26 695 Voortijdig school verlaten

Nr. 101 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 24 april 2015

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de brief van 18 december 2014 over de beleidsreactie op de evaluatie van de wijziging in het toezicht op de naleving door scholen van de Leerplichtwet (Kamerstuk 26 695, nr. 97).

De vragen en opmerkingen zijn op 11 februari 2015 aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voorgelegd. Bij brief van 24 april 2015 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Wolbert

Adjunct-griffier van de commissie, Meelker

I	Vragen en opmerkingen uit de fracties	2
1.	Algemeen	2
2.	Wetswijziging: overdracht toezichttaak aan de inspectie	2
3.	Bevindingen evaluatie	3
4.	Vervolg: maatregelen gericht op verbetering van het toezicht	4
II	Reactie van de Staatssecretaris	6

I Vragen en opmerkingen uit de fracties

1. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de evaluatie van de wijziging in het toezicht op de naleving door scholen van de Leerplichtwet en de beleidsreactie hierop en hebben enkele vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de onderhavige brief. Zij juichen toe dat de regering zich blijft inzetten om het voortijdig schoolverlaten verder terug te dringen en menen dat het in dit verband ook nodig is dat verzuimregistratie en -melding door scholen op orde wordt gebracht.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van voorliggende brief. Zij stellen een aantal vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de beleidsreactie op de evaluatie van de wijziging in het toezicht op naleving door scholen van de Leerplichtwet. Deze leden onderschrijven het belang van het registreren en melden van verzuim als een noodzakelijke eerste stap om ongeoorloofd schoolverzuim terug te kunnen dringen. Bovendien kan ongeoorloofd schoolverzuim een voorbode zijn van vroegtijdig schoolverlaten. Alle reden dus om goed toe te zien op de naleving door scholen van de Leerplichtwet. De genoemde leden hebben enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de beleidsreactie op de evaluatie van de wijziging in het toezicht op de naleving door scholen van de Leerplichtwet. Zij zien aanleiding tot het stellen van enkele vragen

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling en enige zorg kennisgenomen van de evaluatie van de wijziging van de Leerplichtwet inzake naleving door scholen. Zij vinden het opmerkelijk dat juist ten aanzien van cruciale punten in de wetsbehandeling, zoals de signaleringsfunctie van de leerplichtambtenaren, nauwelijks resultaat lijkt te zijn geboekt.

2. Wetswijziging: overdracht toezichttaak aan de inspectie

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris verder in te gaan op de verdeling van taken tussen de gemeente en de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie). Met name vragen zij wie de uiteindelijke verantwoordelijkheid heeft voor de professionalisering van de leerplichtambtenaren. Hoe krijgt deze in de praktijk vorm en op welke wijze houdt de inspectie daar toezicht op, zo vragen zij.

Verder vragen deze leden waar precies de verschillen zitten tussen het toezicht dat uitgevoerd wordt door gemeenten en toezicht dat uitgevoerd wordt door de inspectie. Deze leden vragen of de Staatssecretaris het verschil in naleving kan verklaren.

De leden van de SGP-fractie constateren dat sommige gemeenten een vorm van toezicht op de naleving van de Leerplichtwet blijken te hanteren buiten de wet om. Deze leden vragen wat het oordeel van het kabinet is over dergelijke initiatieven.

3. Bevindingen evaluatie

Het verzuim neemt de laatste jaren af, dat is voor leden van de VVD-fractie goed nieuws. Toch lezen deze leden in de voorliggende evaluatie dat er een aantal mogelijkheden zijn om het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet te verbeteren. De genoemde leden zijn van mening dat het onderzoek laat zien dat intensiever toezicht leidt tot betere naleving van de wet door scholen en dat betere naleving weer bijdraagt aan minder verzuim. Is de Staatssecretaris het eens met deze conclusie, zo vragen de genoemde leden.

Het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet functioneert het beste in het mbo¹, waar het onderdeel uitmaakt van het reguliere toezicht van de inspectie. Waarom is het toezicht op naleving van de Leerplichtwet niet opgenomen in het reguliere inspectiekader in het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs? Vanaf wanneer zal dit wel het geval zijn, zo vragen de genoemde leden.

Bij gemeenten die samenwerken met de inspectie via een samenwerkingsovereenkomst is het toezicht ook verbeterd. Waarom werken nu slechts 53 gemeenten via samenwerkingsovereenkomsten met de inspectie samen? Gaat de Staatssecretaris zich inspannen om meer gemeenten zover te krijgen via een dergelijke samenwerking het toezicht in te richten, zo vragen de genoemde leden.

Zoals gezegd geldt voor de meeste onderwijsvormen dat er enkel risicogericht toezicht bestaat op de naleving van de Leerplichtwet, dit toezicht valt of staat dus bij het aantal signalen die bij de inspectie binnenkomen. Nu blijkt uit de evaluatie dat er maar weinig signalen doorkomen. Hoe komt dit? De expertise van leerplichtambtenaren is cruciaal voor de uitvoering van de Leerplichtwet. Hoe gaat de Staatssecretaris ervoor zorgen dat alle leerplichtambtenaren op de hoogte zijn van de regelgeving en mogelijkheden en ook worden opgeleid om tekortkomingen te melden, zo vragen zij.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat uit de evaluatie blijkt dat leerplichtambtenaren uit de gemeenten die geen samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten met de inspectie nauwelijks melding doen van tekortkomingen van scholen in de naleving van de Leerplichtwet. Kan de Staatssecretaris uitleggen welke maatregelen hij neemt om deze gemeenten, en daarmee de leerplichtambtenaren, te wijzen op de wenselijkheid om tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet te melden bij de inspectie, zo vragen deze leden.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de naleving van de Leerplichtwet met name op het mbo is verbeterd en in de gemeenten die een samenwerkingsverband hebben afgesloten met regionale bureaus leerplicht. Wel zijn deze leden geschrokken dat in de gemeenten zonder samenwerkingsverband de leerplichtambtenaren nauwelijks tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet door scholen melden. Als reden wordt door de Staatssecretaris aangegeven de onbekendheid van de leerplichtambtenaar om tekortkomingen in de naleving door scholen te melden aan de inspectie. Deze leden vragen de Staatssecretaris aan te geven hoe het kan dat deze leerplichtambtenaren, drie jaar na invoering van de wijziging van de wet, hier nog geen weet van hebben. Welke maatregelen troffen deze leerplichtambtenaren wel als ze tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet constateerden, zo vragen zij.

De genoemde leden vragen voorts de Staatssecretaris aan te geven of via het toezicht van de inspectie wel in beeld is bij welke scholen de verzuimregistratie niet op orde is en hoe daar op geacteerd is door de inspectie de afgelopen jaren. Gaarne een toelichting.

De leden van de D66-fractie lezen dat de naleving van de Leerplichtwet in veel gemeenten, en met name in het po², vo³ en so⁴, nog onder de maat is. Binnen gemeenten met samenwerkingsovereenkomsten is wel goed toezicht. Gemeenten met een samenwerkingsovereenkomst controleren scholen op hun verzuimbeleid en het melden en registreren van verzuim. Deze manier van werken lijkt sterk op de situatie van vóór de wetswijziging. De genoemde leden vragen de Staatssecretaris toe te lichten in hoeverre de resultaten van het evaluatieonderzoek aangeven dat de manier van toezicht van voor de wetswijziging effectiever was.

De leden van de SGP-fractie merken op dat uit de evaluatie blijkt dat juist in situaties waar gemeenten het voortouw nemen bij de controle op scholen goede resultaten geboekt worden. Deze leden constateren dat scholen vaak ook positief zijn over deze initiatieven. Hoe oordeelt het kabinet in dit licht over het succes van de wetswijziging die het toezicht op scholen juist uit handen van de gemeente heeft gehaald? Is dit een verstandige beslissing geweest of werkt de figuur van de samenwerkingsovereenkomst vertroebeling van de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen in de hand, zo vragen deze leden.

De genoemde leden vragen voorts in hoeverre leerplichtambtenaren voldoende zicht (kunnen) hebben op de procedure bij verwijdering van leerlingen. Hoe weet de leerplichtambtenaar dat aan de wettelijke vereisten is voldaan, bijvoorbeeld dat door de school voor voortgezet onderwijs daadwerkelijk met de inspectie is overlegd over verwijdering, zo vragen zij.

De genoemde leden vragen welke inspanningen door Ingrado de afgelopen jaren zijn verricht om de wettelijke kaders en het belang van meldingen bij de inspectie onder de aandacht te brengen. Hoe kan het gebeuren dat leerplichtambtenaren vaak niet op de hoogte zijn van basale regels en mogelijkheden ten aanzien van het toezicht op scholen, zo vragen zij.

Deze leden vragen voorts welke acties de inspectie de afgelopen jaren heeft verricht zodra duidelijk werd dat leerplichtambtenaren slechts zeer beperkt melding doen inzake het verzuimbeleid van scholen. Waarom zijn vroegtijdige verbeteringen uitgebleven, terwijl de gebrekkige naleving van de Leerplichtwet juist de aanleiding vormde voor de wetswijziging? Zij vragen waarom niet veel eerder bij Ingrado onder de aandacht is gebracht dat de mogelijkheid van meldingen actief benut moet worden.

4. Vervolg: maatregelen gericht op verbetering van het toezicht

De leden van de PvdA-fractie constateren dat voor gemeenten die proactief willen bijdragen aan de naleving van de Leerplichtwet door scholen het mogelijk blijft om daartoe een samenwerkingsovereenkomst te sluiten met de inspectie. Deze leden vragen of de Staatssecretaris dit enkel openlaat als zomaar een mogelijkheid, of dat hij dit ook wil stimuleren. Indien hij dit wil stimuleren, op welke wijze gaat hij dit dan doen?

In de gesprekken die de Staatssecretaris laat voeren met gemeenten en scholen in verband met de extra investeringen in de kwaliteit van de verzuimaanpak komt vanzelfsprekend het registreren en melden van verzuim door scholen aan de orde, evenals het door de leerplichtambtenaar melden aan de inspectie van tekortkomingen in de naleving. De leden vragen de Staatssecretaris toe te lichten wat op dit laatste punt tot nu toe de bevindingen zijn.

De Staatssecretaris meldt dat hij de inspectie vanaf het schooljaar 2015–2016 in het voortgezet onderwijs en het speciaal onderwijs naar het verzuimbeleid laat kijken. Nu kent het toezichtkader daar al langer de formulering: «De school heeft een effectief beleid om schoolverzuim te voorkomen.» Waarom, zo vragen deze leden, heeft de inspectie tot nog toe hieraan kennelijk minder aandacht aan geschonken.

Scholen die niet worden bekostigd uit de kas van het Rijk hoeven uiteraard niet te voldoen aan bekostigingsvoorwaarden, maar zij moeten wel onder schooltijd onderwijs aanbieden in de zin van de Leerplichtwet indien leerplichtige leerlingen daar staan ingeschreven. Enkele jaren geleden heeft de toenmalige Staatssecretaris Dijksma zulke scholen aangesproken op de manier waarop hun onderwijsaanbod op dit punt tekortschoot. De genoemde leden menen dat er een sluipend gevaar bestaat dat leerplichtige jongeren een onderwijsachterstand oplopen indien zij bij een niet-bekostigde school worden beziggehouden met een lesprogramma dat onvoldoende de naam onderwijs verdient. Deelt de Staatssecretaris deze mening? In hoeverre houdt de huidige Staatssecretaris hier de ontwikkelingen in het vizier? Wat zijn zijn bevindingen met betrekking tot de onderwijskwaliteit op deze scholen voor niet bekostigd onderwijs, zo vragen de genoemde leden.

De leden van de SP-fractie merken op dat de Staatssecretaris het voeren van gesprekken met scholen als actiepunt noemt. Deze leden vragen de Staatssecretaris aan te geven op welke wijze deze gesprekken tot concrete verbeteringen zullen gaan leiden. Welk effect hebben die gesprekken op de werkwijze van de leerplichtambtenaar? Het melden van gesignaleerde tekortkomingen door de leerplichtambtenaar moet toch vanzelfsprekend onderdeel zijn van zijn werk? Hoe kan het dat dit nu niet automatisch gebeurt, zo vragen zij.

De inspectie gaat per volgend schooljaar programmatisch handhaven. De genoemde leden vragen welke consequenties het heeft voor scholen, wanneer blijkt dat de Leerplichtwet niet goed wordt gehandhaafd.

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris of het mogelijk is eerder actie te ondernemen dan 2017 (als de volgende evaluatie plaatsvindt) in het geval de situatie niet snel verbetert. Ten slotte zijn de genoemde leden benieuwd hoe de Staatssecretaris de kwaliteit van de verzuimaanpak gaat verbeteren. Immers, met alleen het registreren en melden van verzuim los je het verzuim niet op.

De leden van de D66-fractie constateren dat de Staatssecretaris aangeeft een aantal acties te zullen ondernemen om het toezicht op de Leerplichtwet te verbeteren, namelijk: meer aandacht voor verzuimregistratie, programmatisch handhaven op het vo, het besef van het belang van het melden van tekortkomingen in de naleving en uitwisseling van kennis en ervaring stimuleren. De genoemde leden vragen of de Staatssecretaris ook de mogelijkheid van samenwerkingsovereenkomsten onder de aandacht van scholen en gemeenten zal brengen. Daarnaast weet 64% van scholen niet of hun gemeente een samenwerkingsovereenkomst met de inspectie heeft. De genoemde leden vragen de Staatssecretaris dit punt mee te nemen in gesprekken met scholen en gemeenten.

De leden van de SGP-fractie vinden het belangrijk dat niet onnodig tijd verloren wordt om verbeteringen door te voeren. Zij vragen welke tussentijdse acties het kabinet onderneemt om te toetsen of de informatie-uitwisseling tussen leerplichtambtenaren en de inspectie voldoende gestalte krijgt. Zij willen weten hoe voorkomen wordt dat ontwikkelingen opnieuw gedurende twee jaar stagneren en dat – indien nodig – pas na de volgende evaluatie actie kan worden ondernomen.

II Reactie van de Staatssecretaris

1. Inleiding

Graag dank ik de leden van de fracties van VVD, PvdA, SP, CDA, D66 en SGP voor hun vragen en opmerkingen bij de beleidsreactie op de evaluatie van de wijziging in het toezicht op de naleving door scholen van de Leerplichtwet. Ik zal hierna op de vragen van de fracties ingaan. Ik houd bij de beantwoording de indeling van het verslag aan.

2. Wetswijziging: overdracht toezichttaak aan de inspectie

De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris verder in te gaan op de verdeling van taken tussen de gemeente en de inspectie. Met name vragen zij wie de uiteindelijke verantwoordelijkheid heeft voor de professionalisering van de leerplichtambtenaren. Hoe krijgt deze in de praktijk vorm en op welke wijze houdt de inspectie daar toezicht op, zo vragen zij.

Voordat ik inga op de taakverdeling tussen gemeente en Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de verantwoordelijkheid voor de professionalisering van de leerplichtambtenaren, licht ik eerst toe wat destijds de aanleiding was voor de nieuwe taakverdeling.

Zowel het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet door scholen (verplichting van scholen een verzuimbeleid te voeren, verzuim te registeren en te melden), als het toezicht op de naleving door ouders en jongeren (het inschrijven van de leerling op een school en deze geregeld bezoeken) was voorheen bij de gemeenten belegd. Dit stuitte op een aantal belemmeringen:

• Veel gemeenten hadden onvoldoende capaciteit om invulling te geven aan hun toezichttaken op het terrein van leerplicht. De handhavingstaken vanuit de gemeenten richtten zich met name op de naleving van de Leerplichtwet door jongeren en hun ouders en veel minder op de naleving door scholen.

• Omdat leerplichtambtenaren bij het terugdringen van verzuim van jongeren nauw samenwerken met de scholen, was het voor hen lastig tevens als toezichthouder of handhaver op te treden richting scholen.

• Er konden tussen scholen verschillen zijn in de handhaving, omdat de scholen te maken hadden met verschillende toezichthouders: vanuit de eigen gemeente werd toegezien op de naleving van de Leerplichtwet.

Daarom is destijds besloten het toezicht op de naleving door scholen in handen te leggen van de organisatie die ook op andere thema's al toezicht hield op de school: de inspectie. De inspectie kan met gemeenten een samenwerkingsovereenkomst sluiten over de uitvoering van het toezicht. De gemeente voert dan namens de inspectie het toezicht uit.

De gemeenten behielden de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet door ouders en leerlingen en konden de beschikbare capaciteit voor leerplicht enkel daarvoor gaan inzetten. Het is zodoende in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de gemeente om te zorgen dat de leerplichtambtenaar adequaat is opgeleid om toe te zien op de naleving van de Leerplichtwet door ouders en leerlingen. De vereniging van leerplichtambtenaren, Ingrado, spant zich in voor een passend professionaliseringsaanbod voor leerplichtambtenaren die worden opgeleid als buitengewoon opsporingsambtenaar; de ontwikkeling van het aanbod wordt door mij financieel ondersteund. De inspectie houdt geen toezicht op de professionalisering van de leerplichtambtenaren.

De leden van voornoemde fractie vragen waar precies de verschillen zitten tussen het toezicht dat uitgevoerd wordt door gemeenten en toezicht dat uitgevoerd wordt door de inspectie.

Op grond van de Leerplichtwet moet een leerplichtige jongere zijn ingeschreven op een school en deze school geregeld bezoeken. De gemeente houdt er toezicht op dat ouders en jongeren deze wettelijke verplichtingen nakomen. De Leerplichtwet verplicht scholen een verzuimbeleid te voeren, ongeoorloofd verzuim te registreren en verzuim te melden op het moment dat dat meer dan zestien uur in vier weken bedraagt. De inspectie ziet er op toe dat scholen deze wettelijke verplichtingen nakomen.

Als de inspectie een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten met een gemeente, voert die gemeente het toezicht op de scholen namens de inspectie uit. De gemeente hanteert daarbij dezelfde uitgangspunten en werkwijze als de inspectie hanteert voor het toezicht op scholen in de gemeenten die géén samenwerkingsovereenkomst met de inspectie hebben gesloten.

Voorts vragen deze leden of de Staatssecretaris het verschil in naleving kan verklaren.

De onderzoekers concluderen dat de naleving van de leerplicht door scholen met name verbeterd is in het vo en mbo. Het verschil in naleving tussen de verschillende onderwijssectoren kan als volgt worden verklaard:

• 1. In het mbo is het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet onderdeel geworden van het reguliere toezicht, waardoor meer instellingen het toezicht hebben ervaren.

• 2. In vo en mbo is meer verzuim dan in het po, waardoor er vanuit leerplicht en scholen meer aandacht is voor een goede registratie en melding van verzuim.

• 3. Het streven naar het verminderen van het voortijdig schoolverlaten heeft ook bijgedragen aan de betere naleving in deze sectoren: omdat verzuim een voorbode is van voortijdig schoolverlaten, is er in vo en mbo de afgelopen jaren meer aandacht geweest voor het registreren en melden van verzuim van jongeren in de leeftijd van 12–23 jaar.

De leden van de SGP-fractie constateren dat sommige gemeenten een vorm van toezicht op de naleving van de Leerplichtwet blijken te hanteren buiten de wet om. Deze leden vragen wat het oordeel van het kabinet is over dergelijke initiatieven.

Vanzelfsprekend moeten gemeenten zich bij hun activiteiten houden aan het mandaat dat zij op basis van de wet hebben.

3. Bevindingen evaluatie

Het verzuim neemt de laatste jaren af, dat is voor leden van de VVD-fractie goed nieuws. Toch lezen deze leden in de voorliggende evaluatie dat er een aantal mogelijkheden is om het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet te verbeteren. De genoemde leden zijn van mening dat het onderzoek laat zien dat intensiever toezicht leidt tot betere naleving van de wet door scholen en dat betere naleving weer bijdraagt aan minder verzuim. Is de Staatssecretaris het eens met deze conclusie, zo vragen de genoemde leden.

Ja, ook de onderzoekers trekken immers op basis van de uitkomsten van het onderzoek deze conclusie: «Op plekken waar het toezicht wel merkbaar is veranderd, namelijk in gemeenten met samenwerkingsovereenkomst en in het mbo, heeft het toezicht wel een duidelijk effect op de naleving en daarmee op het verzuim."⁵

Het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet functioneert het beste in het mbo, waar het onderdeel uitmaakt van het reguliere toezicht van de inspectie. De leden van de VVD-fractie vragen waarom het toezicht op naleving van de Leerplichtwet niet is opgenomen in het reguliere inspectiekader in het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs? Vanaf wanneer zal dit wel het geval zijn, zo vragen de genoemde leden.

In het reguliere toezicht voor po, vo en (v)so zijn reeds indicatoren opgenomen. In dit kader wordt op beleidsniveau gekeken naar het verzuimbeleid van scholen. In aanvulling hierop wordt vanaf komend schooljaar in vo en (v)so net als in het mbo op uitvoerend niveau naar de naleving van de Leerplichtwet gekeken, bijvoorbeeld door na te gaan of de absente leerling als ongeoorloofd afwezig is geregistreerd.

Waarom, zo vragen de leden van de PvdA-fractie, heeft de inspectie tot nog toe kennelijk minder aandacht geschonken aan het verzuimbeleid in het voortgezet en speciaal onderwijs, terwijl het toezichtkader daar al langer de formulering kent «De school heeft een effectief beleid om schoolverzuim te voorkomen?»

De door de PvdA-fractie genoemde formulering en de artikelen uit de Leerplichtwet bieden de inspectie een handvat voor het toezicht. De inspectie loopt bij het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving niet standaard alle onderdelen van de wet na en dat hoeft ook niet: elk jaar wordt opnieuw vastgesteld waar de prioriteiten liggen, naast de wettelijke bepalingen die in het kader van het reguliere toezicht worden onderzocht. Dit is het zogenaamde programmatisch handhaven. Tot op heden is in bovengenoemde sectoren aan andere wet- en regelgeving prioriteit toegekend, en is het toezicht op naleving door scholen van de genoemde indicatoren en de Leerplichtwet risicogericht ingericht (op basis van signalen). Vanaf komend schooljaar wordt programmatisch gehandhaafd in vo en (v)so door bij een aselecte steekproef van scholen op uitvoerend niveau te kijken naar de naleving van de Leerplichtwet. Hierbij wordt in de verzuimadministratie nagegaan of de scholen het ongeoorloofd verzuim naar behoren registreren en het wettelijk te melden verzuim, ook daadwerkelijk melden. Het verzuimbeleid krijgt zo in die sectoren meer aandacht in het toezicht door de inspectie op wet- en regelgeving. Ik verwacht dat dat een positief effect zal hebben op de naleving en het verzuim in deze sectoren. In het primair onderwijs is het verzuim relatief laag; voor deze sector is het programmatisch handhaven van de Leerplichtwet nog in ontwikkeling.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de reden dat nu slechts 53 gemeenten via samenwerkingsovereenkomsten met de inspectie samenwerken.

Het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten is met name voor grotere gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten een optie. Die gemeenten moeten beschikken over voldoende medewerkers om de controles uit te kunnen voeren. Ook moet de gemeente ervoor zorgen dat die medewerkers goed opgeleid zijn voor de uitvoering van de toezichttaken. De uitvoering gebeurt volgens de gestandaardiseerde werkwijze die is vastgelegd in het beleidskader «Bundeling van kracht» van de inspectie. Kansen voor verdere uitbreiding van het aantal gemeenten met een samenwerkingsovereenkomst liggen met name in samenwerking tussen gemeenten die gezamenlijk aan de vereisten kunnen en willen voldoen.

Gaat de Staatssecretaris zich inspannen om meer gemeenten zover te krijgen via een dergelijke samenwerking het toezicht in te richten, zo vragen de leden van de VVD-fractie. De leden van de PvdA-fractie vragen of de Staatssecretaris het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst met de inspectie enkel openlaat als zomaar een mogelijkheid, of dat hij dit ook wil stimuleren. Indien hij dit wil stimuleren, op welke wijze gaat hij dit dan doen? De leden van de D66-fractie vragen of de Staatssecretaris ook de mogelijkheid van samenwerkingsovereenkomsten onder de aandacht van scholen en gemeenten zal brengen.

Ik heb Ingrado gevraagd gemeenten die belangstelling hebben voor het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst met de inspectie, samen te brengen met ervaringsdeskundigen vanuit de bestaande samenwerkingsovereenkomsten. Zo kunnen zij hun kennis en ervaringen uitwisselen. Ingrado en de inspectie streven er naar voor de zomer van 2015 drie bijeenkomsten te laten plaatsvinden. Zoals hiervoor aangegeven vraagt het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst van gemeenten een investering (personeel, professionalisering). Als gemeenten die investering willen doen, juich ik dat van harte toe. Ik vind het belangrijk dat gemeenten een weloverwogen besluit nemen over het al dan niet sluiten van een samenwerkingsovereenkomst. De ervaringen van gemeenten die reeds zo'n samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten, geven inzicht in de baten en lasten van een samenwerkingsovereenkomst. Dat inzicht is nodig om te kunnen afwegen of het voor de gemeente wenselijk en haalbaar is om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe het komt dat maar weinig signalen doorkomen?

Uit het onderzoek komen twee redenen voor het beperkte aantal signalen naar voren:

• Een deel van de leerplichtambtenaren is niet op de hoogte van de mogelijkheid om signalen over tekortkomingen in de naleving aan de inspectie door te geven.

• Leerplichtambtenaren kiezen ervoor bij tekortkomingen eerst vanuit de gemeente verbetering in de naleving te bewerkstelligen. Dit gebeurt bijvoorbeeld door interventie door de wethouder of de directeur van de dienst onderwijs. Een signaal aan de inspectie wordt in deze gevallen als een escalatiemogelijkheid gebruikt voor het geval de eigen interventie niet tot verbetering leidt. Indien wel verbetering optreedt, is een signaal aan de inspectie niet meer nodig.

Hoe gaat de Staatssecretaris ervoor zorgen dat alle leerplichtambtenaren op de hoogte zijn van de regelgeving en mogelijkheden en ook worden opgeleid om tekortkomingen te melden, zo vragen de leden van de VVD. De leden van de PvdA-fractie constateren dat uit de evaluatie blijkt dat leerplichtambtenaren uit de gemeenten die geen samenwerkingsovereenkomst hebben gesloten met de inspectie nauwelijks melding doen van tekortkomingen van scholen in de naleving van de Leerplichtwet. De leden van de PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris uit te leggen welke maatregelen hij neemt om de gemeenten die geen samenwerkingsovereenkomst met de inspectie hebben gesloten, en daarmee de leerplichtambtenaren, te wijzen op de wenselijkheid om tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet te melden bij de inspectie.

Net als de leden van de VVD- en de PvdA-fracties wil ik dat leerplichtambtenaren beter op de hoogte zijn van de mogelijkheid een signaal aan de inspectie af te geven en indien nodig van die mogelijkheid gebruik maken. Daarom heb ik in mijn beleidsreactie aangegeven om op de volgende manieren deze mogelijkheid onder de aandacht te brengen:

• in de gesprekken met gemeenten over hun verzuimaanpak.

• door Ingrado en de Inspectie, bijvoorbeeld in werkbezoeken, in Ingrado Magazine en op hun websites.⁶

De leden van de SGP-fractie vragen welke inspanningen door Ingrado de afgelopen jaren zijn verricht om de wettelijke kaders en het belang van meldingen bij de inspectie onder de aandacht te brengen.

Ingrado heeft in bijeenkomsten met leerplichtambtenaren (zoals werkconferenties en rayonbijeenkomsten) aandacht besteed aan de wijzigingen in het toezicht en aan het belang van het melden van tekortkomingen bij de inspectie. Ook op de website van Ingrado en in Ingrado Magazine is het onder de aandacht gebracht.

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris aan te geven hoe het kan dat deze leerplichtambtenaren, drie jaar na invoering van de wijziging van de wet, nog geen weet hebben van de mogelijkheid om tekortkomingen in de naleving door scholen te melden aan de inspectie. En de SGP-fractie vraagt hoe het kan gebeuren dat leerplichtambtenaren vaak niet op de hoogte zijn van basale regels en mogelijkheden ten aanzien van het toezicht op scholen, zo vragen de leden van de SGP-fractie.

Ondanks alle communicatie rondom deze wijziging in het toezicht blijken niet alle leerplichtambtenaren goed geïnformeerd te zijn over hoe zij kunnen handelen wanneer zij tekortkomingen constateren in de naleving van de Leerplichtwet door scholen. Wat de reden hiervan is, is niet onderzocht. De uitkomsten van het onderzoek zijn echter aanleiding om extra actie te ondernemen. Ingrado en de inspectie zijn daarom gevraagd om opnieuw stil te staan bij de mogelijkheid via het loket Signalenbox van de inspectie tekortkomingen te melden. In de beleidsreactie bij de evaluatie en in de voorgaande beantwoording van vragen van de VVD- en PvdA-fracties heb ik aangegeven op welke wijze dat gebeurt.

Welke maatregelen troffen deze leerplichtambtenaren wel als ze tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet constateerden, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

Het melden van gesignaleerde tekortkomingen door de leerplichtambtenaar moet toch vanzelfsprekend onderdeel zijn van zijn werk? Hoe kan het dat dit nu niet automatisch gebeurt, zo vragen de leden van de SP-fractie.

Het betrekken van de inspectie is niet automatisch onderdeel van het werk. Escalatie naar de inspectie vindt plaats als dit noodzakelijk wordt geacht en als andere gesprekken (zoals in voorgaande antwoorden aangegeven) niet afdoende zijn. Uit de gesprekken met de gemeenten over hun verzuimaanpak komt naar voren dat leerplichtambtenaren de laatste jaren juist veel meer schoolgericht en op scholen gaan werken. Hierdoor zien leerplichtambtenaren meer en kunnen zij wat zij zien aankaarten bij de school.

Van Ingrado hoor ik dat leerplichtafdelingen die geen samenwerkingsovereenkomst hebben, bij tekortkomingen in de naleving door scholen, de wethouder of de directeur van de dienst onderwijs vragen daarover met de school in gesprek te gaan. Afspraken rond verzuim worden vaak ook bekrachtigd in een verzuimagenda die in het op overeenstemming gericht overleg tussen gemeente en samenwerkingsverband passend onderwijs wordt vastgesteld. Is er dan toch nog een situatie waar het verzuimbeleid en de verzuimaanpak tekort schiet, dan wordt veelal persoonlijk contact met de inspectie gezocht, gevolgd door een signaal in de Signalenbox van de inspectie.

De leden van de CDA-fractie vragen voorts de Staatssecretaris of via het toezicht van de inspectie wel in beeld is bij welke scholen de verzuimregistratie niet op orde is en hoe daar op geacteerd is door de inspectie de afgelopen jaren. De leden van de SP-fractie vragen welke consequenties het heeft voor scholen, wanneer blijkt dat de Leerplichtwet niet goed wordt gehandhaafd.

In het mbo maakt het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet onderdeel uit van het reguliere toezicht: de inspectie bezoekt instellingen eens in de drie jaar, zodat periodiek van iedere instelling wordt nagegaan of de verzuimregistratie op orde is. Bij de scholen in primair, (voortgezet) speciaal en voortgezet onderwijs vindt het toezicht risicogericht plaats. Dat betekent dat de inspectie uitgaat van naleving van de Leerplichtwet door de school, tenzij signalen op een mogelijk tegendeel wijzen. De inspectie neemt signalen mee in het reguliere toezicht, of treedt bij een ernstig signaal direct op. Naast de leerplichtambtenaar kunnen ook anderen, zoals ouders, signalen afgeven. Ook in het mbo acteert de inspectie in voorkomende gevallen op signalen.

Leidt een onderzoek naar de naleving van de Leerplichtwet door een school of instelling tot het oordeel «onvoldoende», dan volgt na een aantal maanden een tweede controle. Wanneer het oordeel opnieuw onvoldoende is, vindt na een aantal maanden een derde controle plaats. Wanneer het oordeel ook bij de derde controle onvoldoende is, gaat de inspectie over tot het opleggen van een bestuurlijke boete namens de Minister. Sinds 2012 is in 19 gevallen, voornamelijk in het mbo, een bestuurlijke boete opgelegd in verband met het niet goed naleven van de Leerplichtwet.

In het voortgezet en (voortgezet) speciaal onderwijs wordt de Leerplichtwet vanaf schooljaar 2015–2016 naast risicogericht, ook programmatisch gehandhaafd. Dat wil zeggen dat de inspectie prioriteit geeft aan het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet door scholen. Dit gebeurt door bij periodieke schoolbezoeken, in aanvulling op de indicatoren uit het toezichtkader, na te gaan hoe het gesteld is met de naleving door scholen van de wettelijke voorschriften uit de Leerplichtwet, zoals geoperationaliseerd in het toezichtkader.

De leden van de D66-fractie lezen dat de naleving van de Leerplichtwet in veel gemeenten, en met name in het po, vo en so, nog onder de maat is. Binnen gemeenten met samenwerkingsovereenkomsten is wel goed toezicht. Gemeenten met een samenwerkingsovereenkomst controleren scholen op hun verzuimbeleid en het melden en registreren van verzuim. Deze manier van werken lijkt sterk op de situatie van vóór de wetswijziging. De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris toe te lichten in hoeverre de resultaten van het evaluatieonderzoek aangeven dat de manier van toezicht van voor de wetswijziging effectiever was. De leden van de SGP-fractie merken op dat uit de evaluatie blijkt dat juist in situaties waar gemeenten het voortouw nemen bij de controle op scholen goede resultaten geboekt worden. Deze leden constateren dat scholen vaak ook positief zijn over deze initiatieven. Hoe oordeelt het kabinet in dit licht over het succes van de wetswijziging die het toezicht op scholen juist uit handen van de gemeente heeft gehaald?

Met de wetswijziging zijn de knelpunten opgelost die aanleiding waren voor de wetswijziging:

• Er konden verschillen zijn tussen scholen bij de handhaving als gevolg van verschillen in de interpretatie van de Leerplichtwet door gemeenten. Er is nu één eenduidig toezichtkader, namelijk het toezichtkader van de inspectie. Ook in gevallen waar de gemeente (namens de inspectie) het toezicht uitoefent, is dit de basis voor het toezicht.

• Leerplichtambtenaren waren zowel belast met het nalevingstoezicht op de scholen, als op ouders en leerlingen. De handhaving op de naleving door scholen is nu bij de inspectie belegd. Bij gemeenten met een samenwerkingsovereenkomst is het scholentoezicht gescheiden van het toezicht op de naleving door leerlingen en ouders. De leerplichtambtenaar die samenwerkt met de school om leerlingverzuim te stoppen is niet tevens toezichthouder op de school.

• Door een aantal gemeenten is aangegeven dat de relatie met de scholen is verbeterd, nu de gemeenten niet ook hoeven te handhaven richting scholen. Die betere relatie helpt om succesvol samen te werken bij het terugdringen van verzuim.

• Gemeenten hadden onvoldoende capaciteit voor leerplicht beschikbaar gesteld. Nu hoeft de beschikbare capaciteit voor leerplicht enkel te worden ingezet voor het toezicht op de naleving door ouders en leerlingen.

In het evaluatieonderzoek dat al twee jaar na invoering werd uitgevoerd, is onderzocht of de gewijzigde wijze van toezicht effectief is. Wat betreft het toezicht op en de handhaving van het verzuim in het mbo is dat intensiever geworden en daarmee effectiever. Het risicogericht toezicht op de naleving door scholen in het po, (v)so en vo is dat op dit moment nog niet. In vervolg op de werkwijze in het mbo wordt daarom ook vanaf schooljaar 2015–2016 in het (v)so en vo het toezicht verscherpt door programmatisch te handhaven. Voor het po volgt dit later.

De winst van de gesloten samenwerkingsovereenkomsten is de extra inzet vanuit de betrokken gemeenten op het toezicht op de naleving door scholen. De gemeenten plegen die inzet vanuit een heldere rol en eenduidige werkwijze op basis van het beleidskader van de inspectie. Ik ben dan ook van mening dat de scheiding van het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet door ouders en jongeren (door de gemeente) en dat op de naleving door scholen (door de inspectie) een goede keuze is geweest. Ik verwacht dat in de komende jaren het positieve effect steeds zichtbaarder zal worden.

Is dit een verstandige beslissing geweest of werkt de figuur van de samenwerkingsovereenkomst vertroebeling van de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen in de hand, zo vragen de leden van de SGP-fractie.

Gemeente en inspectie hebben op grond van de samenwerkingsovereenkomst een duidelijke taakverdeling in het toezicht en de handhaving vanuit één visie op het toezicht op de naleving. De gemeenten die een samenwerkingsovereenkomst met de inspectie sluiten stellen hiervoor tijd en middelen beschikbaar. Daardoor komt de samenwerkingsovereenkomst goed uit de verf. Bij deze gemeenten kunnen de rollen van handhaver op de naleving door scholen en partner van de school bij het terugdringen van verzuim bij verschillende medewerkers worden belegd. Bij deze gemeenten is er dan ook geen sprake van een vertroebeling van verantwoordelijkheden.

De genoemde leden vragen voorts in hoeverre leerplichtambtenaren voldoende zicht (kunnen) hebben op de procedure bij verwijdering van leerlingen. Hoe weet de leerplichtambtenaar dat aan de wettelijke vereisten is voldaan, bijvoorbeeld dat door de school voor voortgezet onderwijs daadwerkelijk met de inspectie is overlegd over verwijdering, zo vragen zij.

Niet de leerplichtambtenaar, maar de inspectie ziet toe op de naleving van de wettelijke bepalingen in de sectorwetten en de Leerplichtwet omtrent verwijdering. De leerplichtambtenaar kan slechts toezien op de naleving van de Leerplichtwet door de ouders en leerlingen. De school meldt een beslissing tot verwijdering terstond aan leerplicht (Leerplichtwet art 18 lid 1) en aan de inspectie (inrichtingsbesluit WVO art 14 lid 3). Alvorens tot verwijdering over te gaan, overlegt de school in het voortgezet onderwijs bovendien met de inspectie over haar voornemen tot verwijdering (Inrichtingsbesluit WVO art 14 lid 2). Na die melding heeft de inspectie overleg met de school. In de andere sectoren bestaat de verplichting tot overleg over het voornemen tot verwijdering en melding van de beslissing tot definitieve verwijdering aan de inspectie, niet. Bij een voornemen tot verwijdering vindt binnen de school en/of de gemeente veel overleg en afstemming plaats. Dit gebeurt bijvoorbeeld in het overleg van het zorgadviesteam, waar leerplicht aanwezig is, of tijdens thuiszittersbesprekingen. De inspectie geeft aan dat die eventuele gemeentelijke afspraken om contact te hebben over een voornemen tot verwijdering niet wettelijk verplicht zijn, maar veelal wel lokaal in protocollen zijn vastgelegd.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom niet veel eerder bij Ingrado onder de aandacht is gebracht dat de mogelijkheid van melding actief benut moet worden.

Al in een vroegtijdig stadium, namelijk bij de wetswijziging zelf, is het belang benadrukt van het melden bij de inspectie van tekortkomingen in de naleving. In vervolg hierop is in de communicatie van Ingrado met leerplichtambtenaren het belang benadrukt van het gebruik van het loket Signalenbox, zodat de inspectie geïnformeerd wordt over tekortkomingen in de naleving van de Leerplichtwet door scholen.

Waarom zijn vroegtijdige verbeteringen uitgebleven, terwijl de gebrekkige naleving van de Leerplichtwet juist de aanleiding vormde voor de wetswijziging, zo vragen de leden van de SGP-fractie?

Waar het gaat om de naleving van de Leerplichtwet door scholen blijkt uit de evaluatie dat die in vo en mbo sinds de wetswijziging verbeterd is. Met de voorgenomen intensivering van het toezicht in vo en (v)so ga ik er van uit dat de wetswijziging nog meer effect gaat krijgen.

Deze leden vragen voorts welke acties de inspectie de afgelopen jaren heeft verricht zodra duidelijk werd dat leerplichtambtenaren slechts zeer beperkt melding doen inzake het verzuimbeleid van scholen.

Met de evaluatie van de wetswijziging is pas duidelijk geworden dat leerplichtambtenaren beperkt melding doen van tekortkomingen in het verzuimbeleid van scholen. In mijn beleidsreactie bij de evaluatie heb ik aangegeven welke maatregelen ik, samen met Ingrado en de inspectie naar aanleiding daarvan neem. Zie ook mijn eerdere antwoord op de vragen van de leden van de VVD- en PvdA-fracties.

4. Vervolg: maatregelen gericht op verbetering van het toezicht

De leden van de PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris toe te lichten wat tot nu toe de bevindingen zijn uit de gesprekken met gemeenten over hun verzuimaanpak, ten aanzien van het registreren en melden van verzuim en het melden aan de inspectie van tekortkomingen in de naleving. De leden van de SP-fractie vragen de Staatssecretaris aan te geven op welke wijze deze gesprekken tot concrete verbeteringen zullen gaan leiden. Ook vragen deze leden welk effect die gesprekken hebben op de werkwijze van de leerplichtambtenaar? De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd hoe de Staatssecretaris de kwaliteit van de verzuimaanpak gaat verbeteren. Immers, met alleen het registreren en melden van verzuim los je het verzuim niet op. Daarnaast weet 64% van de scholen niet of hun gemeente een samenwerkingsovereenkomst met de inspectie heeft. De genoemde leden vragen de Staatssecretaris dit punt mee te nemen in gesprekken met scholen en gemeenten.

Het doel van de gesprekken met gemeenten en samenwerkingsverbanden is te komen tot verdere verbetering van de verzuimaanpak van gemeenten, scholen en samenwerkingsverbanden. In de gesprekken zijn zowel het toezicht op de naleving van de scholen, als de mogelijke rollen en acties van de leerplichtambtenaar besproken. Ook is, zoals de CDA-fractie vraagt, gesproken over de samenwerkingsovereenkomst met de inspectie. Of deze er is, en zo niet: dat er mogelijkheden zijn om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten. De gesprekken dragen op deze wijze bij aan de kennis van de leerplichtambtenaren van het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet.

In de leerplichtbrief die ik uw Kamer op de Dag van de Leerplicht heb toegestuurd zijn de belangrijkste opbrengsten van de gesprekken en een aantal maatregelen naar aanleiding daarvan uiteengezet.⁷ In de vervolggesprekken met de gemeenten en samenwerkingsverbanden zal ik afspraken maken over hoe zij ervoor zorgen dat in 2020 daadwerkelijk niemand langer dan drie maanden op een passend aanbod hoeft te wachten.

De leden van de PvdA-fractie menen dat er een sluipend gevaar bestaat dat leerplichtige jongeren een onderwijsachterstand oplopen indien zij bij een niet-bekostigde school worden beziggehouden met een lesprogramma dat onvoldoende de naam onderwijs verdient. Deelt de Staatssecretaris deze mening? In hoeverre houdt de huidige Staatssecretaris hier de ontwikkelingen in het vizier?

Ik deel de mening van de PvdA-fractie dat een lesprogramma dat onvoldoende de naam onderwijs verdient, kan leiden tot onderwijsachterstanden bij de leerlingen die dat programma volgen. Om een school te zijn als bedoeld in de Leerplichtwet, moet voldaan worden aan wettelijke criteria aan het onderwijs, of het nu bekostigd onderwijs is of niet. Wordt daaraan niet voldaan, dan brengt de inspectie een negatief oordeel over de school uit en rapporteert zij hierover aan het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente. Bij een negatief oordeel kan op de school de leerplicht niet meer worden vervuld. Dat wil zeggen dat de betreffende leerlingen naar een andere school moeten om daar aan de verplichtingen te voldoen die zij op grond van de Leerplichtwet hebben.

Jaarlijks stuurt de inspectie een vragenlijst naar de niet-bekostigde scholen, waarbij zij informeert naar veranderingen in de opzet en in organisatorische en inhoudelijke invulling van het onderwijs op de school. In principe eens in de twee jaar voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek op deze scholen uit om na te gaan of zij nog steeds voldoen aan de criteria in het toezichtkader. Tijdens dit onderzoek beoordeelt de inspectie (zoals in de toezichtkaders staat) ook de vraag: krijgen de leerlingen voldoende tijd om zich de lesstof eigen te maken?

Wat zijn de bevindingen van de Staatssecretaris met betrekking tot de onderwijskwaliteit op de scholen voor niet bekostigd onderwijs, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.

Tot nu toe voldoen vrijwel alle beoordeelde niet-bekostigde scholen aan de twee gestelde eisen:

• Zij kunnen beschouwd worden als een dagschool in de zin van de Leerplichtwet.

• Zij programmeren voor de leerlingen voldoende tijd om zich het leerstofaanbod eigen te maken.

In de loop der jaren hebben enkele niet-bekostigde negatief beoordeelde scholen de onderwijsvoorziening gestaakt uit eigen initiatief danwel na juridische procedures.

Verder rapporteert de inspectie met enige regelmaat over deze scholen in het Onderwijsverslag.

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris of het mogelijk is eerder actie te ondernemen dan in 2017 (als de volgende evaluatie plaatsvindt) in het geval de situatie niet snel verbetert. De leden van de SGP-fractie vragen welke tussentijdse acties het kabinet onderneemt om te toetsen of de informatie-uitwisseling tussen leerplichtambtenaren en de inspectie voldoende gestalte krijgt. Zij willen daarnaast weten hoe voorkomen wordt dat ontwikkelingen opnieuw gedurende twee jaar stagneren en dat – indien nodig – pas na de volgende evaluatie actie kan worden ondernomen.

In mijn beleidsreactie bij het evaluatieonderzoek heb ik aangegeven welke maatregelen ik samen met Ingrado en de inspectie neem om te zorgen dat het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet verbetert en dat handhaving plaatsvindt. Het toezicht op de handhaving van de Leerplichtwet heeft mijn continue aandacht. In de periode tot de evaluatie zal ik in de leerplichtbrief rapporteren over de ondernomen acties ter verbetering van het toezicht en de naleving van de Leerplichtwet en de daarmee behaalde resultaten. Als daar aanleiding toe is, zal ik tussentijds maatregelen nemen.

---

1 mbo: middelbaar beroepsonderwijs

2 po: primair onderwijs

3 vo: voortgezet onderwijs

4 so: speciaal onderwijs

5 Toezicht op naleving, evaluatie wijziging Leerplichtwet 1969, KBA Nijmegen, november 2014, pagina 48.

6 Kamerstuk 26 695, nr. 97.

7 Kamerstuk 26 695, nr. 100.