30 256 (R 1800)
Goedkeuring van het op 25 april 2005 te Luxemburg totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (met Akte, Protocol, Slotakte en Bijlagen); Trb. 2005, 196

nr. 4
ADVIES RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT¹

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State van het Koninkrijk d.d. 21 juni 2005 en het nader rapport d.d. 12 september 2005, aangeboden aan de Koningin door de minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de minister president, minister van Algemene Zaken, de minister van Financiën en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 9 mei 2005, no. 05.001780, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister-President, de Minister van Algemene Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet houdende goedkeuring van het op 25 april 2005 te Luxemburg totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie; met Protocol, Toetredingsakte, Slotakte en Bijlagen (Trb. 2005, ...).

Het verdrag tot uitbreiding van de Europese Unie met Bulgarije en Roemenië hangt samen met de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 met tien nieuwe lidstaten uit voornamelijk Midden- en Oost-Europa. Bulgarije en Roemenië bleken meer tijd nodig te hebben om zich voor te bereiden op het lidmaatschap van de Europese Unie, waardoor voor deze landen met het verdrag wordt voorzien in toetreding per 1 januari 2007.

De Raad van State van het Koninkrijk maakt enkele opmerkingen over het voorstel van rijkswet.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 mei 2005, nr. 05.001780, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 juni 2005, nr. W01.05.0177/I/K, bied ik U hierbij aan.

1. Gereedheid Bulgarije en Roemenië

a. In het onderhandelingsproces is telkens aan de hand van de zogenaamde Kopenhagen-criteria beoordeeld of Bulgarije en Roemenië voldoen aan de criteria voor toelating. Uit het Verdrag en de toelichting komt naar voren dat ten aanzien van de verschillende Kopenhagen-criteria – politieke criteria, economische criteria en de overname en implementatie van het acquis door deze landen vorderingen zijn gemaakt, maar ook dat op belangrijke punten, in het bijzonder ten aanzien van Roemenië, nog twijfels bestaan. Deze twijfels komen tot uitdrukking doordat aan het toetredingsverdrag, naast de algemene en speciale vrijwaringsclausules die ook in het Verdrag van Athene¹ waren opgenomen, een specifieke uitstelclausule is toegevoegd. Deze uitstelclausule voorziet in de mogelijkheid van uitstel van de beoogde toetredingsdatum van 1 januari 2007 met één jaar indien duidelijk blijkt dat de stand van voorbereiding voor de aanneming en uitvoering van het acquis in Bulgarije of Roemenië zodanig is dat er een ernstig gevaar bestaat dat één van beide staten niet gereed is voor toetreding op 1 januari 2007. Voor Roemenië is dit in de slotfase van de onderhandelingen nog nader toegesneden op een aantal aandachtsgebieden (Schengen, grensbewaking, functioneren gerechtelijk apparaat, corruptiebestrijding, functioneren gendarmerie en politie, criminaliteitsbestrijding, staatssteun, herstructurering staalsector, mededingingstoezicht). In geval van ernstige tekortkomingen op die terreinen kan door de Raad van de Europese Unie met betrekking tot de toetreding van Roemenië met gekwalificeerde meerderheid tot uitstel worden besloten.

De terzake opgenomen bepalingen geven slechts de mogelijkheid om vrijwaringsmaatregelen te treffen of de toetreding met een jaar uit te stellen. Er wordt daarbij derhalve van uitgegaan, dat de geconstateerde knelpunten alle van tijdelijke aard zullen zijn. Gelet op de aard en de ernst van deze knelpunten, kan de vraag opkomen, of hiermee voldoende waarborgen voor een verantwoorde toetreding zijn getroffen. De Raad adviseert in de toelichting nader op de gemaakte vorderingen en op de wijze van toetsing daarvan in te gaan en daarbij te bespreken in hoeverre en op welke gronden toetreding volgens de overeengekomen kaders realistisch moet worden geacht.

b. In het toetredingsverdrag is er, net als bij vorige toetredingen, voor gekozen om de toetreding van beide landen in één toetredingsverdrag te regelen. Anders dan bij voorgaande toetredingen is een uitstelclausule opgenomen, die ertoe kan leiden dat de inwerkingtreding voor de toetredende landen verschillend zal zijn. Zoals hiervoor aan de orde is geweest, is ook de wijze waarop tot uitstel kan worden besloten voor beide landen verschillend. Dit roept de vraag op, of dit niet aanleiding had kunnen zijn om in dit geval te kiezen voor twee afzonderlijke toetredingsverdragen. De Raad adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

c. In de toelichting (paragraaf 1.5.1) wordt opgemerkt dat, hoewel zowel Bulgarije als Roemenië bij het openen van de toetredingsonderhandelingen in 2000 voldeed aan de politieke Kopenhagen-criteria, er enige aandachtspunten waren, zoals de behandeling van minderheden, in het bijzonder Roma. Uit het vervolg van de toelichting wordt niet duidelijk of deze aandachtspunten in de loop van de onderhandelingen op afdoende wijze zijn opgelost en op welke wijze en door wie dit is beoordeeld. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

1. Gereedheid Bulgarije en Roemenië

a. Conform het advies van de Raad van State van het Koninkrijk gaat de memorie van toelichting in op de vraag in hoeverre en op welke gronden toetreding volgens de overeengekomen kaders realistisch moet worden geacht. Paragraaf 1.3 van deze toelichting is dienovereenkomstig uitgebreid.

b. Naar aanleiding van het advies van de Raad is hoofdstuk 1.4 van de memorie van toelichting aangevuld met een alinea terzake. Deze alinea bevat de overwegingen voor het tot stand brengen van één verdrag, in plaats van twee verdragen.

c. Zoals geadviseerd door de Raad wordt in paragraaf 1.5.1 verduidelijkt of de aandachtspunten in de sfeer van de politieke criteria, die voor Bulgarije en Roemenië bestonden bij de opening van de onderhandelingen, afdoende zijn opgelost.

2. Gereedheid Europese Unie

Ten tijde van het Verdrag van Nice is onderkend dat de institutionele structuur van de Europese Unie met de bij het Verdrag van Nice voorziene wijzigingen nog onvoldoende zou zijn om de Europese Unie in de toekomst naar behoren te kunnen laten functioneren (zie Verklaring nr. 23 betreffende de toekomst van de Unie). Een en ander heeft, als bekend, geleid tot de instelling van de Conventie en uiteindelijk tot het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (PbEG C 310).

Anders dan ten tijde van de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004 het geval was, zou met het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa zijn voorzien in aanpassingen van het Europese constitutionele bestel die noodzakelijk zijn om een Unie met 27 lidstaten naar behoren te kunnen laten functioneren. Bij het toetredingsverdrag is qua structuur rekening gehouden met de aan de toetreding voorafgaande inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zodat thans geen bijzondere aandacht aan dit aspect zou behoeven te worden besteed. Inmiddels zijn de uitkomsten van de referenda in Frankrijk en Nederland bekend geworden, waardoor het ratificatieproces in ieder geval in die landen is gestaakt. Dat brengt mee dat vooralsnog met de huidige structuur verder zal moeten worden gewerkt, terwijl daarvan was onderkend dat deze niet toereikend is. Gelet hierop rijst opnieuw de vraag of de Unie ook van haar kant tijdig in voldoende mate zal zijn voorbereid op de toetreding van nieuwe leden. Tevens rijst de vraag welke bijdrage Nederland hieraan kan leveren in het licht van de recente ontwikkelingen. De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

2. Gereedheid Europese Unie

In het licht van de recente ontwikkelingen rondom de ratificatie van het Grondwettelijk Verdrag wijst de Raad van State van het Koninkrijk op de opnieuw gerezen vragen of de Unie ook van haar kant tijdig en in voldoende mate zal zijn voorbereid op de toetreding van nieuwe leden, en welke bijdrage Nederland hieraan kan leveren.

De regering is van mening dat met de totstandkoming van het Verdrag van Nice, nadat eerder een aangepast financieel kader werd gerealiseerd, aan alle noodzakelijke voorwaarden voor de vijfde uitbreidingsronde is voldaan. Met dit verdrag is de Unie immers gereed gekomen voor de gehele vijfde ronde waar Bulgarije en Roemenië onderdeel van uitmaken.

Niettemin is de opmerking van de Raad terecht in zoverre dat de institutionele hervormingen voortvloeiend uit het Verdrag van Nice niet als ideaal kunnen worden beschouwd, en dat de aanpassingen te realiseren via het Grondwettelijk Verdrag welkom waren geweest, ook vanuit het perspectief van toetreding van Bulgarije en Roemenië.

De Europese Raad van juni 2005 heeft, na de referenda in Frankrijk en Nederland, met het oog op de door de burger geuite bezorgdheid en ongerustheid, besloten tot een bezinningsperiode. Verder heeft de Raad besloten dat door de recente ontwikkelingen de geldigheid van de voortzetting van de ratificatieprocessen niet ter discussie wordt gesteld maar dat het tijdschema van de ratificatie in verschillende lidstaten zonodig zal worden aangepast in het licht van deze ontwikkelingen en naargelang de omstandigheden in deze lidstaten. Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten het wetsvoorstel tot goedkeuring van het Grondwettelijk Verdrag in te trekken en niet meer voor te leggen aan het parlement. Het gevolg is derhalve dat het ratificatieproces niet voltooid zal worden conform het oorspronkelijk voorziene tijdschema, waardoor het Grondwettelijk Verdrag niet in werking zal treden vóór de beoogde datum van toetreding (1 januari 2007) van Bulgarije en Roemenië. Dit impliceert dat het Verdrag van Nice vooralsnog blijft gelden, ook na de toetreding van deze twee landen. Alhoewel dit vanuit institutioneel oogpunt niet optimaal is, doet dit gegeven, wat de regering betreft, niet af aan de gereedheid van de Unie (zie ook paragraaf 1.3 van de memorie van toelichting waarin de laatste alinea van het onderdeel «Gevolgen van het functioneren van de Unie en gereedheid van de Unie» is aangevuld).

3. Koninkrijk

Met betrekking tot de positie van de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: NAA) in relatie tot de Europese Unie heeft de Raad bij verschillende gelegenheden gepleit voor het in de Grondwet voor Europa opnemen van een bepaling die het mogelijk maakt om via een vereenvoudigde procedure de status van de NAA in het Gemeenschapsrecht te veranderen.¹ Thans is op de NAA de regeling inzake Landen en Gebieden Overzee van toepassing. Belangrijkste alternatief is dat van ultraperifeer gebied. Deze discussie heeft als achtergrond de sterke ontwikkeling van de Europese Unie in geografisch opzicht en met betrekking tot de werkterreinen van de Unie. Mede naar aanleiding hiervan is in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in artikel IV-440, zevende lid, een bepaling opgenomen die het onder andere voor de NAA mogelijk maakt dat op initiatief van het Koninkrijk der Nederlanden door de Europese Raad een besluit wordt genomen tot wijziging van de status ten aanzien van de Europese Unie. Nu het ratificatieproces voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa vooralsnog in enkele lidstaten is gestaakt, zal een eventuele wijziging van de status van de NAA uitsluitend door middel van een verdragswijziging kunnen worden bewerkstelligd. De verdere uitbreiding maakt de vraag naar de relatie van de NAA tot de Europese Unie wederom acuter, terwijl de mogelijkheden tot statusveranderingen vooralsnog zijn verminderd. Dit roept de vraag op welke stappen de NAA en Nederland thans zouden moeten zetten. De Raad adviseert hierop nader in te gaan.

3. Koninkrijk

De Raad besteedt in zijn advies aandacht aan de relatie van de Nederlandse Antillen en Aruba met de Europese Unie.

De regering is van mening dat de uitbreiding van de Unie in beginsel geen gevolgen heeft voor die relatie. Daarom heeft de regering bij het bekrachtigen van het Toetredingsverdrag van 2003 ook verklaard dat dit verdrag volgens haar geen mogelijkheden uitsluit voor wat betreft de relatie tussen de Europese Unie en de Nederlandse Antillen en Aruba in de toekomst. De regering is voornemens om bij de bekrachtiging van het verdrag inzake de toetreding van Bulgarije en Roemenië eenzelfde verklaring af te leggen.

In de huidige situatie kan een wijziging van de status van de Nederlandse Antillen en Aruba in relatie tot de Unie inderdaad uitsluitend via een wijziging van de bestaande institutionele verdragen plaatsvinden. De regering zal zich blijven inzetten voor de optie om in de toekomst deze status te kunnen wijzigen via een lichtere procedure dan een verdragswijziging.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

4. Aan de redactionele kanttekeningen van de Raad is gevolg gegeven.

5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting op een aantal punten te corrigeren en te actualiseren, met name met betrekking tot het feit dat het Grondwettelijk Verdrag niet op 1 november 2006 in werking zal treden. In dat verband is bij het aanpassen van de memorie van toelichting rekening gehouden met de situatie dat bij de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, de Toetredingsakte zal gelden, en niet het Toetredingsprotocol.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,

H. D. Tjeenk Willink

Ik moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris voor Europese Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,

B. R. Bot

Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende no. W01.05.0177/I/K met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

– Verwijzingen naar kamerstukken in overeenstemming brengen met aanwijzing 219 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).

– In paragraaf 1.1 aangeven wat de hoofdlijnen zullen zijn van de aanpassingswetgeving.

– In paragraaf 1.5.4 vermelden welk afwegingskader zal worden gehanteerd bij de keuze voor het inroepen van de vrijwaringsclausule, dan wel de uitstelclausule.

– In paragraaf 1.5.6 de uitkomsten van de aldaar genoemde tussenevaluatie vermelden.

– De toelichting bij de artikelen 14 en 15 van het Protocol verduidelijken.

– In de toelichting bij hoofdstuk 10 (belastingen) nader ingaan op de redenen voor het hanteren van een overgangstermijn voor de belastingregeling inzake uitkeringen van interest en royalties tussen verbonden ondernemingen van verschillende lidstaten.

– In de toelichting bij artikel 32 verduidelijken wat in dit verband wordt bedoeld met «het verbeteren van de cash flow van de nationale begroting».

---

1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van rijkswet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State van het Koninkrijk is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

1 Het op 16 april 2003 te Athene totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, met Toetredingsakte, Bijlagen en Protocollen (Trb. 2003, 74).

1 Zie in dit verband punt 14 van het advies van de Raad van State van 19 mei 2003 betreffende het op 16 april 2003 te Athene totstandgekomen Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, met Toetredingsakte, Bijlagen en Protocollen (Trb. 2003, 74) (Kamerstukken II 2002/03, 28 972 (R 1738), A) en Voorlichting van de Raad van State van 9 september 2003 overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State over de verhouding van de Nederlandse Antillen en Aruba tot de Europese Unie (Verdieping of geleidelijk uiteengaan?), februari 2004).