Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer |
|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 2000-2001 | 27700 nr. 10 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
27 700
Financiële verantwoordingen over het jaar 2000
nr. 10
RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 2000 VAN HET MINISTERIE
VAN BUITENLANDSE ZAKEN
| Samenvatting | 2 | |
| 1 | Inleiding | 6 |
| 2 | Financieel beheer | 7 |
| 2.1 | Inleiding | 7 |
| 2.2 | Accountantscontrole | 8 |
| 2.3 | Planning- en controlcyclus9 | 9 |
| 2.4 | Financiële functie | 11 |
| 2.5 | Beschrijving en onderhoudsorganisatie Administratieve Organisatie | 15 |
| 2.6 | Automatisering | 17 |
| 2.7 | Wet- en regelgeving: afhandeling voorschotten | 20 |
| 2.8 | Agentschap Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden | 21 |
| 2.9 | Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten | 22 |
| 2.10 | Conclusies over het financieel beheer | 25 |
| 2.11 | Aanbevelingen | 25 |
| 3 | Bezwaaronderzoek | 27 |
| 3.1 | Inleiding | 27 |
| 3.2 | Vervolgonderzoek voorschottenbeheer | 27 |
| 4 | Financiële verantwoording | 29 |
| 4.1 | Oordeel over de financiële verantwoording | 29 |
| 4.2 | Rekening | 30 |
| 4.3 | Toelichting bij de rekening | 30 |
| 4.4 | Saldibalans met toelichting | 31 |
| 4.5 | Financiële verantwoording Agentschap CBI | 32 |
| 4.6 | Beleidsprioriteiten | 33 |
| Bijlage | Overzicht van geconstateerde tekortkomingen 2000 bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken | 36 |
In 2000 is de zogenoemde sectorale benadering ingevoerd waarbij gelden in het kader van ontwikkelingssamenwerking zullen worden verstrekt op basis van programma's die onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende ontwikkelingslanden worden uitgevoerd. De overgang van projecthulp naar deze programmahulp wordt echter niet abrupt ingevoerd. Er deden zich in 2000 dan ook met betrekking tot deze categorie uitgaven nog geen ingrijpende ontwikkelingen voor op het gebied van het financieel beheer en het toezicht. In feite zijn terecht nog grotendeels de bestaande procedures gevolgd.
De Rekenkamer concludeerde dat er in 2000 sprake is van een lichte vooruitgang in het financieel beheer ten opzichte van vorig jaar. Zo waren er verbeteringen in:
• de opzet van de jaarplancyclus door integratie van jaarplan en jaarverslag;
• het toezicht van FEZ als concerncontroller door vooral het verrichten van risicoanalyses en het invoeren van de Kwaliteitstoets bedrijfsvoering.
De Rekenkamer constateerde echter ook serieuze tekortkomingen. De belangrijkste waren:
De bijstelling van de interne regelgeving en werkwijze op het punt van voorschotten, die in het licht van de subsidiewetgeving noodzakelijk is, bleef in 2000 ver achter bij de toezegging van de minister. Wel is medio 2000 een taskforce ingesteld die de interne regelgeving van het gehele voorschottenbeheer herziet. De implementatie hiervan zal eerst medio 2001 een aanvang nemen. De kwaliteit van de uitvoering van het voorschottenbeheer in de afgelopen jaren was matig. Hierin lag de oorzaak voor een zeer groot deel van de in totaal f 115 miljoen in 2000 gevonden fouten en onzekerheden. De Rekenkamer vraagt de minister dan ook met klem volle aandacht te blijven besteden aan de kwaliteit van de uitvoering van het voorschottenbeheer om te voorkomen dat evenals in 1997 een bezwaaronderzoek moet worden uitgevoerd.
De Rekenkamer vraagt aandacht voor het toezicht op het consulaire proces. In het consulaire proces doen zich integriteitsrisico's voor, met name bij de ambtelijke beoordeling of personen aan de gestelde criteria voor visumverlening voldoen. In 2000 waren diverse integriteitskwesties in onderzoek. Het ministerie beschikt niet over een afdoend systeem om in een vroegtijdig stadium knelpunten in het proces van visumverlening te signaleren. Ook informatie in geaggregeerde vorm vanuit de Nederlandse vreemdelingenketen en de Schengenpartners is nauwelijks beschikbaar, waardoor controle op het proces van visumverlening onvoldoende is.
Financieel beheer agentschap Centrum tot Bevordering van de import uit ontwikkelingslanden
Alhoewel de Rekenkamer oordeelde, dat over 2000 in tegenstelling tot 1999, niet meer sprake was van ernstige tekortkomingen in het financieel beheer bij dit agentschap, constateerde zij nog een aantal tekortkomingen, die dringend moeten worden opgelost. Zij zal het proces van verbetering dat bij het CBI in gang is gezet de komende periode nauwgezet volgen.
In de huidige opzet van de jaarplancyclus kunnen directies bij hun planning en control onvoldoende rekening houden met de plannen en verantwoordingen van de posten, omdat deze gelijktijdig worden opgesteld. Door een gebrek aan goede normen voor het formuleren van meetbare doelstellingen zijn voorts de rapportages over de realisatie van doelstellingen nog heel globaal.
Hoewel het toezicht van FEZ als concerncontroller in 2000 onder meer is verbeterd door het invoeren van risicoanalyses en de Kwaliteitstoets bedrijfsvoering zijn hier nog verdere verbeteringen noodzakelijk. De risicoanalyse is te weinig gericht op de onderlinge samenhang van de knelpunten bij de verschillende budgethouders waardoor structurele knelpunten onvoldoende naar voren komen. Ook is de coördinatie met de andere toezichthouders, de AD en de Inspectie en evaluatie Bedrijfsvoering voor verbetering vatbaar.
Personele bezetting en opleidingen
De in 2000 in het nieuwe personeelsbeleid gevolgde procedure van overplaatsing had tot gevolg dat het plaatsingsproces zeer moeizaam verliep. Met name hadden diverse posten, als gevolg van een onevenwichtige afweging door de medewerkers van het organisatiebelang en het persoonlijk belang, moeite om de juiste medewerkers te werven.
Er is onduidelijkheid in de samenhang tussen opleidingen voor het integraal management en het financieel beheer.
In 2000 is gekozen voor extra aandacht voor opleidingen financiële functie, waardoor het departement het risico loopt dat de ontwikkeling van de basis van het financieel beheer, te weten integraal management, hier geen gelijke pas mee houdt.
Evenals in 1999 bleef de voortgang van de implementatie van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid 1994 door capaciteitsproblemen gekoppeld aan andere prioriteiten beperkt. Eind 2000 is dan ook nog niet aan alle eisen voldaan.
Hoewel het departement in 2000 vorderingen heeft gemaakt bij het realiseren van verbetering in de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie vertoonde deze besturing in 2000 nog tekortkomingen. Wel is in 2000 goede vordering gemaakt met de in 1999 ingezette professionalisering van de automatiseringsorganisatie.
Het huidige begrotingssysteem vertoont tekortkomingen. Omdat dit systeem wordt vervangen worden daarin al enkele jaren geen vergaande wijzigingen meer doorgevoerd. Doordat de ontwikkeling van een geïntegreerd management informatie systeem vertraagd is, moet het huidige begrotingssysteem noodgedwongen tot medio 2002 operationeel blijven, waardoor het risico voor een slechter functioneren toeneemt.
Toezicht Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie
Het ministerie dient het toezicht op de Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (SNV), dat binnen het ministerie door diverse instanties wordt uitgevoerd, beter te coördineren. De Rekenkamer constateerde dat onder meer door dit gebrek aan coördinatie, de bevindingen van de AD over 1999 geen follow up kregen waardoor het ministerie ook over 2000 voorschotten verstrekte zonder dat de SNV had voldaan aan de vereiste indiening van de liquiditeitsbehoefte. Overigens bewaakt het ministerie wel het verloop van de werkelijke uitgaven.
Oordeel financiële verantwoording
De uitgaven van het ministerie van Buitenlandse Zaken over 2000 betroffen in totaal f 12,2 miljard, waarvan onder meer uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking, ad f 6,6 miljard, en de afdracht aan de Europese Unie, het zogenaamde vierde eigen middel, ad f 3,9 miljard.
De Rekenkamer komt tot het volgende oordeel over de financiële verantwoording 2000 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
De verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften, met uitzondering van de saldibalans en de toelichting daarop. De Rekenkamer trof in 100% van de aangegane verplichtingen, 99,3% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De fouten en onzekerheden in de uitgaven werden voornamelijk bij artikel U 07.01 «Personele en materiele lasten Buitenland» gemaakt (circa f 42 miljoen). Voorts is er sprake van een totaal bedrag van f 50 miljoen aan fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten. Op de totale omvang aan verantwoorde afgerekende voorschotten van ruim f 3,4 miljard is dit ca 1,5%, hetgeen de Rekenkamer als hoog aanmerkt. De minister wijt dit aan de grote foutgevoeligheid in de verwerking van deze categorie mutaties.
Met de invulling van de begroting op basis van de uitgangspunten van VBTB werd in 2000 voortgang gemaakt, alhoewel het ministerie moeite heeft met het ontwikkelen van kengetallen voor een goede prestatiemeting.
De Rekenkamer stelde vast dat de minister over de beleidsprioriteit «Hulp aan Indonesië» de Tweede Kamer in juli 2000 in een brief uitgebreid informeerde over de samenwerkingsrelatie. In de financiële verantwoording was geen actuele informatie opgenomen. Voor de beleidsprioriteit «Effectiviteit multilaterale hulp» was de gevraagde informatie over de uitgaven voor en de effectiviteit van de projecten nog niet in de financiële verantwoording 2000 opgenomen. De derde beleidsprioriteit, «Besteding gelden Europese Structuurfondsen in Nederland» ten slotte, kreeg eveneens nog weinig aandacht in de financiële verantwoording.
De afbeelding voorafgaand aan de samenvatting geeft een overzicht van de onderzoeksresultaten voor de ijkpunten zowel over 2000 als over 1999.
De Rekenkamer vraagt nadrukkelijk aandacht voor de tekortkomingen die over het begrotingsjaar 2000 zijn geconstateerd. Deze tekortkomingen zijn opgenomen in de bijlage bij dit rapport. De Rekenkamer acht het van belang dat de minister maatregelen neemt om deze tekortkomingen op korte termijn weg te nemen. Zij wijst er in dit verband op dat voortduren van de tekortkomingen aanleiding voor de Rekenkamer kan zijn tot het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:
– in de jaarplancyclus de producten van de posten en directies beter op elkaar te laten aansluiten.
– de directie FEZ een verdere invulling te laten geven aan de rol van concerncontroller met behulp van risicoanalyse en het beter gebruik maken van informatie van de andere toezichthouders;
– voor het consulaire proces een systeem te ontwikkelen waardoor gestructureerd de beschikbare gegevens in de geautomatiseerde bestanden tijdig kunnen worden geanalyseerd. Ook is van belang informatie te betrekken van de andere partners in de Nederlandse vreemdelingenketen en de Schengenpartners en hierover op korte termijn in overleg te treden met alle partners in de Nederlandse vreemdelingenketen. Tevens dringt zij er bij de minister op aan, haast te maken met het tot stand brengen van de nieuwe visumwet die is voorzien;
– de diverse toezichthoudende functies beter te coördineren waardoor maatregelen naar aanleiding van de controleresultaten inzake de SNV effectiever worden;
– het in 2000 ingevoerde nieuwe personeelsbeleid bij te stellen en tot afstemming tussen de verschillende opleidingen die BZ aanbiedt te komen;
– ter wille van het inzicht in het verdere verloop van de beleidsprioriteit «Hulp aan Indonesie» in de financiële verantwoording 2000 tevens het financieel belang weer te geven, alsmede de verrichte activiteiten. Voor de beleidsprioriteit «Effectiviteit multilaterale hulp» is ten behoeve van inzicht in de kwaliteit van multilaterale hulp in 1999 een zinvol instrument ontwikkeld dat nodig dient te worden geactualiseerd.
Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
De ministers zijn verheugd over de lichte verbeteringen die de Rekenkamer ziet in het financieel beheer over 2000 en hebben de intentie deze lijn in 2001 voort te zetten. Zij geven aan uitdrukkelijk aandacht te besteden aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. Per onderwerp gaan zij vervolgens in op de opmerkingen van de Rekenkamer.
Over het algemeen stemmen de ministers in met de analyses, de conclusies en de oordelen. Aan nagenoeg alle aanbevelingen wordt gehoor gegeven.
Voor wat betreft het voorschottenbeheer gingen de ministers in hun reactie voornamelijk in op de nieuwe richtlijnen voor het voorschottenbeheer en de implementatie van deze richtlijnen. Op de bevindingen en conclusies over de matige kwaliteit van de uitvoering van het voorschottenbeheer gaan zij echter niet in. De Rekenkamer betreurt dit, omdat dat een zwakke schakel in het financieel beheer vormt, waar zij al jaren aandacht voor vraagt.
Dit rapport bij de financiële verantwoording bevat de belangrijkste resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over 2000 dat de Rekenkamer op grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). De Rekenkamer heeft over dit onderzoek gecorrespondeerd met de ministers van BZ en Ontwikkelingssamenwerking. De reactie van de bewindspersonen is in dit rapport verwerkt. Ingevolge artikel 68, eerste lid van de Comptabiliteitswet wordt dit rapport uitgebracht aan de Staten-Generaal alsmede aan de betrokken bewindspersonen.
Het ministerie heeft als belangrijkste taken, het vormgeven aan het Nederlands buitenlandsbeleid en het ontwikkelingsbeleid. De begroting omvat in totaal f 0,3 miljard aan ontvangsten en f 12,2 miljard aan uitgaven waarvan in totaal ca f 1,7 miljard aan uitgaven voor de diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland, met name de materiële en huisvestingskosten. De begroting van BZ omvat aan uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking in totaal f 6,6 miljard. Ontwikkelingsgelden worden verstrekt aan nationale staten, internationale en non-gouvernementele organisaties. De hulp wordt verstrekt in de vorm van contributies of bijdragen en op grond van overeenkomsten met elk een eigen beheer- en controlestructuur. Hierbij is sprake van een omvangrijk beheer van voorschotten. De ontvangers van de hulp leggen veelal inhoudelijk en financieel verantwoording af over de uitgevoerde activiteiten. Deze verantwoordingen vormen de basis voor de afrekeningen van de eerder verstrekte voorschotten.
Voorts wordt ten laste van de begroting van Buitenlandse Zaken aan de Europese Unie het zogenaamde vierde eigen middel (in 2000 f 3,9 miljard) afgedragen. Dit middel dient naast douanerechten, landbouwrechten en BTW-afdrachten ter financiering van de Unie, maar houdt geen verband met de activiteiten of de bedrijfsvoering van het ministerie.
In 2000 is de zogenoemde sectorale benadering ingevoerd waarbij gelden in het kader van ontwikkelingssamenwerking zullen worden verstrekt op basis van programma's die onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende ontwikkelingslanden worden uitgevoerd. De overgang van projecthulp naar deze programmahulp wordt echter geleidelijk ingevoerd. De sectorale benadering leidde in 2000 dan ook nog niet tot ingrijpende ontwikkelingen op het gebied van het financieel beheer en het toezicht.
Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 betreft het financieel beheer. In hoofdstuk 3 doet de Rekenkamer verslag van een vervolgonderzoek op een bezwaar tegen het voorschottenbeheer. In hoofdstuk 4 rapporteert de Rekenkamer over het onderzoek naar de financiële verantwoording. Het rapport sluit af met de bijlage inzake de over 2000 geconstateerde tekortkomingen.
Voor een uniforme en consistente beoordeling van het financieel beheer, hanteert de Rekenkamer «ijkpunten». Om tot een totaaloordeel over de hoofdlijnen van het financieel beheer te kunnen komen, streeft de Rekenkamer ernaar uiteindelijk alle door haar geïdentificeerde dertien ijkpunten te beoordelen. In het rechtmatigheidsonderzoek over 2000 is rijksbreed gekeken naar de volgende zes ijkpunten:
• accountantscontrole;
• planning- en controlcyclus;
• financiële functie;
• beschrijving en onderhoudsorganisatie van de administratieve organisatie;
• automatisering;
• informatievoorziening en kengetallen.
Het ijkpunt planning- en controlcyclus is dit jaar bij de meeste departementen verkennend onderzocht. De Rekenkamer geeft daarom dit jaar bij die departementen nog geen oordeel; er wordt alleen een beschrijving gegeven van de stand van zaken. Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken is echter een verdergaand onderzoek uitgevoerd, omdat de Rekenkamer aan de planning- en controlcyclus reeds eerder aandacht heeft besteed in haar rapporten bij de financiële verantwoording van Buitenlandse Zaken over 1998 en 1999 Het onderzoek naar het ijkpunt informatievoorziening en kengetallen is tot op heden voornamelijk gericht op de kengetallen in de verantwoording. De uitkomsten van dit ijkpunt zijn daarom opgenomen in paragraaf 4.3 «Toelichting bij de rekening».
De Rekenkamer verricht niet alleen rijksbreed onderzoek naar het financieel beheer, maar maakt ook gebruik van de rapportages van de departementale accountantsdiensten. Bovendien voert zij departementspecifiek onderzoek uit. Zo is bij het ministerie van BZ onderzoek verricht naar de Wet en regelgeving voor de voorschotten, het Agentschap CBI en de overdrachtsuitgaven aan de Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie.
De Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun financieel beheer op orde dienen te hebben. Voor het signaleren van tekortkomingen gebruikt zij drie categorieën. Dit zijn:
• Geen noemenswaardige tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek geen tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden.
• Tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden.
• Ernstige tekortkomingen. Hiervan spreekt de Rekenkamer in de volgende situaties. Uit het onderzoek zijn tekortkomingen gebleken, die:
– kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel beheer;
– betrekking hebben op kritische processen;
– wijdverbreid zijn binnen het ministerie;
– tot aanzienlijke risico's voor de rechtmatigheid van zeer grote bedragen kunnen leiden of hebben geleid; of
– voor de Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek in te stellen of bezwaar te maken.
De Rekenkamer geeft tevens aan welke risico's voor rechtmatigheid en/of doelmatigheid zij aan de gesignaleerde tekortkomingen verbonden acht en welke mogelijkheden tot verbetering zij ziet.
2.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoording
De departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over het begrotingsjaar 2000 afgegeven.
De Rekenkamer voerde, om vast te stellen of zij gebruik kan maken van de door de AD verrichte werkzaamheden, een review uit op de planning, de uitvoering en de afsluiting van de AD controle. Hierin trof zij geen noemenswaardige tekortkomingen aan. Wel merkt de Rekenkamer op dat de AD bij bevindingen over Europese aanbesteding een andere weging toepast dan de Rekenkamer en het merendeel van de departementale accountantsdiensten. De AD neemt namelijk de geconstateerde rechtmatigheidsfouten in haar weging niet als 100% maar als 10% van de desbetreffende fout mee. Dit is het bedrag van de mogelijke boete.
Bij de beoordeling van de controle op de toelichting van de rekening heeft de Rekenkamer in het bijzonder aandacht besteed aan de controle van de kengetallen.
In de toelichting bij de financiële verantwoording 2000 zijn alleen enige ramingskengetallen opgenomen. Uit het AD dossier 2000 blijkt dat de AD deze kengetallen beoordeelde op de wijze van tot standkoming en de aansluiting met de (onderliggende) financiële gegevens. Ook is de AD incidenteel betrokken geweest bij het opstellen van kengetallen. De Rekenkamer stelde vast dat in de geactualiseerde werkinstructie belangrijke normen voor de relevantie, betrouwbaarheid, tijdigheid, volledigheid, consistentie en controleerbaarheid van de kengetallen nog niet herkenbaar zijn opgenomen.
De Rekenkamer heeft in de controle van de kengetallen geen noemenswaardige tekortkomingen aangetroffen. Wel beveelt zij aan, gezien de ontwikkelingen in het VBTB traject, de controlenormen voor de toelichting op de kengetallen nader uit te werken.
Oordeel accountantscontrole financiële verantwoording
De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 2000 van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.
2.2.2 Accountantscontrole financieel beheer
Tot de algemene controletaak van de AD behoort mede de controle van het financieel beheer. De Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 2000 een inventariserend onderzoek verricht naar dit onderdeel van de accountantscontrole.
De AD streeft in 2000 een totaaloordeel over het financieel beheer niet na. Er wordt op basis van prioriteitstelling en risicoanalyse een aantal deelterreinen van het financieel beheer onderzocht. De AD betrekt onder meer de Europese aanbestedingen en het materieelbeheer op het departement en bij de posten in zijn controle. Bij de keuze van de te controleren posten heeft het aspect materieelbeheer overigens een lage prioriteit. Over de bevindingen van de onderzochte deelterreinen wordt gerapporteerd.
De Rekenkamer heeft geen noemenswaardige tekortkomingen aangetroffen in de uitgevoerde controle van het financieel beheer.
De Rekenkamer heeft voor het melden van tekortkomingen en positieve bevindingen inzake het financieel beheer in het verantwoordingsjaar 2000 gebruik gemaakt van de resultaten van de accountantscontrole. Wel wordt aanbevolen de risicoanalyse van de objecten meer inzichtelijk te maken en specifieke normen voor (delen van) het financieel beheer te ontwikkelen.
2.3 Planning- en controlcyclus
De Rekenkamer heeft rijksbreed een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende processen binnen de ministeries. In de meeste gevallen heeft deze sturing en beheersing vorm en inhoud gekregen door middel van een planning- en controlcyclus. Hierin worden doelstellingen geformuleerd, worden de daarbij behorende activiteiten geregistreerd, en vervolgens de uitkomsten vergeleken met de doelstellingen, waarna eventueel bijsturing plaatsvindt.
Bij BZ is een verdergaand onderzoek naar de planning- en controlcyclus uitgevoerd, omdat de Rekenkamer hieraan reeds eerder aandacht heeft besteed in haar rapporten bij de financiële verantwoording van Buitenlandse Zaken over 1998 en 1999 in het ijkpunt Financiële Functie. De planning- en controlcyclus is bij dit ministerie namelijk ondergebracht in de jaarplancyclus, die reeds in 1996 werd ingevoerd.
In haar rechtmatigheidsonderzoek 2000 onderzoekt de Rekenkamer de opzet en werking van de planning- en controlcyclus zoals die wordt uitgevoerd ter ondersteuning van de departementale leiding (minister en DG/bestuursraad).
Organisatie van de jaarplancyclus
Het ministerie van BZ is georganiseerd volgens het SG/DG model. Budgethouders op decentraal niveau zijn integraal verantwoordelijk voor zowel beheer als beleid, met als belangrijkste sturingsinstrument de jaarplancyclus. Alle budgethouders (directies en 140 posten in het buitenland) worden in de planning- en controlcyclus betrokken, inclusief het agentschap Centrum tot Bevordering van de Import uit Ontwikkelingslanden (zie ook paragraaf 2.8) en de Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (zie ook paragraaf 2.9.2).
De werkgroep jaarplancyclus, waarin medewerkers participeren van onder meer thema- en regiodirecties, Hoofd Dienst Personeel en Organisatie (HDPO) en FEZ, werkt de beleidsdoelstellingen van het ministerie met de bijbehorende budgetten voor iedere budgethouder uit in de jaarplanaanschrijving. Deze fungeert als leidraad voor de formulering van het jaarplan. Medio oktober gaan de jaarplanaanschrijvingen uit. Vóór medio januari dienen vervolgens de budgethouders het jaarverslag van het voorgaande jaar samen met het jaarplan van het huidige jaar aan te leveren.
De regiodirecties toetsen de jaarplannen en stellen een inhoudelijke reactie op in samenwerking met thema- en forumdirecties, dienstonderdelen en vakdepartementen. Besluitvorming over de jaarplannen van de posten vindt plaats in overleg met regiothema- en forumdirecties, andere dienstonderdelen en vertegenwoordigers van andere vakdepartementen, zoals het ministerie van Economische Zaken. De plannen worden in maart goedgekeurd door de SG en naar de posten gezonden. De directies leverden in 2001 de jaarplannen in januari aan via DG/de plaatsvervangend SG (PLVS) bij FEZ, waarna per directie besluitvorming over het jaarplan plaatsvond.
Doelstellingen in de jaarplancyclus
Het ministerie heeft in de begroting 2001 vijf hoofddoelstellingen van beleid geformuleerd.
In het verslag 2000 dienen conform de jaarplanaanschrijving zo mogelijk per geoperationaliseerde doelstelling het gerealiseerd resultaat, de activiteiten, knelpunten, de inzet van mensen en middelen aan elkaar gekoppeld te worden. In het plan 2001 wordt zo mogelijk per geoperationaliseerde doelstelling informatie gegeven inzake lessons learned 2000, beoogd resultaat, activiteiten, inzet van mensen en middelen. Tevens wordt een doorkijk naar de jaren 2002 en verder gegeven. Hierbij moeten relevante trends zijn aangegeven en wat de mogelijke gevolgen zouden kunnen zijn voor het beleid, zowel op organisatorisch als budgettair niveau.
De output van de jaarplancyclus is in principe bruikbaar als input voor het opstellen van de externe verantwoording met aandacht voor aspecten als: wat willen we bereiken, wat doen we daarvoor, wat mag het kosten en in aansluiting daarop: wat hebben we tot dusver bereikt, wat hebben we gedaan, wat heeft het gekost. De Rekenkamer stelde vast dat de posten en directies gelijktijdig de jaarplannen en verantwoording opstellen waarin veelal dezelfde thema's aan de orde komen. Hierdoor kunnen de directies en posten slechts beperkt rekening houden met elkaars plannen en verantwoordingen. Met name de themadirecties kunnen op deze wijze onmogelijk tot een goede verantwoording komen over doelstellingen en bereikte resultaten over het afgelopen jaar. De Rekenkamer stelde vast dat op dit punt de jaarplancyclus niet sluitend is.
Over het algemeen is de realisatie van de doelstellingen moeilijk te relateren aan de middelen die hiervoor zijn ingezet, aldus het ministerie. Doelstellingen worden in belangrijke mate bereikt met behulp van diplomatie; deze inzet is moeilijk meetbaar. Ook de realisatie van de hoofddoelstelling «duurzame ontwikkelingssamenwerking» is moeilijk te relateren aan het ingezet beleid met de daarbij behorende middelen. Een subdoelstelling van de hoofddoelstelling duurzame ontwikkelingssamenwerking is bijvoorbeeld de daadwerkelijke besteding van 0,1% van het BNP voor internationaal natuur- en milieubeleid. Op basis van daadwerkelijke uitgaven in de loop van het jaar beoordeelt in dit geval de themadirectie Milieu en Ontwikkeling na afloop van het jaar of de gestelde kwantitatieve doelstelling is gehaald. Voor het meten van kwalitatieve resultaten, met name op geaggregeerd, bestuurlijk niveau zijn nog onvoldoende normen beschikbaar. Meetbare doelstellingen waarbij input en output oorzakelijk aan elkaar worden gekoppeld voor de beoordeling zijn nagenoeg niet voorhanden en zijn ook niet altijd te formuleren. Een algemene doelstelling als hulp verstrekken om een land een duurzaam bosbouwbeleid op te laten zetten kan slechts op hoofdlijnen op realisatie getoetst worden aan de hand van bijvoorbeeld informatie over de ontwikkeling van het bosoppervlak.
BZ heeft inmiddels wel een eerste aanzet gegeven voor het ontwikkelen van kengetallen die het verband tussen beleidsdoelstellingen en realisatie aangeven, maar moet dit nog verder uitgewerken.
Naar de mening van de Rekenkamer is de huidige jaarplancyclus in principe een goed systeem voor planning en control. Met de bundeling van de jaarplannen en jaarverslagen in één geïntegreerde jaarplancyclus, waarmee doelstellingen en resultaten op elkaar moeten worden aangesloten, is in opzet een belangrijke verbetering gerealiseerd ten opzichte van 1999. Wel bevat de opzet van de cyclus nog een tekortkoming omdat de jaarplannen en verantwoording door posten en directies, nog niet goed op elkaar aansluiten.
Ook moet de operationalisering van de doelstellingen zich nog verder ontwikkelen. Door een gebrek aan concrete doelstellingen zijn de resultaten niet goed meetbaar en zijn plannen en verantwoordingen nog globaal.
Het ministerie acht zich met de huidige jaarplancyclus niettemin voldoende «in control». De verbeteringen ten aanzien van de beleidskaders, de aanschrijving en de stroomlijning van het beoordelingsproces hebben, aldus het ministerie, tot gevolg dat steeds beter zicht ontstaat op de te bereiken doelstellingen en de hiervoor benodigde mensen en middelen. In het kader van VBTB zal een verdere ontwikkeling nodig zijn teneinde op adequate wijze tot het aggregeren van informatie over het bereiken van de doelstellingen te komen.
De ministers kunnen instemmen met de conclusie dat de verschillende onderdelen van de jaarplancyclus verder moeten worden ontwikkeld. De jaarplancyclus wordt uitgebreid geëvalueerd en er zal een seminar worden gehouden over het jaarplan nieuwe stijl, waarbij tevens zal worden gekeken naar de mogelijkheden tot verbetering van de aansluiting tussen plannen van posten en directies. De ministers geven aan dat BZ reeds een grote slag gemaakt heeft door het format voor de jaarplannen 2001 te baseren op de VBTB-systematiek.
De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de financiële functie onderzocht. Hieronder verstaat zij het geheel van organisatorische voorzieningen, zoals de organisatiestructuur, de beschrijving van de actoren en de daarmee samenhangende verdeling van taken en bevoegdheden, dat zorg draagt voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Bij BZ gaat zij in het bijzonder in op de financiële functie van het consulaire proces. Ook de rol van het Audit Committee (AC) krijgt apart aandacht.
Het ministerie hanteert na de herijking in 1996 het concept van integraal management. Bij alle directies en de grotere posten is de functie van controller ingesteld, die belast is met de beheersing van het bedrijfsvoeringproces en de advisering daarover.
De departementsleiding draagt er zorg voor dat het ministerie «in control» is en steunt hierbij op de werkzaamheden van de concerncontroller FEZ.
Directie Financieel-Economische Zaken
In het RFV 1999 constateerde de Rekenkamer dat de rol van FEZ als concerncontroller versterkt moest worden. FEZ maakte onvoldoende gebruik van beschikbare informatie, waardoor zij geen totaalbeeld kreeg van het financieel beheer bij de budgethouders.
In 2000 heeft FEZ gewerkt aan het versterken van haar rol als concerncontroller, onder meer met de volgende activiteiten:
• Risico-analyse bij 100 budgethouders.
Uit deze analyse kwam een grote verscheidenheid aan risico's naar voren, zoals niet tijdige afdoening van dossiers en onvolkomenheden of fouten in verplichtingen en betalingen. Deze risico's hielden vooral verband met een kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting, overplaatsingen, de druk om middelen te besteden vóór het eind van het jaar alsmede een hoge werklast aan het eind van het jaar. In de tweede helft 2000 heeft FEZ naar aanleiding van de risicoanalyse aan 14 posten ondersteuning geboden. De Rekenkamer stelde vast dat FEZ voor deze eerste analyse informatie gebruikte die veelal niet actueel en onvolledig was en bovendien voor een groot deel gebaseerd was op niet verder uitgewerkte (telefoon)gesprekken.
• de Kwaliteitstoets Bedrijfsvoering, waarmee budgethouders de kwaliteit van de bedrijfsvoering moeten meten. De eerste ervaringen van FEZ met de kwaliteitstoets zijn over het algemeen positief. De Rekenkamer heeft twee opmerkingen:
1. de toets is niet verplicht en kan intern blijven. Hierdoor kan FEZ niet bij voorbaat op deze toets steunen voor het signaleren van potentiële risico's.
2. het onderdeel interne controle is nauwelijks in de toets uitgewerkt.
FEZ analyseert de risico's per budgethouder. Op termijn zal sprake moeten zijn van een analyse van knelpunten bij budgethouders in onderlinge samenhang, zodat structurele knelpunten kunnen worden onderkend. Hierbij is het noodzakelijk een structuur op te zetten waarin informatie zoveel mogelijk gestandaardiseerd wordt aangeleverd. De Rekenkamer acht het van belang dat de Kwaliteittoets Bedrijfsvoering door alle budgethouders wordt uitgevoerd en dat FEZ voor de uitvoering van risicoanalyses over de uitkomsten kan beschikken.
De AD heeft in het kader van een Service Level Agreement (SLA) met FEZ over 2000 financieel beheer onderzoek verricht. FEZ constateerde dat zij in 2000 slechts matig gebruik had gemaakt van deze rapportages. De Rekenkamer is van mening dat in de SLA-overeenkomst helder dient vast te liggen welke informatie FEZ van de AD verwacht.
Inspectie en evaluatie bedrijfsvoering
De Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering (ISB) verricht organisatiedoorlichtingen bij posten. ISB rapporteert onder andere aan de departementsleiding, Hoofddirectie Personeel en Organisatie, FEZ, DG's en overige belanghebbende directies. De inspectie hanteert als interne norm voor de frequentie van de doorlichtingen: gemiddeld één maal per vier jaar en posten met een groot financieel belang eens per twee jaar. De Rekenkamer stelde vast dat de ISB deze norm de laatste jaren niet haalt. Posten werden gemiddeld eens in de vijf jaar doorgelicht; posten met een groot financieel belang werden gemiddeld eens in de 2,5 jaar doorgelicht.
Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire zaken
De posten zijn primair verantwoordelijk voor een juiste inrichting van het consulair proces en de periodieke controle hierop. De Directie Personenverkeer, migratie en Consulaire zaken (DPC) geeft invulling aan het beleid voor personenverkeer, legt de voorschriften voor de inrichting van het consulaire proces vast in de Bundel Consulaire Voorschriften en houdt toezicht op de taakuitvoering door de posten.
Uit ISB rapportages komt naar voren dat in het consulaire proces functiescheiding een punt van blijvende aandacht is. In 2000 zijn verschillende onderzoeken naar de integriteit bij visumverlening door DPC of rijksrecherche uitgevoerd (Nigeria, Sri Lanka, Roemenië).
De Rekenkamer stelde vast dat DPC niet structureel cijferanalyses uitvoert aan de hand van de beschikbare geautomatiseerde gegevensbestanden om tijdig knelpunten in het proces van visumverlening te signaleren. Wel verricht DPC analyses wanneer er concrete aanwijzingen zijn dat zich ongewenste ontwikkelingen voordoen. Voor het vaststellen van de kwaliteit van de visumverlening is DPC voor een deel afhankelijk van de informatie die partners in de Nederlandse vreemdelingenketen en Schengenpartners leveren over oneigenlijk gebruik bij grensoverschrijding, gebruik en verwijdering. Deze informatie is niet in geaggregeerde vorm beschikbaar, waardoor adequate controle vrijwel onmogelijk is. Wel is de volledigheidscontrole op voorraden visumstickers en de financiële opbrengsten in 2000 verbeterd.
Het ministerie heeft in 2000 maatregelen in gang gezet die moeten leiden tot een beter beheer van het proces van de visumverlening. Zo komt er een nieuwe visumwet en wordt een systeem ontwikkeld dat voorziet in het automatisch genereren van managementinformatie. Voorts ontwikkelt DPC een kwaliteitstoets consulaire werkprocessen.
Personele bezetting en opleidingen
In 2000 heeft BZ een evaluatie verricht naar de effectiviteit van het nieuwe personeelsbeleid. In dit nieuwe beleid solliciteert een medewerker tijdens een overplaatsingsronde naar een nieuwe functie. Uit de evaluatie blijkt dat de nieuwe procedure tot knelpunten leidt. Medewerkers en managers wachtten de sollicitatieprocedure niet af en maakten onderhandse afspraken. Er ontstond een uitgebreid lobbycircuit dat de sollicitatieprocedures doorkruiste. Ook zijn niet alle posten even aantrekkelijk of bieden evenveel carrièreperspectief. Er werd dan ook druk gesolliciteerd op functies bij aantrekkelijke posten. Minder gewilde posten hadden hierdoor moeite de juiste medewerkers te werven.
De departementsleiding heeft op basis van de voorlopige uitkomsten van de evaluatie in 2000 inmiddels besloten rijksbrede en organisatiedoelstellingen een zwaardere rol te laten spelen in het plaatsingsproces en heeft om dit te bereiken een Kamer van de Commissie Personeels Beleid ingesteld.
Het ministerie heeft de afgelopen jaren ter verbetering van het integraal managment en in bijzonder het financieel beheer een module Integraal Management (PIM) voor alle medewerkers ontwikkeld. In 2000 is voorts begonnen met het ontwikkelen van opleidingen in het kader van het project Transparante Herinrichting Bedrijfsvoering (THB) ter versterking van de financiële functie bij de posten.
De Rekenkamer constateerde dat BZ geen geïntegreerd opleidingenbeleid geformuleerd heeft. Door onduidelijkheid in de samenhang tussen opleidingen kunnen budgethouders en medewerkers niet goed overzien welke opleidingen zij moeten volgen.
De dienstleiding geeft momenteel voorrang aan de verdere uitwerking en ontwikkeling van de beheersfuncties in het project THB . Deze keuze houdt evenwel het risico in dat de ontwikkeling van de basis voor het beheer, te weten integraal management, geen gelijke pas houdt met de ontwikkeling van beheersfuncties.
Het Audit Committee (AC) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken neemt kennis van knelpunten in de Administratieve Organisatie, adviseert, bepaalt de controlebehoefte (gewenste zekerheid, tijdstip en prioriteit), keurt het jaarlijkse controleplan en budget goed en coördineert de controleactiviteiten van de AD, FEZ, ISB en de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). Het bespreekt belangrijke controlebevindingen, initieert verbeteringen en bewaakt de invoering van deze verbeteringen.
Het AC komt in beginsel een maal per kwartaal bijeen; de laatste jaren kwam het AC gemiddeld slechts twee maal per jaar bijeen. Formeel lid zijn de SG, plaatsvervangend SG, directeur AD, directeur FEZ, de directeur Informatie- en Communicatietechnologie, IOB en ISB. Daarnaast woonden op ad hoc basis de hoofddirecteur HDPO en de Directeur-Generaal Regiobeleid de bijeenkomsten regelmatig bij.
Het AC is met name actief bij het oplossen van langdurige tekortkomingen in het financieel beheer, indien een ander orgaan dit niet structureel oppakt. In de praktijk bestaat hiervoor de in 1997 ingestelde stuurgroep Veiligstellen Financieel Beheer. De samenstelling van deze stuurgroep komt in belangrijke mate overeen met het AC
De Rekenkamer constateerde tekortkomingen in de werking van de financiele functie op het punt van toezicht door FEZ en bij de visumverlening als onderdeel van het consulaire proces.
– Het toezicht van FEZ is weliswaar verbeterd, maar nog verre van optimaal.
– De Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering kan de posten niet zo vaak doorlichten als de norm voorschrijft. Posten werden gemiddeld eens in de vijf jaar doorgelicht; posten met een groot financieel belang gemiddeld eens in de 2,5 jaar.
– In het consulaire proces blijft functiescheiding een punt van aandacht. De Directie Personenverkeer, migratie en Consulaire zaken monitort het proces van visumverlening niet structureel, maar verricht alleen analyses wanneer er concrete aanwijzingen zijn dat zich ongewenste ontwikkelingen voordoen. Voor een adequate controle op de kwaliteit van de visumverlening is geen geaggregeerde informatie over oneigenlijk gebruik bij grensoverschrijding en verwijdering beschikbaar.
– Afstemming tussen de verschillende opleidingen die BZ aanbiedt is dringend gewenst.
De Rekenkamer concludeerde voorts dat de AC aan zijn taakstelling voldoet. Omdat andere gremia acties initiëren speelt de AC op dit punt een minder actieve rol dan bij de instelling was beoogd.
2.4.4 Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
De ministers delen de conclusie dat verdere verbeteringen nodig zijn. Zij benadrukken dat nu reeds verbeteringen zichtbaar zijn. In het kader van de risico-analyse zullen dit jaar kwaliteitsnormen ontwikkeld worden. Ook zal de kwaliteitstoets bedrijfsvoering verplicht gesteld worden en zal FEZ de follow-up monitoren die wordt gegeven aan de zogenaamde Structurele Maatregelen financieel beheer zoals opleidingen en wordt gebruik gemaakt van ondersteuningsmissies, aldus de ministers.
• Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer is verheugd over de toezeggingen tot verbetering van het toezicht van FEZ, voor wat betreft het ontwikkelen van normen voor risico-analyse en het verplicht stellen van de kwaliteitstoets bedrijfsvoering. Zij betreurt dat de ministers hierbij nog geen aandacht geven aan het beter gebruik maken van rapportages van de AD door FEZ. Door in de SLA-overeenkomst met de AD helder vast te leggen welke informatie FEZ van de AD verwacht, kan het toezicht efficienter worden ingericht en daardoor aanzienlijk verbeterd worden.
• Reactie ministers
De ministers geven aan dat de integriteit binnen het consulaire proces een continu aandachtspunt is en dat er wat integriteitskwesties betreft, geen sprake is van een negatieve trend. BZ participeert sinds 1 juni 2000 in de Stuurgroep Keten Informatisering met als doel te komen tot een geautomatiseerde informatieuitwisseling tussen de verschillende Nederlandse Ketenpartners. Voorts geven de ministers aan dat de interne controle in het proces van visumverlening de nodige aandacht heeft. Er wordt steeds gewerkt aan verbetering in dit traject. Het visuminformatiesysteem dat in ontwikkeling is, zal op geautomatiseerde wijze managementinformatie genereren waardoor het toezicht verder verbeterd zal worden. De hoofdlijnennotitie Visumwet is aan de Kamer gezonden en behandeld in de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken. De notitie wordt in 2001 uitgewerkt in een wetsontwerp Visumwet.
• Nawoord Rekenkamer
Uit het antwoord van de ministers blijkt de Rekenkamer dat BZ het toezicht op het consulair proces van visumverlening ernstig neemt, getuige de in gang gezette projecten. Juist het gebruik van systemen van toezicht en extra aandacht voor de interne controle zal het ministerie in staat stellen tijdig in te grijpen waardoor integriteitskwesties zo veel mogelijk voorkomen kunnen worden. Wel dringt de Rekenkamer aan voor de diverse ontwikkelprojecten een strakke planning te hanteren en tot dat deze systemen in bedrijf zijn langs andere weg informatie voor de analyses te genereren.
Personele bezetting en opleidingen
• Reactie ministers
De ministers onderschrijven de analyse van de Rekenkamer. Inmiddels is gestart met de uitwerking van het opleidingenbeleid en worden de diverse projecten op elkaar afgestemd. Ook onderkennen de ministers het door de Rekenkamer gesignaleerde risico dat de ontwikkeling van de basis voor het beheer, te weten het integraal management, geen gelijke pas houdt met de ontwikkeling van beheersfuncties. Niettemin is, gezien de geconstateerde risico's in het financieel beheer en consulair beheer, besloten prioriteit te leggen bij de ontwikkeling van FBC-functies.
• Nawoord Rekenkamer
De ministers onderkennen het door de Rekenkamer gesignaleerde risico bij de gemaakte keuzen in het opleidingenbeleid, doch voorzien hier niet in. Alhoewel het de Rekenkamer duidelijk is dat er in deze prioriteiten moet worden gesteld, zal naar haar mening niettemin in dit onderkende risico moeten worden voorzien door een balans tussen de verschillende opleidingen te creëren.
2.5 Beschrijving en onderhoudsorganisatie Administratieve Organisatie
Een actuele beschrijving van de administratieve organisatie (AO) is een belangrijk instrument voor de sturing, beheersing en controle van de beheersprocessen rondom de financiële zaken en daarnaast ook voor processen op andere terreinen, zoals het materieel- en het personeelsbeheer. Als waarborg voor een volledige en actuele beschrijving van de AO is een goede onderhoudsorganisatie onontbeerlijk.
Het Handboek Buitenlandse Zaken (HBBZ) is in 2000 gecompleteerd. Nagenoeg alle geldende regelgeving is in het HBBZ opgenomen, maar de status van regelgeving (verplicht of niet) is nog altijd niet duidelijk weergegeven.
De AO rond asiel, migratie en consulaire werkzaamheden is door de Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire werkzaamheden (DPC) afzonderlijk vastgelegd in de Bundel Consulaire Voorschriften (BCV). DPC zal in 2001 de BCV aanscherpen en de bundel op interne consistentie beoordelen. Tevens is DPC eind 2000 gestart met de ontwikkeling van een Handboek visumverlening, dat bedoeld is als handzaam naslagwerk voor bijvoorbeeld de uitvoerende medewerkers op de posten.
In het HBBZ en de BCV is niet duidelijk vastgelegd vanaf welke datum regelgeving en instructies gelden. Het ontbreken van deze vastlegging leidt volgens het ministerie niet tot problemen in de bedrijfsvoering. Vastlegging van een juiste ingangsdatum is moeilijk te verwezenlijken omdat regels continue worden aangepast op deelaspecten. De minister zegde toe in het kader van de sanering van (beheers)regels te zullen bezien of het vastleggen vanaf welke datum regelgeving en instructies gelden een realistische en gewenste optie is. De toezegging van de minister om in 2000 de beheersregels in het HBBZ te saneren werd in verband met andere prioriteiten niet gerealiseerd.
FEZ beschikte in 2000 nog steeds niet over gestructureerde informatie over ontwikkelingen op het gebied van AO bij de budgethouders. Wel is met de invoering van de Kwaliteitstoets Bedrijfsvoering voor een dergelijke informatievoorziening een basis gelegd. Ook maakt het ministerie gebruik van informatie van onder meer de «Inspectie en evaluatie bedrijfsvoering» en de AD voor het inschatten van risico's in de bedrijfsvoering bij individuele budgethouders. Een totaalbeeld over de ontwikkelingen op gebied van AO bij de budgethouders ontbreekt dus nog. Hierdoor kan ook de Rekenkamer geen inzicht krijgen in het bestaan van de aanvullende AO beschrijvingen en het onderhoud daarvan door budgethouders.
Onderhoudsorganisatie De opzet en werking van de onderhoudsorganisatie van de AO bleven ten opzichte van het voorgaand jaar ongewijzigd Het ministerie heeft een afzonderlijke beheersorganisatie voor het onderhouden van het HBBZ maar niet voor de BCV. De wijzigingen in de AO zijn in 2000 tijdig in het HDBZ en het BCV beschreven. Hetzelfde geldt niet voor het Handboek Automatisering waarin de laatste jaren geen gestructureerd onderhoud heeft plaatsgevonden. In verband met de lopende ontwikkeling van een nieuw Geïntegreerd Management Informatiesysteem zijn de laatste jaren op grond van kosten-baten overwegingen echter weinig veranderingen in de bestaande systemen doorgevoerd. Hierdoor waren de AO-beschrijvingen in de Handboeken Automatisering voor het grootste deel ook in 2000 nog valide.
Het HBBZ vormt samen met de BCV op zich een goede beschrijving van de basis AO. Op een aantal punten is een verdere verbetering in deze beschrijving mogelijk. Het ministerie beschikt niet over een totaalbeeld over de ontwikkelingen op gebied van AO bij de budgethouders; hierdoor kan ook de Rekenkamer geen oordeel geven over de op HBBZ en BCV aanvullende AO beschrijving bij de budgethouders.
De Rekenkamer pleit er voor de onderhoudsorganisatie van de BCV te beschrijven teneinde de actualiteit van de BCV te waarborgen. Het ontbreken van een onderhoudsorganisatie van de AO-beschrijvingen van geautomatiseerde financiële systemen is op zich een tekortkoming, waarmee het ministerie een risico voor het financieel beheer loopt. De Rekenkamer heeft echter begrip voor de afweging van de minister om de prioriteit bij de invoering van het Geïntegreerd Management Informatie Systeem te leggen.
2.5.4 Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
Naar het inzicht van de ministers bestaat er wel degelijk een voldoende totaalbeeld van de aanwezigheid en kwaliteit van AO-beschrijvingen bij de budgethouders. FEZ ziet hier, gelet op de verantwoordelijkheid van de individuele budgethouder als integraal manager geen primaire actieve taak voor zichzelf. FEZ heeft indirect zicht op de kwaliteit van de AO-beschrijvingen, via rapporten van de AD en ISB en krijgt een beeld aan de hand van jaarverslagen. Met de verplichte invoering van de Kwaliteitstoets Bedrijfsvoering zal het beeld in de toekomst verbeteren.
• Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer verwacht met de ministers, dat FEZ aan de hand van de kwaliteitstoets die verplicht wordt, een beter beeld van de kwaliteit van de AO-beschrijvingen zal verkrijgen. Zij gaat ervan uit dat FEZ de uitkomsten van de toets in de risico-analyse betrekt.
Een betrouwbare en continu functionerende automatisering is een essentieel hulpmiddel voor de beheersing van de financiële processen, het personeelsbeheer en het materieelbeheer. De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de uitvoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR) onderzocht. Voorts heeft zij de organisatie van de automatisering en het functioneren van systemen voor de begrotingsadministratie, personeelsinformatie en in mindere mate de voorraadadmi-nistratie onderzocht. Daarnaast heeft zij de werkzaamheden van de AD met betrekking tot de automatisering in haar onderzoek betrokken.
Eind 2000 voldeed het ministerie nog niet aan het VIR. Er is wel voortgang gemaakt bij de implementatie van het VIR, maar nog steeds is nog niet aan alle eisen voldaan. Met de opdrachten aan de departementale Kerngroep informatiebeveiliging (KGIB) en een plan van aanpak heeft het departement in 2000 een goede impuls gegeven aan de implementatie van het VIR. De vereiste Afhankelijkheids- en Kwetsbaarheidsanalyses voor de belangrijkste bedrijfsprocessen (financieel, personeel en consulair) van het ministerie zijn uitgevoerd, dan wel gestart. Capaciteitsproblemen gekoppeld aan andere prioriteiten beperken echter de voortgang in andere trajecten van het VIR. Het Statuut waarin het strategisch informatiebeveiligingsbeleid is geformuleerd is aan herziening toe. Dit zal in de eerste helft van 2001 gebeuren.
Het in 1998 door de KGIB ontwikkelde beveiligingsplan is in februari 2000 door de departementsleiding vastgesteld. Dit minimum niveau voor de informatiebeveiliging bij BZ (de zogenaamde Baseline) bevat een set van maatregelen, voor zowel het departement als de posten. De implementatie van deze Baseline bij de dienstonderdelen heeft vertraging opgelopen. Belangrijke verbeterpunten in de basisinfrastructuur moeten nog worden gerealiseerd.
Organisatie van de automatisering
De departementsleiding heeft medio 1999 de functie van Hoofddirecteur Informatiseringsontwikkeling (HDIO) voor de periode van drie jaar ingesteld. HDIO heeft de opdracht uiterlijk eind 2002 een aantal fundamentele verbeteringen te realiseren in de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie van BZ en deze te implementeren in de BZ-lijnorganisatie. De HDIO coördineert daarnaast de reorganisatie van de bij de directie Informatie en Communicatie Technologie ondergebrachte automatiseringsorganisatie alsmede het programma rond het Geïntegreerd Management Informatie Systeem (GMIS).
Hoewel het departement in 2000 vorderingen heeft gemaakt bij het realiseren van verbetering in de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie vertoonde deze besturing in 2000 nog tekortkomingen. Deze betreffen met name de kwaliteit van de organisatie van de informatiebehoeftebepaling bij de budgethouders en van de centrale automatiseringsorganisatie. In 2000 is wel goede vordering gemaakt met de in 1999 ingezette professionalisering van de automatiseringsorganisatie waar inmiddels een groot aantal van de tien actiepunten is gerealiseerd.
Aan de aanbevelingen van de Rekenkamer om een integraal kwaliteitssysteem voor de directie Informatie en Communicatie Technologie en een Service Level Agreement (SLA) voor de systemen in het GMISproject te ontwikkelen gaf het departement in 2000 nog geen gevolg. Dit laatste is aldus de minister eerst in 2002 aan de orde als er sprake is van een gestructureerde gebruikersorganisatie en van een beheersorganisatie voor de nieuwe met GMIS te realiseren systemen.
BZ verkeert al enige jaren in een overgangsfase waarbij mede het bestaande begrotingssysteem (MFA) zal worden vervangen door het in ontwikkeling zijnde GMIS project. Dit GMIS project is in samenwerking met het ministerie van Financiën opgezet.
De ontwikkeling van het deel van het GMIS, dat het MFA moet vervangen, heeft in 2000 een verdere vertraging ondervonden waardoor het MFA noodgedwongen langer operationeel blijft. De implementatie van het betreffende GMIS deelproject wordt thans eerst medio 2002 verwacht.
Het ministerie kan door gebreken in het MFA ook in 2000 niet met voortduring op de uitkomsten van dit systeem vertrouwen. Evenals in voorgaande jaren zijn in 2000 geen vergaande wijzigingen in het MFA aangebracht. Wel zijn alsnog maatregelen in de organisatie rondom het MFA genomen. De Rekenkamer acht deze gang van zaken evenals in 1999 acceptabel.
Het ministerie maakt gebruik van het interdepartementale IPA-salarissysteem en vanaf 1999 van het systeem New Front end IPA. Daarnaast is er een eigen personeelsinformatiesysteem (PINS) sinds eind 1999 operationeel. Het project gericht op de koppeling van het PINS met het IPA is in 2000 van start gegaan.
In de aanvoer en verwerking van personeelsmutaties kwamen over 2000 evenals voorgaande jaren geen noemenswaardige tekortkomingen voor. Eerder vastgestelde gebreken in de administratieve organisatie rond het vernieuwde salarissysteem zijn in 2000 opgelost. Ook zijn maatregelen naar aanleiding van de gehouden A&K analyses genomen.
Het materieelbeheer is de verantwoordelijkheid van budgethouders en deels centraal en deels decentraal georganiseerd. Centrale diensten hebben zelf ontwikkelde administraties met een grote diversiteit variërend van spreadsheets tot databases. Veelal hebben deze administraties destijds niet een geformaliseerd ontwikkeltraject doorlopen waarin expliciet aandacht is besteed aan maatregelen van interne controle.
Bij het ministerie bestaan er nog tekortkomingen op het punt van betrouwbaarheid en uniformiteit van materieelsystemen alsmede het toezicht op het materieelbeheer. Wel is in 2000 de toegezegde inventarisatie van meubel en kunstvoorwerpen en registratie ervan in het geautomatiseerde systeem Planon afgerond en is een belangrijke structurele verbetering aangebracht met de opname van het materieelbeheer in de planning en controlecyclus. In al langer bestaande knelpunten zoals het ontbreken van een uniforme registratie en toezicht door FEZ was eind 2000 nog niet voorzien. Ook bleek dat bij het belangrijkste in gebruik zijnde voorraadsysteem Planon de knelpunten op het punt van betrouwbaarheid eind 2000 nog niet geheel waren opgelost.
Deze tekortkomingen betekenen dat er ook eind 2000 een risico is dat geautomatiseerde processen van het materieelbeheer niet betrouwbaar en continu functioneren.
De planning van de AD van de EDP werkzaamheden over 2000 is gebaseerd op de sterk veranderende geautomatiseerde omgeving. De organisatie van de EDP controle vertoont wat betreft de capaciteit, kennisniveau, procedures, uitvoering en rapportering geen noemenswaardige tekortkomingen. Evenals over 1999 toonde de EDP controle over 2000 een positief beeld.
Het ijkpunt automatisering vertoonde tekortkomingen op de deelterreinen: Implementatie VIR, organisatie van de automatisering, begrotingssystemen en materieelsystemen.
2.6.4 Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
De ministers zijn van mening dat het ministerie in 2000 een goede impuls heeft gegeven aan de implementatie van VIR. Afhankelijkheids-Kwetsbaarheidsanalyses voor de belangrijkste bedrijfsprocessen van BZ zijn uitgevoerd dan wel gestart.
Organisatie van de automatisering
• Reactie ministers
De ministers brengen naar voren dat om meerdere redenen het niet mogelijk is nu reeds SLA's af te sluiten ten aanzien van systemen die door het GMIS-project nog worden ontwikkeld. Er wordt in algemene zin gewerkt aan het vormen van een gestructureerde gebruikersorganisatie BZ. Pas als die is gerealiseerd is het werken met SLA's mogelijk, aldus de ministers.
• Nawoord Rekenkamer
Met haar opmerkingen aangaande het afsluiten van SLA's wijst de Rekenkamer op de noodzaak om tijdig goede afspraken over de verantwoordelijkheidsverdeling voor het nieuwe systeem vast te leggen zodat vanaf het moment van in gebruikneming de verantwoordelijkheden zijn vastgelegd en kunnen worden nagekomen. Zij gaat er van uit dat het ministerie met de nu gevolgde werkwijze een zelfde doel nastreeft.
De ministers antwoorden dat zij de geformuleerde adviezen en ook de opmerkingen over de betrouwbaarheid van het geautomatiseerde systeem Planon ter harte nemen.
2.7 Wet- en regelgeving: afhandeling voorschotten
Een groot deel van de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking bestaat uit voorschotten aan derden die activiteiten verrichten. Zij dienen over de besteding van de gelden verantwoording af te leggen.
De Rekenkamer heeft in het Rapport bij de financiële veratnwoording 1998 van Buitenlandse Zaken een aantal punten in de afwikkeling van deze voorschotten genoemd die verbetering behoefden:
• voor een voorschot kan worden afgeboekt moet er een voldoende objectieve prestatieverklaring zijn, die aansluit bij de gestelde contractuele voorwaarden, waaronder (indien de regelgeving dit voorschrijft) een accountantsverklaring;
• er moeten bepalingen zijn voor het moment van vaststellen en afboeken van voorschotten. Alleen dan kan de begrotingsadministratie een juist beeld geven van de stand van openstaande voorschotten en is er een basis voor oordeelsvorming over rechtmatigheid.
• er moeten criteria zijn voor een herbeoordeling van een contractpartner; deze criteria zouden uiterlijk ultimo 1999 ontwikkeld zijn;
De Rekenkamer stelde vast dat de minister eind 2000 nog dezelfde werkwijze als voorheen volgde. De per 1 april 2000 in het Handboek Bedrijfsvoering opgenomen wijzigingen bleken onvoldoende verduidelijking van de procedures en ontwikkeling van criteria voor de herbeoordeling van de contractpartner in te houden. De Rekenkamer stelde vast dat de door de minister begin 1998 aan het Parlement aangeboden Nota Beheer en Toezicht op het punt van voorschotten onvoldoende was uitgewerkt. De Rekenkamer merkt dit aan als een tekortkoming.
Medio 2000 stelde de Directie FEZ een taskforce in om de opzet van het voorschottenbeheer in zijn geheel opnieuw te bezien, waarbij ook tegemoet zou worden gekomen aan de wensen van de Rekenkamer. De taskforce heeft zijn werkzaamheden eind 2000 nog niet afgerond. De implementatie van een adequate procedure en aangepaste werkwijze in het voorschottenbeheer is eerst medio 2001 te verwachten.
Het departement heeft eerst na medio 2000 serieus gevolg heeft gegeven aan de toezeggingen naar aanleiding van het RFV 1998. De Rekenkamer verwacht dat met name de ambtelijke leiding de nodige stappen zal nemen om tot snelle herziening van de regelgeving te komen en voldoende draagvlak te creëren voor de naleving daarvan.
De Rekenkamer zal in het rechtmatigheidsonderzoek 2001 de nieuwe procedures en richtlijnen voorschottenbeheer beoordelen en vervolgens nadat de organisatie enige tijd met de nieuwe instructies heeft gewerkt, de onderhavige voorschotten op de rechtmatige afwikkeling toetsen.
2.7.3 Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
De ministers geven aan doordrongen te zijn van het belang van de herziening van het voorschottenbeheer. Zij onderkennen de kritiek op de opzet van het huidige voorschottenbeleid en de onvoldoende uitwerking van de uitgangspunten van de Nota Beheer en Toezicht in het HBBZ. Inmiddels zijn er nieuwe richtlijnen in ontwikkeling en zal via een uitgebreid voorlichting- en opleidingstraject de nodige aandacht besteed worden aan het creëren van draagvlak in de organisatie om tot een goede implementatie en uitvoering te komen.
• Nawoord Rekenkamer
Alhoewel de discussie over het voorschotten beheer bijzonder lang duurt en de procedure om tot richtlijnen te komen eveneens ruim een jaar heeft geduurd, is de Rekenkamer verheugd dat nu stappen zijn genomen die een daadwerkelijk goed voorschotten beheer kunnen bewerkstelligen.
2.8 Agentschap Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden
Het Centrum tot Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden (CBI), onderdeel van het ministerie, is sinds 1 januari 1998 een agentschap. Met de overgang naar deze status werd onder meer beoogd dat producten van het CBI door andere onderdelen van BZ afgenomen zouden worden tegen een reële kostprijs.
De Rekenkamer stelde over 1999 ernstige tekortkomingen in het financieel beheer vast bij het CBI. De AO/IC was niet actueel, een verplichtingenadministratie ontbrak, bepaling van kostprijs per activiteit was niet mogelijk. Ook was de afstemming tussen beheer en beleid beperkt en was er onvoldoende deskundigheid over het baten- en lastenstelsel. Voorts bleek dat de AD over 1999 een aanzienlijke inspanning moest verrichten om uiteindelijk een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening 1999 te kunnen afgeven.
Op verzoek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken onderzocht het Ministerie van Financiën in 2000 of het CBI in beginsel kan voldoen aan de instellingsvoorwaarden bij de oprichting van een agentschap. Vastgesteld werd dat het CBI aan deze voorwaarden voldoet.
Mede op advies van de AD voerde het CBI in 2000 een administratie in voor de verplichtingen, contracten en het aantal aan een project bestede uren. FEZ verzorgde voor medewerkers van het CBI een cursus integraal management. Vanaf november 2000 is een tijdelijk externe financieel directeur aangesteld om verder orde op zaken te stellen.
De Rekenkamer stelde vast dat eind 2000 een groot aantal knelpunten nog niet is opgelost. De interne informatievoorziening is niet goed ontwikkeld; de AO/IC is nog niet aangepast. De kennis over het baten- en lastenstelsel is bij het CBI, maar ook bij FEZ, nog steeds beperkt en van integraal management is nog te weinig sprake. Sturing en toezicht vonden niet plaats op basis van output en kostprijzen per product, maar op basis van input en (begrotings)uitputting. De vacature voor een controller was begin 2001 nog niet vervuld.
In 2001 zijn in een in 1999 ingesteld samenwerkingsverband tussen het CBI, FEZ, de Directie Ontwikkelingssamenwerking en bedrijfsleven, de AD en het ministerie van Financiën de verdere verbeteringen van het financieel beheer in gang gezet dan wel gepland.
De Rekenkamer concludeert dat in vergelijking met het jaar daarvoor, over 2000 het financieel beheer bij het CBI is verbeterd. Door het invoeren van een administratie voor de verplichtingen, contracten en urenbesteding was niet langer sprake van een disfunctioneren van het financieel beheer.
Over 2000 stelde de Rekenkamer wel nog een groot aantal tekortkomingen in het financieel beheer vast. Zij zal het proces van verbetering dat nu is ingezet de komende periode nauwgezet volgen.
Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
De ministers geven aan dat er nog meer dan genoeg tekortkomingen zijn die de aandacht verdienen. De aanpak van de aanbevelingen is reeds in 2000 ingezet maar vergt veel tijd.
De Rekenkamer zal de ontwikkelingen bij het CBI nauwlettend blijven volgen.
2.9 Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten
Een groot deel van de uitgaven in het kader van ontwikkelingssamenwerking zijn subsidies. Uitgaven, die door posten buiten de Europese Unie (EU) verstrekt zijn aan organisaties buiten de EU, vallen hier niet onder. In totaal verstrekte het ministerie in 2000 voor f 1,9 miljard aan subsidies.
Het ministerie gaf eerder in reactie op het Rfv 1999 aan van oordeel te zijn dat het M&O-beleid rond subsidies impliciet begrepen zit in de bestaande regelgeving, waarbij in de standaardbeschikkingen bepalingen zijn opgenomen om M&O tegen te gaan. Om het M&O-beleid meer zichtbaar en expliciet te maken is het ministerie in 2001 gestart met een inventarisatie van de verschillende onderdelen van het beleid (sanctiebeleid, handleiding subsidies en dergelijke), met de bedoeling een geïntegreerd M&O-kader op te stellen. Een werkgroep van BZ buigt zich momenteel over het voorschottenbeheer. BZ wil de uitkomsten van deze werkgroep afwachten, alvorens eventueel meer stappen op M&O-terrein te ondernemen.
Het ministerie heeft een afzonderlijke ingang voor subsidies ingevoerd in de begrotingsadministratie, waarmee de subsidies afzonderlijk zijn te volgen. Ook in het informatiesysteem voor Ontwikkelingssamenwerking is het vanaf 2001 mogelijk na te gaan in welke fase de subsidie verkeert, waarmee bijvoorbeeld wettelijke termijnen bewaakt kunnen worden.
In samenwerking met de Directie Accountancy Rijksoverheid van Financiën is BZ in 2000 begonnen met het doorlichten van de verschillende onderdelen van de Subsidieregeling. Aan de hand van een vragenlijst worden de verschillen tussen huidige en gewenste vorm van toezicht op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid geanalyseerd. Afhankelijk van de aard en mate van gewenste zekerheid wil BZ vervolgens bepalen of bij subsidieverstrekking een accountantsverklaring nodig is. Naar verwachting zal hierover eind 2001 duidelijkheid zijn.
De Rekenkamer concludeert dat de registratie van subsidies zodanig is aangepast dat in opzet het beheer bij subsidieverstrekking gewaarborgd is. Daarnaast stelde zij vast dat BZ activiteiten in gang heeft gezet om het M&O-beleid te expliciteren.
2.9.2 Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie
De Stichting Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie (SNV) verleent technische assistentie in ontwikkelingslanden door deskundigen uit Nederland uit te zenden naar ontwikkelingslanden of in deze landen zelf mensen te werven. Het departement financiert het SNV-programma ten laste van een afzonderlijk begrotingsartikel. Het ministerie had voor 2000 op artikel 13.06 in totaal f 135 miljoen begroot ten behoeve van het programma van de SNV. De werkelijke uitgaven bedroegen f 128 miljoen.
De SNV is een zogenaamde quasi non-gouvernementele organisatie («quango»): een zelfstandige stichting met een eigen bestuur, doch tevens sterk afhankelijk en verbonden met het ministerie en een reguliere budgethouder van het ministerie.
De Rekenkamer onderzocht in 1995 de waarborgen voor een recht- en doelmatige besteding van de door de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan SNV ter beschikking gestelde gelden. Zij concludeerde toen dat de hybride structuur bijdraagt tot onvolkomenheden of onduidelijkheden in de organisatie het toezicht van het ministerie op de SNV (TK, 1994–1995, 24 230, nr. 2).
Het toezicht op het financieel beheer bij de SNV wordt binnen het ministerie door respectievelijk DSI, FEZ en de AD verricht, ieder vanuit een eigen verantwoordelijkheid. De controller van DSI is voor de SNV het aanspreekpunt en beoordeelt tevens de door de SNV ingediende begroting, het jaarverslag en de jaarrekening met een balans en een staat van baten en lasten. Na de herijking in 1996 heeft het ministerie in 1996 ook de SNV als budgethouder de jaarplancyclus opgelegd. Hiertoe stelt de SNV een intern jaarplan en een intern jaarverslag op, aan de hand waarvan DGIS en vervolgens FEZ als concerncontroller toezicht op het financieel beheer kunnen uitoefenen. De AD voert in zijn adviesrol ten behoeve van DSI jaarlijks een review uit op de werkzaamheden van de externe accountant van de SNV en controleert de door DSI verrichte uitgaven en afwikkeling van verantwoordingen.
De Rekenkamer heeft op deze opzet van het toezicht de volgende opmerkingen.
• Bij de invoering van de jaarplancyclus zijn de Samenwerkingsovereenkomst en de Financiële Procedure, opgesteld in 1991, niet aangepast aan de eisen die in de jaarplancyclus worden gesteld aan toezicht en verantwoording.
• Het toezicht op het financieel beheer door DSI en FEZ vindt grotendeels gescheiden plaats, waardoor de controleresultaten niet op elkaar worden afgestemd. DSI heeft als aanspreekpunt weinig mogelijkheden om actie te ondernemen bij onvolkomenheden in het financieel beheer bij de SNV.
De SNV dient conform de financieringsvoorwaarden een driemaandelijkse liquiditeitsbehoefte in te dienen als basis voor het verlenen van voorschotten door BZ. De AD merkte over 1999 op dat onder meer deze liquiditeitsbehoeften ontbraken. De Rekenkamer stelde vast dat DSI en FEZ in hun toezichtsrol in 2000 weinig actie hebben ondernomen naar aanleiding van de opmerkingen van de AD. DGIS heeft ook in 2000 voorschotten aan SNV verstrekt op basis van een jaarlijkse liquiditeitsplanning zonder dat de vereiste driemaandelijkse liquiditeitsbehoeften werden ingediend. Derhalve voldoet de voorschotverstrekking in 2000 formeel niet aan de financieringsvoorwaarden.
Overigens bewaakt het ministerie wel het bedrag aan werkelijke uitgaven in relatie tot de betaalde voorschotten. Zo heeft BZ op grond hiervan eind 2000 de voorschotverstrekking over het subsidie 2000 met f 8 miljoen verminderd. Inmiddels is ambtelijk aangegeven dat de betrokken actoren in 2001 de mogelijkheid en wenselijkheid van het indienen van liquiditeitsbehoeften zullen bespreken.
De Rekenkamer concludeerde evenals in 1995 dat de opzet en werking van het toezicht door het ministerie op het financieel beheer van de SNV als gevolg van de hybride organisatiestructuur niet optimaal zijn.
DSI heeft in deze opzet als aanspreekpunt weinig mogelijkheden om actiete ondernemen bij onvolkomenheden in het financieel beheer bij SNV. Daarnaast vult FEZ ten opzichte van de SNV zijn taak als concern- controller slechts beperkt in.
De Rekenkamer beveelt aan om de besluitvorming over de heroriëntatie op de relatie tussen de SNV en het ministerie tevens de toezichtsrol nadrukkelijk te betrekken. Voorts kan tussentijds een inmiddels gepland overleg tussen SNV, DSI, en FEZ tevens gebruikt worden voor een betere afstemming in de behandeling van de controleresultaten van de AD.
In het toezicht op het financieel beheer van de SNV is sprake van een tekortkoming aangezien het ministerie voorschotten aan SNV verstrekt zonder de conform de Samenwerkingsovereenkomst vereiste liquiditeitsbehoefte van de SNV. Hoewel in formele zin onjuist, is materieel gezien het risico van deze tekortkoming beperkt omdat via andere middelen de juistheid van de uiteindelijke departementale toekenning wordt vastgesteld. De Rekenkamer beveelt desalniettemin aan de regels van de financieringsovereenkomst na te leven zolang deze van kracht zijn.
Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
De ministers brengen naar voren dat besluitvorming over de relatie BZ-SNV momenteel wordt voorbereid en dat hierbij de toezichtrol nadrukkelijk zal worden meegenomen.
• Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer gaat er van uit dat naar aanleiding van de eerdere opmerkingen van de AD en de bevindingen van de Rekenkamer aangaande de coördinatie van het toezicht op korte termijn concrete maatregelen worden genomen.
In 2000 is de hulp aan Suriname verder verlaagd als gevolg van het in 1997 ingezette beleid om geen nieuwe verplichtingen met Suriname aan te gaan. Over 2000 werd in totaal een bedrag van f 37 miljoen uitgegeven. Dit betreft zowel middelen die betrekking hebben op het verdrag dat in 1975 met Suriname is gesloten bij de onafhankelijkheidsverklaring als andere middelen. De controle van de AD op de besteding van de middelen toonde geen belangrijke onrechtmatigheden aan.
In het najaar 2000 vonden de eerste besprekingen tussen de nieuwe regering van Suriname en Nederland plaats over de hervatting van de hulprelatie. Tijdens deze besprekingen zijn onder meer intenties uitgesproken over het verstrekken van garanties voor de aflossing van leningen door de Surinaamse staat. In 2001 volgt een verdere uitwerking.
In het RFV 1999 constateerde de Rekenkamer dat een tussen Nederland en Suriname afgestemde procedure ontbreekt voor de administratieve afsluiting van projecten, waardoor het risico ontstaat dat er geen eenduidigheid bestaat tussen de Nederlandse ambassade en het Surinaamse Ministerie van Planning en ontwikkelingssamenwerking over het vrij te vallen deel van de gecommitteerde verdragsmiddelen. Met de hervatting van het beleidsoverleg zal de minister ook over deze tekortkoming afspraken moeten maken met Suriname.
Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
Het overleg tussen de Nederlandse ambassade en het Surinaamse Ministerie van Planning en Ontwikkelingssamenwerking inzake de stand van de verdragsmiddelen is nog steeds gaande. Het is de bedoeling dat dit uitmondt in overeenstemming over de stand van zaken voor wat betreft de committering en besteding van de verdragsmiddelen.
• Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer stelt vast dat gegeven de situatie het ministerie voldoende aandacht geeft aan haar opmerkingen over de verdragsmiddelen voor Suriname.
2.10 Conclusies over het financieel beheer
De Rekenkamer concludeert dat er in 2000 sprake is van een lichte vooruitgang in het financieel beheer ten opzichte van vorig jaar. Zij baseert deze conclusie op:
• de verbetering van de opzet van de jaarplancyclus door integratie van jaarplan en jaarverslag
• de verbetering van het toezicht van de concerncontroller
• de verbetering in onder meer de besturing en de communicatie in de diverse aspecten van de automatisering.
De Rekenkamer constateerde echter ook belangrijke tekortkomingen. Zo worden er nog te veel fouten gemaakt als gevolg van een kwalitatief gebrekkig activiteitenmanagement. Voorschotten worden voor een deel niet naar behoren afgewikkeld. Op het gebied van de visumverlening is sprake van een gebrekkige interne controle door de posten en het ontbreken van adequaat toezicht door het centrale niveau. Bij het agentschap CBI is nog een groot aantal knelpunten in het financieel beheer op te lossen.
Recapitulerend kan het volgende overzicht van geconstateerde tekortkomingen van de voor het departement relevante ijkpunten voor 2000 én 1999 worden gegeven.
| IJkpunt | Geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd | Tekortkomingen geconstateerd | Ernstige tekortkomingen geconstateerd | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2000 | 1999 | 2000 | 1999 | 2000 | 1999 | |
| Accountantscontrole | x | x | ||||
| Planning- en controlcyclus* | x | x | ||||
| Financiële functie | x | x | ||||
| Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO | x | x | ||||
| Automatisering | x | x | ||||
| Kengetallen | x | x | ||||
| Wet- en regelgeving** | x | x | ||||
| Agentschap | x | x | ||||
| Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten | x | x | ||||
* Dit ijkpunt is rijksbreed slechts verkennend onderzocht. Bij BZ waren evenwel reeds bevindingen opgenomen in het RFV 1999 onder ijkpunt financiële functie.
** De bevindingen van dit ijkpunt zaten in 1999 opgenomen in ijkpunt financiele functie.
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen.
– In de jaarplancyclus de producten van de posten en directies beter op elkaar te laten aansluiten en doelstellingen verder te ontwikkelen.
– FEZ een verdere invulling te laten geven aan de rol van cocerncontroller met behulp van risicoanalyse en het beter gebruik maken van informatie van de ISB en de AD.
– Voor het consulaire proces een systeem te ontwikkelen waardoor structureel de beschikbare gegevens in de geautomatiseerde bestanden tijdig kunnen worden geanalyseerd. Ook is van belang informatie te betrekken van de andere partners in de Nederlandse vreemdelingenketen en de Schengenpartners en hierover op korte termijn in overleg te treden met alle partners in de Nederlandse vreemdelingenketen. Tevens dringt zij er bij de minister op aan, haast te maken met het tot stand brengen van de nieuwe Visumwet die is voorzien.
– De diverse toezichthoudende functies beter te laten coördineren inzake de SNV waardoor maatregelen naar aanleiding van de controleresultaten effectiever worden.
– Het in 2000 ingevoerde nieuwe personeelsbeleid bij te stellen en de diverse opleidingen op elkaar af te stemmen.
De Rekenkamer heeft in 2000 geen bezwaaronderzoek uitgevoerd bij het ministerie maar wel een vervolgonderzoek naar een in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 gehouden bezwaaronderzoek naar het voorschottenbeheer.
3.2 Vervolgonderzoek voorschottenbeheer
Omdat het voorschottenbeheer met name bij uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking op vele punten slecht op orde was voerde de Rekenkamer eind 1997 een bezwaaronderzoek uit. Zij gaf in het rapport bij de financiële verantwoording over 1997 een voorlopig positief oordeel over de genomen maatregelen en onderzocht over de jaren daarna de ontwikkeling van toegezegde structurele maatregelen. Tevens ging zij na of de geïnitieerde maatregelen met betrekking tot de achterstanden in en de kwaliteit van de uitvoering ook voor een langere duur hebben gewerkt. In het rechtmatigheidsonderzoek 2000 ging de Rekenkamer de ontwikkeling in de kwaliteit van het voorschottenbeheer na.
De belangrijkste structurele maatregelen betroffen destijds de verbetering van het integraal management, de opleiding en het invoeren van een incentivebeleid. Tevens voerde het ministerie in 1997 een systeem van toezicht op de tijdige afwikkeling van werkvoorraden in. Het inzicht in de kwaliteit van de uitvoering van de voorschotafwikkeling verkreeg het ministerie onder meer uit de jaarlijkse AD controle.
De Rekenkamer stelde de volgende ontwikkelingen vast bij deze structurele maatregelen.
– Het instrument integraal management is daadwerkelijk in de planning en controlcyclus en het voorschottenbeheer ingevoerd.
– Het ministerie ontwikkelde naast door FEZ geïnitieerde opleidingen voor de financiële functie in 1999 een masterplan voor de invoering van het opleidingentraject. Eind 2000 zijn de (niet verplichte) opleidingen voor integraal management van start gegaan. In 2000 is los daarvan het project Transparante Herinrichting Bedrijfsvoering Posten opgezet, waarin onder meer de eisen aan de financiële functies in kaart worden gebracht en de daarvoor benodigde opleidingen verder ontwikkeld moeten worden. De Rekenkamer stelde vast dat de activiteiten weinig op elkaar afgestemd zijn. Mede hierdoor bleek temporisatie nodig van de opleidingen voor zowel integraal management als de financiële functie.
– Op het terrein van beheer en bedrijfsvoering zijn in 1999 enkele incentives gerealiseerd. Voor het algemene beleid en personeelsbeleid zijn nog geen concrete incentives gerealiseerd. Uit een evaluatie van drie van de vijf incentives bleek alleen dat de werking van de openbare benchmarking op met name de tijdige en juiste uitvoering van het voorschottenbeheer, positief is ervaren.
– Structurele achterstanden in werkvoorraden komen niet meer voor. De tijdige uitvoering en interne bewaking door de budgethouders is sterk verbeterd alhoewel gemiddeld genomen de door de stuurgroep Veiligstellen Financieel Beheer hiervoor ingestelde normen nog niet gehaald zijn.
Uit de AD- bevindingen blijkt dat het voorschottenbeheer als onderdeel van het activiteitenbeheer kwetsbaar is als gevolg van met name onderbezetting op de financiële functies en de geringe betrokkenheid van beleidsmedewerkers de laatste jaren. Ook in 2000 werden bij de uitvoering van het betalen en afrekenen van voorschotten nog veel fouten gemaakt, waaronder f 50 miljoen bij de afrekeningen. De fouten in het voorschottenbeheer maken een groot deel uit van het totale percentage aan aangetroffen fouten, f 115 miljoen dat ook in 2000 de tolerantiegrenzen van de jaarrekening als geheel dicht naderde. Hoewel door de AD en FEZ «lessons learned» acties zijn ondernomen, is de kwaliteit van de uitvoering in 2ooo evenwel zeer matig gebleven.
Hoewel er vorderingen zijn gemaakt, zijn zowel de voortgang in de implementatie als de resultaten van de structurele maatregelen als opleiding en incentives tot dusverre beperkt geweest. Hiermee voldoet de minister maar in beperkte mate aan de destijds gewekte verwachtingen. De maatregelen gericht op een adequate voortgang in het voorschottenproces hebben tot dusverre wel vruchten afgeworpen.
De kwaliteit van de uitvoering van het voorschottenbeheer is echter nog steeds matig en een zwakke schakel in het financiële beheer. Hierin lag de oorzaak voor een zeer groot deel van de in totaal f 115 miljoen in 2000 gevonden fouten en onzekerheden. De Rekenkamer vraagt de minister met klem de volle aandacht te blijven besteden aan de kwaliteit van het voorschottenbeheer om te voorkomen dat opnieuw een bezwaaronderzoek moet worden uitgevoerd. Met name dienen hiervoor de knelpunten als opleiding en bezetting van de voor dit beheer relevante functies op korte termijn te worden opgeheven.
De ministers gaan in hun reactie voornamelijk in op de nieuwe richtlijnen voor het voorschottenbeheer en de implementatie van deze richtlijnen (deze reactie is uitgebreid weergegegeven in punt 2.7.3). Op de matige kwaliteit van de uitvoering
De Rekenkamer betreurt dat de ministers niet ingaan op de bevindingen en conclusies aangaande de matige kwaliteit van de uitvoering van het voorschottenbeheer dat een zwakke schakel in het financieel beheer vormt. Juist omdat in deze problematiek structurele knelpunten schuilen die door de gehele organisatie heen van invloed zijn zoals de gebrekkige richtlijnen voor voorschottenbeheer maar ook de kwantitatieve en kwalitatieve onderbezetting van de beheersfuncties. Alhoewel op diverse onderdelen het ministerie toezeggingen deed ter verbetering mag niet uit het oog worden verloren dat het concreet gaat om een goede bedrijfsvoering hoe dan ook. In afwachting van de realisatie van de diverse verbeterprojecten verwacht de Rekenkamer dat de departementsleiding ad hoc maatregelen neemt om de goede werking van de financiële functie in 2001 te waarborgen.
4.1 Oordeel over de financiële verantwoording
De Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van het Ministerie van Buitenlandse Zaken waarin opgenomen de financiële verantwoording van het agentschap «Centrum tot bevordering van de import uit ontwikkelingslanden» (CBI) voldoet aan de volgende eisen:
• de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.
Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis, met uitzondering van:
• een bedrag van f 2,8 miljoen in de saldibalans dat niet deugdelijk was weergegeven;
• een bedrag van f 4,1 miljoen in de saldibalans waarvan de deugdelijke weergave onzeker was;
• het niet voldoen aan de eisen van de toelichting bij de saldibalans omdat in onvoldoende mate inzicht is gegeven in het verloop van de voorschotmutaties en in de ouderdom van de openstaande voorschotten.
Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van:
• een bedrag van f 41,8 miljoen aan onrechtmatige uitgaven. Zie: 1);
• een bedrag van f 43,8 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen. Zie 1);
• een bedrag van f 0,7 miljoen aan ontvangsten dat onvolledig, onrechtmatig was;
• een bedrag van f 50 miljoen aan afgerekende voorschotten dat onrechtmatig was of waarover de Rekenkamer onzekerheid heeft over de rechtmatigheid, als gevolg van accuratessefouten en onvoldoende onderbouwing van de afgeboekte voorschotten door verschillende centrale diensten en posten.
De financiële verantwoording van het agentschap CBI voldoet aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede eis voldoet deze verantwoording ook.
Indien de vaststelling van fouten en onzekerheden mede is gebaseerd op steekproeftechnieken hanteert de Rekenkamer de volgende uitgangspunten.
Fouten en onzekerheden worden per begrotingsartikel opgeteld. Fouten en onzekerheden per artikel worden op basis van zowel de maximale fout als de meest waarschijnlijke fout berekend. Indien de maximale fout bij een artikel de tolerantiegrens van dat artikel overschrijdt wordt de bijbehorende meest waarschijnlijke fout aangemerkt als overschrijding van de toleranties. De consequentie hiervan is dat er ook artikelen geselecteerd en gerapporteerd worden, waarbij de maximale fout groter is dan de tolerantiegrens maar de meest waarschijnlijke fout daar ruim onder ligt.
In de uitgaven 2000 komen bij elf artikelen overschrijdingen van de tolerantiegrens voor. Dit betreft in totalen f 41,8 miljoen onrechtmatigheden en f 43,8 miljoen onzekerheden. Bij twee van de elf artikelen overschrijdt de meest waarschijnlijke fout al de tolerantiegrens. De fouten en onzekerheden in de uitgaven werden in belangrijke mate op artikel U 07.01 «Personele en materiele lasten Buitenland» gemaakt (ca f 42 miljoen) en veroorzaakt door zowel de Posten als de centrale directie HDPO. Onzekerheden ontstaan deels doordat bij het afsluiten van de AD controle bij de Posten de documenten nog niet alle voor handen waren.
Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 2000 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld (exclusief Agentschap). Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.
Bedragen van de rekening 2000, Ministerie van Buitenlandse Zaken (x f 1 miljoen)
| Verplichtingen1 | Uitgaven1 | Ontvangsten | |
|---|---|---|---|
| Totaal | 13 948,6 | 12 196,8 | 276,4 |
| Geen belangrijke fouten/ onzekerheden | 13 948,6 | 12 111,2 | 276,4 |
| Belangrijke fouten/ onzekerheden | 0,0 | 85,6 | 0,0 |
| Onvolledigheden | 0 | 0 | 0,7 |
1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat op artikelniveau in totaal f 2 561,5 miljoen respectievelijk f 480,2 miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
4.3 Toelichting bij de rekening
4.3.1 Oordeel toelichting bij de rekening
De toelichting bij de rekening 2000 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voldoet aan de eisen.
De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de kengetallen in de toelichting bij de rekening onderzocht. De Rekenkamer definieert een kengetal als iedere combinatie van kwantitatieve informatie die bruikbaar is voor de besturing en/of beheersing van overheidshandelen, met als doel inzicht te geven in activiteiten, prestaties en effecten in relatie tot de ingezette middelen.
De Rekenkamer constateert dat het ministerie ook in 2000 vooral ramingskengetallen heeft gebruikt. Dergelijke kengetallen kennen nauwelijks een relatie met doelstellingen van beleid.
In 1999 gaf de minister aan dat het gebruik van doeltreffendheidskengetallen in de begroting op geen enkel beleidsterrein van Buitenlandse Zaken zinvol is omdat beleidseffecten op het niveau van de begroting niet direct gecorreleerd kunnen worden met de besteding van Nederlandse middelen. In het algemeen deel van de toelichting op de financiële verantwoording 2000 nuanceert de minister dit beeld en geeft hij aan dat de causaliteit tussen Nederlandse inzet en resultaten vaak niet aangetoond kan worden; aantonen dat het plausibel is dat de Nederlandse inzet resultaat heeft gehad zal vaak het hoogst haalbare zijn. Vanuit deze invalshoek heeft het ministerie in 2000 een aanvang gemaakt met het ontwikkelen van doeltreffendheidskengetallen, met name op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.
In de verantwoording over 2000 worden, op één uitzondering na, steeds dezelfde kengetallen gebruikt als in de begroting. De van het DAC van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) overgenomen kengetallen komen niet terug in de verantwoording. Dit zijn kengetallen die een beeld geven van de ontwikkelingen op een wat langere termijn (de beschikbaarheid van veilig drinkwater, de human developmentindex, kindersterfte, de alfabetiseringsgraad en BNP per hoofd van de bevolking in de 17+4 ontwikkelingslanden waarop de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking zich in sterke mate richt).
In de verantwoording worden zowel de ramings- als de realisatiewaarden genoemd; in de artikelsgewijze toelichting is steeds een toelichting gegeven op de verschillen tussen raming en realisatie.
In de verantwoording is de ontwikkeling en de betekenis van de kengetallen conform de toezeggingen voor 2000 op het gebied van kengetallen voldoende uiteengezet.
De AD stelde vast dat de gepresenteerde kengetallen in voldoende mate voldoen aan eisen van betrouwbaarheid, volledigheid en tijdigheid.
De Rekenkamer constateert geen noemenswaardige tekortkomingen ten aanzien van de door het ministerie in de financiële verantwoording 2000 opgenomen kengetallen.
4.4 Saldibalans met toelichting
Jaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans. De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit:
– de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan;
– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.
Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden.
Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 2000. Daarvan worden afgetrokken:
– het totaal van de niet-beoordeelde bedragen;
– het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten.
Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden).
Bedragen van de saldibalans per 31 december 2000, Ministerie van Buitenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen)
| Debet | Credit | |
|---|---|---|
| Totaal | 33 073,7 | 33 073,7 |
| Niet beoordeeld | 26 114,2 | 7185,7 |
| Beoordeeld | 6959,5 | 25 888,0 |
| Geen belangrijke fouten/onzekerheden | 6952,6 | 25 888,0 |
| Belangrijke fouten/onzekerheden | 6,9 | 0,0 |
| Onvolledigheden | 0,0 | 0,0 |
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage. Het betreft posten die niet deugdelijk of onvolledig zijn weergegeven, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave of onzekerheid over de volledigheid van de weergave bestaat.
De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen met uitzondering van de toelichting op de voorschottenstand. In deze toelichting wordt al jaren zonder reden geen inzicht gegeven in het verloop van enige wel genoemde voorschotcategorieën.
De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting bij de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 3434 miljoen als afgerekend verantwoord. De Rekenkamer stelde vast dat deze afrekeningen aan de eisen voldeden met uitzondering van ca 1,5%, bestaande uit een bedrag van f 37 miljoen dat onrechtmatig is afgerekend en een bedrag van f 13 miljoen waaromtrent zij geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen. Zowel bij verschillende departementale directies als bij de Posten is er sprake van diverse onjuistheden dan wel tekortkomingen in de administratieve organisatie bij het afhandelen van verantwoordingen over voorschotten. Met name de fouten en onzekerheden bij verantwoordingen die verband houden met eerder gedane uitgaven op de begrotingsartikelen U 12.01 «Milieubeleid in ontwikkelingslanden» (ca. f 9 miljoen), U 13.08 «Landenprogramma's m.b.t. sociale ontwikkeling» (ca. f 9 miljoen) en U 18.01 «Landenprogramma's m.b.t. economische ontwikkeling» (ca. f 14 miljoen) vormen een groot deel van het totaal van f 50 miljoen.
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
4.5 Financiële verantwoording Agentschap CBI
Het CBI is een in 1998 ingestelde agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 2000 bedroeg het totaal van de baten f 20,7 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 20,6 miljoen. Het resultaat over 2000 bedroeg f 0,1 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 0,2 miljoen en f 0,6 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 2000 bedroegen f11,1 miljoen.
De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.
In 1999 en 2000 heeft de Rekenkamer op verzoek van de Tweede Kamer aandacht besteed aan de door de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten in het kader van het VBTB-proces.
Dit jaar heeft de Rekenkamer onderzocht:
• of de door de Tweede Kamer gevraagde informatie over de beleidsprioriteiten voor 2000 is opgenomen in de financiële verantwoording;
• of met de gepresenteerde gegevens ook het oorspronkelijke doel bereikt wordt: het verhelderen van de relatie tussen de doelen, prestaties en middelen.
Het onderzoek heeft niet tot doel gehad een oordeel te geven over de beleidsprioriteiten. De nadruk ligt op een analyse van de stand van zaken om daarmee de VBTB-ontwikkelingen te ondersteunen.
De Tweede Kamer heeft ten aanzien van Buitenlandse Zaken de volgende drie beleidsprioriteiten aangegeven:
– hulp aan Indonesië;
– effectiviteit multilaterale hulp;
– besteding gelden Europese Structuurfondsen in Nederland (in het bijzonder cofinanciering);
4.6.2 Beleidsprioriteit «Hulp aan Indonesië»
De Tweede Kamer heeft ten aanzien van de prioriteit «Hulp aan Indonesië» gevraagd om meetbare doelstellingen en/of resultaatafspraken aan te geven. Juli 2000 stuurde de minister een brief naar de Tweede Kamer (Tweede Kamer 1999–2000, 26 049, nr. 28) waarin uitgebreid is ingegaan op de samenwerkingsrelatie met Indonesië, die in november 1999 is hervat. Met name het beleid en de globale doelstellingen van de hulp zijn aangegeven.
De hulp aan Indonesië omvat een onderwijsprogramma (Wereldbank), het community recovery program en het partnership for governance reform (United Nations Development Programme (UNDP)) en wordt gekanaliseerd via multilaterale organisaties. Het ministerie is nog in overleg met de UNDP en de Wereldbank over de wijze waarop de organisaties moeten rapporteren over de resultaten. Daarnaast staat in de financiële verantwoording over 2000 dat Indonesië in 2000 in aanmerking kwam voor consolidatie en kwijtschelding van een schuld van f 112 miljoen aan Nederland.
Uiteraard zijn zo kort na de start van de programma's nog geen resultaten te melden. De Rekenkamer is wel van mening dat ter wille van het inzicht in de ontwikkeling van de hulp, de minister in de financiële verantwoording over 2000 het financieel belang van de hulp aan Indonesië had kunnen weergeven, alsmede de in 2000 verrichte activiteiten. Dit had de relatie tussen de doelen, prestaties en middelen kunnen verhelderen.
4.6.3 Beleidsprioriteit «Effectiviteit multilaterale hulp»
De Tweede Kamer heeft voor de beleidsprioriteit «Effectiviteit multilaterale hulp» gevraagd de norm aan te geven die Nederland stelt aan de kwaliteit van de organisaties en van de hulpverlening en aan te geven of de organisaties aan deze normen voldoen. Verder werd gevraagd aan te geven aan welke eisen de verantwoording van internationale organisaties over de besteding van Nederlandse bijdragen dient te voldoen en om aan te geven in welke mate de afgelegde verantwoording aan deze eisen voldoet.
Een tweede cluster vragen betreft de meetbare doelen en bereikbare resultaten tegenover de desbetreffende uitgaven op de rijksbegroting.
Voor de gevraagde prestatiegegevens verwijst de minister in de financiële verantwoording 2000 naar eerdere notities1 over de kwaliteit van multilaterale kanalen. De Rekenkamer gaf toentertijd aan deze appreciaties een zinvol instrument te vinden2 om inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van multilaterale kanalen. Naar haar mening zou echter in vervolg hierop de minister inzicht kunnen geven in de normen voor de kwaliteit van de (hulpverlening van de) multilaterale organisaties en de mate waarin de (hulpverlening van de) organisaties conform deze normen presteren. Door het ontbreken van deze informatie in de financiële verantwoording 2000 heeft naar de mening van de Rekenkamer, de minister de Tweede Kamer sinds de financiële verantwoording 1999 weinig actueel inzicht verschaft in de kwaliteit van multilaterale kanalen voor ontwikkelingssamenwerking.
De eisen aan de verantwoordingsinformatie en de mate waarin multilaterale organisaties aan deze eisen voldoen, krijgen in de financiële verantwoording 2000 weinig aandacht. Volgens de Rekenkamer is het mogelijk deze informatie aan de Tweede Kamer te verstrekken door de verantwoording die de internationale organisaties, waaraan Nederland een bijdrage levert, afleggen over de recht- en doelmatigheid van besteding van de middelen verder te structureren en te aggregeren. De minister nam naar aanleiding van een eerdere aanbeveling van de Rekenkamer maatregelen die kunnen leiden tot meer structurele en uniforme behandeling van verantwoordingsinformatie van internationale organisaties. Over 2000 heeft dit evenwel nog niet geleid tot de relevante informatie op de vragen van de Tweede Kamer in de financiële verantwoording 2000.
Ook zou inzicht in uitgaven aan en effectiviteit van multi-bi projecten kunnen worden gegeven, aangezien op projectniveau de hiervoor benodigde verantwoordingsinformatie voorhanden is.
In de financiële verantwoording 2000 verwijst de minister naar de notitie «samenwerken voor effect». Deze notitie is in juli 2000 naar de Tweede Kamer gezonden (TK 26 237 nr. 1). De minister constateert in deze notitie een ernstig gebrek aan coherentie tussen internationale organisaties en werkt momenteel aan praktische maatregelen om tot een betere samenwerking tussen diverse multilaterale organisaties te komen Deze notitie en de voorgenomen praktische maatregelen is een goede stap naar betere samenwerking tussen en wellicht de effectiviteit van multilaterale organisaties.
4.6.4 Beleidsprioriteit «Besteding gelden Europese Structuurfondsen in Nederland»
De Tweede Kamer verzocht de ministers om een overzicht van de besteding van de Europese Structuurfondsen in Nederland, met bijzondere aandacht voor cofinanciering door de centrale en lokale overheid. De begroting van Buitenlandse Zaken kent geen uitgaven die betrekking hebben op cofinanciering van activiteiten die betaald worden met gelden uit Europese structuurfondsen. Om toch aan de vraag van de Tweede Kamer te kunnen voldoen, zegde de minister in de financiële verantwoording 1998 toe de verantwoording over de besteding van deze gelden interdepartementaal af te stemmen en hierover te rapporteren aan de Tweede Kamer.
In haar rapport over Europese Structuurfondsen (Tweede Kamer 2000–2001, 27 546, nr. 2), concludeerde de Rekenkamer dat de uitvoering van het EU-structuurbeleid vooral geleid wordt door het streven naar volledige besteding van de verworven EU-gelden. De betrokken ministers zouden echter veel meer aandacht moeten besteden aan een nuttige aanwending van de middelen en het bereiken van de gestelde doelen. Ook concludeerde de Rekenkamer dat de Nederlandse regering slechts beperkt zicht heeft op projecten waarvoor cofinanciering geldt.
Inmiddels heeft de regering besloten om te gaan rapporteren over de besteding van de EU-structuurfondsen, inclusief een overzicht van de cofinanciering. Medio 2001 zal hierover een brief naar de Kamer worden gestuurd. De Rekenkamer stelt vast dat er nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden.
4.6.5 Reactie ministers en nawoord Rekenkamer
• Reactie ministers
De ministers zeggen toe in de volgende financiële verantwoording de gevraagde informatie over «Hulp aan Indonesië» op te nemen. Zij onderschrijven de aanbeveling van de Rekenkamer ten aanzien van de beoordeling van de effectiviteit van de multilaterale instellingen.
• Nawoord Rekenkamer
Met de toezegging zullen de ministers in het vervolg actuele informatie inzake de beleidsprioriteiten verstrekken. De Rekenkamer geeft de ministers in overweging, gezien het lange tijdsverloop tot de volgende financiële verantwoording, de Tweede Kamer alsnog in kennis te stellen van de actuele situatie inzake de beleidsprioriteiten.
BIJLAGE Overzicht geconstateerde tekortkomingen 2000 bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken (bedragen x 1 miljoen*)
| Geconstateerde tekortkoming | Jaar van constate- ring | Ontwikkelingen/toezeggingen | Fouten | Onzeker-heden | Artikel | Omschrijving | Omvang | Paragraaf |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Uitgaven | ||||||||
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 2000 | 2,4 | 1,6 | 06.01 | Personeel en materieel Binnenland | 269,3 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden | 2000 | 1,7 | 06.06 | Subsidies en bijdragen | 16,6 | 4.1 | ||
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 1998 | 12,7 | 29,9 | 07.01 | Personeel en materieel Buitenland | 869,6 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 2000 | 0,3 | 5,1 | 07.02 | Gebouwen buitenland | 150,2 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 1999 | 5,9 | 0,1 | 12.01 | Milieubeleid in ontwikkelingslan den | 352,2 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 1999 | 3,9 | 0,1 | 13.08 | Landenprogramma's m.b.t. sociale ontwikkeling | 409,6 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 2000 | 0,1 | 3,1 | 14.07 | Internationaal onderwijs | 138,2 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 2000 | 2,1 | 2,1 | 14.08 | Programma's m.b.t onderwijs en cultuur | 267,4 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden | 1999 | ,5 | 15.04 | Midden en Oost Europa Matra programma | 65,0 | 4.1 | ||
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 2000 | 3,9 | 1,6 | 15.10 | Wederopbouw zuidoost Europa | 408,8 | 4.1 | |
| Onrechtmatig,onjuist, overige onrechtmatigheden Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie | 1998 | 4,2 | 0,1 | 18.01 | Landenprogramma's m.b.t. economische ontwikkeling | 417,8 | 4.1 | |
| Totaal | 41,8 | 43,8 | ||||||
| Ontvangsten | ||||||||
| Onvolledig, ondeugdelijke weergave door onjuiste verantwoording | 0,7 | 09.02 | Restituties contributies | 0,4 | 4.1 | |||
| Totaal | 0,7 | |||||||
| Saldibalans | Absoluut | Absoluut | Saldo 31-12 | |||||
| Ondeugdelijke weergave, ten onrechte op liquide middelen verantwoord. Onzekerheid over de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie. | 1998 | 0,6 | 1,7 | Liquide middelen | 17,1 | 4.4 | ||
| Ondeugdelijke weergave, ten onrechte wel resp. niet op vorderingen verantwoord. Onzekerheid over de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie. | 2000 | 1,3 0,9 | 2,4 | Intra-comptabele vorderingen | 4,7 | 4.4 | ||
| Totaal | 2,8 | 4,1 | ||||||
| Toelichting Saldibalans | Omvang | |||||||
| – Centrale directies/posten Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden. Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie.. | 1997 | De kwaliteit is nog maar net voldoende om binnen de toleranties te blijven. Zie ook regelgeving voorschotten. | 37 | 13 | Toelichting afgerekende voorschotten | 3424 | 3.2 en 4.4 | |
| Onvolledigheid in de toelichting saldibalanspost Voorschotten tav de weergave van het verloop van diverse voorschot categorieën | 2000 | nvt | Nvt | Toelichting saldibalans voorschotten | 4.4 | |||
| Totaal | ||||||||
| Overige tekortkomingen** | ||||||||
| De onderdelen van de jaarplancyclus moeten beter op elkaar aansluiten. Het gelijktijdig opstellen van de jaarplannen en verantwoording door posten en directies leidt er nu toe dat directies onmogelijk tot een goede verantwoording kunnen komen over de eigen doelstellingen en bereikte resultaten over het afgelopen jaar omdat hiervoor een consolidatie van verantwoordingsgegevens afkomstig uit de jaarverantwoording van posten nodig is. De operationalisering van de doelstellingen moet zich nog verder ontwikkelen. Door een gebrek aan concrete doelstellingen zijn de resultaten niet goed meetbaar en zijn plannen en verantwoordingen nog globaal. | 2000 | De jaarplancyclus wordt in 2001 geëvalueerd. BZ zal zoeken naar mogelijkheden om de aansluiting te verbeteren. Nadere invulling van VBTB is een ontwikkeltraject; het format voor de jaarplannen 2001 was al gebaseerd op de VBTB systematiek. | Planning en control | 2.3.2 | ||||
| Het toezicht van FEZ is verbeterd maar nog verre van optimaal | 1998 | In 2001 worden kwaliteitsnormen t.b.v. risicoanalyse geformuleerd. | Financiële functie | 2.4.3 | ||||
| Het ministerie beschikt niet over een afdoend systeem om in een vroegtijdig stadium knelpunten in het proces van visumverlening te signaleren. Ook informatie in geaggregeerde vorm vanuit de Nederlandse vreemdelingenketen en de Schengenpartners is nauwelijks beschikbaar, waardoor controle op de visumverlening onvoldoende is. | 2000 | Nieuwe informatiseringssy stemen zijn in ontwikkeling. Er is extra aandacht voor IC en toezicht door DPC. | Financiële functie | 2.4.3 | ||||
| Er is onduidelijkheid in de samenhang tussen opleidingen voor het integraal management en het financieel beheer. Afstemming tussen de verschillende opleidingen die BZ aanbiedt en een goede communicatie met de budgethouders over deze samenhang is dringend gewenst. | 2000 | BZ werkt het opleidingsbeleid uit. THB en PIM worden op elkaar afgestemd. | Financiële functie | 2.4.3 | ||||
| Personeelsbeleid; het geldende plaatsingssysteem zorgt voor onevenwichtigheden | 2000 | Personeelsbeleid wordt in 2001 bijgesteld | ||||||
| Het ministerie beschikt niet over een totaalbeeld over de ontwikkelingen op gebied van AO bij de budgethouders | 1998 | De Kwaliteitstoets bedrijfsvoering zorgt voor extra informatie: overigens meent BZ wel een voldoende beeld te hebben. | AO beschrijving | 2.5.2 | ||||
| De onderhoudsorganisatie van de AO-beschrijvingen van geautomatiseerde financiële systemen ontbreekt. Hoewel het ministerie hiermee een risico voor het financieel beheer loopt heeft de Rekenkamer begrip voor de afweging van de minister om de prioriteit bij de invoering van het Geïntegreerd Management Informatie Systeem GMIS) te leggen | 1999 | BZ is het hier mee eens; het GMIS moet in 2002 uitkomst bieden. | AO onderhoudsorgani satie | 2.5.2 | ||||
| Het ministerie voldoet eind 2000 nog steeds niet aan het VIR. Evenals in 1999 verliep de voortgang van de implementatie van de VIR beperkt positief alhoewel nog niet aan alle eisen is voldaan De implementatie van de Baseline bij de dienstonderdelen heeft vertraging opgelopen. | 1998 | Het departement heeft in 2000 een goede impuls gegeven aan de implementatie van het VIR. afhankelijkheidsen kwetsbaarheidsana lyse voor de belangrijkste bedrijfsprocessen zijn uitgevoerd dan wel gestart. | Automatisering VIR | 2.6.2 | ||||
| Hoewel het departement in 2000 vorderingen heeft gemaakt bij het realiseren van verbetering in de besturing van de totale informatievoorziening en communicatie vertoonde deze besturing in 2000 nog tekortkomingen op het punt van een gestructureerde gebruikersorganisatie en de beheerorganisatie. | 2000 | Er wordt in algemene zin gewerkt aan het vormen van een gestructureerde gebruikersorganisat ie. | Organisatie van de automatisering | 2.6.2 | ||||
| BZ kan niet met voortduring op de uitkomsten van het begrotingssysteem (MFA), dat noodgedwongen langer operationeel moet blijven, vertrouwen. De Rekenkamer acht ook voor 2000 vergaande wijzigingen in het MFA niet noodzakelijk. | 1998 | Deze situatie duurt nog minstens tot medio 2002, totdat GMIS geheel is geïmplementeerd | Administratiesystemen | 2.6.2 | ||||
| In het ontbreken van een uniforme registratie van het materieel en toezicht door FEZ was eind 2000 nog niet voorzien. Ook zijn bij het belangrijkste in gebruik zijnde voorraadsysteem Planon de knelpunten op het punt van betrouwbaarheid eind 2000 nog niet geheel opgelost. | 1999 | Er is nog geen besluit over Uniforme registratie. FEZ wil materieelbeheer bewaken vis de kwaliteits toets bedrijfsvoering. Opmerkingen over Planon worden ter harte genomen. | Administratiesystemen | 2.6.2 | ||||
| Het departement eerst na medio 2000 serieus gevolg heeft gegeven aan de toezeggingen in 1998 om de werkwijze bij het afwikkelen van voorschoten. Het is nodig dat de ambtelijke leiding stappen zal nemen om tot snelle herziening van de regelgeving te komen, voldoende draagvlak te creëren voor de naleving daarvan en last but not least de technische mogelijkheden in het lopende GMIS project daarvoor te realiseren. | 1997 | BZ heeft medio 2000 een taskforce ingesteld. Medio 2001 moet een werkwijze voor het gehele voorschottenbeheer geïmplementeerd worden. | Regelgeving voorschotten | 2.7.1 | ||||
| Hoewel het financieel beheer bij het CBI in 2000 is verbeterd. stelde de Rekenkamer nog een groot aantal tekortkomingen in het financieel beheer vast. | 1999 | In vervolg op 2000 zijn in 2001 een aantal nieuwe verbeteracties gestart | Agentschap | 2.8.4 | ||||
| De opzet en werking van het toezicht door het ministerie op het financieel beheer van de SNV is als gevolg van de hybride organisatiestructuur, zoals eerder in 1995 is geconstateerd, niet optimaal. | 2000 | Besluitvorming over relatie BZ en SNV wordt voorbereid waarbij toezicht wordt meegenomen. | Stichting Nederlandse ontwikkelingsorg anisatie | 2.9.2 |
* Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden over de volledigheid van de verantwoorde bedragen
** Overige tekortkomingen slaat op de kwalitatieve tekortkomingen, die geen gevolgen hebben voor het oordeel van de Rekenkamer over de financiële verantwoording.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27700-10.html