29 521 Nederlandse deelname aan vredesmissies

Nr. 168 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juni 2011

Hierbij informeren wij u, conform artikel 100 lid 1 van de Grondwet en aan de hand van het Toetsingskader 2009, over het besluit van de regering betreffende de Nederlandse bijdrage aan piraterijbestrijding voor de kust van Somalië in de periode van september 2011 tot en met december 2012. Hr. Ms. Zuiderkruis en Hr. Ms. Van Amstel zullen respectievelijk van september 2011 tot en met november 2011 en van april tot en met mei 2012 worden ingezet ten behoeve van de EU-operatie Atalanta. Tevens delen wij mede dat in de periode mei 2012 tot en met december 2012 Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Evertsen zullen worden ingezet ten behoeve van de NAVO-operatie Ocean Shield. Ten slotte zal in het voorjaar van 2012 een onderzeeboot worden ingezet ten behoeve van NAVO-operatie Ocean Shield.

De bijdragen aan NAVO-operatie Ocean Shield houden verband met de Nederlandse deelname aan het permanente vlootverband van de NAVO, de Standing NATO Maritime Groups (SNMG’s). Gedurende 2012 levert Nederland de commandant van SNMG1 en een deel van de internationale staf van dit vlootverband. In de perioden dat SNMG1 wordt ingezet in operatie Ocean Shield zal de Nederlandse commandant ook het bevel voeren over de andere schepen in deze operatie.

Nederland levert al sinds 2008 een bijdrage aan de bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië. Het afgelopen jaar heeft Nederland deelgenomen aan zowel de EU-operatie Atalanta als de NAVO-operatie Ocean Shield. Van juli 2010 tot en met juni 2011 leverde Nederland bovendien de commandant van SNMG2. De mandaten van NAVO-operatie Ocean Shield en EU-operatie Atalanta lopen beide af in december 2012.

Gronden voor deelname

De niet aflatende dreiging van piraterij voor de kust van Somalië, waarbij piraten scheepvaartroutes door de Golf van Aden, de Arabische Zee en het Somalië Bassin bedreigen, alsook de aanhoudend slechte humanitaire situatie in Somalië, zijn de belangrijkste redenen voor de Nederlandse deelname aan EU-operatie Atalanta en NAVO-operatie Ocean Shield.

Voor Nederland als handelsland zijn vrij bevaarbare mondiale scheepvaartroutes van groot economisch en strategisch belang. Piraterij voor de kust van Somalië vormt een grote bedreiging voor het commerciële zeetransport. Jaarlijks passeren tussen de 20 000 en 30 000 schepen de Golf van Aden, waaronder circa 450 in Nederland geregistreerde schepen. Door patrouilles in het operatiegebied, in het bijzonder in de transitcorridor door de Golf van Aden, en gerichte acties tegen (moeder)schepen van piraten voorkomen de antipiraterij-operaties confrontaties tussen piraten en koopvaardijschepen. Door piraterij effectief te bestrijden wordt voorkomen dat piraten ongehinderd vanuit hun uitvalsbases de volle zee van het Somalië Bassin en de Indische Oceaan kunnen bereiken waar het steeds moeilijker wordt met de beschikbare eenheden de koopvaardijschepen te beschermen tegen piraterij.

Daarnaast zijn humanitaire organisaties, het World Food Programme (WFP) in het bijzonder, voor hun transporten over zee van noodhulpgoederen naar Somalië afhankelijk van militaire escortes. Het aantal ontheemden in Somalië is nog altijd groot en miljoenen mensen zijn afhankelijk van humanitaire hulp. De bescherming van dergelijke humanitaire transporten is een van de hoofdtaken van de EU- en NAVO-operaties. Door deel te nemen aan deze operaties geeft Nederland gevolg aan oproepen van de VN-veiligheidsraad.

Voorts vormt de bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee een uiterst concrete bijdrage aan de handhaving van de internationale rechtsorde.

Piraterij is immers in strijd met het internationale recht, in het bijzonder het VN-zeerechtverdrag.

De dreiging die van piraterij uitgaat, is helaas nog altijd actueel. Circa 550 zeevarenden worden momenteel gegijzeld door piraten en de actieradius van de piraten neemt toe, vooral door het toenemend gebruik van moederschepen. De verschillende operaties sorteren tegelijkertijd wel degelijk effect en verdienen het te worden voortgezet. Ondanks het toenemende aantal aanvallen blijft het aantal kapingen gelijk. Piraten zijn dus relatief minder vaak succesvol. Door de schaarse middelen efficiënt in te zetten wordt het piraten steeds moeilijker gemaakt om operaties vanaf de Somalische kust te beginnen. Bovendien wordt in de Internationally Recommended Transit Corridor (IRTC), dankzij de internationale maritieme patrouillering, effectieve beveiliging geboden voor koopvaardijschepen. Er is nauwelijks nog sprake van kapingen in de IRTC. Ten slotte zijn alle transporten van humanitaire goederen of ten behoeve van de African Union Mission in Somalia (AMISOM) veilig door de Somalische wateren begeleid en wordt voedsel voor meer dan 3,2 miljoen hulpbehoevenden in de havens afgeleverd.

Politieke aspecten

Het vredesproces in Somalië wordt opnieuw gehinderd door een politieke impasse. Er is sprake van onenigheid tussen de Transitional Federal Government (TFG) en het Transitional Federal Parliament (TFP), bovendien is de TFG intern verdeeld en struikelt zij van crisis naar crisis. Na een vertrouwenscrisis met de vorige premier, benoemde de president in oktober 2010 Mohamed Abdullahi Mohamed «Farmajo» tot nieuwe premier. Die formeerde een nieuw kabinet dat eind november 2010 door het parlement werd goedgekeurd. Deze overgangsregering bestaat voornamelijk uit diasporaleden zonder wortels in de lokale bevolking. Tot op heden heeft de regering geen noemenswaardige resultaten geboekt en ontbeert zij vertrouwen bij de bevolking. De nieuwe grondwet bevindt zich nog steeds in de ontwerpfase en zal waarschijnlijk niet gereed zijn voor afloop van de oorspronkelijke mandaatperiode van de TFG in augustus 2011.

Gevoed door opportunisme en gesterkt door een aanbeveling van de Intergovernmental Authority on Development (IGAD) tijdens de AU-top van januari 2011, besloot hetTFP onlangs zijn eigen mandaat met drie jaar te verlengen. De TFG reageerde daarop door háár mandaat met een jaar te verlengen en de geplande verkiezingen van president en parlementsvoorzitter eveneens een jaar uit te stellen. Het TFP weigert dit uitstel goed te keuren en stuurt aan op leiderschapsverkiezingen in juli dit jaar. De VN en de EU staan afwijzend tegenover beide mandaatverlengingen. Er is echter nog geen sprake van een eensgezind internationaal optreden, ondermeer omdat enkele landen in de regio meer genegen zijn de plannen van de TFG te steunen. De Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties voor Somalië (Augustine Mahiga) tracht de overgangsinstellingen op dit moment te bewegen om akkoord te gaan met verkiezingen dit jaar, een kortere mandaatverlenging van het TFP inclusief de benodigde hervormingen. Dit is echter nog geen uitgemaakte zaak.

De invloed van de TFG over het Somalisch grondgebied is beperkt tot een deel van Mogadishu en het internationale vliegveld. Gewapende oppositiegroeperingen, zoals Al Shabaab, nemen vooralsnog niet deel aan het vredesproces en blijven proberen de TFG met geweld omver te werpen. In februari 2011 startte AMISOM met enkele TFG-milities een offensief tegen Al Shabaab. Pro-TFG milities gesteund door Ethiopië en Kenia nemen eveneens deel aan dit offensief. Zowel in Mogadishu als aan de grenzen is grondgebied gewonnen ten koste van Al Shabaab. De vijandelijkheden zijn de laatste tijd afgenomen. Door het voortdurende geweld in met name Zuid- en Centraal-Somalië, gecombineerd met ernstige droogte, interne verdeeldheid en gebrek aan middelen, capaciteit en daadkracht, is de TFG nog niet in staat gebleken basisvoorzieningen te leveren en zo haar draagvlak onder de bevolking te verbreden.

De EU heeft een trainingsmissie voor Somalische veiligheidstroepen in Oeganda (EUTM) om de positie van de TFG te versterken. Nederland levert geen bijdrage aan EUTM. Verder steunt de EU programma’s gericht op het versterken van de rechtsstaat en veiligheid. Ook de VS en de VN geven steun aan de veiligheidssector in Somalië. Internationaal nemen de zorgen over het gebrek aan politieke daadkracht toe. De EU besloot toekomstige steun aan de overgangsinstellingen afhankelijk te stellen van concrete resultaten met betrekking tot hervorming van de overgangsinstellingen, verbreding van het constitutioneel proces, een actieve benadering van decentrale overheden en het leveren van basisvoorzieningen aan de Somalische bevolking.

Somaliland en Puntland zijn in vergelijking met Zuid- en Centraal-Somalië relatief stabiel. Somaliland kent een duidelijke en – vergeleken met de rest van Somalië – effectieve regionale overheidsstructuur. De autoriteiten van Somaliland hebben het piraterijprobleem volledig onder controle. In beide regio’s bestaat er vrees voor interne politieke problemen en aanslagen van Al Shabaab. Ook blijft er spanning bestaan tussen Somaliland en Puntland over betwiste grensgebieden. In Puntland neemt het aantal gewelddadige incidenten toe. Puntland blijft bovendien een belangrijke uitvalbasis voor piraterijactiviteiten. De Somalische autoriteiten weten piraterij nog altijd niet effectief aan te pakken. De piraten opereren inmiddels ook vanaf de kust in Centraal-Somalië waar de TFG geen controle over heeft. De United Nations Somalia and Eritrea Monitoring Group (UNSEMG) noemt piraterij een van de symptomen van de Somalische oorlogseconomie.

Humanitaire situatie/Ontwikkelingssamenwerking

De humanitaire situatie in Somalië blijft zorgwekkend. Momenteel kampt het land, naast de aanhoudende onveiligheid, met ernstige droogte, waardoor oogsten mislukken en de veestapel uitdunt. Het aantal mensen dat humanitaire hulp nodig heeft is de laatste zes maanden met 20 procent gestegen tot 2,4 miljoen, ofwel een derde van de bevolking. De voortdurende gewapende strijd betekent dat veel Somaliërs nauwelijks toegang hebben tot primaire levensbehoeften. Als gevolg van de droogte vluchten ontheemden uit het zuiden en midden van het land vooral in de richting van Kenia (en in mindere mate naar Ethiopië), maar ook naar de hoofdstad Mogadishu.

De vooruitzichten voor de ontwikkeling van de humanitaire situatie in Zuid- en Centraal-Somalië in 2011 zijn somber; de vooruitzichten lijken beter te zijn in de regio’s Puntland en vooral Somaliland, hoewel ook daar de spanningen toenemen en de gevolgen van de voortdurende droogte voelbaar zijn. De belangrijkste acute noden zijn voedsel, medische zorg, drinkwater en sanitaire voorzieningen. Aanvoer van deze hulp geschiedt voornamelijk over zee, waarbij schepen worden geëscorteerd door eenheden van de EU-operatie Atalanta of de NAVO-operatie Ocean Shield.

De toegang van humanitaire hulporganisaties tot hulpbehoevenden is in 2010 helaas verder verslechterd: volgens de VN is de toegang sinds 2006 niet meer zo slecht geweest, vooral in Zuid- en Centraal-Somalië. De VN- en andere hulporganisaties zijn het doelwit van afpersing, geweld, ontvoering en intimidatie. Door deze onveiligheid zijn de VN en internationale hulporganisaties genoodzaakt om op afstand, veelal vanuit Nairobi, te opereren en zijn ze afhankelijk van lokale partnerorganisaties voor de uitvoering ter plaatse.

Het VN noodhulpverzoek voor 2011 bedraagt USD 530 miljoen. Nederland is voornemens om daaraan EUR 6 miljoen bij te dragen. Daarnaast heeft Nederland bijgedragen aan de opvang van Somalische vluchtelingen in Kenia.

Mandaat

Het internationale recht, in het bijzonder het VN-zeerechtverdrag (artikel 100 e.v.), biedt de rechtsgrondslag om op te treden tegen piraten op volle zee. Voor het optreden in de territoriale wateren van Somalië, binnen twaalf nautische mijlen van de kust, berusten de EU- en NAVO-operaties op VN-veiligheidsraadresolutie 1950 (2010), waarin de bepalingen uit resolutie 1846 en 1851 wederom voor een jaar werden verlengd tot 23 november 2011.

Met resolutie 1846 autoriseert de VN-veiligheidsraad de staten en de organisaties die met de TFG samenwerken en die door de TFG bij de secretaris-generaal van de VN zijn aangemeld, de territoriale wateren van Somalië binnen te gaan en alle noodzakelijke maatregelen te nemen om piraterij en gewapende overvallen op zee te bestrijden. Dit alles overeenkomstig het toepasselijk internationale recht.

Met resolutie 1851 autoriseert de VN-Veiligheidsraad staten die met de TFG samenwerken en die door de TFG bij de secretaris-generaal van de VN zijn aangemeld, alle noodzakelijke maatregelen te nemen op Somalische grondgebied en in het Somalische luchtruim voor de bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee.

Deelnemende landen

Operatie Ocean Shield

In 2011 en 2012 zullen naar verwachting ten minste de volgende landen ook een bijdrage leveren aan de NAVO-operatie: Denemarken, Griekenland, Italië, Portugal, Spanje, Turkije, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

Operatie Atalanta

Aan de EU-operatie zullen in 2011 en 2012 naar verwachting ten minste de volgende landen ook een bijdrage leveren: België, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg, Malta, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.

Invloed

Operatie Ocean Shield

Operatie Ocean Shield staat onder commando van de NAVO. De Standing NATO Maritime Groups geven uitvoering aan deze operatie. De Noord-Atlantische Raad (NAR), het hoogste politieke orgaan van de NAVO, oefent controle uit. Nederland heeft net als alle NAVO-lidstaten zitting in de NAR en heeft senior vertegenwoordigers en stafofficieren op het Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) en het maritieme hoofdkwartier van de NAVO in Northwood. Nederland is actief betrokken bij de planning en uitvoering van de operatie. Als een van de deelnemende landen aan de SNMG’s doet Nederland dat via de vertegenwoordiging in het Militair Comité en de staffunctionarissen bij de Internationale Militaire Staf en het operationele hoofdkwartier.

Operatie Atalanta

Operatie Atalanta staat onder het commando van de EU. Het Politiek en Veiligheidscomité (PSC) heeft, onder verantwoordelijkheid van de Raad Buitenlandse Zaken, politieke controle en zorgt voor de strategische aansturing van de operatie. Door zijn vertegenwoordiging in het EU Militair Comité, de EU Militaire Staf en het operationele hoofdkwartier speelt Nederland een actieve rol in de planning en uitvoering van de operatie.

Militaire aspecten

Haalbaarheid

Operatie Ocean Shield

Militaire opdracht

Ocean Shield richt zich in de wateren voor de kust van Somalië op alle aspecten van piraterijbestrijding. NAVO-schepen opereren in de Golf van Aden, het Somalië Bassin en de Arabische Zee. Het mandaat van Ocean Shield richt zich ten eerste op de bescherming van koopvaardijschepen in de IRTC in de Golf van Aden en op de uitvoering van patrouilles in het Somalië Bassin en de Arabische Zee.

Daarnaast worden koopvaardijschepen geëscorteerd die zijn gecharterd door de Verenigde Naties. Ten slotte worden gerichte acties uitgevoerd om piraten af te schrikken en piratenaanvallen te verstoren. Daarbij ligt de nadruk op het opsporen van de moederschepen die piraten gebruiken om hun acties ver op zee te kunnen uitvoeren.

Het vereiste militaire vermogen

De NAVO heeft eerder besloten de staande vlootverbanden van de NAVO, de SNMG’s, als Combined Task Force (CTF)-508 in te zetten voor operatie Ocean Shield. Hiertoe is 12 juni 2009 besloten tijdens de NAR, waarover de Kamer op 3 juli 2009 is geïnformeerd (Kamerstuk 28 676, nr. 87). Beide SNMG’s worden bij toerbeurt in deze operatie ingezet voor een periode van circa zes maanden. Dit betekent dat er voortdurend drie tot zes NAVO-schepen actief zijn. Met enige regelmaat heeft de NAVO ook de beschikking over een bevoorradingsschip voor Ocean Shield. De beschikbaarheid van maritieme patrouillevliegtuigen vormt een probleem voor de NAVO, net als voor de EU-operatie Atalanta en het door de VS-geleide Coalition Maritime Forces (CMF) vlootverband CTF-151. De NAVO heeft verder behoefte aan onderzeebootcapaciteit.

Nederlandse bijdrage

Nederland heeft herhaaldelijk een fregat of een bevoorradingsschip geleverd voor SNMG1 of SNMG2. Daarnaast heeft eind 2010 (als eerste) een Nederlandse onderzeeboot deelgenomen aan Ocean Shield. Omdat Nederland aan de SNMG-vlootverbanden deelneemt, wordt Nederland bij toerbeurt uitgenodigd de commandant te leveren voor SNMG1 of SNMG2. Het commandoschema wordt jaren vooruit gepland. Zo is meer dan vijf jaar geleden afgesproken dat Nederland de commandant zal leveren voor SNMG1 van januari tot en met december 2012.

In de NAVO is het gebruikelijk dat het land dat de commandant van een SNMG levert, ook het bijbehorende stafschip en een deel van de internationale SNMG-staf levert. Ook Nederland zal in 2012, wanneer SNMG1 opereert onder leiding van een Nederlandse commandant, een deel van de internationale staf leveren. Gedurende het jaar dat Nederland de commandant van SNMG1 levert, zullen achtereenvolgens de luchtverdediging- en commando-fregatten (LCF) Hr. Ms. De Ruyter, Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Evertsen worden ingezet als stafschip voor SNMG1. Het is de bedoeling de eenheden uit te rusten met een boordhelikopter.

Omdat SNMG1 in de periode begin juni 2012 tot en met begin december 2012 als CTF-508 wordt ingezet voor operatie Ocean Shield, zullen de dan deelnemende fregatten (achtereenvolgens de Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Evertsen) ook aan deze NAVO-operatie deelnemen. Hierdoor zal de Nederlandse SNMG1-commandant in deze periode als CTF-508 ook de leiding hebben over Ocean Shield, waardoor Nederland in totaal zes van de twaalf maanden van de commandoperiode bijdraagt aan piraterijbestrijding in het kader van operatie Ocean Shield. Daarnaast zal Nederland in het voorjaar van 2012 met een onderzeeboot bijdragen aan operatie Ocean Shield.

Operatie Atalanta

Militaire opdracht

Operatie Atalanta richt zich allereerst op de bescherming van schepen van het WFPen inmiddels ook op de bescherming van schepen die voor de bevoorrading van de AMISOM worden gebruikt. In de praktijk biedt Atalanta één schip aan voor deze taak. De overige eenheden van Atalanta worden ingezet voor de bescherming van koopvaardijschepen in de IRTC in de Golf van Aden en het uitvoeren van onder meer patrouilletaken in het Somalië Bassin en de Arabische Zee. De Raad heeft op 8 december 2009 besloten het monitoren van visserij-activiteiten voor de kust van Somalië aan het mandaat van de operatie toe te voegen. Naast individuele escortes van WFP-/AMISOM-schepen en het beschermen van koopvaardijschepen in de IRTC, worden er ook gerichte acties uitgevoerd om piraten af te schrikken, op te sporen en op te pakken. Net als bij de NAVO-operatie ligt de nadruk daarbij op het opsporen van de zogenaamde moederschepen die piraten gebruiken om hun acties ver op zee te kunnen uitvoeren. Het gericht opsporen van moederschepen is begin 2010, geïntensiveerd om piraterij zo dicht mogelijk bij de bron aan te pakken. Deze intensivering zal de komende periode worden gecontinueerd.

Vereist militair vermogen

Het vereiste militaire vermogen van Atalanta bestaat uit zeven fregatten en/of grotere patrouilleschepen. Daarnaast bestaat per schip behoefte aan een helikopter om het surveillancegebied rond het marineschip te vergroten en eventueel snel te hulp te kunnen schieten bij een aanval van piraten. De toewijzing van fregatten en patrouilleschepen aan de operatie verloopt naar wens; het benodigde aantal schepen lijkt voor 2012 gegarandeerd. Binnen Atalanta bestaat daarnaast behoefte aan minimaal één bevoorradingsschip. Gelet op de omvang van het operatiegebied en de beperkte hoeveelheid geschikte bunkerhavens in de regio, is een bevoorradingsschip een essentiële operationele capaciteit. Het is in de afgelopen periode echter voorgekomen dat er binnen de operatie geen bevoorradingsschip beschikbaar was. De bevoorradingsbehoefte wordt dan met de beschikbare capaciteit in de NAVO- en CMF-vlootverbanden zoveel mogelijk afgedekt. Ook beschikte Atalanta niet altijd over een eigen uitgebreide (Role 2) medische capaciteit. Deze ontbrekende capaciteiten zijn opgevangen door samen te werken met onder andere Amerikaanse en Saoedi-Arabische eenheden in het operatiegebied. Waarschijnlijk kan Atalanta in 2012 niet altijd kan beschikken over het gewenste aantal van drie maritieme patrouillevliegtuigen. Dit betekent dat de beeldopbouw in het operatiegebied niet optimaal zal zijn.

Nederlandse bijdrage

Om te voorzien in een kritieke operationele capaciteit van het EU-vlootverband, zal van begin september tot eind november 2011 het bevoorradingsschip Hr. Ms. Zuiderkruis met boordhelikopter worden ingezet in operatie Atalanta. De inzet van Hr. Ms. Zuiderkruis valt in een periode dat er geen andere Nederlandse marineschepen actief zijn in het operatiegebied. Hr. Ms. Zuiderkruis is een Fast Combat Support Ship. Dat betekent dat het schip een ondersteunende bevoorradingstaak heeft, maar ook gedurende langere periodes kan worden ingezet voor antipiraterijtaken. Voorts zal het multipurpose (M) fregat Hr. Ms. Van Amstel van midden april tot eind mei 2012 worden ingezet in operatie Atalanta.

Wijze van optreden: operatie Ocean Shield en operatie Atalanta

De eenheden zullen regelmatig worden ingezet voor de bescherming van VN-transporten. Tijdens het escorteren van deze transporten kan een beveiligingsteam aan boord van het te beveiligen schip worden geplaatst. Afhankelijk van het aantal schepen met hulpgoederen en de operationele planning van alle eenheden in het operatiegebied zullen Hr. Ms. Van Amstel, Hr. Ms. Tromp, en Hr. Ms. Evertsen worden ingezet voor dit soort escortes. Ook Hr. Ms. Zuiderkruis kan in voorkomend geval worden ingezet voor de beveiliging van WFP- en AMISOM-transporten. De schaarse operationele bevoorradingscapaciteit zal naar verwachting ook nadrukkelijk worden ingezet voor de bevoorrading van eenheden op zee.

Operaties in de IRTC worden zowel door NAVO- als EU- en CMF-eenheden uitgevoerd. Samen met een aantal landen dat onder nationale vlag actief is in de regio, zorgen zij voor de beveiliging van deze economisch belangrijke handelsroute. Koopvaardijschepen melden hun passage bij het Maritime Security Centre Horn Of Africa (MSCHOA) van de EU. Afhankelijk van de kwetsbaarheid van het koopvaardijschip dat de IRTC passeert, voorzien de in het gebied aanwezige eenheden in een Group Transit, een Supported Transit, of in individuele begeleiding van een koopvaardijschip (zie ook Kamerstuk 29 521, nr. 120).

De toepassing van de preventieve beschermingsmaatregelen, de zogenaamde Best Management Practices (BMP’s) door steeds meer koopvaardijschepen werpt zijn vruchten af. In veel gevallen slagen de koopvaardijschepen erin een aanval van piraten af te slaan, of in ieder geval het moment waarop de piraten aan boord komen, uit te stellen. Dit geeft marine-eenheden in de omgeving de kans het schip te hulp te schieten, zoals Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. De Ruyter het afgelopen jaar meermaals hebben gedaan. Tot nu toe worden schepen, die zich hebben aangemeld bij MSCHOA en de overige BMP’s naar behoren hebben toegepast, bijna nooit slachtoffer van kaping. Dit blijft verreweg de meest effectieve manier om kaping te voorkomen.

Naar verwachting zullen beide Nederlandse bovenwater NAVO-eenheden worden ingezet voor de bescherming van koopvaardijschepen in de IRTC, evenals Hr. Ms. Van Amstel in operatie Atalanta. Ook Hr. Ms. Zuiderkruis zal actief zijn in de IRTC om de aanwezige eenheden in de Golf van Aden (zowel EU- als NAVO- en CMF-eenheden) te voorzien van olie. Daarnaast kan zij actief patrouilleren en in geval van een piratenaanval ingrijpen.

De afhankelijkheid van de weersomstandigheden voor piratenactiviteiten in het Somalië Bassin is de afgelopen periode verminderd als gevolg van het toegenomen gebruik van moederschepen. NAVO, EU en CMF hebben hun werkwijze hierop aangepast, teneinde de freedom of movement van deze schepen te beperken. Daarnaast proberen zij piraterij te verhinderen door op basis van inlichtingen te trachten moederschepen te onderscheppen en te ontwapenen kort nadat zij vanaf de kust naar zee vertrekken. De Nederlandse eenheden zullen mogelijk voor dit soort operaties dicht onder de kust van Somalië worden ingezet. Eerder zijn Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. De Ruyter het afgelopen jaar succesvol geweest met deze wijze van optreden in het Somalië Bassin.

De internationale vlootverbanden en de piraten speleneen kat-en-muis spel, waarbij de piraten er blijk van geven hun wijze van opereren goed te kunnen aanpassen aan de veranderende tactieken van de internationale marines. Aangenomen wordt dat ook de komende periode de EU- en NAVO-operaties hun wijze van opereren binnen het gegeven mandaat zullen blijven aanpassen en pro-actiever zullen optreden om piraterij effectiever te kunnen bestrijden.

Samenwerking NAVO, EU, CMF en nationale eenheden

De samenwerking tussen de verschillende maritieme operaties in de regio is verder versterkt. De banden tussen de NAVO, EU, CMF en de individueel opererende landen in de regio zoals China, Japan, Rusland en India zijn hechter geworden. Vooral China en Rusland streven naar verdere integratie in de internationaal gecoördineerde operaties.

De zelfstandig opererende landen concentreren de inzet van maritieme eenheden nog steeds op de Golf van Aden. Zij richten zich nagenoeg uitsluitend op de begeleiding van konvooien voor schepen varend onder hun eigen vlag. In het algemeen kunnen koopvaardijschepen met andere vlag zich daar overigens bij aansluiten. De desbetreffende landen participeren (nog) niet in de gecoördineerde inzet van eenheden in de verschillende surveillance areas in de IRTC of het Somalië Bassin. De samenwerking van de EU, NAVO en CMF strekt zich wel uit over het volledige operatiegebied en beslaat alle taken. Ten slotte is er ook sprake van veel informatie-uitwisseling tussen de NAVO- en EU-hoofdkwartieren, die zich beiden in Northwood, VK, bevinden. Nederland dringt aan op nog intensievere samenwerking en informatie-uitwisseling.

Alle eenheden van de EU, NAVO, CMF, zelfstandig opererende landen en zelfs landen in de regio houden contact met elkaar via het communicatiesysteem Mercury. Bij een aanval kan een beroep kan worden gedaan op alle in een gebied aanwezige capaciteiten. Door dit gezamenlijke optreden zijn het afgelopen jaar veel aanvallen afgeslagen en zijn tientallen piraten gearresteerd. Ook nemen de verschillende partijen deel aan de Shared Awareness and Deconfliction (SHADE) vergaderingen die regelmatig worden gehouden.

Geweldsinstructie en de overdracht van gevangenen

Operatie Ocean Shield

De door de NAVO opgestelde Rules of Engagement (ROE) zijn in de praktijk voldoende robuust om alle taken goed te kunnen uitvoeren. De NAVO streeft naar overdrachtsregelingen met landen in de regio voor overdrachten. Gesprekken hierover hebben helaas nog niet geleid tot overeenstemming over een overdrachtsregeling. Het is onzeker of dit op korte termijn zal veranderen.

Nederland heeft ten aanzien van piraterij universele jurisdictie en kan onder nationale vlag tot de vervolging van verdachten overgaan. Ook kunnen verdachten worden vrijgelaten of overgedragen aan een ander land voor berechting.

Operatie Atalanta

Ook de EU heeft ROE’s opgesteld voor alle deelnemende eenheden in operatie Atalanta. Op 13 mei 2011 heeft de Raad van de EU ingestemd met een aantal wijzigingen in de ROE. Deze wijzigingen zijn ten dele het gevolg van ervaringen die tijdens de operatie zijn opgedaan, en hangen deels samen met de beoogde robuustere wijze van het optreden.

Zoals bekend heeft de EU een overdrachtsovereenkomst voor verdachten van piraterij met de Seychellen. Kenia heeft de overeenkomst opgezegd, maar is wel bereid verzoeken om overdracht van geval tot geval te bezien. De EU is in gesprek met andere landen in de regio over overdrachtsovereenkomsten. Onderhandelingen met Mauritius over een dergelijke overeenkomst zijn inmiddels in een vergevorderd stadium. De Seychellen heeft inmiddels een post-trial transfer agreement gesloten met de TFG, Somaliland en Puntland, waardoor piraten, nadat ze veroordeeld zijn, naar Somalië kunnen worden overgebracht om daar hun gevangenisstraf uit te zitten. Zodra er voldoende detentiecapaciteit in Somalië beschikbaar is – UNODC werkt inmiddels aan de bouw van nieuwe gevangenissen in Somaliland en Puntland – zal naar verwachting de Seychellen bereid zijn veel meer piraten te vervolgen dan nu het geval is.

Bevelstructuur

Operatie Ocean Shield

De NAVO heeft directe zeggenschap over de inzet van de toegewezen eenheden. Operational Control over de eenheden wordt gedurende de inzetduur gedelegeerd aan het Maritime Component Command (MCC) van de NAVO in Northwood. Het MCC legt verantwoording af aan het Joint Forces Command (JFC) in Lissabon dat op zijn beurt valt onder de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR). Het MCCzal het Tactical Command over de SNMG-eenhedendelegeren aan de commandanten van de SNMG’sdie de dagelijkse leiding hebben over TF-508.

De Commandant der Strijdkrachten (CDS) behoudt Full Command over de Nederlandse eenheden. Dit betekent dat hij zo nodig kan besluiten de eenheden terug te brengen onder nationale controle.

Operatie Atalanta

De EU heeft directe zeggenschap over de inzet van de toegewezen eenheden. Operational Control over de eenheden wordt gedurende de inzetduur gedelegeerd aan het Operational Headquarters (OHQ) in Northwood. Dit hoofdkwartier legt verantwoording af aan het Politiek en Veiligheidscomité in Brussel. Het OHQ zal het Tactical Command over de eenheden aan de Force Commander delegeren die de operatie op zee leidt vanuit zijn Forward Headquarters Afloat (FHQ).

De CDS behoudt Full Command over de Nederlandse eenheden in deze operatie.

Risico's

Medische risico’s

De gezondheidsrisico’s aan boord van de schepen zijn minimaal. Alle schepen zijn minimaal uitgerust met een eerstelijns medische zorgcapaciteit. Zo nodig kan gebruik worden gemaakt van de medische capaciteiten van andere eenheden in het operatiegebied. Ook kan personeel worden overgebracht naar ziekenhuizen in de regio, te weten Djibouti, Kenia, de Seychellen en Tanzania. Mits tijdig onderkend en behandeld, loopt de bemanning weinig gezondheidsrisico door ziekten die eventueel zouden kunnen worden overgedragen door aan boord genomen personen. Personen die op zee aan boord worden genomen worden gecontroleerd op ziekten.

Klimaat en terrein

Er is de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan in het operatiegebied. Tot op heden hebben het klimaat en de zeeën rond de Hoorn van Afrika geen noemenswaardige operationele beperkingen veroorzaakt.

Dreiging

Aanvallen van piraten op marineschepen, met als doel deze te kapen, berusten tot heden op verkeerde beoordelingen van piraten. In de meeste gevallen breken de piraten een aanval af bij «show of force» en wordt er geen geweld gebruikt zodra duidelijk is dat het niet om een koopvaardijschip gaat. Tijdens enkele recente incidenten openden piraten echter wel zonder waarschuwing het vuur op marine eenheden toen deze (moeder)schepen naderden. Dit heeft alleen tot slachtoffers onder de piraten geleid.

De dreiging van piraten tegen maritieme eenheden die opereren op zee is matigmededoor de beperkte aantallen wapens en transportmiddelen. Hierbij komt hun beperkte mogelijkheid om op zee te ontsnappen aan marine-eenheden. Ook de dreiging voor de militaire beveiligingsteams die eventueel aan boord van een koopvaardijschip worden geplaatst beoordeelt de MIVD als matig.

Wijze van opereren van piraten

De meeste piraten aan de Somalische oostkust opereren vanuit het grensgebied tussen Puntland en Zuid- en Centraal-Somalië. Grofweg kan een onderscheid worden gemaakt tussen piraten van de Darodclan die meer in het noorden opereren en de meer zuidelijker opererende piraten van de Hawiyeclan. Sporadisch zijn er groepen bestaande uit verschillende clans. De groepen beconcurreren elkaar, wat soms tot conflicten kan leiden. De piratengroepen onderscheiden zich ook door de mate van organisatie. Zo zijn er bijvoorbeeld gelegenheidspiraten en meer georganiseerde piraten.

Met regelmaat maken piratengroepen gebruik van moederschepen die hen in de gelegenheid stellen op grote afstand van de Somalische kust te opereren. Wanneer het doel is vastgesteld, bij voorkeur een onbewaakt langzaam varend schip met een relatief laag vrijboord, wordt het schip met snelle skiffs aangevallen. Piraten gebruiken daarbij klein kaliber wapens zoals AK47 en raketwerpers van het type RPG-7. Binnen enkele tientallen minuten kunnen de piraten de bemanning overmeesteren en koers zetten richting de oostkust van Somalië. Vrijwel alle gekaapte schepen worden voor de oostkust van Puntland voor anker gelegd. Vervolgens wordt er contact opgenomen met de rederij en worden de onderhandelingen over losgeld en vrijlating gestart.

Piraterij werkt corruptie en nepotisme in de hand en de grote losgeldbedragen werken ontwrichtend op de maatschappij in de regio. Piraten hebben in april 2011 het record bedrag van USD 33 miljoen aan losgeld ontvangen. Het gemiddelde losgeldbedrag is binnen twee jaar verdubbeld terwijl de duur van de gemiddelde kaping met de helft is afgenomen van zes naar drie maanden. De zucht naar losgeld komt ook tot uitdrukking in de toename van buitensporig geweld tegen gegijzelde bemanningsleden, maar ook in de toegenomen bereidheid van piraten om de gewapende confrontatie aan te gaan. De MIVD acht het waarschijnlijk dat de losgeldbedragen gestaag zullen toenemen.

De onderhandelingen over losgeld worden vermoedelijk door enkele invloedrijke criminele organisatoren gevoerd. De regionale autoriteiten zijn niet in staat de uitvalsbases van piraten op het land effectief aan te pakken. Puntland heeft de afgelopen periode een toenemende bereidheid getoond piraten op te pakken, te berechten en vast te zetten. Echter, door binnenlandse problemen en capaciteitsgebrek is het onzeker of de Puntlandse autoriteiten prioriteit zullen blijven geven aan piraterijbestrijding.

Beschikbaarheid en geschiktheid: operatie Ocean Shield en operatie Atalanta

Operatie Ocean Shield

Beschikbaarheid

Zoals gemeld zal Nederland van januari 2012 tot en met december 2012 het commando voeren over SNMG1. Gedurende deze periode wordt dit vlootverband van begin juni tot begin december als CTF-508 ingezet in operatie Ocean Shield.

In de maanden mei tot en met augustus zal Hr. Ms. Tromp worden ingezet als stafschip van SNMG1. In deze hoedanigheid zal het schip in de maanden juni, juli en augustus worden ingezet in Ocean Shield. Vanaf september tot en met december zal Hr. Ms. Evertsen fungeren als stafschip van SNMG1. Het schip zal gedurende deze periode tot begin december worden ingezet in Ocean Shield.

Voorts zal een onderzeeboot in het voorjaar van 2012 worden ingezet in Ocean Shield. De exacte periode van de inzet is afhankelijk van de NAVO-behoefte.

Geschiktheid

Hr. Ms. Tromp en Hr. Ms. Evertsen kunnen zowel de functie van stafschip van CTF-508 als van antipiraterij-platform vervullen. Deze eenheden zijn beiden eerder al succesvol ingezet in antipiraterij-operaties in de wateren voor de kust van Somalië.

Aan boord van deze schepen bevindt zich een versterkt beveiligingsteam van het Korps Mariniers, dat zowel voor de beveiliging van andere schepen tijdens escortes als voor boarding-operaties kan worden ingezet. Verder kan dit team met gerichte acties de slagkracht en bewegingsvrijheid van piraten beperken.

De intentie is beide schepen uit te rusten met een boordhelikopter voor surveillancetaken, de ondersteuning van boarding-operaties en de snelle verplaatsing van het beveiligingsteam bij een aanval van piraten op koopvaardijschepen.

De bemanning van de schepen zal bestaan uit ongeveer 230 opvarenden. Dit is de vaste bemanning van het fregat, inclusief het Nederlandse deel van de internationale SNMG1-staf, het boarding-team, de medische staf, de boordvliegploeg, een inlichtingenteam en een tolk.

Vanwege de unieke capaciteiten waarover de Nederlandse onderzeeboten beschikken vormt de onderzeeboot een waardevolle bijdrage voor operatie Ocean Shield, met name op het gebied van inlichtingenvergaring. De onderzeeboot zal in het kader van piraterijbestrijding worden ingezet als extra waarnemingscapaciteit voor de in het gebied aanwezige eenheden. Complementair aan andere patrouillemiddelen zoals maritieme patrouillevliegtuigen en helikopters is de onderzeeboot vanwege haar specifieke capaciteiten van toegevoegde waarde in het omvangrijke operatiegebied. De inzet van een onderzeeboot eind vorig jaar heeft dit reeds bewezen.

Operatie Atalanta

Beschikbaarheid

Het bevoorradingsschip Hr. Ms. Zuiderkruis zal in de maanden september, oktober en november 2011 worden ingezet in de EU-antipiraterij operatie Atalanta. Van midden april tot eind mei 2012 zal het M-fregat Hr. Ms. Van Amstel worden ingezet.

Geschiktheid

Hr. Ms. Zuiderkruis kan eenheden van het EU-vlootverband voorzien van olie en andere goederen op zee waardoor het voortzettingsvermogen van deze eenheden wordt gegarandeerd. Naast EU-eenheden zal Hr. Ms. Zuiderkruis, indien daarom wordt verzocht, ook NAVO- en CMF-eenheden van olie kunnen voorzien. Hr. Ms. Zuiderkruis is ook in staat surveillancetaken uit te voeren. Verder is het schip geschikt als platform voor maritieme speciale eenheden en heeft het moderne radar- en communicatieapparatuur.

Hr. Ms. Zuiderkruis beschikt over voldoende zelfverdedigingsmogelijkheden waaronder het «Goalkeeper» wapensysteem. Voorts is de bemanning met voldoende kleine wapens uitgerust om het schip te verdedigen.

Aan boord van het schip bevindt zich een versterkt beveiligingsteam van het Korps Mariniers dat zowel voor de beveiliging van andere schepen tijdens escortes als voor boarding-operaties en voor de verdediging van het eigen schip kan worden ingezet. Indien Hr. Ms. Zuiderkruis een escortetaak toegewezen zou krijgen kan het team zelfs optreden als Vessel Protection Detachment (VPD) aan boord van een koopvaardijschip. Tijdens een deel van de deployment zal een Maltees Vessel Protection Detachment worden geëmbarkeerd.

Hr. Ms. Zuiderkruis wordt uitgerust met een boordhelikopter voor surveillancetaken, de ondersteuning van boarding-operaties en de snelle verplaatsing van het beveiligingsteam bij een aanval van piraten op koopvaardijschepen.

De bemanning van het schip zal bestaan uit ongeveer 230 opvarenden. Dit is onder andere de vaste bemanning van het bevoorradingsschip, het beveiligingsteam van het Korps Mariniers, de medische staf, een boordvliegploeg, een inlichtingenteam en een tolk.

Voor het eerst zal een M-fregat worden ingezet voor antipiraterij-operaties. Het M-fregat Hr. Ms. Van Amstel is uitgerust met moderne radar- en communicatiemiddelen. Ook beschikt het schip over diverse wapensystemen, zoals een boordkanon en het «Goalkeeper» systeem.

Aan boord van Hr. Ms. Van Amstel bevindt zich een versterkt beveiligingsteam van het Korps Mariniers, dat zowel voor de beveiliging van andere schepen tijdens escortes als voor boarding-operaties kan worden ingezet. Verder kan dit team met gerichte acties de slagkracht en bewegingsvrijheid van piraten beperken.

Er wordt naar gestreefd Hr. Ms. Van Amstel uit te rusten met een boordhelikopter. Deze zal worden ingezet voor surveillancetaken, de ondersteuning van boarding-operaties en de snelle verplaatsing van het beveiligingsteam bij een aanval van piraten op koopvaardijschepen.

De bemanning van Hr. Ms. Van Amstel telt ongeveer 190 koppen. Dit is de vaste bemanning van het fregat, inclusief het boarding-team, de medische staf, de boordvliegploeg en een tolk.

Duur van de uitzending

De totale inzet van Nederlandse eenheden in zowel de NAVO-operatie Ocean Shield als de EU-operatie Atalanta beslaat ongeveer twaalf maanden in de periode 1 september 2011 tot en met eind december 2012. Iedere bovenwatereenheid kent een uit- en thuisreis van elk twee weken.

Schematisch ziet de Nederlandse inzet er als volgt uit:

Samenhang

De inzet van marineschepen is tot op heden effectief gebleken. De oorzaken van piraterij liggen echter op land en daarvoor kunnen militaire middelen alleen geen oplossing bieden. Om de dreiging van piraterij weg te nemen is het noodzakelijk dat de wetteloosheid, die in grote delen van Somalië heerst als gevolg van de meer dan 20 jaar durende burgeroorlog, wordt doorbroken. Nederland spant zich in multilateraal verband in voor een ondersteunende rol van de VN bij het vredesproces en de stabilisering van de situatie in Somalië. Bilateraal levert Nederland een bijdrage aan een project van de Association of European Parliamentarians for Africa (AWEPA), dat de opbouw van democratische instituties in Somaliland ondersteunt en aan een Community Safety project van de Danish Demining Group in Puntland. Voorts spreekt Nederland zijn bilaterale contacten in Somalië, inclusief gesprekspartners afkomstig uit Puntland en Somaliland, aan op het belang van stabilisatie in Somalië.

Ook is Nederland een actieve deelnemer aan de Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia (CGPCS), waarin landen hun inspanningen op terrein van piraterijbestrijding coördineren, vooral op het terrein van capaciteitsopbouw op basis van de regionale Djibouti Code of Conduct tegen piraterij. Deze is gericht op het opstellen van nationale wetgeving tegen piraterij en de versterking van juridische en maritieme capaciteiten in de regio. De CGPCS heeft daartoe een Trust Fund ingesteld en een overzicht gemaakt van de relevante capaciteitsopbouwprojecten in de regio. Nederland heeft vorig jaar EUR 1 miljoen bijgedragen aan het Trust Fund. Dit Trust Fund is tevens bedoeld om projecten te financieren ten behoeve van voorlichtingscampagnes voor de lokale bevolking en van sociaaleconomische programma’s om (veelal jonge) Somaliërs alternatieve bronnen van inkomsten te bieden.

In samenwerking met andere landen in de CGPCS blijft Nederland zich inspannen voor de beëindiging van de straffeloosheid van piraterij. Het United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) is daarbij verreweg de belangrijkste multilaterale partner. UNODC’s Counter Piracy Programme (CPP) zet zich in voor de ontwikkeling van de regionale vervolgings- en detentiecapaciteit. De komende tijd gaat UNODC zich meer richten op de ontwikkeling van detentie- (en later vervolgings-)capaciteit in Somaliland en Puntland en zal het de ondersteuning van landen in de regio, zoals Tanzania, Kenia, Seychellen en Mauritius, voortzetten. Gegeven het belang dat Nederland hecht aan de strijd tegen straffeloosheid heeft ons land in het verleden EUR 0,8 miljoen bijgedragen aan het UNODC capaciteitsopbouwprogramma ten behoeve van de justitiële infrastructuur op de Seychellen. Bovendien heeft Nederland op dit moment twee functionarissen bij UNODC gedetacheerd om zo de slagkracht van het CPP te vergroten.

Het African Contingency Operations Training and Assistance (ACOTA) programma is een training- en ondersteuningsprogramma van het Amerikaanse State Department dat zich richt op twintig Afrikaanse landen die hun militaire eenheden opleiden ten behoeve van VN en AU-missies. Nederland heeft het programma sinds 2009 jaarlijks ondersteund met EUR 6 miljoen uit het Stabiliteitsfonds. Ook worden enige keren per jaar militaire mentoren voor een korte periode uitgezonden ter ondersteuning van het programma. De Nederlandse steun richt zich op de Afrikaanse landen die bijdragen leveren aan MONUSCO (DR Congo), UNAMID (Darfur) en AMISOM (Somalië). Via het ACOTA-programma levert Nederland indirect bijdragen aan de stabilisering van Somalië. AMISOM heeft het mandaat om TFG-structuren te ondersteunen, het nationaal veiligheidsplan uit te voeren, Somalische veiligheidstroepen te trainen en een veilige situatie te creëren voor humanitaire hulpverlening. Daarnaast ondersteunt AMISOM de militairen van de TFG die in Mogadishu opereren. Daarmee bevordert AMISOM de stabilisering van Somalië.

Onder andere via het Critical Maritime Routes programma speelt de Europese Commissie een belangrijke rol bij de versterking van de regionale maritieme capaciteiten van landen in de regio, zowel door activiteiten in landen zelf als door de ondersteuning van regionale programma’s. Ook wordt er in EU-verband gesproken over de mogelijkheid een GVDB-missie op te zetten ten behoeve van de ontwikkeling van regionale maritieme capaciteiten. De regering staat in principe welwillend tegenover een bijdrage aan een dergelijke missie. In de regeringsreactie op het AIV-advies over piraterijbestrijding (Kamerstuk 32 706, nr. 5, 5 april 2011) worden de inspanningen op het terrein van regionale capaciteitsopbouw nader uiteen gezet.

Om de interactie tussen de EU-operatie Atalanta en de landen in de regio te bevorderen zal Nederland vanaf de zomer van 2011 een politiek adviseur (POLAD) bij Atalanta detacheren. Deze POLAD zal in Nairobi worden geplaatst en de commandant van Atalanta adviseren. De POLAD zal ook een aanspreekpunt van de missie zijn voor landen en internationale organisaties in de regio.

Financiën

Ocean Shield

De additionele uitgaven die gemoeid zijn met de Nederlandse bijdrage aan de NAVO-antipiraterij operatie Ocean Shield worden geraamd op EUR 14 miljoen. Hierbij is rekening gehouden met inverdieneffecten omdat geplande activiteiten geen doorgang vinden. De additionele uitgaven komen in 2012 en 2013 voor respectievelijk EUR 12,9 miljoen en EUR 1,1 miljoen ten laste van de structurele voorziening «uitvoeren crisisbeheersingsoperaties» van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) op de defensiebegroting.

Atalanta

De additionele uitgaven die gemoeid zijn met de Nederlandse bijdrage aan de EU-operatie Atalanta worden geraamd op EUR 11,4 miljoen. De additionele uitgaven komen in 2011 en 2012 voor respectievelijk EUR 4,4 miljoen en EUR 7,0 miljoen ten laste van de structurele voorziening «uitvoeren crisisbeheersingsoperaties» van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) op de defensiebegroting.

De minister van Buitenlandse Zaken,

U. Rosenthal

De minister van Defensie,

J. S. J. Hillen