27 551
Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot wijziging van de bepaling inzake de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester

nr. 4
VERSLAG

Vastgesteld 8 maart 2001

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties¹, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen.

Onder het voorbehoud dat de regering de gestelde vragen tijdig zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

De leden van de PvdA-fractie hebben met waardering kennisgenomen van het voorstel van wet strekkende tot wijziging van de bepaling inzake de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester. Met instemming hebben zij geconstateerd dat het voorgestelde artikel de wijze van aanstelling van beide ambtsdragers uit de Grondwet haalt. Bij de behandeling van het eerdere, nu door de regering ingetrokken, wetsvoorstel om artikel 131 Grondwet volledig te laten vervallen (25 620), hebben de leden van de PvdA-fractie al duidelijk gemaakt voorstander van deconstitutionalisering in deze kwestie te zijn.² Met de regering zijn deze leden van mening dat de huidige grondwettelijke verankering van de aanstellingswijze een vruchtbaar debat over de positie van de burgemeester in een veranderend lokaal bestuur in een zich snel ontwikkelende samenleving blokkeert.

Het resultaat van het huidige voorstel tot wijziging is gelijk aan dat van het eerdere voorstel tot afschaffing: in beide gevallen moet de wetgever de wijze van aanstelling uitwerken. De leden van de PvdA-fractie juichen een dergelijke uitkomst toe, omdat de wetgever eenvoudiger en sneller dan bij een procedure tot grondwetsherziening kan inspelen op toekomstige ideeën over de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester. Daarnaast maakt het de weg vrij voor een discussie over deze aanstellingswijze in de context van een bredere discussie over de toekomstige inrichting van het lokale politieke bestel.

Zij zouden wel graag zien dat de regering nader preciseert waarom een expliciete grondwettelijke opdracht aan de wetgever te verkiezen is boven een impliciete voortvloeiend uit het stelsel van de Grondwet. Waarom is aan de ene kant de aanstellingswijze van een «belangrijk ambt» niet van zodanig gewicht dat deze in de Grondwet moet worden verankerd, maar hecht de regering er aan de andere kant wel aan dat deze een grondwettelijke basis heeft? De regering kiest «bij nader inzien» voor het vastleggen in de Grondwet dat de wetgever de keuze van de aanstellingswijze bepaalt. Treedt zij hierbij volledig in het voetspoor van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie of is zij ook los van de Staatscommissie tot een andere afweging gekomen? Waarom is precies een nieuw voorstel gedaan; had het hiermee gepaard gaande tijdverlies niet kunnen worden voorkomen? (bladzijde 4)

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel met betrekking tot wijziging van artikel 131 van de Grondwet inzake de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester. Zij danken de regering voor de historische schets met betrekking tot de inzichten inzake de benoeming van de burgemeester.

De leden van de VVD-fractie brengen in herinnering dat zij moeite hadden met het wetsvoorstel dat strekte tot het doen van vervallen van de bepaling in de Grondwet inzake de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester (Kamerstuk 25 620). Zij zagen een dergelijke bepaling in beginsel graag grondwettelijk verankerd. Uiteindelijk hebben zij wel voor gestemd wegens afspraken bij het regeerakkoord van 1998. Dit wetsvoorstel bepaalt dat de wijze van aanstelling of benoeming van belangrijke ambten een grondwettelijke basis behoeft. Deze leden zijn van mening dat een grondwettelijk grondslag voor de benoemingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning een beter wetsvoorstel is dan het wetsvoorstel met betrekking tot het doen vervallen van artikel 131 van de Grondwet.

De leden van de VVD-fractie merken voorts op dat zij voorstander blijven van de door de Kroon benoemde burgemeester en commissaris van de koning. Het onderhavige wetsvoorstel gaat een door de Kroon benoemde burgemeester en commissaris van de Koning niet per definitie tegen. De wetgever krijgt immers de opdracht de aanstelling van deze functionarissen te regelen. De door de Kroon benoemde burgemeester blijft dus tot de mogelijkheden behoren. De wetgever heeft evenwel de vrijheid bij het bepalen van de keuze.

Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering zich bij nader inzien aansluit bij het standpunt van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie. De leden van de VVD-fractie vragen de regering te motiveren, waarom zij zich bij nader inzien aansluit bij de Staatscommissie. Welke andere argumenten heeft de regering voor de gemaakte keuze? De leden van de VVD-fractie vernemen deze graag.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit wetsvoorstel en van de historische beschouwing die de regering meende te moeten houden en waaruit moet blijken dat met dit wetsvoorstel wordt aangesloten bij de benadering die door Thorbecke, grondlegger van onze Grondwet, reeds werd voorgestaan. Dat moge wel zo zijn, maar de besluitvorming in de afgelopen 150 jaar is steeds zodanig geweest dat de kroonbenoeming van de commissaris van de Koning en burgemeester behouden is. Deze leden verwijzen voor de door hen gehanteerde argumenten naar het eerder ingediende wetsvoorstel 25 620, dat nu in behandeling is in de Eerste Kamer. Deze leden willen graag weten wat de status is van wetsvoorstel 25 620. Is het zo dat wetsvoorstel 27 551 in plaats treedt van 25 620, waarbij 27 551 dan uiteraard de totale procedure van grondwetswijziging doorloopt?

Het wetsvoorstel beoogt om in de Grondwet een bepaling op te nemen dat de wetgever de aanstellingswijze bepaalt. In tegenstelling tot de Raad van State achten de leden van de CDA-fractie dit niet overbodig. Deze leden zijn het wel eens met de Raad van State wat betreft een ander deel van hun conclusie, namelijk dat in beide gevallen sprake is van een deconstitutionalisering. De bezwaren die de leden van de CDA-fractie op dit punt hadden, hebben zij nog steeds. Zou de positie van de burgemeester, als onafhankelijke en boven de partijen staande bestuurder, niet eerder juist wél grondwettelijk verankerd moeten zijn om zo zijn positie te legitimeren en te ontdoen van veranderende politieke visies op het lokale stelsel?

De leden van de CDA-fractie hebben de indruk dat deze grondwetswijziging noodzakelijk is om de door dit kabinet gecreëerde situatie rondom de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning en dan in het bijzonder de invoering van een raadplegend burgemeestersreferendum, in overeenstemming te brengen met de Grondwet. Dat is toch eigenlijk de omgekeerde weg. Graag ontvangen zij hierop een toelichting.

Hierover leggen de leden van de CDA-fractie de regering de volgende vragen voor: op grond van welke argumenten beweert de regering dat de in de Grondwet verankerde aanstellingswijze een discussie over veranderingen in het lokale bestuur zal verhinderen? Hoe ziet de regering de relatie tussen dualisering van het lokale stelsel en de aanstellingswijze van de burgemeester? Waarom wil de regering nu al de Grondwet wijzigen, terwijl de discussie over de uitvoering van de aanbevelingen van de commissie-Elzinga pas in de volgende kabinetsperiode zal plaatsvinden? Ook beweert de regering dat de discussie over dualisering de bekendheid en vitaliteit van het gemeentelijk bestel zal vergroten; daarbij wenst zij dus ook de burgemeester te betrekken. Waarom worden juist zijn (of haar) positie en aanstellingswijze ter discussie gesteld, terwijl uit diverse onderzoeken blijkt dat de burgers juist over de bekendheid en het functioneren van de burgemeester positief oordelen?

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel wijziging artikel 131 van de Grondwet inzake benoeming van de commissaris van de koningin en de burgemeester.

Bij gelegenheid van het eerdere voorstel tot herziening van de Grondwet, inhoudende schrapping van artikel 131 (25 620), hebben de leden van de D66-fractie reeds kenbaar gemaakt dat zij eraan hechtten dat de kroonbenoeming van de burgemeester uit de Grondwet zou worden geschrapt.

De verankering van de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning in de Grondwet heeft door de tijden heen steeds aanleiding tot discussie gegeven. Een grondwettelijke verankering paste en past nog steeds slecht in de wijze waarop de decentrale inrichting en bevoegdheden in ons staatsbestel zijn geregeld. De leden van de D66-fractie constateren dat vrijwel de gehele organisatie en inrichting van het decentrale stelsel van provincies en gemeenten aan de gewone wetgever worden overgelaten, terwijl alleen de aanstelling van de meest toonaangevende functionaris in de Grondwet wordt geregeld. Dat is toch merkwaardig en valt zeker in deze tijd niet goed meer te verdedigen.

Reeds bij de grondwetsherziening van 1848 heeft Thorbecke getracht de kroonbenoeming in de Grondwet te schrappen. Ook na Thorbecke zijn er nog verscheidene pogingen ondernomen om deze grondwettelijke verankering te doen verwijderen zoals door Buijs in 1887 en door de respectievelijke Staatscommissie Cals-Donner, Biesheuvel en Van Thijn. Steeds weer stond de zware grondwetsherzieningprocedure het welslagen in de weg. Voor een deconstitutionalisering is de steun de afgelopen jaren toegenomen. Zeker nu onlangs in het kader van de discussies rondom de commissie-Elzinga en vervolgens het burgemeestersreferendum zich zelfs een meerderheid van de volksvertegenwoordiging heeft uitgesproken voor een andere wijze van aanstellen van de burgemeester dan de kroonbenoeming. De leden van D66-fractie zouden de regering willen vragen of dit feit alleen al niet zou pleiten voor het in ieder geval verwijderen van de grondwettelijke belemmering.

Zoals bekend mag worden verondersteld, zijn de leden van de D66-fractie voorstander van een door de bevolking gekozen burgemeester en commissaris van de Koning met eigen bevoegdheden als hoofd van respectievelijk het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten. Op die manier krijgen de inwoners van een gemeente of provincie er pas echt zeggenschap over wie zij op die belangrijke post willen hebben. Dat is een kroon op de lokale autonomie en een nieuwe impuls voor de lokale democratie. Zeker na de aanbevelingen van de Commissie-Elzinga waarin meer dualisme in de gemeentelijke structuur wordt bepleit en uitgewerkt, is er naar het oordeel van de leden van de D66-fractie nog meer reden om over te gaan tot een deconstitutionalisering van de aanstelling van de burgemeester.

Hoewel de discussie over de al dan niet deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning een andere is dan de keuze voor een bepaalde wijze van benoemen dan wel verkiezen, constateren de leden van de D66-fractie toch dat een vruchtbare discussie over de positie van de burgemeester in een dualistisch lokaal bestuur tot nu toe werd gehinderd door de grondwettelijke verankering van de aanstellingswijze. Tevens sluiten de leden van de D66-fractie zich aan bij de constatering van de regering dat het gegeven dat voor een wijziging van de aanstellingswijze uiteindelijk de steun van een meerderheid van twee derden in beide kamers moet worden verworven, de discussie over de positie van de burgemeester en de commissaris van de Koning behoorlijk belast. Dat was voor hen ook een van de redenen om er op aan te dringen dat de deconstitutionalisering in het regeerakkoord werd opgenomen.

In tegenstelling tot het vorig voorstel tot herziening van de Grondwet wordt nu voorgesteld wel een uitdrukkelijke opdracht tot regeling van de aanstellingsprocedure aan de wetgever in de Grondwet op te nemen. De leden van de D66-fractie kunnen hiermee wel instemmen vinden, hoewel zij van mening blijven dat zelfs zonder deze opdracht een regeling bij wet voor de hand zou liggen. Zien zij het goed dat de meerwaarde van de nu voorgestelde grondwettelijke bepaling vooral is dat er geen delegatie naar de lagere regelgever wordt toegestaan? Graag zien zij op dit punt een nadere beschouwing van de regering tegemoet.

Deelt de regering de mening van de leden van de D66-fractie dat het aan de wetgever moet worden overgelaten om eerst na ommekomst van de grondwetsherziening vast te leggen hoe de aanstelling van de burgemeester dan wel de commissaris van de Koning geregeld zal worden? De wet zal toch vooral bepaald moeten worden door de meningen die er op dat moment ten aanzien van de aanstelling van de burgemeester dan wel commissaris van de Koning heersen?

De leden van de D66-fractie vragen voorts of het wat de burgemeester en de commissaris van de Koning betreft bij dit voorstel tot herziening van de Grondwet zou moeten blijven. Ligt het niet ook voor de hand, zo vragen zij de regering, om – gezien het rapport van de commissie-Elzinga en de mogelijke uitwerking daarvan – ook de grondwettelijke belemmering voor een verdergaand dualisme uit de Grondwet te verwijderen, zoals artikel 125 over het voorzitterschap van de gemeenteraad?

Het in 1997 ingediende voorstel tot deconstitutionalisering van artikel 131 Grondwet (25 620) heeft de steun gekregen van de leden van de GroenLinks-fractie, aangezien zij van oordeel zijn dat de regels met betrekking tot de aanwijzing van de burgemeester en de commissaris van de Koning op deze wijze beter door de wetgever kunnen worden ingevuld. Daar komt bij dat slagvaardiger kan worden ingespeeld op de wensen die onder de bevolking leven, aangezien de wetgever directer dan nu het geval is in de wet tot uitdrukking kan brengen dat de wijze waarop gezagsdragers zoals burgemeester en commissaris van de Koning worden benoemd, aanpassing behoeft.

Het nu voorliggende voorstel heeft een zelfde strekking als het voornoemde voorstel, met dien verstande dat de regering de adviezen van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie ter harte heeft genomen. In dit voorstel wordt in de Grondwet vastgelegd dat de wetgever de keuze van de aanstellingswijze bepaalt. Door de grondslag van een wettelijke regeling in de Grondwet neer te leggen en toch de wetgever de volledige vrijheid te laten bij de keuze van een wijze van benoeming van burgemeester en commissaris van de Koning, heeft de regering gemeend enigszins af te moeten wijken van haar aanvankelijke voorstel tot schrapping van artikel 131 Grondwet. De leden van de GroenLinks-fractie hebben begrip voor deze visie, maar zijn niet overtuigd van de toegevoegde waarde van deze gewijzigde. De meest voor de hand liggende vraag die zij hebben, is of bij schrapping van artikel 131 Grondwet ervoor gevreesd zou moeten worden dat de wetgever wellicht geen enkele wettelijke regeling in het leven roept waarin de aanstellingswijze van burgemeester en commissaris van de Koning wordt vastgelegd. Bij ontkennende beantwoording van deze vraag biedt de voorgestelde wijziging namelijk geen enkele verbetering ten opzichte van het voorstel waarbij artikel 131 Grondwet wordt geschrapt. Wordt deze vraag bevestigend beantwoord, dan komt vastlegging in de Grondwet voor als een logische stap. Mede met het oog op het advies van de Raad van State zouden de leden van de GroenLinks-fractie graag zien dat de regering deze vraag beantwoordt.

Tot slot verzoeken zij de regering in te gaan op de vraag of niet het gevaar bestaat dat door het schrappen dan wel wijzigen van artikel 131 Grondwet de fluctuaties in de meningen over dit onderwerp vanaf het ontstaan van de Grondwet van 1848 tot uitdrukking zullen komen in regelmatig wijzigende wetgeving op dit gebied. Deze leden zijn is immers van oordeel dat regeling in de Grondwet weliswaar niet gewenst of strikt noodzakelijk is, maar wel garanties biedt tegen al te snelle wetswijzigingen over dit onderwerp.

De leden van de fracties van RPF en GPV hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel. In het licht van eerdere bijdragen van de leden van deze fracties over dit onderwerp zal dit geen verbazing oproepen. Eerdere voorstellen om te komen tot deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester konden niet op hun steun rekenen. De leden van genoemde fracties hebben onder meer nog bij de behandeling van wetsvoorstel 25 620 gesteld de methode van aanwijzing van de burgemeester en de commissaris van de Koning als een wezenlijk onderdeel van het constitutionele recht te beschouwen dat grondwettelijke bescherming verdient. Mede om die reden wilden deze leden geen steun verlenen aan voorstellen om artikel 131 uit de Grondwet te schrappen. De destijds door de regering gegeven argumentatie om daartoe over te gaan, vonden genoemde leden allesbehalve overtuigend.

De leden van de fracties van RPF en GPV zijn ook na lezing van het onderhavige wetsvoorstel niet van gedachten veranderd. In afwijking van het wetsvoorstel 25 620 stelt de regering nu voor om artikel 131 niet volledig te schrappen, maar daarvoor in de plaats te bepalen dat de aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester plaatsvindt volgens regels bij de wet te stellen. Genoemde leden delen de mening van de Raad van State dat dit voorstel materieel op hetzelfde neerkomt als het eerder besproken wetsvoorstel 25 620. In dat opzicht vragen deze leden wat de werkelijke waarde is van een dergelijke aanpassing. De daarvoor gegeven argumenten vinden deze leden uiterst summier. Graag ontvangen zij daarom enige verdieping van het standpunt van de regering.

De leden van de fracties van RPF en GPV hebben ook vragen over het moment van indiening van dit wetsvoorstel. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering in het bijzonder aan het advies van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, in aanvulling op de aanbevelingen van de Commissie-Van Thijn, krachtige argumenten ontleent om tot grondwetswijziging over te gaan. Zoals bekend waren de werkzaamheden van de Commissie-Elzinga voor de leden van genoemde fracties een reden om bij de behandeling van wetsvoorstel 25 620 de regering te vragen niet vooruit te lopen op advisering door de staatscommissie en de besluitvorming daarover. De advisering van Elzinga is inmiddels geruime tijd bekend, maar de besluitvorming daarover is nog niet afgerond. Leden van genoemde fracties vragen de regering waarom zij niet heeft gewacht met het indienen van voorliggend voorstel.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling, maar niet met instemming kennisgenomen van het voorstel om de Kroonbenoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester te deconstitutionaliseren. Zij plaatsen enige vragen en opmerkingen bij het wetsvoorstel.

De aan het woord zijnde leden zijn van mening dat het wetsvoorstel om artikel 131 van de Grondwet te wijzigen, feitelijk op hetzelfde neerkomt als het ingetrokken wetsvoorstel (TK 25 620) dat beoogde artikel 131 geheel te doen vervallen. Immers, het vervallen van dit artikel zou een impliciete regelingsopdracht betekenen voor de gewone wetgever om bij formele wet de aanstellingswijze van de burgemeester te regelen, waar de nu voorgestelde wijziging die regelingsopdracht expliciteert. Zoals de Raad van State terecht opmerkt, verschillen het vorige en het huidige wetsvoorstel inhoudelijk niet van elkaar en hadden de nieuwe argumenten die de regering ontleent aan het rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie in een nota ter overweging aan de Eerste Kamer gezonden kunnen worden. Zeker gezien het vergevorderde stadium van behandeling van wetsvoorstel TK 25 620 had deze procedure voor de hand gelegen. Naar de mening van de leden van de SGP-fractie zal de behandeling van het voorliggende voorstel in twee lezingen dan ook geen enkel nieuw argument voor of tegen opleveren. Zij vragen welk doel met deze gang van zaken gediend kan zijn.

Zoals de regering uit de behandeling van eerdere voorstellen bekend is, zijn deze leden de opvatting toegedaan dat wegens het eigen karakter van de ambten van commissaris van de Koning en burgemeester de Kroonbenoeming voor de personele invulling van die ambten de meest verkieselijke procedure is. Omdat de Kroonbenoeming van commissaris van de Koning en burgemeester tot de essentiële elementen behoort van ons constitutioneel bestel, verdient zij haar plaats in de Grondwet te behouden. Deze leden hebben dan ook geen enkele behoefte aan wijziging van de grondwettelijke bepalingen ter zake.

De leden van de SGP-fractie stellen de relatie tussen dit wetsvoorstel en de plannen om het gemeentelijk en provinciaal bestel te dualiseren aan de orde. Zij vragen de regering of met het oog daarop het niet te meer voor de hand ligt om de Kroonbenoeming in de Grondwet te handhaven. Juist de Kroonbenoeming garandeert dat de commissaris van de Koning en de burgemeester een eigen bevoegdheidsgrondslag houden ten opzichte van de raad respectievelijk de provinciale staten. Kan de regering zich in die gedachtegang verplaatsen?

Daarnaast merken deze leden op dat in de memorie van toelichting de deconstitutionalisering gemotiveerd wordt met het oog op de dualisering: de Grondwet mag volgens de regering geen «loden last» zijn voor een open, inhoudelijke discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester. Deze leden vragen of andere bepalingen in de Grondwet, zoals die over het hoofdschap van raad en staten en het voorzitterschap van burgemeester en commissaris van de Koning (artikel 125 Grondwet), in de gedachtegang van de regering, niet ook een «loden last» vormen voor de discussie over en vormgeving van dualisering. Als de Grondwet geen sta-in-de-weg mag zijn, dan zouden dergelijke bepalingen toch ook gedeconstitutionaliseerd kunnen worden of gewijzigd kunnen worden in een regelingsopdracht? Meer in het algemeen vragen zij of de wens om, zoals de regering zegt, «op een procedureel minder omslachtige wijze te reageren op breed gedragen inzichten ter zake» een argument kan zijn om belangrijke elementen van ons staatsbestel uit de Grondwet te verwijderen. Het gaat hier toch niet om een «procedureel omslachtige wijze», maar om een noodzakelijke zorgvuldigheid die past bij de waarborgfunctie van de Grondwet?

Overigens zien deze leden niet het verband dat de regering in de memorie van toelichting legt tussen «de kwaliteit en de vitaliteit van de lokale democratie» en de aanstellingswijze van de burgemeester: op welke wijze kan een door de Kroon benoemde burgemeester een vitale lokale democratie in de weg staan?

De voorzitter van de commissie,

De Cloe

De griffier van de commissie,

De Gier

---

1 Samenstelling: Leden: Schutte (GPV), Te Veldhuis (VVD), ondervoorzitter, De Cloe (PvdA), voorzitter, Van de Camp (CDA), Van den Berg (SGP), Scheltema-de Nie (D66), Van der Hoeven (CDA), Van Heemst (PvdA), Oedayraj Singh Varma (GroenLinks), Rijpstra (VVD), Noorman-den Uyl (PvdA), Hoekema (D66), Dankers (CDA), O. P. G. Vos (VVD), Rehwinkel (PvdA), Wagenaar (PvdA), Luchtenveld (VVD), De Boer (PvdA), Verburg (CDA), Rietkerk (CDA), Halsema (GroenLinks), Kant (SP), Duijkers (PvdA), Balemans (VVD), De Swart (VVD).

Plv. leden: Rouvoet (RPF), Van Beek (VVD), Zijlstra (PvdA), Van Wijmen (CDA), Ravestein (D66), Augusteijn-Esser (D66), Balkenende (CDA), Barth (PvdA), Rabbae (GL), Cherribi (VVD), Gortzak (PvdA), Dittrich (D66), Wijn (CDA), Van den Doel (VVD), Van Oven (PvdA), Apostolou (PvdA), Cornielje (VVD), Kuijper (PvdA), Mosterd (CDA), Eurlings (CDA), Van Gent (GroenLinks), Poppe (SP), Belinfante (PvdA), Essers (VVD), Nicolaï (VVD).

2 25 620, nr. 4 (Verslag); Handelingen TK 1998–1999, nr. 23 p. 1508–1509.