29 800 VII
Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2005

29 436
Wijziging van de Ambtenarenwet en enkele andere wetten in verband met goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit

nr. 44
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BESTUURLIJKE VERNIEUWING EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2005

Tijdens de begrotingsbehandeling van het Ministerie van BZK voor 2005 is kort met uw Kamer van gedachten gewisseld over de vraag of aanleiding bestaat de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid uit te breiden voor gevallen van opzettelijke misleiding van het parlement. Mijn ambtsvoorganger heeft uw Kamer toen, naar aanleiding van een vraag van het lid De Wit, toegezegd dit vraagstuk nader uit te werken¹. Die nadere uitwerking treft u onderstaand aan. Behalve op het aspect van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, gaat deze brief zoals aangekondigd ook in op de vraag of voormalige bewindslieden wier optreden door het parlement is veroordeeld zouden moeten worden uitgesloten van benoeming in publieke functies. De hierboven bedoelde toezegging van mijn ambtsvoorganger had ook betrekking op de positie van ambtenaren die gevraagd wordt mee te werken aan misleiding van het parlement. Over dat specifieke onderwerp heeft inmiddels een uitvoerige gedachtewisseling plaatsgevonden tussen uw Kamer en mijn ambtsgenoot van BZK in het kader van het wetsvoorstel Wijziging van de Ambtenarenwet en enkele andere wetten in verband met goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit². Gaarne volsta ik op dat punt met een verwijzing naar die gedachtewisseling en de uitkomst daarvan.

1. Ministeriële verantwoordelijkheid: begripsbepaling

In deze brief staat het fenomeen van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid centraal. Deze moet wel worden onderscheiden van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, welke in de praktijk van het politieke bestaan een veel belangrijker plaats inneemt. Beide vormen van ministeriële verantwoordelijkheid kunnen overigens niet los van elkaar gezien worden. Op hun onderlinge verhouding wordt hieronder nog nader ingegaan.

In de recente geschiedenis is bij verschillende gelegenheden intensief gedebatteerd tussen regering en parlement over de betekenis en de reikwijdte van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Ik wijs bijvoorbeeld op het rapport Steekhoudend ministerschap van de externe commissie Ministeriële verantwoording (beter bekend als de Commissie-Scheltema) van 1 juni 1993¹ en naar de nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 17 september 1999². Voor een korte omschrijving van het begrip politieke ministeriële verantwoordelijkheid sluit ik aan bij laatst genoemde nota, kort gezegd: de jegens het parlement bestaande plicht tot het geven van inlichtingen en het motiveren, rechtvaardigen en verdedigen van het gevoerde beleid.

Bij de politieke ministeriële verantwoordelijkheid gaat het niet uitsluitend om de rechtmatigheid van het handelen of nalaten van de minister. De politieke verantwoordelijkheid is volledig: ook de doelmatigheid van het handelen of nalaten staat ter toetsing³. De beoordeling van het handelen of nalaten is politiek van aard.

Voor wat betreft de positie van de minister instrafrechtelijke context kunnen twee deelaspecten worden onderscheiden. Enerzijds is de minister vanouds⁴ – en net als iedere andere ambtsdrager – strafrechtelijk aansprakelijk voor «algemene» ambtsmisdrijven als verduistering, het aannemen van steekpenningen en misbruik van gezag (zie titel 28 van het Wetboek van Strafrecht). Voor wat betreft de toepasselijke procedure (zie nader hieronder) gelden ook als ambtsmisdrijven «gewone» strafbare feiten gepleegd door de minister waarbij hij gebruik heeft gemaakt van«macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken» (artikel 44 Sr en artikel 483 Wetboek van Strafvordering).

Anderzijds is er meer specifiek de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, die kan worden omschreven als de zorgplicht van ministers om uitvoering te geven aan de Grondwet en andere wetten en de (mogelijke) aansprakelijkheid voor de strafrechter indien bij de uitvoering van deze zorgplicht wet en Grondwet worden geschonden of niet worden nagevolgd⁵. Deze strafrechtelijke aansprakelijkheid voor regeringshandelingen gaat terug tot de Grondwet van 1840. Artikel 355 Sr stelt kort gezegd strafbaar het opzettelijk door «hoofden van ministeriële departementen» medewerking verlenen aan bestuurshandelingen waardoor de Grondwet of andere wetten of algemene maatregelen van bestuur worden geschonden, dan wel het opzettelijk geen uitvoering geven aan genoemde regelingen. Ook strafbaar is dat laatste indien geen sprake is van opzet maar van «grove schuld» (artikel 356 Sr). De hier bedoelde ambtsmisdrijven kunnen per definitie alleen door ministers worden gepleegd.

Voor «algemene» ambtsmisdrijven gepleegd door ministers en voor de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid kent de wet met het oog op de vervolging een bijzondere, met de nodige waarborgen omklede procedure. Zo geschiedt vervolging niet op initiatief van het Openbaar Ministerie, maar in opdracht gegeven bij Koninklijk Besluit of bij besluit van de Tweede Kamer (zie artikel 119 Grondwet)⁶. In dat laatste geval heeft de Tweede Kamer bovendien uitvoerige onderzoeksbevoegdheden. Deze zijn uitgewerkt in de Wet ministeriële verantwoordelijkheid⁷. Berechting vindt vervolgens in eerste en enige instantie plaats door de Hoge Raad (artikel 483 Sv). Deze bijzondere procedure is overigens gelijkelijk van toepassing wanneer het gaat om (algemene) ambtsmisdrijven gepleegd door staatssecretarissen en leden van de Staten-Generaal.

De strafrechter toetst alleen de rechtmatigheid van het handelen of nalaten van de minister. Of de Tweede Kamer daaraan voorafgaand in een concreet geval besluit een opdracht tot vervolging te geven, zal echter mede kunnen worden bepaald door politieke overwegingen¹.

In deze brief staat de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid van de artikelen 355 en 356 Sr en de verhouding tot haar politieke pendant centraal. De strafrechtelijke aansprakelijkheid voor «algemene» ambtsmisdrijven gepleegd door ministers blijft verder buiten beschouwing.

2. Betekenis van de (strafrechtelijke) ministeriële verantwoordelijkheid

De ministeriële verantwoordelijkheid als zodanig is niet meer weg te denken uit het Nederlandse staatsbestel: zij vormt één van de hoekstenen van het parlementaire stelsel². Afzonderlijk van en tezamen met de vertrouwensregel stelt het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid het parlement in staat zijn controlerende taak uit te voeren. Het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid is daarmee een essentieel aspect van de «checks and balances» van het Nederlandse staatsbestel.

De in deze bewoordingen omschreven ministeriële verantwoordelijkheid heeft betrekking op de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Aan de wieg van dit fundamentele beginsel heeft echter de strafrechtelijke vorm van ministeriële verantwoordelijkheid gestaan. In 1840 vormde de invoering daarvan een eerste stap in de richting van een parlementair stelsel: de positie van het parlement ten opzichte van de regering kon worden versterkt door enerzijds de Koning te verplichten zijn besluiten door ministers te laten «contrasigneren» en anderzijds ministers strafrechtelijk aansprakelijk te stellen voor door hen mede ondertekende besluiten die strijdig waren met de wet. Invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid had zo bezien niet primair tot doel ministers in rechte te kunnen vervolgen. Het eerste doel was gelegen in beperking van de macht van de Koning³.

Daarmee was de ruimte geschapen voor de ontwikkeling van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Die vorm van ministeriële verantwoordelijkheid heeft in de loop der tijd een steeds ruimere betekenis gekregen. Behalve op het handelen van de Koning (zie artikel 42 Gw), heeft zij ook betrekking op het eigen handelen en nalaten van de minister en het handelen en nalaten van de onder zijn gezag werkzame ambtenaren. De minister is volledig politiek verantwoordelijk voor regeringsbeleid en openbaar bestuur in volle omvang, voor zover hij ter zake bevoegdheden heeft⁴.

De ontwikkeling van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid is zodanig geweest, dat haarstrafrechtelijke pendant – zoals in de staatsrechtelijke literatuur wel wordt omschreven – «tot een zijspoor»⁵ is geworden. Anders dan de politieke verantwoordelijkheid, speelt zij in de dagelijkse praktijk nauwelijks een rol. Van vervolging wegens strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is het nog nooit gekomen⁶. Met andere woorden: feitelijk heeft de politieke ministeriële verantwoordelijkheid zonder twijfel het primaat.

Deze verhouding tussen beide vormen van ministeriële verantwoordelijkheid komt mij juist voor. In een normaal functionerend parlementair stelsel behoort de controle op en de verantwoording door ministers voor regering en bestuur in de eerste plaats te geschieden in het politieke discours met het parlement. Het strafrecht behoort in beginsel pas in tweede instantie een rol te spelen⁷. Schiet de politieke ministeriële verantwoordelijkheid tekort of is om andere redenen strafrechtelijke vervolging opportuun, dan bestaat de mogelijkheid daartoe onverkort op grond van de huidige delictsomschrijvingen en overeenkomstig de geldende procedure. Het politieke forum is echter de primair aangewezen plaats is voor rekenschap en verantwoording, zonodig met toepassing van de sanctie die de vertrouwensregel kent. In het huidige bestel vervult de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid naar mijn mening dan ook een restfunctie ten opzichte van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Die restfunctie is in de praktijk slechts van marginaal belang.

De restfunctie van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ten opzichte van haar politieke pendant wordt bevestigd bij nadere beschouwing van de inhoud van de artikelen 355 en 356 Sr. De daar omschreven delicten houden als gezegd in het opzettelijk (artikel 355 Sr) of culpoos (artikel 356 Sr) tekort schieten van de minister in de naleving en uitvoering van Grondwet of andere wetten. Het gaat hier om verplichtingen die bij uitstek politiek-bestuurlijk van aard zijn¹. De schending van die verplichtingen is dus ook naar haar aard ten volle onderworpen aan controle en beoordeling in het kader van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.

Voor de goede orde merk ik overigens op dat hiermee niet gezegd wil zijn dat de delicten van de artikelen 355 en 356 Sr niet langer zinvol zouden zijn. Voor hun oorspronkelijke doel (beperking van de macht van de Koning) zijn deze bepalingen inderdaad niet meer nodig. Ook in de huidige tijd markeren deze bepalingen echter het rechtstatelijke beginsel dat (ook) de ministers in hun ambtsuitoefening gebonden zijn aan Grondwet en andere wetten. Daarin schuilt nog altijd het belang van deze strafbepalingen.

3. Uitbreiding strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid wenselijk?

Daarmee kom ik toe aan de vraag of uitbreiding van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid aangewezen is. Op grond van het voorgaande ben ik van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Een uitbreiding van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid zou de suggestie wekken dat de beoordeling van het handelen en nalaten van ministers primair bij de strafrechter thuishoort. Uit bovenstaande uiteenzetting volgt dat die suggestie onwenselijk is. Ter toelichting het volgende.

Concrete aanleiding voor de gedachtewisseling met de Kamer over dit onderwerp vormde het hierboven al genoemde voorbeeld waarin de juistheid en volledigheid van de door een minister aan het parlement verstrekte informatie ter discussie komt te staan. Een dergelijk voorval is onlosmakelijk verbonden met de kern van de staatkundige en politieke betrekkingen tussen regering en parlement, en hoort dus ook naar zijn aard thuis in het politieke debat. Dat zou alleen anders zijn indien bijvoorbeeld tevens sprake is van valsheid in geschrifte, maar in dat laatste geval biedt het huidige strafrechtelijke kader al de mogelijkheid in strafrechtelijke zin tegen een (voormalig) minister op te treden (artikel 225 e.v. Sr). In andere gevallen rondom informatieverschaffing zal de volledigheid en juistheid ervan – en dus het handelen of nalaten van de minister – bij uitstek in het politieke forum kunnen en moeten worden beoordeeld. Een rol voor de strafrechter ligt veel minder voor de hand, nog daargelaten of in dit soort gevallen tot een delictsomschrijving kan worden gekomen die aan de daarvoor geldende normen voldoet. De strafrechter kan hoe dan ook alleen oog hebben voor de rechtmatigheid van het handelen, terwijl het in gevallen als hier bedoeld juist primair gaat om de politieke taxatie. Het daarmee ontstane risico van vermenging van politieke en strafrechtelijke oordelen zou voorkomen moeten worden.

In de tweede plaats moet goed in het oog worden gehouden dat het bij handelen of nalaten van een minister waarvan de beoordeling politiek van aard is – zoals bij (al dan niet) misleidende informatieverstrekking aan de Kamer – gaat om gedragingen in functie: die politieke beoordeling kleeft aan het ambt, niet aan de persoon van de minister. Ook vanwege dit uitgangspunt acht ik uitbreiding van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor «politieke feiten» ongewenst. Het is ongewenst een minister ook na zijn defungeren verantwoordelijk te houden voor gedragingen als hier aan de orde. Dat zou immers betekenen dat iemand die niet langer een politiek ambt bekleedt niettemin nog altijd onderworpen is aan een politieke beoordeling.

Ten slotte meen ik dat uitbreiding van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ook onnodig is, juist vanwege genoemd uitgangspunt dat de politieke beoordeling van het handelen en nalaten van ministers niet met de persoon maar met het ambt is verbonden. Dat uitgangspunt brengt mee dat het parlement in gevallen als hier aan de orde nooit met lege handen staat: steeds kan het parlement de minister rekenschap en verantwoording vragen en daaraan zonodig publiekelijk de sanctie te verbinden die de vertrouwensregel mogelijk maakt – ook in het geval de minister wiens handelen ter discussie staat inmiddels is opgevolgd door een ander. Een minister is immers ook politiek verantwoordelijk als het gaat om handelen of nalaten van zijn ambtsvoorganger¹. Met het aftreden van een minister is de mogelijkheid van politieke verantwoording en rekenschap dus niet komen te vervallen². De parlementaire geschiedenis laat zien dat deze regel niet zonder betekenis is. Waar dus altijd een ambtsdrager politiek ter verantwoording geroepen kan worden, bestaat te minder aanleiding het middel van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid uit te breiden voor gedragingen die juist politiek-bestuurlijk van aard zijn.

4. Geen zwarte lijst voor voormalige bewindslieden

Ik ga thans nog in op de vraag of een zogenaamde «zwarte lijst» moet worden geïntroduceerd voor voormalige bewindslieden die zich in de betrekkingen met het parlement hebben schuldig gemaakt aan het verstrekken van misleidende informatie.

Ik ben daar geen voorstander van. Daarvoor zie ik de volgende redenen.

In de eerste plaats kent het Nederlandse strafrecht al de mogelijkheid dat de betrokkene in geval van veroordeling wegens een ambtsmisdrijf bij wijze van bijkomende straf wordt ontzet van het recht bepaalde ambten te bekleden (artikel 29 Sr). Het behoeft daarbij niet noodzakelijkerwijs te gaan om het ambt waarbinnen het ambtsmisdrijf is gepleegd³. Binnen de huidige grenzen van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor ambtsmisdrijven en strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is voorkoming van verder uitoefening van publieke ambten dus al mogelijk.

Verder ontbreekt voor een zwarte lijst buiten de strafrechtelijke kaders een wettelijke grondslag. Invoering van zo'n grondslag leidt onvermijdelijk tot vermenging van politieke beoordelingen en juridische sancties. Of de Tweede Kamer het vertrouwen opzegt in een minister wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie vergt een beoordeling die geheel en al politiek van aard is. Een louter politieke taxatie krijgt dan juridische consequenties die verder gaan dan het enkele aftreden als minister. Dat is onwenselijk. Daarbij komt nog dat een veroordeling in het politieke debat van bepaald handelen of nalaten van een minister lang niet altijd louter op dat specifieke handelen of nalaten ziet, maar vaak betrekking heeft op een veelheid van gebeurtenissen. Het daaraan koppelen van een veto voor elke toekomstige benoeming is dan niet proportioneel¹.

Juist omdat het bij een zwarte lijst als hier bedoeld zou gaan om vermenging van politieke en juridische instrumenten zouden zich bij introductie van zo'n lijst ook tal van uitvoeringsproblemen voordoen. Te denken valt niet in de laatste plaats aan het vaststellen van zuivere criteria voor plaatsing op de lijst en aan juridische procedures die het gevolg zullen zijn van die plaatsing. Wanneer is sprake van een politieke veroordeling die leidt tot plaatsing op de lijst? Hoe moet de situatie getaxeerd worden waarin een minister eigener beweging aftreedt en het niet laat aankomen op een motie van wantrouwen?

De onderhavige kwestie – benoemingen in publieke functies van voormalige bewindslieden wier handelen door het parlement is veroordeeld – zal zich naar mijn oordeel moeten oplossen langs een andere route, die meer recht doet aan de staatsrechtelijke verhoudingen. Voor veel van die benoemingen is de desbetreffende minister volledig politiek verantwoordelijk. De minister kan dus door het parlement ter verantwoording worden geroepen, zo het parlement zich in de benoeming niet kan vinden. Het gegeven dat de minister op zijn benoemingsbeleid kan worden aangesproken zal van invloed zijn bij de afweging al dan niet tot benoeming over te gaan van een voormalig bewindspersoon wiens handelen eerder door het parlement is veroordeeld. Gaat het om benoemingen door lagere overheden, dan vindt de democratische controle daarop ook binnen die autonome organen plaats. In beide gevallen vindt het debat hoe dan ook plaats waar het thuishoort: in het politieke discours tussen bestuur en volksvertegenwoordiging.

5. Conclusies

Uitbreiding van strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor «politieke feiten» acht ik ongewenst en onnodig. In de staatkundige praktijk komt het meeste gewicht toe aan de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, en langs die lijnen behoort het handelen en nalaten van ministers ook primair te worden beoordeeld.

Evenmin ben ik er een voorstander van voormalige bewindslieden wier optreden door het parlement is afgekeurd uit te sluiten van benoemingen op publieke functies, buiten de mogelijkheden die het strafrecht nu al biedt in geval van veroordeling wegens een ambtsmisdrijf. De politieke verantwoordelijkheid van de benoemende minister is het juiste instrument om bezwaren aan de orde te stellen.

De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,

A. Pechtold

---

1 Handelingen II 2004/2005, p. 1596, 1633 en 1644.

2 Kamerstukken II 2004/2005, 29 436, nr. 2. Het wetsvoorstel is inmiddels met algemene stemmen aangenomen; zie Handelingen II 2004/2005, 59 3814. Met name zij gewezen op de brief van de Minister van BZK van 7 maart 2005, Kamerstukken II 2004/2005, 29 436, nr. 12.

1 Kamerstukken II 1992/1993, 21 427, nr. 41.

2 Kamerstukken II 1999/2000, 26 806, nr. 1.

3 Vgl. P.P.T. Bovend'Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen 2002, p. 27.

4 Reeds de eerste grondwetten van het Koninkrijk stelden dat buiten twijfel. Zie bijv. het overzicht in P.W.C. Akkermans en A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet; een artikelsgewijs commentaar, Zwolle 1992, p. 1045 en 1046.

5 Zie bijv. Bovend'Eert, a.w., p. 22 en 23 en J.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht, diss. Groningen, Deventer 2004, p. 130 en 131.

6 In de staatsrechtelijke literatuur wordt in deze initiatiefbevoegdheid van de Tweede Kamer wel de kern van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid gezien. Zie bijv. P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle 1967, p. 254 en D.J. Elzinga, De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, in: D.J. Elzinga (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle 1994, p. 65.

7 Wet van 22 april 1855, Stb. 33. Zie uitvoerig over die procedure Broeksteeg, a.w., p. 142 e.v. en – kritisch – J.L. de Wijkerslooth en J. Simons, De vervolgbaarheid van ministers en staatssecretarissen, NJB 2004, p. 672–678.

1 Idem Oud, a.w., p. 345.

2 Zie ook reeds de regering bij gelegenheid van de Grondwetsherziening van 1983: Kamerstukken II 1979/1980, 16 035, nr. 3, p. 6. In dezelfde zin Commissie-Scheltema, a.w., p. 7.

3 Van der Pot/Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer 2001, p. 429 en Broeksteeg, a.w., p. 167 en 168.

4 Zie uitvoerig Commissie-Scheltema, a.w., p. 7–9.

5 Van der Pot/Donner, a.w., p. 430.

6 Ook voor een «algemeen» ambtsmisdrijf is een minister nog nooit vervolgd. Deze notitie gaat niet in op de vraag naar de mogelijke oorzaken van een en ander. Zie daarover o.a. Broeksteeg, a.w., p. 166 met ook een weergave van opvattingen van anderen.

7 Zie ook het standpunt van kabinet in de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen, Kamerstukken II, 1996/1997, 25 294, nr. 2, p. 3. Daarin wijst het kabinet op de politieke controle door vertegenwoordigende organen als één van de «primair aangewezen controlemechanismen».

1 Zie ook Broeksteeg, a.w., p. 168.

1 Zie bijv. A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Ministeriële verantwoordelijkheid voor niet-functioneel handelen, in D.J. Elzinga (red.), a.w., p. 124 en 125 en Broeksteeg, a.w., p. 50 en 51. Anders P.P.T. Bovend'Eert, a.w., p. 39.

2 Of in een dergelijk geval aanleiding bestaat ten opzichte van de opvolgend minister de sanctie van de vertrouwensregel toe te passen is daarmee uiteraard niet gezegd. Dat is afhankelijk van een politieke afweging van het parlement.

3 Vegter 2002 (T&C Sr), aant. 1 bij art. 29.

1 Zie ook Handelingen II 2004/2005, p. 1596.