31 321
Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet op het onderwijstoezicht in verband met de overgang van het toezicht op de kwaliteit van de examinering van de beroepsopleidingen naar de Inspectie van het onderwijs

nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 3 maart 2008

1. Inleiding

De leden van de verschillende fracties ben ik erkentelijk voor hun inbreng. Ik constateer tot mijn genoegen dat de leden van de CDA-fractie opmerken dat de voorgestelde overgang van het toezicht op de examinering van het Kwaliteitscentrum examinering beroepsopleidingen (KCE) naar de inspectie van het onderwijs volledig in overeenstemming is met de door hun toegejuichte vereenvoudiging van het toezicht in het middelbaar beroepsonderwijs (MBO) en dat die past in het streven naar vereenvoudiging van het toezicht in het onderwijs. Ook de leden van de SP-fractie kunnen zich vinden in de voorgestelde overdracht van taken van KCE naar de inspectie.

De leden van de VVD-fractie stellen met belangstelling en enige zorg kennisgenomen te hebben van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben daar enige vragen en opmerkingen bij.

Ik zal hierna, mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingaan op die vragen en ook op die van de leden van de andere fracties. Ik volg daarbij de indeling van het verslag.

2. Waarom nu al?

De leden van de VVD-fractie merken op dat de aanwijzing van KCE als toezichthouder op de kwaliteit van de examinering in het mbo per 15 november is ingetrokken. Nu gaat de regering toch al door met het invoeren van geïntegreerd toezicht, met het KCE als partner. Het alternatief, het inzetten van een andere rechtspersoon dan KCE, wordt wel genoemd, maar afgedaan met het argument dat de sector dan in korte tijd met verschillende wisselingen te maken zou hebben. Ook zou er geen andere partner te vinden zijn die zorg kan dragen voor het toezicht. Deze leden vinden dit een onbevredigende oplossing. Er zijn sterke twijfels over de capaciteiten van KCE, er is een transitietraject opgezet, en toch gaat de regering op dezelfde voet verder met deze partner. Kan de regering uitleggen waarom dit de beste oplossing is, zo vragen deze leden.

De activiteiten van KCE zijn ondergebracht bij de inspectie en in verband daarmee is een groot deel van het personeel van KCE overgegaan naar de inspectie. Dat impliceert niet dat op dezelfde voet wordt verder gegaan met het KCE als partner. Integendeel, door de integratie van het toezicht op de examens met het overige onderwijstoezicht is een geheel nieuwe situatie gecreëerd, waarin onder andere omstandigheden en met andere aansturing wordt gewerkt. Sinds 15 november 2007 voert de Stichting KCE geen taken meer uit met betrekking tot het toezicht op de examinering in het beroepsonderwijs en is de subsidierelatie beëindigd. Ik verwijs u in dit verband ook naar mijn antwoorden op de vragen over de werkwijze van de inspectie voor de korte termijn die hierna onder punt 3 aan de orde komen.

In dit verband vragen de leden van de VVD-fractie zich voorts af of er bijvoorbeeld is gekeken naar de mogelijkheid om de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) in te schakelen, desnoods tijdelijk?

Omdat het voornemen toch al bestond om het toezicht op de examens te integreren met het toezicht op het onderwijs is de mogelijkheid om tijdelijk bijvoorbeeld de NVAO in te schakelen niet overwogen. Ik teken daarbij aan dat de NVAO een geheel andere werkwijze heeft en niet, zoals de inspectie, geëquipeerd is om instellingen regelmatig te bezoeken.

Deze leden zijn er tenslotte niet van overtuigd dat met deze oplossing volwaardig en kwalitatief goed toezicht wordt verzorgd bij de bve-instellingen. Kan de regering aannemelijk maken dat de kwaliteit in deze constructie gewaarborgd zal zijn, zo vragen zij.

Het antwoord op deze vraag heb ik meegenomen bij de gezamenlijke beantwoording van een aantal vragen van de leden van de CDA-fractie en van de SP-fractie in de volgende paragraaf. Ik verwijs de leden van de VVD-fractie daarnaar.

3. Werkwijze van de inspectie voor de korte termijn

De leden van de CDA-fractie merken op dat de overgang van het toezicht van KCE naar de inspectie van het onderwijs met zich mee brengt, dat het personeel, dat de beoordelingen deed, ook overgaat naar de inspectie. Deze leden vragen welke veranderingen worden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de beoordelingen verbetert. Is de problematiek die ten grondslag lag aan de overgang van de beoordelingen van KCE naar de inspectie hiermee voldoende opgelost, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Werd deze problematiek uitsluitend veroorzaakt door de organisatorische aansturing of speelden ook inhoudelijke problemen een rol en in hoeverre worden deze met deze overgang voldoende adequaat opgelost, zo vragen zij. In hoeverre is de inspectie in voldoende mate in staat om in het noodzakelijke tempo de gewenste beoordelingen te doen?

De leden van de SP-fractie merken op dat het personeel van KCE dat met het toezicht op de examens was belast, overgaat naar de inspectie van het onderwijs. Het is dus hetzelfde personeel dat dit werk gaat doen als voorheen. Hoe gaat de regering de gewenste cultuuromslag teweegbrengen bij dit personeel, behalve door dit personeel te verhuizen van KCE naar de onderwijsinspectie, zo vragen deze leden.

Gelet op de grote samenhang van bovenstaande vragen van de leden van de CDA-fractie en die van de SP-fractie alsmede de laatste vraag van de leden van de VVD-fractie, bedoeld onder punt 2, heb ik ervoor gekozen deze gezamenlijk te beantwoorden.

De intrekking van de aanwijzing van KCE als toezichthouder en het opdragen van het toezicht op de examinering aan de inspectie moet juridisch volgens de regels van het Burgerlijk Wetboek worden beschouwd als een «overgang van onderneming». Dat bracht onvermijdelijk met zich mee dat het personeel van KCE recht had om indien gewenst over te gaan naar de inspectie. Een groot deel van het personeel heeft daaraan de voorkeur gegeven.

Aan mijn besluit tot intrekking van de aanwijzing lag voornamelijk ten grondslag het beleid dat bestuur en leiding van KCE voor de uitvoering van de onderzoeken hadden gekozen en de wijze van aansturing van het personeel in dat kader. Na de overgang van het toezicht op de examinering zal de inspectie ervoor zorgen dat de uitvoering van de examenonderzoeken met dezelfde kwaliteitswaarborgen worden omgeven als die van de onderzoeken naar de onderwijskwaliteit. In haar huidige activiteiten legt zij daarvoor al de grondslag.

Dit houdt in dat nieuw personeel een uitgebreid introductieprogramma volgt, dat de voorbereiding, uitvoering en rapportage van onderzoeken van begin af aan meer opgezet zijn zoals bij de inspectie gebruikelijk, en dat de communicatie met de instelling gevoerd wordt op een wijze die past bij de inspectie. Concrete wijzigingen in de werkwijze zijn bijvoorbeeld meer focus op de beoordeling van de examenproducten (het «wat») en minder op de examenprocessen (het «hoe») en minder beoordelen van formaliteiten en meer van het functioneren en de context van de examinering in de schoolpraktijk.

Ook zal worden gewerkt volgens de interne kwaliteitszorg- en borgingsprocedures van de inspectie die hebben bijgedragen aan de accreditatie van de Inspectie van het Onderwijs door de Raad voor de Accreditatie vanaf begin 2007. Een voorbeeld hiervan zijn de interne procedures om de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid te waarborgen (interne referentenprocedures voor rapporten en toetsingscommissies bij negatieve beoordelingen). Verder staat het nieuwe «kantoor Amersfoort» onder vergelijkbare sturing als de overige inspectiekantoren.

Een deel van de problemen bij KCE werd veroorzaakt door de omvang van de opdracht in relatie tot de capaciteit. Door stroomlijning van de werkprocessen is de afgelopen maanden een efficiëntieslag gemaakt. Daardoor verloopt het heronderzoek van de examenkwaliteit 2006–2007 van de groep van 285 opleidingen momenteel als gepland. Niettemin moet er nog een fors onderzoekprogramma worden uitgevoerd in de periode tot juli 2008, doordat naast de heronderzoeken van de groep van 285 opleidingen, ook het steekproefonderzoek voor het cursusjaar 2007–2008 conform mijn brief van 6 september 2007 moet plaatsvinden. Hierdoor kan het voorkomen dat instellingen in korte tijd met drie examenonderzoeken te maken krijgen (herbeoordeling 285 opleidingen december/januari, bij een negatieve uitkomst heronderzoek in het voorjaar, en het steekproefonderzoek eveneens in het voorjaar). Bovendien vinden deze onderzoeken noodgedwongen volgtijdelijk plaats waardoor er veel druk ontstaat voor de onderwijsinstellingen. Desondanks is het streven van de inspectie erop gericht om dit in nauw overleg met de instellingen tot een goed einde te brengen.

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat naar hun mening naast de inhoudelijke beoordeling van de examinering ook een goede procesgang noodzakelijk is. In hoeverre wordt in het toezichtskader aandacht besteed aan fraudebestrijding, deugdelijkheideisen aan de examenomgeving, het misbruik van hulpmiddelen (bijv. programmeerbare rekenmachines), het toelaten van mobiele telefoons, enzovoorts, zo vragen deze leden.

De standaarden waaraan de examens moeten voldoen en het toezicht daarop waarborgen dat de kans op examenfraude minimaal is. Er worden hoge eisen gesteld aan de betrouwbaarheid van de beoordelingen, aan de gehanteerde antwoordmodellen en aan de beoordelingsprocedures. Ook wordt bij de onderzoeken gevraagd naar maatregelen die moeten voorkomen dat examendeelnemers zich voor een ander uitgeven of mobiele telefoons of andere hulpmiddelen op oneigenlijke wijze gebruiken. Het gaat hier om de transparantie en de borging van de examenprocessen. Niettemin is een 100% garantie dat er niet gefraudeerd wordt niet te geven, evenmin als dat bij andere examens zoals die in het voortgezet onderwijs (vo) het geval is.

De examenstandaarden stellen ook eisen aan de examenomgeving in termen van de examencondities. De inspectie zal meer dan voorheen gebruikelijk was in haar toezicht ook examenobservaties uitvoeren, teneinde meer zicht te krijgen op de gerealiseerde examencondities.

De aan het woord zijnde leden wijzen er tenslotte op dat In de kwaliteitsagenda VO wordt opgemerkt dat ook de procesgang van de examens verbetering behoeft. Is dit ook voor het mbo een bijzonder punt van zorg, zo vragen zij.

Reeds bij de inwerkingtreding van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) is er in het mbo veel aandacht, meer dan in het voortgezet onderwijs, uitgegaan naar de borging van het niveau van de examens, onder andere als reactie op de introductie van de diplomabekostiging. In een jarenlang proces, eerst met externe legitimering en vanaf 2004 met het toezicht door KCE, is de sector mbo er geleidelijk in geslaagd de examens op een hoger peil te brengen. Daaraan heeft het vaststellen van kwaliteitsstandaarden voor de examens en het onderzoek door KCE daarnaar zeker bijgedragen. Naast de standaarden voor de exameninstrumenten – de toetsen, opgaven en andere examenvormen en de beoordelingen – zijn er ook standaarden geformuleerd voor de examenprocessen. Deze processtandaarden hebben op hun beurt bijgedragen aan de verbetering van de examenprocessen. De inspectie houdt behalve op de exameninstrumenten ook toezicht op de examenprocessen, aan de hand van de standaarden.

4. De langere termijn

De leden van de CDA-fractie hebben zich al enkele malen voorstanders getoond van een verdergaande standaardisering van de examinering. In de memorie van toelichting wordt ingegaan op deze standaardisering. Hierbij wordt ook verwezen naar de zogenaamde examenprofielen. Welke rol kent de regering toe aan deze examenprofielen, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Ook de leden van de VVD-fractie zijn er een groot voorstander van dat voor de langere termijn wordt verkend welke voordelen standaardisering van de examens biedt. Voorts wordt al geruime tijd gesproken over manieren om het bedrijfsleven directer te betrekken bij de examinering. Kan de regering een termijn aangeven waarbinnen de Kamer een concreet voorstel hiertoe kan verwachten, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Tenslotte vragen de leden van de SP-fractie eveneens hoe het staat met de standaardisering van mbo-examens, zoals is toegezegd tijdens het Algemeen Overleg met de Kamer d.d. 1 november 2007. Er zou overleg komen met mensen uit het veld. Wat is er uit dit overleg gekomen, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Hoewel het voorliggende wetsvoorstel uitsluitend beoogt om het toezicht door de inspectie nog dit studiejaar een goede wettelijke basis te geven, past dit voorstel goed in een breder beeld inzake examinering in het mbo. Ten aanzien van de examinering in het mbo op de langere termijn heb ik u in het Algemeen Overleg van 1 november 2007 toegezegd een brief te sturen waarin ik zal ingaan op de verdere ontwikkeling van het toezichtarrangement, de examinering van de basisvaardigheden Nederlands en rekenen/wiskunde, de wijze waarop ik de samenwerking en centrale inkoop bij de examinering van beroepsgerichte vakken zal stimuleren en mijn reactie op het gezamenlijke voorstel van Colo en MBO Raad inzake het examenprofiel. Ik zal deze brief uiterlijk in april versturen.

Vooruitlopend op deze brief wil ik al kort ingaan op enkele punten. De afgelopen periode is er intensief contact geweest met de betrokken partijen over de examinering in het mbo. Er lijkt een behoorlijk draagvlak te zijn om de komende jaren verder te gaan met de standaardisering van examinering, zowel op het gebied van Nederlands en rekenen/wiskunde als voor de beroepsgerichte vakken. Colo en MBO raad hebben in dit kader voorgesteld te gaan experimenteren met het examenprofiel. Hierin leggen onderwijs en bedrijfsleven nadere afspraken vast over de (standaardisering van) examinering van onderdelen van het kwalificatiedossier. Onderwijs en bedrijfsleven stellen het examenprofiel vast. Het is de bedoeling dat de inspectie het examenprofiel als verantwoordingsdocument hanteert bij het beoordelen van de dekking en toetstechnische kwaliteit van de exameninstrumenten.

Het voorstel van Colo en MBO Raad om te experimenteren met het examenprofiel heeft ook draagvlak bij het bedrijfsleven. Het is een goede zaak dat onderwijs en bedrijfsleven elkaar op dit punt steeds beter kunnen vinden. Ik steun het voorstel om te komen tot de genoemde experimenten en zal de inspectie vragen deze nauwkeurig te volgen. De experimenten kunnen mij helpen te bepalen in hoeverre het examenprofiel daadwerkelijk bijdraagt aan transparantie en verantwoording en daardoor aan een groter vertrouwen van het bedrijfsleven in de examinering.

De leden van de SP-fractie merken voorts nog op dat de inspectie van het onderwijs onlangs een nieuwe weg is ingeslagen met het «proportioneel toezicht». Scholen die goede resultaten leveren, krijgen verminderd toezicht. Geldt dit ook voor het toezicht op de examinering in het mbo, zo vragen deze leden.

Het uitgangspunt van proportioneel toezicht geldt in feite nu al aangezien de inspectie, en voorheen KCE, in het toezicht op de examenkwaliteit in principe aansluit bij de zelfevaluatie van de instelling. Voortbouwend daarop wordt thans gewerkt aan de ontwikkeling van het risicogericht toezicht. Voor het toezicht op het onderwijs is de inspectie daar al langer mee bezig.

Voorwaarde om ook bij het toezicht op de examinering over te gaan op een meerjarige cyclus van toezicht en het bepalen van een risico-profiel per instelling, zoals dat nu gebeurt bij het toezicht op de onderwijskwaliteit, is de beschikbaarheid van valide en gedetailleerde informatie over kerngegevens van de examinering, te weten de mate waarin voldaan wordt aan de onderscheiden standaarden voor de examenkwaliteit. In dit studiejaar en in het studiejaar 2008–2009 zal nagegaan worden in hoeverre de jaarverslaglegging dan wel zelfbeoordelingen hiertoe kunnen dienen. Eind studiejaar 2008–2009 zal hiervan de balans opgemaakt worden teneinde een verantwoord besluit over risicogericht toezicht op de examinering te kunnen nemen.

Ik wil graag onderstrepen dat het geïntegreerde toezicht altijd elementen zal bevatten die alleen gaan over examinering. Ik hecht er waarde aan om voor onderwijs en examinering aparte normeringen te blijven vaststellen en altijd een apart oordeel te vellen over de onderwijskwaliteit en de examenkwaliteit. Ik zal ook aparte bestuurlijke interventies plegen in geval van onvoldoende kwaliteit, te weten het intrekken van de onderwijslicentie of de examenlicentie. Er valt in de toekomst ook niet te compenseren tussen de kwaliteit van onderwijs en de kwaliteit van de examinering. Beide moeten van voldoende kwaliteit zijn.

5. Administratieve lasten

Is het aannemelijk dat de benodigde middelen voor de beoordelingen minder kunnen zijn, nu de beoordeling via de inspectie verloopt en een vereenvoudiging kent, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Waar is dit uit te merken en heeft dit ook consequenties voor de kosten en de vergoedingen, zo vragen deze leden.

Het specifieke examenbudget van € 11,3 miljoen op jaarbasis wordt toegekend aan de inspectie voor de uitvoering van het toezicht op de examinering mbo. Voorheen werd dit specifieke budget deels toegekend aan KCE (circa € 5 miljoen) voor de bureaukosten van KCE en het resterende deel (circa € 6 miljoen) werd toegekend aan instellingen als bijdrage in de kosten voor de uitvoering van het KCE-toezicht op de kwaliteit van de examinering. Instellingen hoeven niet te betalen voor het inspectietoezicht. Voorheen moesten ze wel betalen voor het KCE-toezicht. Zij ontvangen daarom niet langer een aparte bijdrage.

Door verdere uitwerking van proportioneel toezicht voor het studiejaar 2008–2009 en later kan de beheerslast van het inspectietoezicht op de examenkwaliteit de komende jaren afnemen. Minder intensief toezicht in geval van adequate examenkwaliteit bij meer opleidingen betekent minder beslag op formatie en geld van de inspectie. Jaarlijks zal ik in overleg met de inspectie bezien – op basis van onder andere het jaarwerkplan en het bestedingsplan van de inspectie – welke taken met welk budget door de inspectie worden uitgevoerd en stel ik de vergoeding voor de inspectie vast. Naast minder intensief toezicht kan overigens ook sprake zijn van verscherpt toezicht op opleidingen waar de examenkwaliteit onvoldoende is.

Deze leden vragen ook nog welke consequenties het heeft op de personeelsbestanden van de instellingen en de daarmee gepaard gaande financiële inspanningen als de overgang van het toezicht naar de inspectie, een vereenvoudiging van het toezicht en de daarbij behorende administratieve lasten plaatsvinden.

Dit wetsvoorstel, dat de formele grondslag regelt voor het toezicht op de examenkwaliteit door de inspectie, brengt op zichzelf geen veranderingen aan in de administratieve lasten voor instellingen en evenmin in de regeldruk.

Door de andere werkwijze van de inspectie in vergelijking met KCE en de verdere uitwerking van proportioneel en risicogericht toezicht is op termijn sprake van minder administratieve lasten voor instellingen en een daarmee gepaard gaande vermindering van inzet van personeel en financiële middelen. Instellingen kunnen die vrijval inzetten voor bijvoorbeeld verbetering van de examenkwaliteit en -resultaten.

Tenslotte blijft voor de aan het woord zijn leden onduidelijk op welke wijze met de aangeduide vermindering van regeldruk een administratieve lastenverlichting wordt bereikt. Hoe wil de regering deze vermindering van regeldruk precies bereiken en wanneer zullen de effecten van de vermindering van administratieve lasten merkbaar zijn? Welke omvang zullen deze effecten hebben, zo vragen deze leden.

De werkwijze van KCE bracht met zich mee dat instellingen veel documenten moesten opleveren en dat er voornamelijk schriftelijk gecommuniceerd werd over mogelijke tekortkomingen en feitelijke onjuistheden in de rapportages. Dit bracht een grote beheerslast voor de instellingen met zich mee. De inspectie heeft in nauw overleg met het onderwijsveld de afgelopen maanden een werkwijze ontwikkeld waarbij een aantal processen vereenvoudigd is. Ook vindt de beoordeling meer tijdens het bezoek aan de instelling plaats, in plaats van digitaal op grote afstand. Dit blijkt in de communicatie en beheerslast winst op te leveren. Nu al is de ervaring dat dit uitvoerige correspondentie en discussie over conceptrapportages voorkomt en instellingen hun energie meer aan de kwaliteit van de examinering kunnen besteden.

De effecten op het vlak van administratieve lasten zijn direct merkbaar voor instellingen bij de feitelijke uitvoering van het inspectietoezicht. Bij proportioneel toezicht beïnvloedt de instelling zelf de intensiteit van het toezicht door zorg te dragen voor voldoende examenkwaliteit bij elke aangeboden opleiding. Er is nog geen zicht op hoe groot de effecten hiervan op de vermindering van administratieve lasten zullen zijn.

Minder regeldruk voor instellingen ontstaat door de andere operationalisering van de standaarden voor de examenkwaliteit door de inspectie. KCE werkte met gedetailleerde ijkpunten per standaard. De inspectie zal werken met portretten die een beschrijving leveren van de drie mogelijke oordelen (onvoldoende, voldoende, goed) per standaard. In deze nieuwe benadering worden dus geen uitvoeringsvarianten c.q. detailpunten voorgeschreven. Daarmee sluit toezicht beter aan op de kwaliteitszorgsystemen van scholen en komt de bewijslast ook daar te liggen waar die hoort. De veelgehoorde klacht van scholen dat zij hun systemen «KCE-proof» moesten maken, gaat daardoor niet meer op.

6. Uitvoerbaarheid

De leden van de SP-fractie vragen hoeveel taken de inspectie van het onderwijs er de komende vijf jaar nog bij gaat krijgen en hoe de regering dit werkbaar houdt, gezien de bezuinigingen op het budget van de onderwijsinspectie.

In de brief van 10 september 2007 inzake toezicht (Kamerstukken II, 2006/2007, 30 183 en 30 800 VIII, nr. 18) is aangegeven aan dat de inspectie een handhavende geïntegreerde toezichthouder zal zijn. Dit houdt in dat naast de reeds ingezette overgang van het toezicht op de examinering en de afdeling Rekenschap van de Auditdienst voor het financieel toezicht ook wordt nagedacht over het uitvoeren van interventies door de inspectie. Daarnaast heeft de inspectie per 1 januari 2008 ook het tweedelijnstoezicht op de uitvoering van de Wet kinderopvang en het toezicht op de indicatiestelling voor zorgleerlingen overgedragen gekregen (afkomstig van respectievelijk Inspectie Werk en Inkomen en de Landelijke Commissie Indicatiestelling, LCTI). Voor deze nieuwe elementen krijgt de inspectie extra middelen. Voor de integratie van het toezicht op de examinering in het mbo ligt dit wetsvoorstel voor. Voor de overige wijzigingen is een wetsvoorstel houdende wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht in voorbereiding.

De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart