. Sinds 15 juni jl. zijn de DUO-examenlocaties (met verschillende aanpassingen volgens de RIVM-richtlijnen), weer heropend. De hervatting van het afnemen van de inburgeringsexamens is succesvol verlopen. Voor de komende periode zet DUO in op het maken van een inhaalslag, door (tijdelijk) een extra toets-locatie te openen, en met avond- en weekendopenstellingen van de toets-locaties. Een positieve ontwikkeling daarbij is dat 2 op de 3 uitgestelde inburgeringsexamens inmiddels opnieuw zijn ingepland. Ondanks deze positieve ontwikkelingen zijn nog niet alle afgelaste examens opnieuw ingepland. Om te voorkomen dat inburgeringsplichtigen in de knel komen is het noodzakelijk om de inburgeringstermijn nogmaals te verlengen met twee maanden. Uw Kamer is van de verlenging recentelijk op de hoogte gesteld.²¹

Door de RIVM maatregelen en de anderhalve meter samenleving kunnen taalscholen nog niet hun volledige capaciteit klassikaal onderwijs inzetten. Om er voor te zorgen dat ook nieuwe inburgeraars goed aan de slag gaan met het leren van de taal en om er voor te zorgen dat taalscholen weer meer rendabel kunnen gaan werken, sta ik het ook aan nieuwe cursisten (contracten vanaf 15 juli) toe om de gevolgde uren afstandsonderwijs mee te laten tellen voor de urenverklaringen. Daar worden wel voorwaarden aan gesteld (onder andere maximaal 50% van de lessen kan via afstandsonderwijs worden gegeven) om zodoende de risico’s van fraude zo veel als mogelijk te beperken. Zie voor een toelichting op de voorwaarden rondom afstandsonderwijs en het servicedocument de websites van rijksoverheid.nl en Blik op Werk.

6.5 Modernisering van leermiddelen

Tijdens het AO van 13 juni 2019 (Kamerstuk 32 824, nr. 281) heb ik aan de heer Paternotte toegezegd om een voorstel te doen voor de modernisering van leermiddelen zoals laptops. Ik heb daartoe twee opties verkend: laptops of tablets financieren uit de DUO-lening en het in bruikleen verstrekken van laptops of tablets door taalscholen.

In de tussentijd is gebleken, zoals laatst ook in het Volkskrantartikel naar voren kwam (zie paragraaf 4), dat er nog steeds malafide taalscholen actief zijn die cursisten lokken door middel van laptops, tablets of waardebonnen van elektronicawinkels. Dit heeft er enerzijds toe geleid dat Blik op Werk haar handleiding met ingang van dit jaar op dit punt heeft aangescherpt. Anderzijds betekent dit ook dat het verstrekken van laptops uit de lening zodanig moet worden ingeregeld dat het risico op fraude wordt geminimaliseerd.

Gebleken is dat het fraudebestendig inregelen van financiering van laptops uit de lening een aanpassing van het factureringsproces van taalscholen aan DUO vraagt. Dit heeft consequenties voor de inrichting van de administratieve processen bij de taalscholen en bij DUO. Ook legt dit beslag op de schaarse ICT-ontwikkelcapaciteit bij DUO, waardoor minder capaciteit beschikbaar is voor het inregelen van het nieuwe stelsel. Dit verhoogt het risico op vertraging bij de invoering van de nieuwe inburgeringswet en dat vind ik onwenselijk. Daarnaast betekent dit dat ook alle taalscholen hun systemen voor de digitale aanlevering van facturen moeten aanpassen. Dit vraagt een zorgvuldig proces en dat heeft al snel een doorlooptijd van 6 tot 9 maanden. Aangezien de nieuwe inburgeringswet al binnen een jaar in werking treedt zal de periode waarover deze aanpassing effectief zou zijn, maar kort zijn. In het nieuwe inburgeringsstelsel hebben gemeenten zelf de vrijheid om inburgeringsplichtigen te voorzien in laptops. Dit alles afwegende gaat mijn voorkeur uit naar het door taalscholen verstrekken van laptops in bruikleen boven het financieren van laptops uit de DUO-lening. Op basis van de handleiding van Blik op Werk is bruikleen toegestaan. Deze mogelijkheid was echter niet algemeen bekend en het was niet voor iedereen duidelijk hoe dit in de praktijk vorm moet worden gegeven. Bruikleen van een laptop werkt als volgt. De taalschool zorgt bij het verstrekken van een laptop in bruikleen, dat de inburgeraar gedurende de periode dat de inburgering duurt, over een laptop beschikt. Met deze laptop kan de inburgeraar afstandsonderwijs volgen. Ook kan de inburgeraar op deze laptop huiswerk en oefeningen maken.

De laptop blijft eigendom van de taalschool en wordt na afloop van de cursus door de inburgeraar weer aan de taalschool teruggegeven. De taalschool moet indien gevraagd daarvan bewijs overleggen aan Blik op Werk. Ik hoop hiermee meer duidelijkheid te creëren over het in bruikleen verstrekken van laptops en ik verwacht dat meer taalscholen van deze mogelijkheid gebruik zullen maken.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

---

1 CPB POLICY BRIEF – juniraming 2020.

2 Kamerstuk 32 824, nr. 266.

3 Kamerstuk 35 483, nr. 46.

4 Voldaan betekent Wi of Nt2 diploma’s behaald of vrijgesteld van de inburgeringsplicht.

5 Onder overig worden bijvoorbeeld geestelijk bedienaren verstaan.

6 In de wet- en regelgeving bestaat het onderscheid tussen kansrijke asielzoekers en overige asielzoekers niet. Er wordt op onderdelen praktisch betekenis gegeven aan dit onderscheid, maar van een juridische afbakening is geen sprake.

7 Kamerstuk 32 144, nr. 28.

8 Kamerstuk 35 300 XV, nr. 17.

9 Het betreft geen inburgeringsplichtigen maar «vrijwillige inburgeraars». Het ligt in de rede dat zij het inburgeringsexamen willen behalen om sterker verblijfsrecht of het Nederlanderschap te verkrijgen.

10 Kamerstuk 32 824, nr. 243.

11 Kamerstuk 32 824, nr. 283.

12 https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2020/05/nog-inburgeringsplichtige-inburgeraars-2007-2012.

13 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

14 Bron: www.ikwilinburgeren.nl (d.d. 15 juni 2010).

15 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

16 Het werkboek is onderdeel van het zelfstudie pakket.

17 https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Notitie-feb2020-Een-nieuwe-kijk-op-de-Wet-Inburgering-2013.pdf.

18 Kamerstuk 32 824, nr. 222.

19 Kamerstuk 33 086, nr. 48.

20 Primair onderwijs, voortgezet onderwijs, voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, middelbaar en hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs.

21 Kamerstuk 32 824, nr. 301.