29 546
Vermindering regeldruk OCW

nr. 11
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2006

De leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben mij naar aanleiding van het op 14 maart 2006 uitgebrachte rapport Berenschot «Contra-expertise regeldruk en administratieve lastendruk WHOO» (OCW0600302) met spoed om een schriftelijke reactie verzocht (06-OCW-B-010). In deze brief geeft de regering deze reactie en wordt ingegaan op de ambtelijke voorbereiding aangaande administratieve lastendruk in het hoger onderwijs en de stand van zaken betreffende de leerrechten.

Het binaire stelsel en de daarin aangeboden bachelor- en masteropleidingen met hun uiteenlopende studielast is uitgangspunt geweest bij de inrichting van de voorgestelde leerrechtensystematiek. De in het wetsvoorstel vastgelegde omvang van de leerrechten is voldoende om één bachelor- en één masteropleiding te kunnen volgen. De aard en organisatie van het Nederlandse hoger onderwijs is daarmee weerspiegeld in het nieuwe financieringsarrangement. De regering heeft rekening willen houden met de mogelijkheden die een student met een functiebeperking heeft om te studeren en met de arbeidsmarktproblematiek in enkele specifieke sectoren. Dit met inachtneming van de heldere afbakening van de overheidsverantwoordelijkheid voor de financiering van het hoger onderwijs. Tot slot is een wezenlijk aandachtspunt de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid. De financieringssystematiek moet ten dienste staan aan het verbeteren van de kwaliteit, keuzevrijheid, en flexibiliteit zonder afbreuk te doen aan het karakter van het hoger onderwijs.

Over de voorstellen in de beleidsbrief Financiering in het hoger onderwijs (brief van 29 oktober 2004, Kamerstukken II, vergaderjaar 2004–2005, 29 853, nr. 1) is indringend gesproken met betrokkenen en is na overleg met de Tweede Kamer een aantal conclusies getrokken. De daarbij geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden hebben geleid tot het wetsvoorstel Financiering in het hoger onderwijs en de proeve van het ontwerp-Bekostigingsbesluit WHW 2008.

In het wetsvoorstel zijn de eerder gemaakte keuzes vertaald in bepalingen over de omvang van leerrechten en uitlooprechten en daarmee over het door studenten verschuldigde collegegeld. Als complement daarvan zijn keuzes gemaakt over de instellingsbekostiging. Een belangrijk streven voor de regering is en blijft daarbij vermindering van administratieve lasten.

1 Reactie op het rapport Berenschot «Contra-expertise regeldruk en administratieve lastendruk WHOO» van 14 maart 2006

1.1 Inleiding

Op 14 maart 2006 hebben de VSNU en de HBO-raad aan ondergetekende het onderzoeksrapport Berenschot over de regeldruk en administratieve lastendruk bij universiteiten en hogescholen toegestuurd.

De afgelopen periode is herhaaldelijk overleg gevoerd met de VSNU en de HBO-raad over de administratieve lasten die de invoering van leerrechten met zich zou brengen. Deze organisaties hebben in september 2005 hun analyse gegeven van specifieke uitvoeringsproblemen die samenhangen met de invoering van het leerrechtensysteem bij instellingen van hoger onderwijs, mede in relatie tot de keuze om leerrechten op halfjaarsbasis vorm te geven. In het wetsvoorstel Financiering in het hoger onderwijs zijn diverse aanpassingen gepleegd die aansluiten bij de oplossingrichtingen die de instellingen hebben aangedragen. In het ambtelijk overleg met de VSNU en HBO-raad is geconstateerd dat met de door de regering gekozen aanpak in belangrijke mate recht is gedaan aan de aangedragen aandachtspunten en gekozen oplossingsrichtingen.

De regering heeft dan ook met enige verbazing kennisgenomen van de conclusie in het rapport dat de invoering van leerrechten gepaard zou gaan met een structurele stijging van de administratieve lasten. Naar mijn opvatting zijn enkele fundamentele kanttekeningen te maken bij de aannames in het rapport. Zo gaat het rapport uit van het in het leven roepen van een dubbel- ofschaduwbureaucratie. Ook benoemt het rapport diverse taken als extra, terwijl die nu ook al onder de gewone publieke taken vallen.

Vooropgesteld moet worden dat de regering de administratieve lastendruk en deregulering in het onderwijs een belangrijk thema vindt. Juist daarom hecht de regering zo aan de invoering van leerrechten en een beweging naar minder overheidsbemoeienis in het onderwijs. Ook draagt het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2,8 miljoen euro bij aan het project Studielink (koppeling van alle instellingsadministraties) dat bedoeld is om de administratieve lasten te verminderen. Verder is aan de sector voorgesteld de bureaucratie inzichtelijk te maken door middel van een zogenoemde bureaucratiebenchmark.

Niettemin is de regering zich er terdege van bewust dat iedere structuurverandering leidt tot invoeringskosten. Invoering van leerrechten heeft incidentele kosten tot gevolg en daarover wordt uiteraard het gesprek met de instellingen gevoerd. Daarbij gaat de regering ervan uit dat na de incidentele lasten vanwege ondermeer wijzigingen in software, gedurende een beperkte periode instellingen, uitvoeringsorganisaties en studenten zullen moeten wennen aan de nieuwe systematiek, processen en routines. Als deze processen stabiel zijn, is sprake van vermindering van lasten.

In het rapport van Berenschot wordt een analyse gepleegd van de gevolgen voor instellingen van de invoering van leerrechten, zorgplichten en governance als onderdeel van het beoogde wetsvoorstel WHOO. Tevens wordt ingegaan op mogelijk te hanteren definities in relatie tot regeldruk en administratieve lasten. De regering onderkent dat er een discussie gaande is over de tot op heden rijksbreed gehanteerde definitie van administratieve lasten en regeldruk. De regering beraadt zich in een breder perspectief op de omgang met deze definitie. Maar benadrukt moet worden dat in de huidige kabinets-periode met deze benadering belangrijke winst is geboekt.

Een bestuurlijk-technisch debat over deze definitie laat overigens onverlet dat in het aangehaalde gesprek met de HBO-raad en de VSNU over de invoering van leerrechten en daarbij behorende wet- en regelgeving rekening is gehouden met zowel administratieve lasten als nalevings- en handhavingslasten. Tevens is daarbij rekening gehouden met de huidige – tamelijk complexe – processen en procedures. Met de invoering van leerrechten en de daarbij beoogde gegevensketen tussen instellingen en uitvoeringsorganisaties zal sprake zijn van een vereenvoudiging van handelingen ten opzichte van de huidige situatie. Gekozen is voor een helder systeem waarbij instellingen alleen met de Informatie Beheer Groep communiceren over studentgebonden gegevens. De communicatie met CFI daarover vervalt. Doorlooptijden worden korter.

In dit verband merkt de regering op dat in het rapport Berenschot is nagelaten om de uitgangssituatie (nulmeting) te definiëren en rekening te houden met de bredere strekking van de nieuwe bekostigings-systematiek. De uitspraak in het rapport dat de gekozen meetsystematiek niet heilig wordt verklaard, is in dat opzicht terecht.

1.2 Leerrechten: procesonderdelen

De rapportage van Berenschot gaat uitgebreid in op de gevolgen van de invoering van leerrechten. De procesgang zoals de HBO-raad en VSNU die percipiëren wordt geanalyseerd. De rapportage gaat in op tien procesonderdelen. Bij elk van deze elementen is een duiding gegeven van handelingen die instellingen zouden moeten plegen. Daarbij zijn incidentele kosten aangemerkt als structurele kosten.

1. het informeren van de student over zijn leerrechten

De IB-Groep registreert het leer- en uitlooprecht en informeert instellingen en studenten hierover. Er is geen nut en noodzaak voor instellingen om de handelingen van de Informatie Beheer Groep nog eens over te doen. De kwaliteit van de gegevens neemt daardoor niet toe en het maken van fouten wel.

De rapportage noemt vier handelingen die instellingen zouden moeten plegen:

– Het inrichten en instandhouden van een informatiefunctie van de Informatie Beheer Groep aan instellingen en studenten over het verbruik van leerrechten, betreft geen handeling van de instellingen maar van de Informatie Beheer Groep. Van structurele kosten voor de instellingen is dan ook geen sprake. De gegevensuitwisseling tussen de Informatie Beheer Groep en instellingen zal onderdeel uitmaken van de reguliere communicatie over de studentgegevens.

– Het inrichten van een monitorfunctie bij instellingen over de omvang van de aanspraak op leerrechten is onderdeel van het hiervoor genoemde proces en vergt geen specifieke handelingen in de vorm van een schaduwadministratie bij instellingen.

– Het ontwikkelen, inregelen en onderhouden van het Proces- en informatiemodel 2007 betreft de invoering van de vereenvoudigde gegevensuitwisseling. Daarbij vervalt een aantal handelingen en zal de nadruk komen te liggen op het op orde brengen van gegevens bij instellingen en de Informatie Beheer Groep voor en bij de inschrijving. Correcties en controles na deze inschrijving zullen daarmee fors kunnen worden verminderd.

– De ontwikkeling van adequaat voorlichtingsmateriaal over leerrechten aan studenten en instellingen zal geschieden door de Informatie Beheer Groep in samenspraak met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Instellingen kunnen dit naar eigen inzicht benutten.

Concluderend is naar het inzicht van de regering onder deze noemer geen sprake van structurele extra kosten en kan alleen over incidentele kosten worden gesproken vanwege de inrichting van de nieuwe gegevensketen (proces en informatiemodel) en opname van de door de Informatie Beheer Groep en OCW aangereikte informatie over de leerrechtensystematiek in het voorlichtingsmateriaal van instellingen.

2. het informeren over de hoogte van het collegegeld

Van de instelling wordt nu en straks verwacht dat zij de (aanstaande) studenten informeert over de hoogte van het wettelijk en instellingscollegegeld en de differentiatie daarin. Zij kunnen dit via hun website op transparante wijze kenbaar maken, zoals zij dat nu ook al vaak doen. De bepalingen over voldoening van het collegegeld (als direct uitvloeisel van de leerrechtensystematiek) en terugbetaling daarvan wijzigen overigens niet.

De rapportage noemt twee handelingen die instellingen zouden moeten plegen:

– Het inrichten en instandhouden van een informatiefunctie aan studenten over de hoogte van het collegegeld. Deze informatiefunctie is in de huidige WHW ook al een wettelijk vereiste (artikel 7.43, derde lid van de WHW). Kosten die aan deze informatiefunctie verbonden zijn, mogen niet worden toegeschreven aan de invoering van leerrechten. Instellingen die hebben nagelaten aan het wettelijke vereiste op een adequate wijze te voldoen, en nu de informatievoorziening op orde moeten brengen, hebben dan ook een probleem.

– Het instandhouden van de exacte registratie van in- en uitschrijving van studenten door de instelling in verband met de hoogte van het te betalen collegegeld, is een mooi voorbeeld van de eerder aangehaalde schaduwadministratie. De Informatie Beheer Groep houdt deze gegevens bij. Deze gegevens zijn toegankelijk voor de instelling.

De structurele kosten die in de rapportage staan, ontberen naar de mening van de regering dan ook een gerechtvaardigde onderbouwing.

3. het vastleggen van de eerste inschrijving

Momenteel kan de situatie zich voordoen dat meerdere instellingen een student «opgeven voor bekostiging» en de inschrijving van de student aan zich toe rekenen als de eerste (en dus te bekostigen) inschrijving. De complicaties en onduidelijkheden die zich momenteel voordoen worden in de nieuwe systematiek opgelost. De student dient bij inschrijving bij een opleiding zelf aan te geven wat zijn opleiding van eerste voorkeur is en waar leerrechten worden aangewend. Het is niet meer aan de instelling om hier voor de student keuzes te maken.

De rapportage noemt één handeling die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– Inrichten en instandhouden van de informatiefunctie van de Informatie Beheer Groep aan instellingen en studenten over de status van de inschrijving (eerste/tweede) betreft dezelfde handeling als genoemd onder het punt 1. Zoals bij dit punt al is aangegeven, zal de Informatie Beheer Groep met instellingen communiceren over studentgegevens. Van structurele kosten voor de instellingen is dan ook geen sprake.

De regering ziet voor de structurele kosten die in de rapportage staan, geen gerechtvaardigde onderbouwing.

4. het betalen van het collegegeld

De bepalingen over voldoening collegegeld (als direct uitvloeisel van de leerrechtensystematiek) en terugbetaling daarvan wijzigen niet zodanig dat sprake is van verandering van administratieve lasten.

Een verandering die vanwege het wetsvoorstel optreedt, is de introductie van het collegegeldkrediet. De instellingen moeten aan de Informatie Beheer Groep melden welk instellingscollegegeld zij aan de student vragen.

Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de korte en de lange termijn. De eerste jaren na invoering van het collegegeldkrediet, zullen de instellingen voor de groep studenten die instellingscollege-geld verschuldigd zijn aan de IB-Groep moeten doorgeven welk instellingscollegegeld zij van deze student vragen. Hierbij dient te worden bedacht dat alle in het studiejaar 2006–2007 ingeschreven studenten aanspraak hebben op leerrechten behorend bij de betrokken opleiding, ongeacht het aantal jaren dat nog nodig is om de studie af te ronden. Hierdoor zal de eerste jaren na invoering van het collegegeldkrediet de groep studenten die instellingscollegegeld verschuldigd is en zodoende aanspraak heeft op collegegeldkrediet waarvan de hoogte afwijkt van het wettelijk collegegeld, beperkt zijn.

Voor de langere termijn wordt gestreefd naar een eenvoudige manier van gegevensuitwisseling over de hoogte van het instellingscollegegeld tussen de instellingen en de Informatie Beheer Groep. De technische uitwerking in verband met de korte en lange termijn is onderwerp van overleg.

De rapportage noemt vier handelingen die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– Administratieve handelingen als gevolg van wijziging van jaarlijks collegegeldinning acht de regering niet aan de orde, aangezien deze systematiek niet wijzigt.

– Administratieve handelingen als gevolg van de keuze die instellingen zelf maken om te differentiëren in het instellingscollegegeld en het aantal keren dat instellingen deze bedragen wijzigen, veranderen evenmin ten opzichte van de huidige situatie. De huidige wet geeft instellingen de mogelijkheid zelf de omvang van het instellingscollegegeld te bepalen.

– Administratieve handelingen verbonden aan het bepalen en heffen van administratieve kosten op betaling van het collegegeld per factuur, betreffen de keuze die de instelling kan maken om een ander bedrag in rekening te brengen dan de wet nu aangeeft. Het is daarmee aan de instelling zelf de mate te bepalen waarin administratieve handelingen zich voordoen.

– Bij het door de instellingen bepalen en doorgeven van het daadwerkelijk in rekening gebrachte collegegeld zal, zoals hiervoor aangegeven, een onderscheid worden gemaakt tussen de korte en de lange termijn. Daarbij is sprake van een beperkte toename van de administratieve lasten zoals in de toelichting bij het wetsvoorstel is verwoord.

De structurele kosten die in de rapportage staan, kennen naar de mening van de regering dan ook geen gerechtvaardigde onderbouwing. Als voorbeeld is te geven dat het onderhoud en de verbetering van een model jaarlijks € 10 000 per instelling kost, terwijl de ontwikkeling € 20 000 bedraagt.

5. het periodiek controleren van de inschrijvingsstatus

De rapportage geeft aan dat voor veel (interne) regelingen het studiejaar een referentiepunt is. Het afschaffen van het studiejaar zou impliceren dat studenten op verschillende momenten aan de studie kunnen beginnen, met als gevolg dat zij onder verschillende regimes kunnen vallen. Per student moet in de gaten worden gehouden welke gevolgen zij daardoor ondervinden. De rapporteur gaat er aan voorbij dat ook nu al studenten zich op een ander moment dan 1 september kunnen inschrijven. Opleidingen starten ook op andere momenten met onderwijsactiviteiten. Instellingen maken daarbij zelf keuzes over de mate waarin zij flexibel zijn en inspringen op gerechtvaardigde verwachtingen en verlangens van studenten. Uniformiteit bestaat naast veelvormigheid, zwarte auto’s naast meerkleurige. Het wetsvoorstel verandert niets aan deze situatie.

De rapportage noemt twee handelingen die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– Het door de Informatie Beheer Groep bijhouden van de leer- en uitlooprechtenstatus. Deze kosten liggen bij de IB-Groep en zijn niet aan de instellingen toe te rekenen, tenzij het ook hier gaat om een vorm van schaduwadministratie waarvoor de instelling zelf kiest.

– Het door de instelling als gevolg van doorgekregen wijzigingen van de Informatie Beheer Groep per student aanpassen van het te betalen collegegeldtarief dan wel over te gaan tot eventuele restitutie is inderdaad een novum ten opzichte van de huidige situatie. Momenteel dient de instelling zelfs elk jaar opnieuw de collegegeldheffing per student te regelen en daarover te communiceren. In de nieuwe systematiek is dat alleen nodig wanneer na enkele jaren alle leerrechten of uitlooprechten zijn aangewend.

De regering ziet zowel voor de incidentele als de structurele kosten die in de rapportage staan dan ook geen gerechtvaardigde onderbouwing.

6. het afschaffen van de herinschrijving

Na de beoogde wetswijziging is de student ingeschreven tot het moment dat hij zich uitschrijft. Het automatisme dat de student aan het einde van het studiejaar wordt uitgeschreven en zich dus steeds opnieuw moet inschrijven om onderwijs te blijven volgen, is daarmee voorbij. Voor de instellingen levert dit zoals de rapportage aangeeft een structurele vermindering van kosten op, aangezien niet elk jaar opnieuw de al bij de Informatie Beheer Groep bekende gegevens hoeven te worden opgestuurd.

Voorwaarde om ingeschreven te blijven is dat de student aan zijn collegegeldverplichtingen blijft voldoen. De Informatie Beheer Groep informeert de studenten over het aantal leer- en uitlooprechten dat de student gedurende deze inschrijving heeft aangewend. Het is aan de student om zich uit te schrijven wanneer hij dat wenst, waarbij het behalen van het getuigschrift een natuurlijk moment is. Het is voor te stellen dat de instellingen hun administratie aan de nieuwe werkwijze aanpassen.

De rapportage noemt één handeling die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– Inrichten en instandhouden van informatiefunctie van de instelling over het verdwijnen van de herinschrijving en de daarvoor in de plaats komende procedure van automatische herbevestiging. Deze informatiefunctie ligt als gezegd bij de Informatie Beheer Groep. De instellingen kunnen daarbij een rol spelen, maar dit is niet vereist.

Zowel de incidentele als de structurele kosten die in de rapportage staan in relatie tot de hiervoor beschreven handeling, ontberen naar de mening van de regering een gerechtvaardigde onderbouwing.

7. het uitschrijven

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel kan de student zelf beslissen of hij zich uitschrijft. In de rapportage is verondersteld dat studenten zich meer dan nu in de zomermaanden gaan uitschrijven en instellingen geen collegegeld ontvangen.

De geconstateerde problematiek van uitschrijving in de zomervakantie zal zich naar de inschatting van de regering niet in omvangrijke mate hoeven voor te doen. In het huidige tijdsgewricht is het overigens niet meer vanzelfsprekend dat de kennisgemeenschap enkele maanden tot stilstand komt.

Op dit moment is van massale uitschrijving in de zomermaanden geen sprake. Indien zich in de toekomst een situatie van massale uitschrijving alsnog blijkt voor te doen, liggen aanvullende maatregelen in de rede.

De rapportage noemt één handeling die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– De administratieve handelingen die verbonden zijn aan de extra te verwachten uit- en inschrijvingen, waaronder de zomeruitschrijvingen, kunnen zich inderdaad voordoen indien een instelling er voor kiest gedurende meerdere zomermaanden geen onderwijs te verzorgen. Het is de vraag of het gerechtvaardigd is dat studenten in die periode «gewoon» door moeten betalen, ook als instellingen geen inspanningen leveren.

De structurele kosten die in de rapportage staan bijvoornoemde handeling, kennen dan ook naar de mening van de regering geen gerechtvaardigde onderbouwing. Voorzover zij zich voordoen, ligt dat aan het handelen van de instellingen zelf.

8. het eventuele restitueren van betaald collegegeld

Terecht wordt opgemerkt dat het belang van het restitueren van (te veel) betaald collegegeld toeneemt. Indien de student in een keer voor een jaar het collegegeld voldoet, maar zich om moverende redenen gedurende het jaar uitschrijft, ontvangt hij het al betaalde bedrag terug voor de maanden dat hij niet meer is ingeschreven (en geen gebruik maakt van de onderwijsvoorzieningen). De wet bepaalt daarbij welke termijnen en momenten in het geding zijn.

De rapportage noemt drie handelingen die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– Het door de instellingen inrichten en instandhouden van administratie van teveel betaald collegegeld, is al onderwerp bij punt 4. geweest. De systematiek van collegegeldinning verandert niet fundamenteel, en vergt geen forse aanpassing van de administratie van de instellingen.

– De administratieve handelingen die verbonden zijn aan het uitvoeren van de extra te verwachten collegegeldterugbetaling zullen zich enkel voordoen indien het aantal uitschrijvingen van studenten toeneemt. Deze zijn weer in belangrijke mate afhankelijk van de aard en kwaliteit van het onderwijsaanbod dat instellingen zelf verkiezen te verzorgen.

– De restitutie van het collegegeld doorgeven aan de Informatie Beheer Groep, betreft een handeling die niet nodig is. De restitutie van het collegegeld behoeft niet aan Informatie Beheer Groep te worden doorgegeven. De Informatie Beheer Groep verstrekt in voorkomende gevallen op basis van het collegegeldkrediet maandelijks aan de student een lening, die ook maandelijks kan worden stopgezet. De student communiceert daarover zelf rechtstreeks met de Informatie Beheer Groep.

De structurele kosten die onder deze noemer in de rapportage staan kennen naar de mening van de regering gelet op het voorgaande geen gerechtvaardigde onderbouwing.

9. het bepalen van het aantal (te bekostigen) leerrechten

De Informatie Beheer Groep bepaalt op basis van de wet of een (aanstaande) student al dan niet (indicatief) aanspraak heeft op leerrechten. Wanneer de student wordt ingeschreven, wordt definitief bepaald of de eerder verstrekte gegevens ongewijzigd zijn en daarmee de indicatieve aanspraak gelijk is aan de definitieve aanspraak. De Informatie Beheer Groep communiceert daarover met instellingen en (aanstaande) studenten en doet ten minste een keer per jaar mededeling aan de betrokken studenten en aan de universiteiten en hogescholen over het verbruik van leer en uitlooprechten. De Informatie Beheer Groep zal, indien sprake is van een wijziging in de status van de student (in- of uitschrijving, graadverlening en dergelijke), dit aan de relevante instellingen en aan de student melden.

De rapportage veronderstelt daarbij dat fouten zullen worden gemaakt en zich conflicten zullen voordoen over interpretatie van wet- en regelgeving. Naar mijn inzicht is de voorliggende wetgeving helder. Dit laat onverlet dat de reguliere wettelijke mogelijkheden voor bezwaar en beroep als vangnet blijven bestaan.

De conclusie in het rapport dat alle instellingen tijdig en correcte informatie moeten aanleveren en dat ook tijdig en correct wordt verwerkt bij de Informatie Beheer Groep is overigens terecht. Van instellingen die daartoe nu blijkens ervaringen niet in staat zijn, wordt verwacht dat zij hun studentenadministraties op orde brengen en binnen de reeds jaar en dag bekende en bestaande termijnen gegevens correct en tijdig aanleveren. Het financiële belang voor universiteiten om voor de fatale data die bij het berekenen van de rijksbijdrage voor hogescholen al gelden de relevante gegevens aan te leveren zal daarbij een prikkel zijn. De bestaande procedures worden daarbij vereenvoudigd en verhelderd opdat voor alle betrokkenen duidelijk is welke mutaties in de gegevens nog wel en welke niet toegestaan zijn. De mogelijkheid om gedurende maanden nog in gegevens te muteren komt te vervallen.

De rapportage noemt drie handelingen die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– De onontkoombare inzet van instellingen die verbonden zal zijn aan het vervullen van een aanspreekfunctie in geval van conflict tussen student en Informatie Beheer Groep over de toewijzing van leerrechten. Deze inzet is overeenkomstig het huidige handelen van instellingen wanneer sprake is van meningsverschillen over inschrijving, collegegeldverplichtingen et al. De regering rekent dit tot de normale verplichtingen van een instelling jegens haar studenten en is niet aan de invoering van leerrechten toe te rekenen.

– Inzake de administratieve handelingen die zijn verbonden aan het restitueren of extra innen van collegegeld als gevolg van fouten in de berekening van de leerrechtenstatus geldt eenzelfde redenering als bij de voorgaande handelingen.

– De administratieve handelingen die verbonden zijn aan de controle achteraf van de bekostigingsgegevens, uitgaande van een systematiek van indicatieve leerrechten, veronderstellen dat in de gegevens die basis zijn voor het bepalen van deze indicatieve leerrechten, zich majeure wijzigingen voordoen ten opzichte van de situatie bij het moment van inschrijving. In paragraaf 1.5 van deze brief is hier nader op ingegaan.

De regering ziet voor zowel de incidentele als de structurele kosten die in de rapportage staan, geen gerechtvaardigde onderbouwing.

10. het bepalen van de te bekostigen diplomabonus

In de nieuwe bekostigingssystematiek is op indringend verzoek van de VSNU en de HBO-raad de diplomabekostiging gehandhaafd. Tijdige en correcte aanlevering van gegevens over de graadverlening is ook in relatie tot de omvang van het aantal (resterende) leerrechten van essentieel belang. Van instellingen wordt verwacht dat zij daarin voorzien.

De rapportage noemt twee handelingen die instellingen onder deze noemer zouden moeten plegen:

– De registratie door de instelling van de totale inschrijfduur in het hoger onderwijs per student. Deze geschiedt structureel door de Informatie Beheer Groep. In verband met de overgangsmaatregelen bij de invoering van de nieuwe instellingsbekostiging heeft daarnaast ook CFI een rol bij het bepalen van de inschrijvingshistorie van studenten in het hoger onderwijs.

– De registratie van het aantal bekostigde leerrechten bij de instelling waar het getuigschrift is behaald, geschiedt eveneens door de Informatie Beheer Groep en lijkt me overigens ook momenteel al een onderwerp van aandacht in de instellingsadministratie (denk aan het alumnibeleid).

Zowel de incidentele als de structurele kosten die in de rapportage onder deze noemer staan, ontberen naar mening van de regering dan ook een gerechtvaardigde onderbouwing.

1.3 Leerrechten: hele jaren versus halve jaren

Een van de door de VSNU vanwege de vermeende toename van de administratieve lasten meest betwiste onderdelen uit het wetsvoorstel is de keuze om leerrechten te definiëren in periodes van halve jaren in plaats van hele jaren. In het rapport Berenschot komt dit thema niet of nauwelijks terug. In de beschrijving van de procesonderdelen speelt het geen expliciete rol. Het rapport geeft aan: «Mocht alsnog besloten worden tot invoering op jaarsbasis dan zijn de gevolgen voor de administratieve lasten significant maar naar ons oordeel niet allesbepalend. In dat geval zullen ten aanzien van een aantal in dit hoofdstuk omschreven procesonderdelen de frequenties van de aangegeven handelingen afnemen.» Een enigszins substantiële onderbouwing om de keuze voor halve jaren te heroverwegen, acht de regering daarmee niet gegeven.

1.4 WHOO: Zorgplichten en governance

Het rapport Berenschot gaat ook in op enkele elementen uit het wetsvoorstel Wet hoger onderwijs en onderzoek (WHOO), met name zorgplichten en governance. In de toelichting bij het wetsvoorstel zal hier nader op worden ingegaan. Toch wil de regering hier alvast een eerste reactie geven. De indruk in het rapport als zouden de instellingen zich met deze zorgplichten en governance geconfronteerd weten met volledig nieuwe taken, herkent de regering niet. Met de WHOO schrapt de overheid centraal vastgestelde regels en zij geeft instellingen de vrijheid om deze zelf via zorgplichten vorm te geven. In het rapport wordt dit alles opgevoerd als extra kosten. Maar dat is onterecht. Handhaven van bestaande regels van de instellingen mag, als men het nuttig vindt kan men de regels wijzigen en toesnijden op de eigen situatie, minder regels mag ook. Men kan hiermee naar eigen inzicht omgaan. Instellingen hebben de regeldruk dus meer dan voorheen in eigen hand.

Het rapport noemt «medezeggenschap» als voorbeeld. Anders dan het rapport stelt, komt de zorgplicht wel degelijk in de plaats van bestaande gedetailleerde regelgeving. Regels over organisatie van de medezeggenschap verdwijnen. Instellingen kunnen dit in overleg met studenten en personeel zelf vormgeven. Instellingen zouden elk jaar opnieuw hun medezeggenschapsreglement moeten aanpassen. Maar er is geen enkele reden om dat te veronderstellen. Instellingen krijgen nu juist de vrijheid om het zelf in te richten, en zijn daarmee zelf aan zet om de lasten beperkt te houden. Een medezeggenschapsreglement opstellen is geen nieuwe taak. De huidige reglementen voldoen aan de normen van de WHOO. Er is géén aanpassing nodig bij de invoering WHOO, alleen als men dat zelf wil. Zeker geen verplichte jaarlijkse aanpassing, zoals het rapport doet voorkomen.

Kwaliteitszorg wordt opgevoerd als grootste kostenpost. Maar het gaat hier om zaken die nu al onderdeel zijn van reguliere werkzaamheden, en voor het overgrote deel ook al in de huidige wetgeving terugkomen. Het is juist dat het formuleren van een zorgplicht voor de kwaliteit van onderwijs en onderzoek tot doel heeft dat het instellingsbestuur op dit punt aanspreekbaar is voor stakeholders. Het is dan ook niet onredelijk te veronderstellen dat dit de nodige aandacht van de instellingen zal gaan vragen. Maar dat zijn geen ongewenste bureaucratische inspanningen; het zijn inspanningen die direct verband houden met de kwaliteit van het onderwijs en vanzelfsprekend zouden moeten zijn voor elke organisatie die een open verhouding heeft met zijn maatschappelijke omgeving. Veel instellingen hebben al goede omgangsvormen ontwikkeld om het verkeer met de stakeholders in goede banen te leiden. Het zou ernstig zijn als dit tot geheel nieuwe taken voor de instellingen zou leiden. Berenschot ziet bovendien de maatregelen tot vereenvoudiging van accreditatie over het hoofd. In het kader van de WHOO worden ook maatregelen voorgesteld ter vereenvoudiging van het accreditatieproces: verbreding van opleidingen, verbetering van de herstelperiode en het omkeren van de volgorde kwaliteits- en macrodoelmatigheidstoets.

Met de governancevoorstellen in de WHOO verdwijnen regels over de bestuurlijke inrichting grotendeels. Deze bestuurlijke inrichting wordt niet langer dwingend voorgeschreven, met uitzondering van enkele kernbepalingen met betrekking tot bestuur en toezicht. Dat een bestuursreglement moet worden opgesteld is niet nieuw; die verplichting is er nu ook al. Bij de invoering van de WHOO is dan ook slechts beperkte aanpassing nodig, met name in verband met verplichte Raden van Toezicht. De WHOO dwingt op dit punt dus niet tot reorganisatie. Wel wordt er vanuit gegaan dat het hoger onderwijs in navolging van andere semi-publieke sectoren een governancecode ontwikkelt. Terecht stelt het rapport dat het zeer wenselijk is dat de onderwijsinstellingen zelf het initiatief nemen om tot een code te komen. Hogescholen hebben een dergelijk initiatief al genomen en beschikken via de HBO-raad over een code. Bij openbare instellingen is een raad van toezicht al verplicht, bij hogescholen is de code al bindend. Niet duidelijk is waarom Berenschot hier dan toch substantiële kosten opvoert.

Opmerkelijk is dat de bespreking door het college van bestuur met de raad van toezicht van het jaarverslag, de jaarrekening, etc volledig aan de WHOO wordt toegerekend. In andere sectoren en bij veel universiteiten en hogescholen is dit al gemeengoed. Het doet enigszins geforceerd aan om de WHOO als boosdoener neer te zetten. Het rapport noemt verder diverse zaken die jaarlijks aangepast zouden moeten worden (bijvoorbeeld governancecode, profielschets RvT, etc). Het is niet uitgesloten dat dit een keer nodig is, maar in verreweg de meeste gevallen gaat het om eenmalige acties. Horizontale verantwoording leidt volgens Berenschot niet tot een significante reductie van verticaal toezicht. Daarbij zijn de volgende kanttekeningen te maken. De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister is weliswaar een nieuwe vorm van verticale interventie, maar uitdrukkelijk alleen bedoeld als ultimum remedium, en wordt alleen ingezet als de stelselverantwoordelijkheid van de Minister in het geding is. De reductie in het verticaal toezicht is niet onmiddellijk zichtbaar in de wetsartikelen, maar wel in de uitvoering. Geïntegreerd toezicht voorkomt doublures, brengt samenhang aan in het toezicht en maakt zoveel mogelijk gebruik van toch al beschikbare gegevens. Waar horizontale verantwoording goed functioneert, zullen instellingen dan ook niet lastig worden gevallen met verticaal toezicht. Tot slot: verticale verantwoording kan wel minder worden maar natuurlijk niet achterwege worden gelaten, in verband met de verantwoording over door de overheid beschikbaar gestelde publieke middelen.

1.5 Conclusies Berenschot

In de conclusies van het rapport worden twee «belangrijke veroorzakers» van toenemende administratieve lastendruk vanwege de leerrechten genoemd.

a. Het feit dat de Informatie Beheer Groep voor inschrijving van de aanstaande student alleen een uitspraak doet over de indicatieve leerrechten en pas na inschrijving definitief een besluit kan nemen.

De Informatie Beheer Groep kan en mag alleen op basis van te toetsen informatie van de aanstaande student aan instellingen en studenten informatie verschaffen over de leerrechten waarop een iemand aanspraak maakt. Over het algemeen zal de informatie die de aanstaande student aan de Informatie Beheer Groep verschaft correct zijn en niet wijzigen (ofwel de indicatieve aanspraak op leerrechten is gelijk aan de definitieve).

Bij de uitspraak over de aanspraak op leerrechten zijn drie sets van gegevens van belang die de aanstaande student zelf kan «beïnvloeden»:

• de vooropleiding,

• de national en

• de woonplaats.

Inzake de vooropleiding geldt dat hier sprake is van een inschrijvingsvoorwaarde: iemand mag pas worden ingeschreven wanneer hij aan de wettelijke vooropleidingseisen voldoet. Indien dat niet het geval is, mag een student niet worden ingeschreven en maakt het niet uit wat de potentiële omvang van leerrechten is. De Informatie Beheer Groep doet in dit verband over een vwo-leerling de indicatieve uitspraak dat deze persoon aanspraak op leerrechten heeft, wanneer het vwo-getuigschrift wordt behaald.

Inzake de nationaliteit is van belang of een persoon de Nederlandse nationaliteit heeft of daarmee gelijkgesteld is. Ook dit is een helder en hard gegeven dat eenduidig te controleren is (en waarin het aantal wijzigingen praktisch nihil zal zijn tussen het moment van aanmelding en inschrijving).

Inzake de woonplaats is wel sprake van enige onzekerheid. Een persoon heeft aanspraak op leerrechten wanneer hij woonachtig is in Nederland of een van de zogenoemde grenslanden. Indien iemand daarbuiten woont, heeft hij ongeacht zijn nationaliteit, geen aanspraak op leerrechten. Indien een aanstaande studenten meldt ergens in Nederland te wonen, is dit gegeven eenvoudig te controleren op basis van de gemeentelijke basis administratie. Bij een verhuizing binnen Nederland verandert de aanspraak op leerrechten niet. Indien iemand in Belgie, Bremen, Nedersaksen of Noordrijnland-Westfalen woont, is dit niet door de Informatie Beheer Groep te controleren en zal de instelling het betreffende adres moeten verifiëren . De instellingsaccountant controleert of deze verificatie op adequate wijze is geschied. Bij inschrijving van een student die in een van deze grenslanden woont, zal de Informatie Beheer Groep leerrechten toekennen (indicatief of definitief). Indien een student buiten de grenslanden woont en blijft wonen is de situatie ook helder: geen aanspraak op leerrechten. Indien iemand buiten de grenslanden woont, aangeeft per aanvang van de studie in Nederland of een van de grenslanden te zullen gaan wonen, heeft de persoon aanspraak op leerrechten mits die intentie ook in daden wordt omgezet. De Informatie Beheer Groep zal op basis van deze intenties een voorlopige (positieve) uitspraak doen over de aanspraak op leerrechten: indien een persoon echter toch niet is verhuisd dan verliest de indicatieve aanspraak zijn betekenis.

Ofwel het aantal situaties waarin er een discrepantie tussen indicatieve en definitieve leerrechten zal bestaan, is gering. Het onderscheid heeft vooral juridische betekenis.

Bij instellingen is, gelet op het voorgaande, bekend in welke situaties de indicatieve leerrechten af kunnen wijken van de vastgestelde leerrechten. Zij kunnen daarmee naar bevind van zaken handelen: instellingscollegegeld heffen indien nog niet geverifieerd waar iemand woont, of op zijn blauwe ogen afgaan en het wettelijk collegegeld in rekening brengen. De instellingen en de Informatie Beheer Groep zijn nog in overleg over welke technische faciliteiten de Informatie Beheer Groep mede in dit verband gaat bieden. Het behoort tot de mogelijkheden de instelling zelf te laten beschikken over een door de Informatie Beheer Groep vastgestelde indicatie van leerrechten op basis van de beschikbare (getoetste) informatie over de student. Dat betekent dat de verzoeken tot inschrijvingen via de IB-Groep naar de instellingen gaan, door de Informatie Beheer Groep aangevuld met de indicatie of en hoeveel de student aan leerrechten meeneemt.

b. Het voorlopig ontbreken van een tijdige en efficiënte informatievoorziening van en gegevensuitwisseling met studenten.

Het rapport Berenschot stelt dat Studielink een belangrijke rol speelt bij tijdige en efficiënte informatievoorziening van, en gegevensuitwisseling met studenten. Bovendien stelt het rapport dat, aangezien Studielink niet op tijd gereed is, dit ook leidt tot toenemende administratieve lastendruk bij de instellingen. Daarbij wordt geheel voorbij gegaan aan de al bestaande en beoogde informatie-functies die de Informatie Beheer Groep kent.

De IB-Groep regelt met de invoering van leerrechten de volgende raadpleegfunctionaliteiten:

a. Op de internetsite wordt een algemene beslisboom geplaatst waarin men kan zien in welke situaties er sprake is van toekenning leerrechten.

b. Op www.MijnIB-Groep.nl wordt voor de individuele student online inzage gegeven in de stand en het saldo van zijn leerrechten, ook in relatie tot het gebruik van zijn collegegeldkrediet en andere wezenlijke informatie die de student nodig heeft. Ook kan een student online zijn beschikkingen over leerrechten inzien en eventueel downloaden.

c. Via een HO-portaal wordt de instelling online inzicht geboden in hoeveel leerrechten er zijn ingezet in een specifiek op te geven periode bij de betreffende instelling, gesorteerd per student, per opleiding of per bekostigingsniveau. Ook kan inzage geboden worden in het totale aantal leerrechten van alle instellingen. Tot slot kan het saldo van de leerrechten van de ingeschreven studenten getoond worden.

Verder zal de Informatie Beheer Groep, bij wijziging van de studentgegevens (bijvoorbeeld bij het behalen van een getuigschrift of het opraken van leerrechten), altijd de instelling informeren. De functionele en technische aspecten hiervan worden afgestemd tussen instellingen en de Informatie Beheer Groep. De regering gaat er vanuit dat in alle wensen en eisen kan worden voorzien, ook in de fase dat Studielink hier nog niet op is aangesloten.

Studenten kunnen zich volgens planning vanaf 1 oktober 2006 via Studielink aanmelden en (her)inschrijven voor het studiejaar 2007–2008. In de nabije toekomst zal het via Studielink ook mogelijk worden de collegegeldverplichting aan te gaan. In verband met de invoering van leerrechten is het handig dat via Studielink aan de (aankomende) student helderheid kan worden gegeven over het aantal leerrechten waarop hij aanspraak heeft. Dit zal in de jaren na invoering van de leerrechten (wanneer er sprake zal zijn van verbruikte leerrechten) van belang worden. Onverlet de verdere ontwikkelingen rond Studielink zal de Informatie Beheer Groep voorzien in de informatievoorziening aan studenten en instellingen over het aantal leerrechten waarover een student beschikt. Studielink is niet nodig om de leerrechtensystematiek in te voeren. Een goede werking van Studielink bevordert verdere efficiencywinst bij de instellingen aangezien daarmee het proces van aanmelding en inschrijving fors vereenvoudigd want geautomatiseerd wordt.

1.6 Afweging van de regering

Al met al is mijn slotbeeld over het voorgaande dat voor het overgrote deel de handelingen die aan instellingen worden toegeschreven vanwege invoering van leerrechten onnodig zijn omdat de Informatie Beheer Groep voorziet in de betreffende registratie en informatievoorziening over leer- en uitlooprechten. Het opzetten van een schaduwadministratie is een vrije maar ook onverstandige keuze van instellingen.

Verder zijn diverse vermeende extra handelingen al volgens de huidige wet en regelgeving vereist of anderzins als regulier te beschouwen in het maatschappelijk verkeer tussen instellingen en student.

De omvang van de administratieve lasten voor een instelling vanwege de invoering van leerrechten acht de regering vooral afhankelijk van de kwaliteit van de studentadministratie.

Inzake de twee belangrijke veroorzakers van toenemende administratieve lastendruk vanwege de leerrechten, zoals beschreven in paragraaf 1.5 van deze brief, stelt de regering vast dat richting instellingen ondubbelzinnig verhelderd kan en zal worden hoe met de vermeende situatie wordt omgegaan. Met de instellingen wordt daarover (opnieuw) het gesprek gevoerd.

De WHOO bevat minder dan de helft van de artikelen van de huidige WHW, en kent minder centrale regelgeving vanuit de overheid. Zorgplichten en de nieuwe governancebenadering geven instellingen meer vrijheid om het onderwijs naar eigen inzicht te organiseren. Minder overheid dus, maar wel met een sterke positie voor de belangrijke stakeholders: studenten, professionals en werkgevers.

2 Ambtelijk overleg over administratieve lastendruk in het hoger onderwijs

Informatie over de voortgang van de maatregelen in verband met de vermindering van administratieve lasten in het hoger onderwijs is opgenomen in de brief aan de Tweede Kamer van 10 juni 2005. Het belangrijkste deel van de maatregelen zal worden gerealiseerd door middel van de beoogde nieuwe wet op het hoger onderwijs en onderzoek (WHOO). In het wetsvoorstel dat binnenkort zal worden ingediend bij de Tweede Kamer is een definitieve analyse opgenomen van de verwachte effecten op administratieve lasten, op grond van een onderzoek dat is uitgevoerd door Ecorys. In dit onderzoek worden de verwachte administratieve lasten als gevolg van de WHOO afgezet tegen de zgn. nulmeting, n.l. de uitkomsten van het onderzoek «regeldruk voor OCW instellingen» van Ecorys van september 2004.

Een belangrijk aspect van de administratieve lastendruk betreft de wijze waarop met studentgegevens wordt omgegaan. Daar zijn meer en minder efficiënte methodes voor. Voor de goede uitvoering van de bekostigingssystematiek is de wijze waarop de studentengegevens van het moment van inschrijven tot en met het berekenen van de rijksbijdrage worden verzameld, geregistreerd, geverifieerd en bewerkt van groot belang. Hiervoor is essentieel dat de werkzaamheden en processen van de Informatie Beheer Groep en CFI naadloos op elkaar aansluiten, adequaat geborgd zijn en dat er hierover helderheid is bij instellingen en derden.

In dit verband wordt in overleg met de betrokkenen een Proces- en informatiemodel 2007 ontwikkeld waarin, binnen de kaders van de wet en het Bekostigingsbesluit WHW 2008, invulling wordt gegeven aan deze keten, gericht op een toereikende en adequate kwaliteitsborging van het nieuwe proces- en informatiemodel. Een eerste proeve van dit Proces- en informatiemodel is aan ambtelijk OCW aangereikt. In deze eerste uitwerking is uitgebreid ingegaan op de leerrechten, bekostiging, controle- en sanctiebeleid. Uitgaande van de (concept) wet- en regelgeving is een belangrijke en op eerste indruk gedegen aanzet gegeven voor een werkbaar proces- en informatiemodel. In de toelichting bij deze proeve is wel vastgesteld dat op diverse punten nadere technische uitwerking dient te worden gegeven.

De Informatie Beheer Groep en CFI zijn, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, betrokken bij de invoering van leerrechten en verantwoordelijk voor de uitvoering van de daarmee samenhangende bekostigingssystematiek. De invoering van de nieuwe bekostigingssystematiek betekent onder meer dat beide organisaties op een andere wijze met de studentgegevens om zullen moeten gaan. Het Centraal register inschrijvingen hoger onderwijs (CRI-HO) zal na invoering van de nieuwe systematiek de (enige) basis voor de bekostigingsgegevens worden. De Informatie Beheer Groep beheert dit register en is daarmee verantwoordelijk voor het bijhouden van de administratieve historie van studenten als basis voor de bekostiging. De informatiestroom tussen CFI en de instelling over de voorlopige en vastgestelde bekostigingsgegevens vervalt geheel. CFI is verantwoordelijk voor het berekenen van de rijksbijdrage op basis van de bepalingen in dit besluit. Zij stelt de bekostigingsgevolgen vast die verbonden zijn aan de aangewende leerrechten. Afgezien van het overgangsrecht is sprake van bekostiging vanwege elk aangewend leerrecht. CFI heeft overigens een wezenlijke rol bij het vaststellen of een verleende graad meetelt bij het berekenen van de rijksbijdrage, gelet op de bepaling over de termijn waarbinnen deze verleend moet zijn, alsmede het «gewicht» van de graad gelet op het bij de graadverlenende instelling aangewende aantal leerrechten. Oogmerk is om te komen tot een gewijzigde controlesystematiek waarbij wordt uitgegaan van systeemcontroles op de administratieve organisatie, te weten de inrichting van de studentenadministraties en de daarbij gehanteerde procedures en automatisering en de wijze waarop de instelling met de Informatie Beheer Groep over deze studentgegevens communiceert.

Uitgangspunt is dat zoveel mogelijk aan de voorkant van het proces moet vaststaan over de omvang van de leerrechten, de hoogte van het in rekening te brengen collegegeld en de instellingsbekostiging die daar uit voortvloeit. Bij de verdere uitwerking van dit Proces- en Informatiemodel is dat een belangrijke randvoorwaarde. De VSNU en HBO-raad zijn uitgenodigd om met de Informatie Beheer Groep en CFI bij dit proces betrokken te blijven, om een adequate uitwerking en gedegen draagvlak te borgen.

3 Stand van zaken leerrechten

Naar aanleiding van het Verslag over het wetsvoorstel financiering in het hoger onderwijs (30 387) dat de Tweede Kamer op 21 februari 2006 heeft vastgesteld, is de regering voornemens u deze week de Nota naar aanleiding van het Verslag te sturen. In deze nota is ingegaan op de redengeving voor de verschillende keuzes in het wetsvoorstel.

Ten geleide van deze nota zal een Nota van wijziging bij het wetsvoorstel worden ingediend. In deze Nota van Wijziging is voorzien in enkele wijzigingen gericht op het tegengaan van mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik (waaronder de gewraakte U-bochten), enkele bepalingen inzake levensbeschouwelijke instellingen en tot slot enkele meer technische aanpassingen.

Tevens zult u de proeve van het ontwerp-Bekostigingsbesluit WHW 2008 ter kennisneming ontvangen. In deze proeve is inzicht gegeven in de wijze waarop de instellingsbekostiging is voorzien. In hoofdlijnen gaat het om het berekenen van de rijksbijdrage op basis van het aantal aangewende leerrechten, het aantal verleende graden (beperkte diplomaopslag) en de onderwijsopslag. In deze proeve is rekening gehouden met de conclusies die in de ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van de VSNU en HBO-raad zijn getrokken.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

M. Rutte