26 662
Uitbreiding tegemoetkoming studiekosten

nr. 2
NOTA

Inhoudsopgave

	Introductie	2
1.	De gedachte achter de Wet tegemoetkoming studiekosten	3
	Inleiding	3
	De Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS)	3
	Geschiedenis	4
	Regeerakkoord 1998	5
	WTS eerste fase	6
	WTS tweede fase	7
2.	De kosten van een schoolgaand kind	9
	Waaruit bestaan de schoolkosten	9
	Hoe kijken ouders en scholieren aan tegen de schoolkosten	10
	Normbedragen en kostendekkendheid	12
	De laagste inkomens	13
	Een groter aantal normbedragen?	14
	Een ander betalingsritme?	15
	Tot slot	16
3.	De relatie tussen het ouderlijk inkomen en de tegemoetkoming studiekosten	16
	De harde inkomensgrens in de WTS	16
	De armoedeval breken	17
	Een andere oplossing voor de terugval in inkomen	19
	Vergelijking van beide varianten	20
	Conclusie	23
	Tot slot	23
4.	De tegemoetkoming bij meer schoolgaande kinderen	24
	Meer schoolgaande kinderen in een gezin	24
	Waarom een telkinderensystematiek	24
	Telkinderen in andere regelingen	25
	Keuze voor een telkinderensystematiek	26
	Conclusie	26
	Tot slot	27
5.	Lesgeld	27
	De hoogte van het lesgeld	27
	Vrijstelling, vermindering en restitutie van lesgeld	29
	Kwartaalsystematiek bij tussentijdse uitstroom	32
	Halfjaarsystematiek bij tussentijdse uitstroom	32
	Bijzondere familieomstandigheden	32
	Geen restitutie bij uitstroom zonder diploma	32
	Restitutie bij overstap naar bbl	33
	Inning van lesgeld in termijnen: evaluatie	33
	Tot slot	34
6.	Conclusies	34
	Kosten van scholen en kosten van leerlingen	34
	Kosten van leerlingen	35
	Kosten van scholen	35
	Grenzen aan de ondersteuning, groei van eigen mogelijkheden	36
	Meer kinderen in één gezin	36
	De glijdende schaal	36
	De uitkomsten	37
	De beoordeling van de uitkomst van de rekensom	38
7.	Verbeterde wetgeving	39
	De wetgeving nader bezien vanuit de inhoud	39
	Peiljaar van t-3 naar t-2	39
	Peiljaarverlegging	39
	De wetgeving nader bezien vanuit de uitvoering	40
	Steun aan volwassenen zonder studiefinanciering of basistoelage (hoofdstuk IV WTS)	40
	Leerlingen in (deeltijd-)mavo/-havo/-vwo	41
	Lerarenopleidingen in de tekortvakken	42
8.	Financieel overzicht	42
	De berekening van de uitgaven voor de glijdende schaal	43
	Variabelen in de berekening	43
	Meerjarenraming	45
9.	Bijlage	46
	Onderzoeken	46
	Het betalingsritme inzake de WTS, Intomart BV, Hilversum, april 1999-06-04.	46
	Herziening Wet Tegemoetkoming Studiekosten, 2e fase, Een kwalitatief onderzoek, Intomart BV, Hilversum, mei 1999	47
	Gebruikte afkortingen	49

Introductie

De financiële tegemoetkomingen voor mensen met schoolgaande kinderen worden ruimer. Het regeerakkoord van 1998 stelt meer geld beschikbaar voor meer mensen.

– Als de kosten van het volgen van onderwijs zijn gestegen, kunnen met het extra geld hogere tegemoetkomingen worden uitgekeerd. Meer in het bijzonder kan worden bekeken hoe de tegemoetkoming aan de allerlaagste inkomens wordt verhoogd. Ook verschillen in kosten per leerling verdienen de aandacht.

– Omdat de huidige regeling is gebaseerd op hele harde inkomensgrenzen zijn de uitkomsten ervan voor burgers soms erg onredelijk. Met het extra geld kunnen nu meer mensen worden bereikt en kunnen de overgangen worden verzacht.

– Omdat zich in de praktijk problemen voordoen wanneer ouders kosten moeten maken voor meer schoolgaande kinderen, is er reden om extra rekening te gaan houden met de samenstelling van het gezin.

Om ouders met schoolgaande kinderen beter te ondersteunen, moeten we ook kijken naar de andere kant van de medaille: de verplichte bijdrage van ouders in de financiering van het onderwijs (het les- en cursusgeld). De schoksgewijze stijging van het lesgeld en de strikte koppeling aan de kosten van scholen staan een evenwichtige ontwikkeling van het lesgeld in de weg.

Tenslotte verdient de systematiek van de wet en de uitvoering daarvan aandacht (onderhoudsbeurt).

Dit voorjaar is een wijziging van de Wet tegemoetkoming studiekosten door de Tweede Kamer aanvaard. Daarmee is een eerste stap gezet naar een betere regeling. Een deel van het extra geld is daarmee verdeeld. Deze beleidsnota is op te vatten als de uitwerking en verdieping van het debat dat bij die gelegenheid met de Kamer is gevoerd. De vragen die daar centraal stonden, vormen ook het hart van deze nota.

Elk van die vragen moet op zijn merites worden beoordeeld en van een antwoord worden voorzien. De samenhang tussen de antwoorden is een punt van gewicht. In de eerste plaats omdat uiteindelijk één samenhangende regeling tot stand moet komen. Maar ook omdat een verdeling moet worden gevonden tussen de inzet van het extra geld voor de hogere normvergoedingen, voor de zachtere inkomensgrenzen, voor het meewegen van meer kinderen in één gezin en voor andere gerechtvaardigde doelen. Er is meer geld beschikbaar voor meer mensen. In deze nota worden de principes neergelegd die aan de verdeling van dat geld over die mensen ten grondslag moeten liggen.

De opbouw is daarbij zo dat in het eerste hoofdstuk het probleem, de aanleiding en context worden geschetst. Vervolgens worden in de hoofdstukken 2 tot en met 5 de verschillende vragen behandeld. In hoofdstuk 6 worden de conclusies gepresenteerd. Hoofdstuk 7 gaat in op de kwaliteit van de wet en de uitvoering en kondigt een kritische beoordeling aan van een deel van de bestaande wet. In hoofdstuk 8 wordt het financiële kader geschetst.

Nadat de nota in de Kamer is behandeld, kan de wetswijziging voor de tweede fase ingaan. De uiteindelijke wet moet in het schooljaar 2001–2002 van kracht worden.

Dan kan meer geld beter over meer mensen worden verdeeld.

HOOFDSTUK 1 DE GEDACHTE ACHTER DE WET TEGEMOETKOMING STUDIEKOSTEN

Onderwijs kost veel geld. Het is voornamelijk de overheid die investeert in de kosten van het onderwijs, maar ook de ouders betalen mee. In dit hoofdstuk wordt aangegeven hoe de balans is gezocht tussen overheidsfinanciering en het eigen aandeel van ouders. De Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS) speelt daarin een belangrijke rol. Er wordt aandacht besteed aan de tegemoetkoming waarvoor ouders nu in aanmerking kunnen komen, aan het regeerakkoord van 1998 en aan de maatregelen die naar aanleiding daarvan al zijn genomen. Ook komt een aantal in de Tweede Kamer opgeworpen vragen aan de orde.

Inleiding

Onderwijs is kostbaar. Dat mag ook, want onderwijs is belangrijk. Studeren is investeren. De verantwoordelijkheid voor deze investering wordt gedeeld door de overheid en ouders met schoolgaande kinderen. Het overgrote deel van de onderwijskosten neemt de overheid voor haar rekening, in de vorm van gebouwen, inventaris, beheerskosten en lerarensalarissen. Maar ook de ouders betalen mee aan de kosten van het onderwijs: boeken, leermiddelen, excursies, reiskosten, de (vrijwillige) ouderbijdrage enzovoorts. Het lesgeld vormt daarbinnen nog een bijzondere categorie.

Ouders hebben die kosten meestal ook over voor het onderwijs van hun kinderen. Maar het gaat intussen wel om veel geld.

Het gezin Van Waterbreedth telt 2 schoolgaande kinderen. Petra is 16 en zit in 4 mavo; Phil is bijna 18 jaar en zit in 6 vwo. De heer en mevrouw Van Waterbreedth hebben in schooljaar 1999–2000 een gezamenlijk belastbaar inkomen van f 55 200. Dit jaar zijn zij voor de schoolkosten van Petra bijna f 900 kwijt en voor die van Phil zelfs f 1 025. Bovendien moet voor beide kinderen lesgeld van f 1 775 worden betaald. Totaal is het gezin Van Waterbreedth dit jaar f 5 475 kwijt aan schoolkosten.

Onderwijs toegankelijk voor iedereen

Veel ouders kunnen dergelijke lasten dragen, maar een beperkte groep ouders kan dat niet. Een lager inkomen mag deelname aan het onderwijs niet belemmeren. Daarom stelt de overheid geld beschikbaar in het kader van de Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS). De WTS geeft ouders met een lager inkomen recht op een bijdrage in de kosten die direct samenhangen met het volgen van onderwijs. De overheid investeert dus in onderwijs in het algemeen en in de toegankelijkheid van het onderwijs voor de lagere en middeninkomens in het bijzonder.

WTS is doeluitkering

De WTS is bedoeld om ouders tegemoet te komen in de schoolkosten die zij moeten maken. Daarin verschilt de WTS van de Wet op de studiefinanciering (WSF). De WSF is als inkomensvoorziening niet alleen bedoeld als bijdrage in de kosten van studie maar ook in de kosten van levensonderhoud. Ouders van kinderen jonger dan 18 jaar ontvangen voor de kosten van levensonderhoud kinderbijslag.

De Wet tegemoetkoming studiekosten (WTS)

Wie komen in aanmerking?

De WTS biedt ouders van leerlingen die jonger zijn dan 18 jaar in het voortgezet onderwijs en de beroepsopleidende leerweg (bol) de mogelijkheid van een tegemoetkoming in de studiekosten. De tegemoetkoming bestaat uit een kostendekkende vergoeding van het lesgeld en een tegemoetkoming in de overige studiekosten:

– Ouders moeten lesgeld betalen voor schoolgaande kinderen die aan het begin van het schooljaar 16 jaar of ouder zijn. Afhankelijk van het gezamenlijk belastbaar inkomen kunnen ouders in aanmerking komen voor een vergoeding van dat lesgeld.

– Ouders maken ook andere kosten dan het lesgeld voor hun schoolgaande kinderen. Afhankelijk van het gezamenlijk belastbaar inkomen kunnen ouders een tegemoetkoming ontvangen voor kosten die direct samenhangen met het volgen van een opleiding (zoals boeken, algemene leermiddelen, leermiddelen voor beroepsgerichte vakken zoals kleding, gereedschap, eigen materialen en reiskosten).

Alle leerlingen van 18 jaar en ouder in het voortgezet onderwijs ontvangen maandelijks een vaste toelage die niet afhankelijk is van het inkomen van hun ouders: de basistoelage. Sinds 1 januari 1997 komen leerlingen in het voortgezet onderwijs vanaf hun 18e verjaardag immers niet meer in aanmerking voor studiefinanciering. Ter vervanging van de basisbeurs en de kinderbijslag (die de ouders van deze leerlingen dan ook niet meer krijgen), is de basistoelage geïntroduceerd. De basistoelage is te vergelijken met de basisbeurs en de kinderbijslag; zij is onafhankelijk van het inkomen. Hier is overigens als uitzondering wel sprake van een bijdrage in de kosten van levensonderhoud. Uitwonende leerlingen ontvangen namelijk een hogere basistoelage dan thuiswonende leerlingen.

Leerlingen van 18 jaar en ouder kunnen daarnaast zelf aanspraak maken op de lesgeldvergoeding en de tegemoetkoming in de overige studiekosten. Hiervoor blijft het ouderlijk inkomen wel relevant.

Welke regeling?

In schema:

Schema 1: soort overheidsbijdrage afhankelijk van leeftijd en onderwijssoort.

Leerlingen die deeltijdmavo, -havo of -vwo volgen en studerenden die een lerarenopleiding in een zogenoemd tekortvak volgen, die géén basistoelage of studiefinanciering ontvangen, kunnen eveneens vanaf 18 jaar in aanmerking komen voor een vergoeding voor het les-, cursus- of college- geld en een tegemoetkoming in de overige studiekosten.

Geschiedenis

Verfijnde regeling vóór 1996

Ook vóór de invoering van de WTS in augustus 1996 gaf de overheid als tegemoetkoming in de studiekosten geld aan mensen met een laag inkomen. Op basis van de toen bestaande Regelingen konden ouders/leerlingen vier verschillende tegemoetkomingen ontvangen: een tegemoetkoming in de directe schoolkosten, een tegemoetkoming in de reiskosten van thuiswonende leerlingen, een les- of cursusgeldvergoeding en een tegemoetkoming in de meerkosten van de uitwonende leerlingen. Er bestonden dertien inkomensgrenzen. De hoogte van de tegemoetkoming was afhankelijk van de leeftijd van het schoolgaande kind. Bovendien werd er rekening gehouden met verschillende schoolgaande kinderen binnen een gezin. Op die manier ontstonden vele tientallen normbedragen.

In die situatie was de overheid doorgeschoten in haar differentiatie; er werd te veel getracht maatwerk te leveren. Een eerste vereenvoudiging van de Regelingen vond plaats in het schooljaar 1993–1994. Bij de invoering van de WTS in 1996 is dit streven naar vereenvoudiging voor zowel de overheid als de doelgroep verder doorgevoerd.

Te grote vereenvoudiging vanaf 1996–1997

De voordelen van een eenvoudig stelsel zijn evident: de regeling is duidelijk en daarmee gemakkelijk uit te leggen, de uitvoeringslasten zijn beperkt en de praktische zekerheid dat het systeem zal functioneren, is maximaal. Deze argumenten zijn destijds doorslaggevend geweest.

Tegelijkertijd is bij de vormgeving van de WTS geprobeerd de overheid een meer bescheiden rol te geven, op enige afstand van de individuele omstandigheden van burgers. Destijds zijn de nadelen van een dergelijke grofmazige regeling in individuele situaties geaccepteerd. In zijn consequenties kan de huidige WTS daardoor echter tot maatschappelijke problemen leiden.

De heer en mevrouw Möller hebben 3 kinderen, de tweeling Gerrie en Berrie van 17 en Mo van 14. Alle drie kinderen zitten op het vwo.

Meneer Möller heeft een belastbaar inkomen van f 51 515. Mevrouw werkt in een bakkerij en heeft een belastbaar inkomen van f 2 000. Omdat beiden een gezamenlijk belastbaar inkomen hebben van meer dan f 52 023, ontvangen zij in schooljaar 1999–2000 voor hun schoolgaande kinderen geen lesgeldvergoeding of tegemoetkoming in de studiekosten. Zou mevrouw Möller geen baantje hebben gehad, dan zou het gezamenlijk belastbaar inkomen f 51 515 zijn. Het gezin Möller zou dan 2 maal de lesgeldvergoeding van f 1 775 en 3 maal de tegemoetkoming in de overige studiekosten van f 968 ontvangen. In totaal loopt het gezin Möller door de f 2 000 die mevrouw Möller verdient f 6 454 aan tegemoetkoming mis.

Balans

Er is daarom reden voor verfijning van de WTS. Daarbij zal de juiste balans gezocht moeten worden tussen differentiatie en eenvoud. Het regeerakkoord van 1998 schept daarvoor de ruimte.

Regeerakkoord 1998

250 miljoen extra

Momenteel wordt op jaarbasis ongeveer 425 miljoen gulden uitgegeven aan de WTS. In het regeerakkoord van 1998 is vastgelegd dat aan het budget voor de WTS vanaf 2002 structureel een bedrag van 250 miljoen gulden wordt toegevoegd. Dit bedrag geeft een forse impuls voor de WTS: het budget wordt met 60% verhoogd. De doelstellingen en de criteria in het regeerakkoord voor de besteding van de 250 miljoen gulden zijn:

– de tegemoetkoming aan ouders met een relatief laag inkomen aanpassen aan de stijgende prijzen van boeken, leermiddelen en overige schoolkosten;

– uitbreiding van het bereik van de regeling, zodat ouders met een inkomen tot circa. 60 000 gulden een belangrijke(r) tegemoetkoming ontvangen in de kosten van onderwijs; en

– een armoedeval zoveel mogelijk vermijden.

Tabel 1: reeks in het regeerakkoord (bedragen x f 1 miljoen)

	1999	2000	2001	2002
Tegemoetkoming in de studiekosten	50	125	175	50

WTS eerste fase

De maatregelen uit het regeerakkoord worden in twee fases doorgevoerd. Op 1 augustus 1999 treedt de eerste wijziging van de WTS in werking (WTS eerste fase, Stb. 1999, 204).

Uitbreiding doelgroep

Tot en met het schooljaar 1998–1999 gold voor de tegemoetkoming in de overige studiekosten een lagere inkomensgrens dan voor de lesgeldvergoeding. Met ingang van het schooljaar 1999–2000 is de inkomensgrens voor een tegemoetkoming in de overige studiekosten opgehoogd tot de grens voor de lesgeldvergoeding: alle ouders van leerlingen jonger dan 18 jaar in het voortgezet onderwijs en de beroepsopleidende leerweg en alle leerlingen van 18 tot en met 26 jaar in het vo ontvangen bij een belastbaar inkomen tot en met f 52 023 zowel de lesgeldvergoeding als een tegemoetkoming in de overige studiekosten. Als gevolg van deze verruimende maatregel zullen ruim 64 000 extra leerlingen in het vo een tegemoetkoming in de overige studiekosten kunnen krijgen; in de bol stijgt het aantal gerechtigden met ruim 13 000.

Het gezin Hoopma uit Graafland telt 3 kinderen: Art, Barry en Ursula. Art is 12 en gaat naar de brugklas, Barry is 16 en zit in het eerste jaar van de bol en Ursula is 17 en zit in 5 havo. De heer en mevrouw Hoopma hebben een gezamenlijk belastbaar inkomen van f 48 555.

– In schooljaar 1998–1999 ontvangt het gezin Hoopma een lesgeldvergoeding van f 1507 voor de oudste 2 kinderen Barry en Ursula. In totaal een tegemoetkoming van f 3014.

– Ook in schooljaar 1999–2000 ontvangt het gezin Hoopma de lesgeldvergoeding voor Barry en Ursula. Het lesgeld bedraagt in dat schooljaar f 1 775. Bovendien krijgen zij voor het eerst voor alledrie de kinderen een tegemoetkoming in de overige studiekosten. Art en Ursula volgen voortgezet onderwijs, de tegemoetkoming in de overige studiekosten voor hen is 2 keer f 968. Barry volgt de beroepsopleidende leerweg. De tegemoetkoming in de overige studiekosten voor hem is f 1 449. In totaal krijgt het gezin Hoopma in schooljaar 1999–2000 een tegemoetkoming van f 6 935. Een verschil van f 3 921.

Verhoging normbedrag

Naast deze uitbreiding van de groep die in aanmerking komt voor overige studiekosten is de tegemoetkoming zelf met ingang van schooljaar 1999–2000 verhoogd met een bedrag van f 150.

Leerlingen die een (deeltijd-)opleiding mavo, havo of vwo volgen, gaan er f 51 of f 78 op jaarbasis op vooruit (afhankelijk van het aantal gevolgde lesminuten per week). Studerenden aan een lerarenopleiding in de tekortvakken krijgen er f 120 bij.

Verlenging aanvraagtermijn

Jaarlijks blijkt een aantal mensen de tegemoetkoming in de overige studiekosten mis te lopen omdat zij de aanvraag te laat indienen. Vanaf het schooljaar 1999–2000 is de aanvraagtermijn verlengd van 31 december tot het einde van het schooljaar (31 juli), zodat ook deze mensen de tegemoetkoming ontvangen waar zij recht op hebben.

De structurele uitgaven voor deze wijzigingen bedragen ruim f 100 miljoen.

Schema 2: soort tegemoetkoming studiekosten afhankelijk van belastbaar inkomen.

De maatregelen van de eerste fase bieden helaas geen oplossing voor de armoedeval die volgens het regeerakkoord juist voorkomen moet worden. Bij invoering van de WTS eerste fase is dat effect zelfs tijdelijk vergroot, omdat de tegemoetkoming in de overige studiekosten met f 150 is toegenomen terwijl de harde grens van f 52 023 gehandhaafd is. De Tweede Kamer is bij de behandeling van het wetsvoorstel WTS eerste fase akkoord gegaan met deze vergroting van de armoedeval, onder de voorwaarde dat die slechts van zeer tijdelijke aard is en dat het opheffen daarvan hoge prioriteit heeft bij de uitwerking van de maatregelen voor de tweede fase.

Nu moet de tweede fase worden ingevuld. Deze nota bevat voorstellen daarvoor.

WTS tweede fase

Vragen Tweede Kamer van antwoord voorzien

Bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel WTS eerste fase is in de Tweede Kamer een aantal vragen aan de orde geweest. Conform de toezegging van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen worden die vragen in deze nota (met name in hoofdstuk 2 tot en met 5) van een antwoord voorzien.

In hoofdstuk 2 De kosten van een schoolgaand kind komen (onder andere) de hoogte van de tegemoetkoming in de overige studiekosten en de daarbinnen na te streven differentiatie aan bod.

De overheid biedt financiële steun aan de lagere en middeninkomens met een tegemoetkoming in de studiekosten. Hoe hoog moet die tegemoetkoming zijn? Moet de «tegemoetkoming» kostendekkend zijn of moeten ook ouders uit de laagste inkomensgroepen zelf een deel blijven bijdragen in de kosten van onderwijs? Daarbij geldt overigens wel dat hoe lager het inkomen is, des te zwaarder de eigen bijdrage weegt.

In welke mate verschillen de kosten tussen en binnen de schoolsoorten? En houdt de vergoeding, die per definitie geabstraheerd is van de persoonlijke situatie, hiermee voldoende rekening? Bestaan er ook verschillen tussen scholen zelf en het inkomen van ouders? Hoeveel differentiatie is redelijk? En waar ligt uitvoeringstechnisch gezien het maximaal haalbare?

In hoofdstuk 3 De relatie tussen het ouderlijk inkomen en de tegemoetkoming studiekosten wordt aandacht besteed aan de harde inkomensgrens van f 52 023.

Ouders met een belastbaar inkomen tot en met f 52 023 ontvangen een lesgeldvergoeding en een tegemoetkoming in de overige studiekosten. Bij een inkomen dat f 1 hoger ligt, ontvangen zij niets. Hoe diep is de inkomensval in de WTS? Hoe kan de inkomensval worden vermeden? Welke maatregel moet in de tweede fase minimaal worden genomen om de inkomensval in het besteedbaar inkomen te voorkomen?

Hoofdstuk 4 De tegemoetkoming bij meer schoolgaande kinderengaat in op de financiële problemen die kunnen ontstaan bij ouders met meer kinderen tegelijkertijd in het voortgezet en/of de beroepsopleidende leerweg.

De vraag is in welke mate rekening moet worden gehouden met meer kinderen in een gezin. Nemen de gemiddelde kosten af naarmate er meer kinderen in een gezin zijn of is het reëel om aan te nemen dat het besteedbaar inkomen daalt? Welke benadering past het beste bij de WTS en wat betekent dit voor de vormgeving van de zogenaamde telkinderensystematiek?

Tot slot komt in hoofdstuk 5 ook de problematiek van het Lesgeld aan bod.

Ouders betalen lesgeld voor schoolgaande kinderen die aan dit begin van het schooljaar 16 jaar of ouder zijn. De huidige systematiek van drie jaarlijkse herijking van het lesgeld heeft ongelijkmatige, schoksgewijze (en daardoor forse) verhogingen tot gevolg. Hoe realiseer je een gelijkmatiger verhoging van het lesgeld? Moet de koppeling tussen het lesgeld en de exploitatielasten niet worden losgelaten? En hoe verhoudt deze systematiek zich tot de methode die wordt gehanteerd bij bijvoorbeeld het collegegeld? Wat zijn de ontheffingsmogelijkheden voor het lesgeld? Moeten die mogelijkheden worden verruimd? Wat zijn de ervaringen met gespreid betalen?

HOOFDSTUK 2 DE KOSTEN VAN EEN SCHOOLGAAND KIND

In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag waaruit de schoolkosten bestaan, ook in de ogen van ouders en leerlingen zelf, en welke bedragen hiermee zijn gemoeid. Nieuw onderzoek van het Nibud moet inzicht geven in de mate van differentiatie tussen schoolsoorten, opleidingsfasen en inkomensgroepen. Vervolgens is de vraag wat een goede, gemiddelde vergoeding is. De variatie in schoolkosten is groot en sommige kosten vallen mee, andere tegen. De conclusie is dat de vergoedingen in de WTS moeten worden gebaseerd op de onvermijdelijke kosten die ouders moeten maken voor het onderwijs van hun kind. Voor de laagste inkomens tot f 40 000 is een nagenoeg kostendekkende vergoeding uitgangspunt. De kosten die ouders maken omdat ze een duurder alternatief prefereren, komen voor eigen rekening. Dat geldt ook voor individuele situaties, waarin de schoolkosten noodgedwongen hoger uitkomen. De laagste inkomens hebben daar dan het meeste last van. Voor deze groep is maatwerk nodig, waarin de WTS als landelijke regeling niet kan voorzien. Onderzocht wordt nu in hoeverre scholen of gemeenten regelingen hebben die soulaas bieden voor deze groep.

Duidelijkheid voor de burger en uitvoerbaarheid van de regeling blijven uitgangspunt van de WTS. Als op grond van het Nibud onderzoek substantiële verschillen kunnen worden vastgesteld met een blijvend karakter, zal een beperkte verdergaande differentiatie in normbedragen worden overwogen. Het gemiddelde niveau van de vastgestelde normbedragen zal echter naar verwachting niet stijgen. Er is geen reden om het betalingsritme te veranderen.

Waaruit bestaan de schoolkosten

Nibud onderzoek 1998

Het Nibud onderscheidt in een recent onderzoek bij kosten die ouders voor hun schoolgaande kinderen maken een aantal kostenposten.¹ Tot de schoolkosten worden gerekend de vrijwillige ouderbijdrage, schoolboeken, materiaalkosten, overige schoolbenodigdheden, door de school georganiseerde uitstapjes en excursies en reiskosten. Vanaf 16 jaar moet hier het lesgeld bij worden opgeteld, in 1998–1999 is dat f 1 507 en in 1999–2000 f 1 775 (zie ook hoofdstuk 5).

Tabel 2: gemiddelde kosten per schoolsoort (exclusief lesgeld en reiskosten)

Schoolsoort	Gemiddelde kosten in 1990 (gegevens Nibud)	Gemiddelde kosten in 1998 (gegevens Nibud)
vbo	f 685	f 960
mavo	f 525	f 945
havo	f 640	f 1 050
vwo	f 695	f 980
mbo	f 950	f 1 375

De gegevens van het Nibud hebben een belangrijke rol gespeeld bij het debat in de Tweede Kamer over de verruiming van de WTS eerste fase. Daarbij was met name de vraag aan de orde in welke mate de nieuwe normbedragen in de WTS voldoende uitkomst bieden aan ouders uit de inkomenscategorie tot f 40 000. Een probleem daarbij is dat het onderzoek is gebaseerd op een betrekkelijk kleine steekproef, waardoor uitschieters kunnen ontstaan. Dit zou het geval kunnen zijn bij het hoge bedrag voor het havo. Daarnaast heeft het Nibud erop gewezen dat de kosten per school enorm kunnen verschillen. In het debat met de Tweede Kamer is ook naar voren gebracht dat er verschillen zijn bínnen de schoolsoorten, bijvoorbeeld tussen onder- en bovenbouw in havo/vwo, of tussen technische en administratieve opleidingen in de beroepsopleidende leerweg.

Nieuw Nibud-onderzoek

Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat het Nibud zal worden gevraagd om het onderzoek naar de schoolkosten in vbo, mavo, havo, vwo en bol nader te preciseren. Het eerdergenoemde onderzoek wordt herhaald met een grotere steekproef. Daarnaast wordt onderzocht in welke mate de schoolkosten verschillen tussen scholen, opleidingsfasen en het inkomen van de ouders/ verzorgers. Deze laatste categorie is opgenomen, omdat de schoolkosten die ouders met een bovengemiddeld inkomen maken waarschijnlijk hoger zijn dan de schoolkosten van ouders met een inkomen tot f 40 000. De ervaring leert dat ouders méér geld aan hun kinderen besteden, naarmate hun inkomen hoger is. Het ligt voor de hand dat dit ook voor de schoolkosten geldt. Het onderzoek is inmiddels gestart.

Vraagstelling onderzoek

Het onderzoek valt in drie blokken uiteen. De eerste is welke kosten ouders voor hun kinderen maken. Hoe hoog zijn deze kosten en welke variaties worden aangetroffen? De tweede vraag heeft betrekking op factoren die de hoogte van de schoolkosten beïnvloeden. Variabelen zijn school, soort (bol-)opleiding, opleidingstype, bovenbouw/onderbouw, identiteit van de school, afstand school en huis, inkomensklasse van de ouders en of er sprake is van een vernieuwingsschool. Deze laatste variabele is opgenomen omdat onderzoek uit 1995 aanwijzing geeft dat de ouderbijdragen op traditionele vernieuwingsscholen relatief hoog zijn.¹ De derde vraag is welke omgevingsfactoren van invloed zijn op de schoolkosten. Een voorbeeld: ouders schaffen een computer met internetaansluiting aan zodat hun kind werkstukken voor school kan maken.

Resultaten na de zomer beschikbaar

De resultaten van het onderzoek komen na de zomer van 1999 beschikbaar. Dan weten we ook in hoeverre de vergoedingen van de WTS voldoende soelaas bieden voor de laagste inkomens tot f 40 000.

Hoe kijken ouders en scholieren aan tegen de schoolkosten

Er is nog weinig bekend over de opvattingen van ouders en scholieren over de kosten die zij voor school moeten maken. Daarom is aan het bureau Intomart gevraagd om met een kwalitatief onderzoek in beeld te brengen hoe ouders en scholieren uit de (potentiële) doelgroep van de WTS aankijken tegen de schoolkosten.² In ditzelfde onderzoek is ook een aantal experts (mentoren, decanen en IB – Groep medewerkers) naar hun mening gevraagd.

Ouders en leerlingen spreken zich uit over de schoolkosten

Het onderzoek is gebaseerd op vijf groepsgesprekken volgens de focusgroupmethode. Drie onderzoeksvragen stonden centraal: wie zou de schoolkosten moeten betalen: de ouders, de overheid of beide? Welke uitgaven rekenen ouders, leerlingen en experts tot de schoolkosten? En welke aanpassingen van de WTS hebben in de ogen van ouders, leerlingen en experts de voorkeur?

Ouders achten zichzelf primair verantwoordelijk voor de schoolkosten

Ouders vinden het volgens de onderzoekers terecht dat zij als eerste voor de schoolkosten van hun kinderen moeten betalen, zo blijkt uit het volgende citaat: «wij hebben voor de kinderen gekozen, en je wilt ze een zo goed mogelijke opleiding geven, dus dan moet je soms jezelf wel eens overslaan, zodat de kinderen een goede schooltijd hebben». Van de overheid wordt verwacht dat ze zorgt voor goed onderwijs. Men vindt het een goede zaak dat de WTS er is, deels als steuntje in de rug, deels ook omdat de overheid kinderen verplicht naar school te gaan. In een aantal gevallen dragen scholieren zelf bij. Dat geldt met name voor de kleinere bedragen die samenhangen met het naar school gaan, bijvoorbeeld eten en drinken, telefoonkaart, entree voor schoolfeesten, bibliotheekkosten en dergelijke. Scholieren betalen dat uit hun zakgeld of hun bijverdiensten. Daarnaast betalen zij vaak de extra kosten voor een duurdere rugzak of mooiere rekenmachine en dergelijke.

De heer en mevrouw Jacobs hebben een gezamenlijk belastbaar inkomen van f 51 250 per jaar. Hun zoon Matte is 16 jaar en zit in de vierde klas van het atheneum. Het lesgeld van Matte wordt rechtstreeks verrekend door de IB Groep. Dat hebben zij zo geregeld met een aanvraagformulier Tegemoetkoming Studiekosten. Voor het komend schooljaar zullen de schoolkosten voor Matte ongeveer f 900 bedragen. Zijn ouders zijn hiervan al op de hoogte gebracht door de school. Dit bedrag kunnen zij gelukkig dekken uit de tegemoetkoming in de overige studiekosten waar ze voor het schooljaar 1999–2000 voor het eerst recht op hebben. Wel moeten ze zelf f 414 voorschieten, omdat ze aan het begin van het jaar f 484 krijgen en pas halverwege het jaar de tweede f 484. Daarom zetten ze hiervoor iedere maand een bedrag opzij. Bovenop de f 900 aan boekengeld en vrijwillige ouderbijdrage komen nog de kosten voor een schoolreis naar Praag van Matte in het voorjaar van 2000 met de vijfde klas. Dat is geen probleem. Dan komt het tweede deel van de tegemoetkoming beschikbaar. Bovendien sparen ze al twee jaar voor deze reis op een rekening van de school. Met Matte is afgesproken dat hijzelf voor zijn zakgeld zorgt op de reis. Dat betaalt hij met het geld dat hij verdient in een computerwinkel, waar hij 8 uur per week werkt.

Wat vinden ouders, leerlingen en experts van de schoolkosten?

Wat vinden ouders van de kosten die zij voor hun kind moeten maken? Het lesgeld ervaren ouders als kosten die gewoon voldaan dienen te worden. Wel hebben ze nogal eens het idee dat het totale bedrag dat ze kwijt zijn aan boeken te hoog is voor de mate waarin de boeken gebruikt worden. Er is bij de ouders verwarring over de vrijwillige ouderbijdrage. Veel ouders weten niet wat daar precies onder valt. Het feit dat naast de jaarlijkse ouderbijdrage ook incidentele bijdragen voor schoolreisjes en dergelijke gevraagd worden, maakt dat niet eenvoudiger. Reiskosten vormen vooral een probleem voor leerlingen die een speciale vorm van voortgezet onderwijs volgen of een specifieke (minder gespreide) beroepsopleidende leerweg. Deze kosten worden vaak door de ouders, maar soms ook door de ouders en leerlingen samen gedragen.

De kosten voor kleding nemen een bijzondere plaats in. Het gaat dan uiteraard om kleding die de school verplicht stelt (sportkleding, kleding in het kader van beroepsopleiding). Daarnaast voelen scholieren ook een bepaalde druk om aan de heersende kledingcodes op de school te voldoen (bijvoorbeeld het dragen van merkkleding). Ouders en kinderen hebben hierover vaak een afspraak gemaakt. Ouders stellen, ook om hun kinderen te leren omgaan met geld, een bepaald bedrag aan kleedgeld beschikbaar. Als hun kind een duurder kledingstuk of merkkleding wil aanschaffen, moet het zelf het verschil in prijs bijpassen.

Onderstaande tabel geeft aan welke kosten de respondenten (in eigen bewoordingen) in het onderzoek hebben genoemd bij de omschrijving «alle kosten die gemaakt worden om naar school te kunnen gaan».

Tabel 3: schoolkosten volgens respondenten in onderzoek Intomart

Type kosten (Intomart onderzoek)	Scholier 17-	Scholier vo 18+	Ouders 17-	Ouders vo 18+	Experts
– Boeken	X	X	X	X	X
– Reisgeld	X	X	X	X	X
– Lesgeld	X	X	X	X	X
– Vrijwillige ouderbijdrage	X	X	X	X	X
– Uitjes	X	–	X	X	X
– Schoolfeesten (entree en drankjes)	X	X	–	–	–
– Computer (met floppy's)	X	–	X	–	X
– Gereedschappen en materialen	X	X	X	–	X
– Verzekeringen	X	–	X	X	–
– Kluisjes	X	–	X	–	–
– Schrijfgerei	X	X	X	X	X
– Schooltas	X	–	X	X	X
– Keykaart (voor schoolhek)	X	–	–	–	–
– Bibliotheekkaart	X	X	X	X	–
– Telefoonkaart	–	X	X	–	–
– Kopieerkaart	X	–	–	–	–
– Eten, drinken, snoep in kantine	X	X	X	X	X
– Eten en drinken van thuis meenemen	–	–	X	X	–
– Verplichte kleding	X	X	X	X	X
– Gewone kleding	X	–	X	–	X
– Toelating vervolgopleiding	–	X	–	X	–
– Geboorteuittreksel voor toelating vervolgopleiding	X	–	–	–	–
– Kamerhuur	–	X	–	–	–
– Zakgeld	–	–	X	X	–
– Zwembad	–	–	X	–	–
– CD's	–	–	X	–	–
– Zitten blijven	–	–	X	–	–
– Medische hulp (fysiek en psychisch)	–	–	–	X	–
– Bijles	–	–	–	X	–
– Broodtrommel en beker	–	–	–	–	X

Normbedragen en kostendekkendheid

Variatie in schookosten is groot

De variatie in schoolkosten is groot, zoals ook blijkt uit het Nibud onderzoek. Schoolkosten verschillen:

– per schoolsoort, bijvoorbeeld mavo, havo, vwo enerzijds en beroepsopleidende leerweg anderzijds;

– binnen een schoolsoort, bijvoorbeeld basisvorming en de tweede fase;

– per opleiding, bijvoorbeeld een technische opleiding en een economische opleiding in de beroepsopleidende leerweg.

Daarnaast is het aannemelijk dat de schoolkosten ook verschillen tussen scholen en inkomensgroepen. Zoals eerder aangegeven zal het Nibud hier nader onderzoek naar doen.

Plussen en minnen tegen elkaar weg te strepen

Sommige kosten vallen mee, andere tegen. Meestal zijn de plussen en de minnen tegen elkaar weg te strepen. Denk bijvoorbeeld aan een deelnemer uit een administratieve beroepsopleidende leerweg, die een eind woont van de school. De materiaalkosten zullen voor deze opleiding beperkt zijn en daardoor kunnen de reiskosten wat meer bedragen.

Sommige kosten zijn gevolg eigen keuzes

Er zijn ook kosten die het gevolg zijn van keuzes die ouders en scholieren maken. Een voorbeeld hiervan is een school met dure werkvormen die extra kosten voor de ouders met zich meebrengen, terwijl er ook alternatieven voorhanden zijn. Een ander voorbeeld zijn de reiskosten die het gevolg zijn van deelname aan een school met een weinig voorkomende denominatie.

Ouders kunnen kosten ook zelf beïnvloeden

In de Tweede Kamer is door verschillende partijen benadrukt dat de stijging van de schoolkosten in het algemeen beter in de hand moet worden gehouden. Zo heeft de SGP voorgesteld om de schoolkosten voor ouders voorzien van een plafond.

Scholen hebben de vrijheid hun eigen leermiddelen te kiezen. Ouders kunnen de hoogte van de eigen bijdrage mee laten wegen bij de keuze van de school. Zij kunnen daarvoor de schoolgids raadplegen. En als hun kinderen eenmaal op school zitten, staat de weg van de medezeggenschap voor ouders (en leerlingen) open om invloed uit te oefenen op zaken als de hoogte van de schoolkosten en het reisdoel van het schoolreisje. De medezeggenschapsraad heeft instemmingsrecht over de vaststelling, de wijziging van de hoogte en de besteding van de vrijwillige ouderbijdrage.

Normbedragen WTS baseren op de onvermijdelijke schoolkosten

De conclusie is dat de normbedragen voor de tegemoetkoming studiekosten in de WTS moeten worden gebaseerd op de onvermijdelijke kosten die ouders maken om hun kind het onderwijs te laten volgen dat bij haar of hem past. Daarbij zijn de normbedragen gemiddelden, die rekening houden met de plussen en minnen die het totaal aan schoolkosten met zich meebrengt. Het Nibud-onderzoek zal uitwijzen in hoeverre de huidige normbedragen adequaat zijn, gegeven mogelijke verschillen tussen en binnen de schoolsoorten.

De laagste inkomens

Voor laagste inkomens kostendekkende vergoeding

Uitgangspunt is dat ouders zelf bijdragen aan de schoolkosten van hun kind. Om de toegankelijkheid van het onderwijs voor de laagste inkomens tot f 40 000 te waarborgen, is de Tweede Kamer toegezegd dat voor die inkomensgroep het normbedrag nagenoeg kostendekkend zal zijn.

50–100 gulden hoger op basis Nibud-onderzoek

Op basis van het Nibud-onderzoek zal nader worden vastgesteld met hoeveel gulden (tussen 50 en 100 gulden) het normbedrag in het voortgezet onderwijs voor de inkomensgroep tot f 40 000 wordt verhoogd. Het normbedrag voor de beroepsopleidende leerweg is volgens de Nibud-gegevens uit het eerste onderzoek nagenoeg kostendekkend.

Kenmerkende uitspraken van respondenten uit het Intomart-onderzoek:

– «ik vind niet dat de laagste inkomens er geld aan over hoeven te houden, dan heb ik liever dat de middengroep iets meer krijgt, want die vallen nu vaak overal naast»,

– «de mensen met de laagste inkomens moeten de feitelijke studiekosten vergoed krijgen en niet alleen een tegemoetkoming, maar ze hoeven ook weer niet extra gespekt te worden»

– «de laagste inkomens kunnen nog wel iets extra's gebruiken, dus daar mag best nog een deel naar toe»

Een groter aantal normbedragen?

Tot 1993–1994 zeer verfijnde regeling

De regeling tegemoetkoming studiekosten zoals die voor 1993–1994 bestond, was een regeling met een grote verfijndheid (zie hoofdstuk 1). Een dergelijke fijnmazige regeling heeft als voordeel dat goed met de persoonlijke omstandigheden van een gezin rekening kan worden gehouden. Het nadeel ervan is een grote uitvoeringslast en een voor ouders onduidelijke regeling. Dit leidde uiteindelijk tot de vereenvoudigde WTS in 1996.

Als gevolg van die vereenvoudiging blijkt de WTS te nadelig uit te pakken voor bepaalde inkomensgroepen. Problemen doen zich met name voor bij de huidige harde inkomensgrens (zie hoofdstuk 3). In mindere mate draagt de normbedragenstructuur daar ook aan bij. Daarom wordt nu voor die normbedragen gezocht naar een vorm van differentiatie die tegemoetkomt aan de eis van uitvoerbaarheid en transparantie.

Inmiddels ziet de regeling er, na invoering van de WTS eerste fase (zie ook hoofdstuk 1), als volgt uit:

Tabel 4: huidige normbedragen WTS eerste fase, per 1-8-1999, bij belastbaar inkomen tot f 52 023

	vo	bol
12–15 jaar	f 968	f 1 449
16+ (inclusief lesgeld)	f 2 743	f 3 224

WTS ook in de toekomst transparant en uitvoerbaar

Ook in de toekomst blijft de ambitie de normbedragenstructuur duidelijk en uitvoerbaar te houden. Daarom moet het aantal normbedragen hanteerbaar zijn. Daarom heeft één normbedrag in het voortgezet onderwijs de voorkeur. Zo worden allerlei verrekenslagen voorkomen als een leerling tussentijds overstapt, bijvoorbeeld van mavo naar havo of andersom. Dit geldt ook voor verschillende normbedragen binnen een schoolsoort.

Maar wel differentiatie in normbedragen waar nodig

Tegelijkertijd is in de Kamer gewezen op de hoge kosten van het havo, en de extra kosten die samenhangen met de gestegen boekenprijzen in de bovenbouw havo / vwo vanwege de invoering van de tweede fase vo. Het Nibud-onderzoek zal moeten uitwijzen of er inderdaad eenduidige forse verschillen zijn. Alleen forse, systematische verschillen kunnen aanleiding zijn om het huidige aantal normbedragen uit te breiden. De verwachting is overigens dat het totaalbedrag aan vergoedingen gelijk blijft. Het gaat immers alleen om een andere spreiding van de kosten en vergoedingen.

Voor individuele gevallen WTS niet wijzigen

Het nadeel van een grofmaziger structuur is dat de regeling onredelijk uit kan pakken in individuele situaties waarin de plussen en minnen niet tegen elkaar weg te strepen zijn, bijvoorbeeld als een leerling hoge les- en materiaalkosten heeft én ver moet reizen, omdat er geen goed alternatief in de buurt is. Een vaak genoemd voorbeeld is de bol-deelnemer die op grote afstand van huis een unieke opleiding volgt met ook nog hoge materiaalkosten. Hoe spijtig het ook voor de ouders van deze individuele leerling is, het gaat hier om een beperkt aantal gevallen, waarvoor de WTS niet gewijzigd kan worden. In principe zullen deze ouders de extra kosten zelf moeten dragen. Deze situatie moet trouwens niet verward worden met de (hogere) kosten die ouders maken als gevolg van een eigen keuze.

Overigens biedt de in deze nota voorgestelde uitbreiding van de WTS een oplossing voor die situaties waar de effecten van de vereenvoudiging het meest nadelig zijn: bij de huidige harde inkomensgrens. De regeling zal houdt rekening met de specifieke inkomenssituatie van het gezin door de introductie van een glijdende inkomensschaal en een telkinderensystematiek (hoofdstukken 3 en 4).

Laagste inkomens maatwerk

Voor de laagste inkomens blijft de manoeuvreerruimte echter beperkt. Er zijn gemeenten die de bijzondere bijstand openstellen voor ouders die door dit soort kosten in de problemen komen. Ook is er een aantal gemeenten dat naast of in plaats van de bijzondere bijstand speciale schoolfondsen heeft ingericht waarop ouders beneden een bepaald inkomen een beroep kunnen doen.

De gemeente Den Haag kent het Burgemeester de Monchyfonds. Ouders van kinderen in het voortgezet onderwijs met een inkomen tot 110% van het sociaal minimum kunnen hierop een beroep doen. De bijdrage uit het fonds is f 300 per kind (tot 18 jaar). Dit bedrag komt aan het begin van het schooljaar beschikbaar. In het schooljaar 1997–1998 deden 3 200 gezinnen een beroep op dit fonds.

Volgens eerdergenoemd onderzoek uit 1995 hanteren ook veel scholen kortings-, kwijtscheldings- of betalingsregelingen voor ouders met een lager inkomen of met meer kinderen.

Regioplan onderzoekt regelingen van gemeenten en scholen

We weten nog te weinig over de wijze waarop scholen tegemoetkomen en om welke bedragen het gaat. Het onderzoeksbureau Regioplan onderzoekt dit momenteel. Ongeveer 160 scholen voor voortgezet (speciaal) onderwijs en 35 ROC's wordt gevraagd in welke mate zij rekening houden met het ouderlijk inkomen bij het vaststellen van de ouderbijdrage, welke andere regelingen zij hebben om de lagere inkomensgroepen tegemoet te komen en welke andere kostenreducerende voorzieningen de school hanteert. Daarbij onderzoekt Regioplan welk deel van de relevante inkomensgroepen hiervan gebruik maakt. Bij hetzelfde onderzoek wordt ook aan twintig gemeenten gevraagd in hoeverre zij een regeling voor de lage inkomens hebben, hoe deze regelingen worden gefinancierd, wat daarvan de kenmerken zijn en welke bedragen hiermee gemoeid zijn.

Een ander betalingsritme?

Wordt tegemoetkoming wel op goede momenten uitgekeerd?

De vergoeding voor de schoolkosten (de zogenaamde overige studiekosten) aan ouders van leerlingen jonger dan 18 jaar wordt op dit moment in twee tranches uitgekeerd: 50% aan het begin van het schooljaar en 50% halverwege de rit. Leerlingen ouder dan 18 jaar krijgen een twaalfde deel van de vergoeding maandelijks op hun eigen rekening gestort. Mede naar aanleiding van brieven van ouders is de vraag gerezen of de vergoeding wel verstrekt wordt op de momenten waarop men deze het meest nodig heeft. Waarschijnlijk worden de meeste kosten in het begin van het schooljaar gemaakt.

Het bureau Intomart heeft dit onderzocht.¹ Van de groep ouders met een betalingsprobleem (38% van de ondervraagden) zegt 62% dat een ander betalingsritme zou helpen om de problemen op te lossen. Deze groep is echter verdeeld in de keuze van het meest wenselijke betalingsritme. Een deel wil liever 75% aan het begin van het jaar en daarna de rest, eenzelfde aantal wil liever uitbetaling in een kwartaalsystematiek.

Een ander betalingsritme kost (eenmalig) veel geld. Als 75% van de vergoeding aan het begin van het schooljaar wordt uitbetaald, kost dat ongeveer 55 miljoen gulden.

Onvoldoende reden om betalingsritme aan te passen

Er is al met al onvoldoende reden is om het huidig betalingsritme aan te passen. Het kost veel geld en de groep die ermee gebaat zou zijn (25% van het totaal aantal respondenten), is verdeeld over wat de meest wenselijke momenten van uitbetaling zijn.

Tot slot

De criteria voor een verdere differentiatie van de vergoedingen voor de schoolkosten zijn nu gedefinieerd. De volgende stap is om te bepalen hoe abrupte en onbillijke dalingen in het besteedbaar inkomen kunnen worden voorkomen. Deze vraag komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.

HOOFDSTUK 3 DE RELATIE TUSSEN HET OUDERLIJK INKOMEN EN DE TEGEMOETKOMING STUDIEKOSTEN

Dit hoofdstuk gaat in op de strikte inkomensgrens van de huidige regeling. De onevenredige terugval in inkomen die daaruit kan voortvloeien, wordt als onredelijk beoordeeld. De oplossing – een glijdende schaal – kan op twee manieren worden uitgewerkt. De vraag is dan aan welke minimumeisen een glijdende schaal moet voldoen. Door een vergelijking van uitgangspunten, uitvoering en feitelijk effect van de glijdende schaal wordt duidelijk wat de voor- en nadelen zijn. Op basis van de vergelijking wordt de voorkeur gegeven aan een glijdende schaal, die is gebaseerd op één kortingspercentage.

De harde inkomensgrens in de WTS

Ouders van schoolgaande kinderen kunnen aanspraak maken op een tegemoetkoming in de studiekosten totdat zij meer verdienen dan f 52 023 aan belastbaar inkomen. In hoofdstuk 1 is hier uitgebreid op ingegaan. Het recht op een tegemoetkoming is abrupt gekoppeld aan het inkomen: als de ouders één gulden meer verdienen, vervalt dat recht. De schoolkosten komen dan volledig voor rekening van de ouders. Dit kan leiden tot een forse aanslag op de portemonnee, want ook als het inkomen slechts een paar tientjes hoger is, kunnen de extra kosten duizenden guldens zijn. In dit hoofdstuk staat centraal hoe dit effect, de «armoedeval», op te heffen.

Beperking van armoedeval

In het regeerakkoord 1998 is expliciet opgenomen dat «in de vormgeving van de uitbreiding van de WTS de armoedevaleffecten zoveel mogelijk zullen worden vermeden». Tijdens de behandeling van de WTS eerste fase heeft de Kamer gewezen op de onwenselijkheid van de harde terugval in inkomen die de huidige regeling met zich mee kan brengen.

Met welke armoedeval hebben de burgers nu te maken? Een voorbeeld ter verduidelijking:

Een gezin met één kind van 15 jaar, in het voortgezet onderwijs, kan in het schooljaar 1999/2000 in aanmerking komen voor een tegemoetkoming van maximaal f 968. De tegemoetkoming wordt nul als het ouderlijk inkomen f 52 024 bedraagt. Dit is een

armoedeval van f 968. Als deze leerling 16 jaar wordt, stijgt de maximale tegemoetkoming tot f 2 743. Dit is f 968 + f 1 775 lesgeldvergoeding. Bij een gelijkblijvend ouderlijk inkomen stijgt de armoedeval daarmee tot f 2 743. Voor een 16-jarige leerling in de bol is de maximale tegemoetkoming f 3 224: f 1 775 lesgeldvergoeding + f 1 449 overige studiekosten. De armoedeval boven een inkomen van f 52 023 wordt nu f 3 224. En voor een gezin met 2 kinderen in de bol, beide lesgeldplichtig, is dit zelfs f 6 448.

Gezinssituatie	Belastbaar inkomen
	f 52 023	f 52 024
1 kind VO 15 jaar	f 968	f 0
1 kind VO 16 jaar	f 2 743	f 0
1 kind BOL 16 jaar	f 3 224	f 0
2 kinderen BOL 16 en 17 jaar	f 6 448	f 0

Concreet komt de terugval in inkomen erop neer dat elke verdiende gulden boven f 52 023 leidt tot een onevenredig forse daling van het besteedbare inkomen van de ouders.

De armoedeval breken

Om de armoedeval te breken moet de harde inkomensgrens worden opgeheven. Daarvoor in de plaats komt een regeling waarbij de hoogte van de tegemoetkoming afloopt van het maximumbedrag naar nul, al naar gelang het ouderlijk inkomen stijgt. Daarmee komt er een einde aan de abrupte afloop van de tegemoetkoming nu, waarbij men óf het maximumbedrag krijgt óf niets.

Keuze voor een glijdende schaal

De uitbreiding begint waar de huidige regeling ophoudt. Ouders tot en met een inkomen van f 52 023 blijven recht houden op een volledige tegemoetkoming in de overige studiekosten en vanaf 16 jaar – een lesgeldvergoeding voor hun schoolgaande kind. Ook boven dit inkomen hebben ouders recht op een tegemoetkoming, die echter geleidelijk afneemt. Schematisch komt de regeling er als volgt uit te zien.

Schema 3: hoogte tegemoetkoming studiekosten afhankelijk van belastbaar inkomen.

De keuze voor een glijdende schaal is een belangrijke stap vooruit in het opheffen van de armoedeval. Maar daarmee is de uitbreiding niet af. Want voor de exacte invulling moeten nog keuzes worden gemaakt. Met welke «snelheid» loopt de tegemoetkoming af als het inkomen stijgt? En tot welk maximuminkomen is het wenselijk dat ouders recht houden op een (gedeeltelijke) tegemoetkoming?

Bij het zo vormgeven van de inkomensgrens dat het besteedbaar inkomen van ouders er niet op achteruitgaat, zijn verschillende varianten denkbaar. Een hele rechtlijnige vertaling van het uitgangspunt zou zijn, dat ouders met een inkomen boven f 52 023 steeds precies zoveel worden gekort als hun inkomen stijgt. Niet meer, maar ook niet minder. Het volgende voorbeeld kan dit verduidelijken.

Het gezin Boxer heeft één schoolgaand kind, Floor. Zij is 17 jaar en zit in 5 VWO. Het belastbaar inkomen van het gezin is f 54 023. Dit is f 2 000 boven de «vrije voet» van f 52 023, het inkomen tot waar ouders niet worden gekort op de tegemoetkoming in de studiekosten. De ouders van Floor hebben dit bedrag van f 2 000 niet netto in hun portemonnee, het gaat immers om het belastbaar inkomen. Het belastingtarief bedraagt 40%. Het gezin in dit voorbeeld heeft dus f 1 200 netto extra te besteden.

Terug naar de relatie met de armoedeval. Het extra besteedbaar inkomen van de familie Boxer is in dit voorbeeld f 1 200. De strikte beperking van de armoedeval leidt tot de conclusie dat de ouderlijke bijdrage niet hoger kan zijn dan dit bedrag, dit hebben zij immers netto méér te besteden dan een gezin met een inkomen tot f 52 023. De normatieve schoolkosten voor Floor zijn f 1 775 voor het lesgeld en f 968 voor de overige studiekosten, in totaal f 2 743. Van dit bedrag kunnen de ouders zelf f 1 200 bijdragen. De ouders worden nu met 60% gekort op de tegemoetkoming. Het resterende bedrag komt daarom voor rekening van de overheid. De tegemoetkoming aan de familie Boxer wordt dan f 2 743 – f 1 200 = f 1 543. Als het inkomen van deze ouders zou stijgen tot f 56 595, is het extra besteedbare inkomen opgelopen tot f 2 743. Dit bedrag komt overeen met het normbedrag in de WTS. In dit voorbeeld komen de schoolkosten vanaf dit inkomen geheel voor rekening van de ouders. In onderstaand plaatje is de aflopende tegemoetkoming voor de familie Boxer zichtbaar.

Het kortingspercentage van 60% uit bovenstaand voorbeeld, vormt in onderstaand plaatje de basis van de glijdende schaal.

Schema 4: bij een belastbaar inkomen van f 54 023 ontvangt de familie Boxer een tegemoetkoming in de studiekosten van f 1 543.

In het voorbeeld is uitgegaan van een gezin met 1 kind van 17 jaar in het voortgezet onderwijs, de normatieve schoolkosten zijn: f 1 775 lesgeld en f 968 overige studiekosten. Deze bedragen gelden echter niet voor alle leerlingen. In de WTS bestaan vier normen, afhankelijk van de schoolsoort en de leeftijd (normen voor schooljaar 1999–2000):

Tabel 5: normbedrag afhankelijk van leeftijd en schoolsoort

vo 12–15 jaar	f 968
vo 16 jaar en ouder	f 2 743 (inclusief f 1 775 lesgeld)
bol 12–15 jaar	f 1 449
bol 16 jaar en ouder	f 3 224 (inclusief f 1 775 lesgeld)

Uitwerking van het voorbeeld

De glijdende schaal vertrekt vanaf de maximale tegemoetkoming die ouders kunnen ontvangen. Naarmate het inkomen stijgt, daalt de tegemoetkoming. In het voorbeeld loopt de schaal af van f 2 743 bij een inkomen van f 52 023 naar een tegemoetkoming van f 0 bij een inkomen van f 56 595. Voor elk van de vier normen kan op deze wijze een schaal geconstrueerd worden, waarbij de hoogte van de norm het vertrekpunt is. Het kortingspercentage in deze benadering is 60%. Dit percentage bepaalt de «snelheid» waarmee de tegemoetkoming naar f 0 loopt, oftewel de hellingshoek van de schaal.

De tegemoetkoming komt nu bij verschillende inkomens uit op f 0. Naarmate de kosten hoger zijn, is het inkomen tot waar men recht heeft op een tegemoetkoming, ook hoger. Voor een leerling van 15 jaar in het voortgezet onderwijs is de norm het laagst; daardoor is de maximale inkomensgrens ook het laagst. De kosten voor een lesgeldplichtige leerling in de beroepsopleidende leerweg zijn het hoogst. Het inkomen waarbij de tegemoetkoming f 0 wordt, is hier het hoogst. In een schema ziet dit er als volgt uit.

Schema 5: hoogte tegemoetkoming studiekosten bij vast kortingspercentage afhankelijk van belastbaar inkomen en normbedrag

In deze uitwerking doet de situatie zich voor dat een 17-jarige leerling met een ouderlijk inkomen van bijvoorbeeld f 56 000 wel een tegemoetkoming krijgt, terwijl een 15-jarige leerling met een ouderlijk inkomen van f 54 000 daar geen recht op heeft. Dit lijkt onrechtvaardig, maar het is net meer dan redelijk dat ouders die meer kosten moeten maken door bijvoorbeeld de lesgeldplicht, ook meer tegemoet worden gekomen in deze kosten.

Een andere oplossing voor de terugval in inkomen

Een alternatief voorbeeld

De regeringspartijen hebben zich in het regeerakkoord expliciet uitgesproken over besteding van de extra middelen door de uitspraak «de uitbreiding van de WTS tot een belastbaar inkomen van circa f 60 000». Als we abstraheren van schoolsoort en leeftijd en het belastbaar inkomen uit het regeerakkoord als uitgangspunt nemen, kan er een tweede variant voor de terugval in inkomen worden geconstrueerd.

Eerder in dit hoofdstuk is beschreven op welke vier normen de WTS is gebaseerd. De glijdende schaal vertrekt bij deze oplossing vanaf de maximale tegemoetkoming, dus vanaf vier verschillende hoogtes. Op het eindpunt, het moment waarop de tegemoetkoming f 0 wordt, komen de schalen bij elkaar. Bijvoorbeeld op f 60 000. Dit ziet er als volgt uit:

Schema 6: hoogte tegemoetkoming studiekosten bij een vaste inkomensgrens afhankelijk van belastbaar inkomen en normbedrag

De maximum inkomensgrens tot waar ouders een tegemoetkoming kunnen krijgen, is hier voor iedereen gelijk. Uit het plaatje wordt duidelijker dat de ene glijdende schaal sneller naar f 0 loopt dan de andere. Hier geldt: hoe hoger de kosten, hoe sneller de tegemoetkoming op f 0 uitkomt. Immers, de glijdende schaal komt van een hoger bedrag (een hogere tegemoetkoming) om bij f 60 000 te eindigen op f 0. Het kortingspercentage wordt daardoor afhankelijk van de hoogte van de kosten die ouders maken. Concreet betekent dit dat ouders van een 17-jarige bol-leerling met hogere kosten bij hetzelfde inkomen méér worden gekort op de tegemoetkoming dan ouders met een 15-jarige leerling in het voortgezet onderwijs met lagere kosten.

Daar staat tegenover dat voor alle ouders geldt dat zij tot f 60 000 recht hebben op een gedeeltelijke tegemoetkoming.

Vergelijking van beide varianten

Welke van de twee?

In dit hoofdstuk zijn twee varianten geschetst voor een glijdende schaal. De vraag is nu: welke van de twee krijgt de voorkeur? Er zijn drie criteria om de varianten te beoordelen: het principe, de uitvoerbaarheid en het effect.

Het principe

Vast kortingspercentage versus vaste inkomensgrens

In beide varianten wordt een kortingspercentage gekoppeld aan het ouderlijk inkomen. In de eerste variant ligt dit percentage vast: voor elke leerling geldt eenzelfde korting op de overheidsbijdrage als het ouderlijk inkomen hoger is dan f 52 023. Hier staat tegenover dat de maximuminkomensgrenzen uiteenlopen. De grens is het laagst voor een 15-jarige leerling in het voortgezet onderwijs en het hoogst voor een lesgeldplichtige leerling in de beroepsopleidende leerweg.

In de tweede variant wordt gewerkt met één maximuminkomensgrens (bijvoorbeeld f 60 000); deze komt daardoor uit op vier verschillende kortingspercentages. Dit betekent dat een leerling van 15 jaar in het voortgezet onderwijs het minst gekort wordt wegens ouderlijk inkomen. De leerling van 17 jaar in de bol wordt het meest gekort. Voor alle leerlingen geldt wel dat zij tot één en hetzelfde ouderlijk inkomen in aanmerking komen voor een gedeeltelijke tegemoetkoming.

De uitvoerbaarheid van de glijdende schaal

Vast kortingspercentage minder bewerkelijk voor IB-Groep

De eerste variant – een vast kortingspercentage – is voor de uitvoeringsorganisatie, de Informatie Beheer Groep, een bekende. De systematiek daarvan is gelijk aan de systematiek van de Wet op de studiefinanciering (WSF). De WSF werkt met een aantal normen, afhankelijk van de persoonlijke situatie van de student, en één vast kortingspercentage waarmee de aanvullende beurs wordt berekend. Hierdoor ontstaan verschillende maximuminkomensgrenzen tot waar de student een aanvullende beurs kan krijgen.

De tweede variant – een vaste inkomensgrens – is nieuw voor de Informatie Beheer Groep. In deze variant wordt de inkomensgrens in de wet vastgelegd. De WTS-normen zijn al wettelijk bepaald. Om de glijdende schaal uit te voeren, moet de Informatie Beheer Groep de kortingspercentages per norm vaststellen. De percentages volgen «als vanzelf» uit de vaste waarden in de wet. Jaarlijks moeten de normen en de maximuminkomensgrens worden geïndexeerd. De kortingspercentages veranderen hierdoor elk jaar. Zowel de noodzakelijke «nieuwbouw» van dit systeem als de jaarlijkse handelingen die de uitvoering met zich meebrengen, leiden tot de conclusie dat de uitvoering van deze variant bewerkelijk zal zijn.

Het feitelijk effect van de glijdende schaal

Beide varianten hebben een effect op de omvang van het aantal gerechtigden en op de maximuminkomensgrens in de regeling. Om duidelijk te maken wat dit effect precies is, wordt hieronder aangegeven hoe de varianten uitpakken bij een extra budget van circa f 100 miljoen. Beide varianten zien er in een schema als volgt uit:

Schema 7: hoogte tegemoetkoming studiekosten met een budget van f 100 miljoen bij een vast kortingspercentage afhankelijk van belastbaar inkomen en normbedrag

Schema 8: hoogte tegemoetkoming studiekosten met een budget van f 100 miljoen bij een vaste inkomensgrens afhankelijk van belastbaar inkomen en normbedrag

Honderd miljoen gulden uitgeven voor de variant «een vast kortingspercentage» leidt tot de berekening dat een percentage van 20% budgettair haalbaar is. De maximuminkomensgrenzen lopen uiteen van f 57 000 voor één kind van 12 tot en met 15 jaar in het voortgezet onderwijs tot f 69 000 voor één kind vanaf 16 jaar in de bol. Het bedrag van f 100 miljoen besteden aan één inkomensgrens voor alle leerlingen leidt tot een maximuminkomensgrens van f 64 000. De kortingspercentages lopen vervolgens uiteen van circa 27% voor de hoogste normvergoeding tot circa 8% voor de laagste normvergoeding.

Aantal extra gerechtigden verschilt, de hoogte van de tegemoetkomingen ook

Opvallend in beide varianten is het verschil in het extra aantal gerechtigden dat na uitbreiding in aanmerking komt voor WTS. Uit onderstaand overzicht blijkt dat de toename van het aantal gerechtigden het grootst is bij een vaste inkomensgrens voor alle leerlingen. De gemiddelde vergoeding is daardoor natuurlijk lager.

Tabel 6: extra aantal gerechtigden per soort tegemoetkoming

Extra aantal gerechtigden bij twee varianten van 100 miljoen gulden	Vaste inkomensgrens	Vast kortingspercentage
Overige schoolkosten	119 000	85 000
Lesgeldvergoeding	43 000	54 000

De reden voor dit verschil ligt in de samenstelling van de WTS-populatie. Bij een vaste inkomensgrens profiteert de groep met een lage WTS-ver- goeding het meest. Dit zijn de leerlingen van 12 tot en met 15 jaar in het voortgezet onderwijs. Omdat zich in deze categorie de meeste leerlingen bevinden, betekent dit een hoog aantal extra gerechtigden.

Bij een vast kortingspercentage wordt de maximuminkomensgrens berekend op basis van de hoogte van de WTS-vergoeding. Hiervan profiteren de leerlingen van 12 tot 15 jaar in het voortgezet onderwijs het minst, omdat de vergoeding voor deze groep het laagst is. De bol-deelnemers en leerlingen in het voortgezet onderwijs boven 16 jaar profiteren het meest. Dit is echter een kleinere groep.

Vast kortingspercentage houdt rekening met de te maken kosten

Deze vergelijking maakt duidelijk hoe het beschikbare budget wordt verdeeld over de populatie. Bij een vaste inkomensgrens wordt het budget naar rato verdeeld over de gerechtigden. Bij een vast kortingspercentage wordt het budget besteed over de populatie naar rato van de kosten die ouders maken voor hun kind(eren). Oftewel: voor ouders die de meeste kosten maken, wordt relatief meer geld vrijgemaakt dan voor de ouders met lagere kosten.

Conclusie

Voorkeur voor een vast kortingspercentage

De voorkeur gaat uit naar een glijdende schaal met één vast kortingspercentage voor alle leerlingen. Deze variant doet op de beste, meest eerlijke manier recht aan het doel om de terugval in inkomen wegens schoolkosten te beperken. De korting op de tegemoetkoming wegens ouderlijk inkomen geschiedt dan op basis van het gelijkheidsbeginsel door één vast kortingspercentage te hanteren dat gerelateerd is aan de hoogte van de normbedragen. Dit heeft wel tot gevolg dat het aantal gerechtigden dat van de uitbreiding profiteert, lager is. Het is echter onredelijk dat ouders die hoge schoolkosten maken voor hun kind, meer gekort worden op de tegemoetkoming dan ouders die lage schoolkosten maken. Hogere kosten rechtvaardigen een tegemoetkoming tot een hoger ouderlijk inkomen. Het rechtvaardigt eveneens dat voor de ouders met hogere kosten meer geld wordt uitgetrokken.

Tot slot

In het voorbeeld van de familie Boxer (pagina 20) is een kortingspercentage van 60% geïntroduceerd als voorbeeld. De glijdende schaal is dan zo gekozen dat ouders er niet op achteruitgaan, maar er evenmin op vooruit gaan. Elke gulden die zij daadwerkelijk extra te besteden hebben, gaat naar de schoolkosten van hun kind(eren). Terwijl de bedoeling van de glijdende schaal is om het besteedbare inkomen van ouders te verruimen. Hoewel de precieze invulling van de glijdende schaal sterk afhangt van het beschikbare budget, heeft de keuze voor een lager kortingspercentage daarom sterk de voorkeur. De uitbreiding van de regeling beoogt immers juist de ouders meer financiële ruimte te geven. Een lager kortingspercen- tage vergroot ook het bereik van de WTS. Dit zal gemiddeld in de buurt van de f 60 000 belastbaar inkomen uitkomen. Het budget laat dit toe.

Welk kortingspercentage nu precies wordt voorgesteld, hangt ook af van een ander vraagstuk: het probleem dat ouders met meer schoolgaande kinderen er in besteedbaar inkomen op achteruit gaan. In het volgende hoofdstuk wordt hierop ingegaan.

De conclusie over de uitbreiding van de WTS, de keuze voor een kortingspercentage en de invulling van de problematiek van grotere gezinnen volgt in hoofdstuk 6.

HOOFDSTUK 4 DE TEGEMOETKOMING BIJ MEER SCHOOLGAANDE KINDEREN

Ouders met meer dan één schoolgaand kind hebben meer schoolkosten. Volgens de gezinswelvaarttheorie heeft dit tot gevolg dat het besteedbaar inkomen van een gezin daalt. Voorgesteld wordt om de tegemoetkoming studiekosten zo vorm te geven dat het besteedbaar inkomen van een gezin ook bij meer schoolgaande kinderen op peil blijft.

Meer schoolgaande kinderen in een gezin

Regelmatig zijn er signalen dat financiële problemen vooral ontstaan bij ouders met meer schoolgaande kinderen. Dit heeft de Tweede Kamer in het debat over de eerste fase van de WTS dan ook nadrukkelijk naar voren gebracht.

In dit hoofdstuk wordt dit probleem, dat ook wel wordt aangeduid als het probleem van de «telkinderen», nader uitgewerkt.

Waarom een telkinderensystematiek

Vrij besteedbaar inkomen daalt als er meer schoolgaande kinderen zijn

Er is een aantal theorieën over de kosten die gezinnen met meer kinderen maken. Uiteindelijk staan twee beschouwingen tegenover elkaar. Aan de ene kant de gedachte dat de kosten van een volgend kind de ontplooiingskansen van de aanwezige kinderen negatief beïnvloeden. Aan de andere kant de redenering dat de kosten per kind dalen naarmate er meer kinderen in het gezin zijn (kosten-per-kind-theorie).

In het perspectief van de schoolkosten, lijkt de gezinswelvaarttheorie het meest relevant. Schoolkosten zijn immers de werkelijke kosten voor het volgen van onderwijs. Het ligt niet voor de hand dat deze kosten dalen wanneer het aantal kinderen in een gezin toeneemt. De kosten waarop bespaard kan worden, zijn vooral de kosten voor het levensonderhoud.

Het is dus niet zo dat de schoolkosten per kind toenemen wanneer er meer schoolgaande kinderen zijn, maar het is wel zo dat het vrij besteedbaar inkomen van een gezin in die omstandigheid afneemt. Een systeem van vergoedingen waarbij de vergoeding per kind stijgt als er meer kinderen zijn, lost dat probleem op.

Kenmerkende uitspraken van respondenten focusgroeponderzoek Intomart.¹

– «Als je uitgaat van de individuele situatie, dan moet je ook rekening houden met het aantal kinderen, want als je meer kinderen hebt die naar school gaan, heb je veel meer kosten dan met één kind»

– «Het meetellen van de kinderen sluit beter aan op de echte situatie, want als je er meer hebt die allemaal studiekosten hebben, is het wel zwaar»

Telkinderen in andere regelingen

De oorspronkelijke Regeling tegemoetkoming studiekosten zoals beschreven in hoofdstuk 1, bevatte een telkinderensystematiek. Deze is met ingang van het schooljaar 1993–1994 vervallen. Het streven naar vereenvoudiging was hier de belangrijkste drijfveer.

Er zijn overigens meer regelingen bij de rijksoverheid waarin rekening wordt of werd gehouden met het aantal kinderen.

Ook bij andere regelingen wordt rekening gehouden met meer kinderen

In de Wet op de studiefinanciering (WSF), is sprake van een telkinderensystematiek bij het bepalen van de aanvullende beurs. In de WSF werkt deze systematiek als volgt. Uitgangspunt is een inkomen per ouder waarover geen korting wordt berekend: de kortingsvrije voet. Wanneer de ouder meer verdient dan dit bedrag wordt een korting op de maximaal toe te kennen aanvullende beurs toegepast. Op een zeker ogenblik is de aanvullende beurs ? 0. De korting is in de WSF vormgegeven in een percentage: van elke meerverdiende gulden wordt 26% gekort op de aanvullende beurs. Wanneer er meer kinderen zijn, wordt dit kortingsbedrag verdeeld. Een voorbeeld kan dit verduidelijken.

Rudolf studeert sinds drie jaar aan een beroepsopleidende leerweg. Hij is uitwonend en is particulier verzekerd voor zijn ziektekosten. Het maandbudget voor Rudolf is in 1999 f 1 153. De ouders van Rudolf hebben een gezamenlijk belastbaar inkomen van f 65 000. Bij de berekening van de hoogte van de aanvullende beurs voor Rudolf wordt een vrije voet van f 26 261,83 per ouder afgetrokken van het belastbaar inkomen. De korting wegens ouderlijk inkomen op jaarbasis is 26% daarvan. De maximale aanvullende beurs is f 587 maar door het inkomen van de ouders wordt dit verminderd met een bedrag van f 270. Naast de basisbeurs en de OV-studentenkaart, heeft Rudolf recht op een aanvullende beurs van f 317.

Vanaf oktober krijgt ook zus Lydia, die net terug is van een jaartje Amerika, studiefinanciering. De korting op de aanvullende beurs van f 270, wordt nu verdeeld over beide kinderen; dus f 135 per kind. De aanvullende beurs van Rudolf stijgt daardoor naar f 452.

De Regeling kinderopvang is een inkomensafhankelijke regeling waarbij de eigen bijdrage stijgt naarmate het inkomen stijgt. Ook in deze regeling wordt rekening gehouden met meer kinderen. De bijdrage voor het tweede en volgende kind is lager dan voor het eerste kind. Naarmate het inkomen stijgt, stijgt ook het verschil in deze eigen bijdrage. Bij de hogere inkomens is de bijdrage voor het tweede kind ongeveer 1/3 van de bijdrage voor het eerste kind. Overigens gaat het hierbij om een adviestabel die is opgesteld door het ministerie van VWS. Gemeenten kunnen hiervan afwijken.

In het verleden kende ook de Algemene kinderbijslagweteen systematiek waarbij de hoogte van de kinderbijslag steeg naarmate er meer kinderen in een gezin waren. De kinderbijslag is gericht op de kosten van levensonderhoud; de progressieve kinderbijslag is geschrapt vanuit de redenering dat de lagere kosten van een volgend kind en de afname van het besteedbaar inkomen die het gevolg is van een extra kind, elkaar in evenwicht houden.

Ook in de huursubsidie is sprake van een systematiek die rekening houdt met het aantal kinderen. Er zijn twee toeslagen: die voor huishoudens met een of twee kinderen en die voor huishoudens met drie of meer kinderen. De toeslag voor huishoudens met drie of meer kinderen is hoger dan voor huishoudens met een of twee kinderen.

Keuze voor een telkinderensystematiek

Zowel op grond van de discussie in de kamer over de WTS eerste fase als op grond van eerdergenoemde overwegingen bij het besteedbaar inkomen per gezin, past een keuze voor een telkinderensystematiek bij de doelstelling van de Wet tegemoetkoming studiekosten. De reden om deze aan het begin van de jaren '90 te schrappen, was dan ook niet zozeer gelegen in inhoudelijke overwegingen, als wel in vereenvoudiging.

Doel: op peil houden besteedbaar inkomen

De vraag is nu welk systeem het meest voor de hand ligt. Aan het begin van dit hoofdstuk is al aangegeven dat een belangrijke doelstelling van een dergelijk systeem vooral is om het besteedbaar inkomen van het gezin op peil te houden.

De familie Grasland heeft een dochter Sandra. Zij is 17 jaar en volgt voortgezet onderwijs. De ouders van Sandra hebben een belastbaar inkomen van f 55 000. De totale schoolkosten zijn voor Sandra dat schooljaar f 2 743. Bij een glijdende schaal met een vast kortingspercentage hebben de ouders van Sandra recht op een tegemoetkoming van f 1 999.

Het belastbaar inkomen is na aftrek van belastingen en vaste kosten (huur, verzekeringen, gas, water etc.) en de schoolkosten voor Sandra f 30 000. Dit samen met de tegemoetkoming van f 1 999 is het besteedbaar inkomen van de familie Grasland: f 31 999.¹

De familie Gothenwoud is een gezin met 2 kinderen: Lars is 17, Loes is 15. Ook de ouders van Lars en Loes hebben een gezamenlijk belastbaar inkomen van f 55 000. Het besteedbaar inkomen van de familie Gothenwoud is echter niet hetzelfde als dat van de familie Grasland omdat zij voor twee kinderen schoolkosten moeten betalen. De ouders van Lars en Loes ontvangen bij een glijdende schaal met een vast kortingspercentage een tegemoetkoming van f 2 223. Van het belastbaar inkomen gaan naast vaste lasten en schoolkosten voor Lars ook schoolkosten voor Loes af. De schoolkosten voor Lars zijn dat schooljaar f 2 743, die van Loes f 968. Het besteedbaar inkomen is na aftrek van vaste lasten en schoolkosten f 29 032. Hier komt de tegemoetkoming van f 2 223 bovenop = f 31 255.

Omdat het gezin twee kinderen telt, is het besteedbaar inkomen van de familie Gothenwoud ondanks een zelfde belastbaar inkomen f 744 lager dan dat van de familie Grasveld.

Conclusie

Keuze voor de systematiek uit de studiefinanciering

In de ideale situatie zorgt een telkinderensystematiek ervoor dat het besteedbaar inkomen van de familie Grasland gelijk is aan dat van de familie Gothenwoud. Van de regelingen die in dit hoofdstuk onder de loep zijn genomen, is het juist de systematiek van de WSF die dat bewerkstelligt. In die systematiek wordt het kortingsbedrag van beide kinderen immers gehalveerd en komen beiden in aanmerking voor een hogere vergoeding. Daardoor neemt het besteedbaar inkomen van de familie Gothenwoud niet af, omdat er twee schoolgaande kinderen zijn. Op deze wijze worden gezinnen op een trefzekere manier in een gelijke financiële positie gebracht, onafhankelijk van het aantal schoolgaande kinderen. Deze systematiek verdient daarom ook de voorkeur in de nieuwe WTS. In een schema ziet dit er als volgt uit.

Schema 9: hoogte tegemoetkoming studiekosten afhankelijk van belastbaar inkomen, normbedrag en aantal kinderen in gezin.

Tot slot

In het volgend hoofdstuk wordt een aantal veranderingen in het lesgeld voorgesteld. Door een andere indexering wordt voorkomen dat ouders voor onverwacht hoge lasten komen te staan als gevolg van extra investeringen in het onderwijs.

HOOFDSTUK 5 LESGELD

Voor schoolgaande kinderen van zestien jaar en ouder zijn de ouders verplicht om lesgeld te betalen. Daarmee dragen zij bij in de kosten van het onderwijs. Volgens de huidige systematiek bedraagt het lesgeld 20% van de onderwijskosten. Dit betekent dat naarmate de overheid meer investeert in het onderwijs, het lesgeld evenredig stijgt. Voor het schooljaar 1999–2000 neemt het lesgeld toe van f 1 507 naar f 1 775. Deze stijging heeft geleid tot kritische vragen vanuit de Kamer. Moet de koppeling tussen lesgeld en rijksbijdrage worden gehandhaafd? Voorgesteld wordt om het lesgeld te indexeren op een wijze die nauw aansluit bij de wijze waarop het collegegeld wordt herzien.

Het schooljaar loopt van 1 augustus tot en met 31 juli. Melden ouders hun kind in de loop van dat schooljaar aan, dan moeten zij toch het hele lesgeld betalen. Gaat een leerling tussentijds van school, dan kunnen de ouders het lesgeld alleen in bijzondere gevallen terugkrijgen. Het voorstel is om de mogelijkheden tot terugbetaling of vermindering van lesgeld te verruimen. Ook hier is zoveel mogelijk aangehaakt bij het collegegeld. Tot slot bevat dit hoofdstuk een evaluatie van de inning van lesgeld in termijnen. Deze evaluatie is de Kamer in 1998 toegezegd.

De hoogte van het lesgeld

Leerplicht en lesgeldplicht

Leerlingen zijn vóór hun 16e jaar leerplichtig. Hun ouders moeten hen aan een dagschool onderwijs laten volgen. Tegenover deze plicht staat het recht op kosteloos onderwijs. Kosteloos wil zeggen dat de ouders niet wettelijk verplicht zijn om bij te dragen in de directe kosten van dat onderwijs. Wel worden ouders geacht bij te dragen in de kosten die de leerling zelf maakt. Die bijdrage wordt echter niet door de overheid geheven.

Bereikt het kind de leeftijd van 16 jaar, dan is het vanaf het eerstvolgend schooljaar tot zijn 18e jaar partieel leerplichtig. De keuze is dan tussen voortzetting van de voltijdse opleiding of een combinatie van werken en leren in deeltijd. In beide gevallen is een eigen bijdrage verschuldigd. Voor het voltijds dagonderwijs moet lesgeld worden betaald, voor de deeltijdvariant cursusgeld.

Vergoeding lesgeld voor de lagere inkomens

Van burgers mag worden verwacht dat zij naar vermogen bijdragen in de kosten van overheidsvoorzieningen, in verhouding tot het profijt dat zij van die voorzieningen ondervinden. Dit profijtbeginsel geldt ook voor het onderwijs aan niet-leerplichtige leerlingen. De toegankelijkheid van het onderwijs mag door het heffen van lesgeld echter niet in gevaar komen. De WTS en de WSF zorgen ervoor dat de toegankelijkheid van het onderwijs ook is gewaarborgd voor mensen met een lager inkomen. Op basis van deze wetten krijgen veel leerlingen of ouders het lesgeld vergoed. Degenen die niet voor een vergoeding in aanmerking komen, worden geacht het lesgeld zelf te betalen.

Vaststelling lesgeld op basis van periodieke herijking

Het lesgeldbedrag is in tien jaar tijd gestegen van f 1 030 naar f 1 775. Deze stijging is veroorzaakt door gestegen onderwijskosten, waarvan het lesgeldbedrag wordt afgeleid. Wettelijk is vastgelegd dat het lesgeld 20% van de kosten per leerling bedraagt. Eenmaal in de drie jaar wordt het lesgeld op de gestegen onderwijskosten herijkt. Daardoor vindt de verhoging schoksgewijs plaats. De meest recente verhoging, te weten die voor het schooljaar 1999–2000, bedraagt f 268.

In de tussenliggende jaren is het mogelijk om het lesgeld te indexeren op basis van het indexcijfer van de ambtenarensalarissen. Hier is de afgelopen jaren echter geen gebruik van gemaakt.

Heeft nadelen: schoksgewijze, grillige verhogingen

Bij de plenaire behandeling van de WTS eerste fase heeft de Tweede Kamer vraagtekens geplaatst bij de wijze waarop het lesgeldbedrag wordt vastgesteld. Het systeem van herijking en tussentijdse indexering heeft immers een grillige ontwikkeling van het lesgeldbedrag tot gevolg, met schoksgewijze verhogingen (zie onderstaande tabel). Van elke gulden die de overheid in het voortgezet en beroepsonderwijs investeert, moet zij twintig cent aan de burger doorberekenen. Daardoor worden kosten die buiten het directe profijt van de ouders liggen, tóch doorberekend. Bovendien wijkt de systematiek af van die van de collegegeldvaststelling. Dit wordt hieronder nader toegelicht.

Na een reeks jaarlijkse verhogingen, die varieerden van f 150 tot f 175, waarmee een verbeterde studeerbaarheid en kwaliteit van het hoger onderwijs werd gefinancierd, is voorgesteld om de stijging van het collegegeld met ingang van het studiejaar 1999–2000 te beperken tot het niveau van de algemene prijsontwikkeling. De stijging van de collegegelden zal dan gekoppeld zijn aan de consumentenprijsindex – Werknemers Laag, ongeschoond.

Overigens gingen verhogingen van het collegegeld in het verleden steeds gepaard met intensief politiek debat en hielden zij rechtstreeks verband met flankerend beleid. Aanpassing van het lesgeld daarentegen is nu een automatisch proces, waardoor onvoldoende recht wordt gedaan aan de maatschappelijke en politieke betekenis van dergelijke lastenverhogingen.

Tabel 7: ontwikkeling lesgeld sinds invoering Les- en cursusgeldwet voor 16 jaar en ouder (vet gedrukt = verplichte driejaarlijkse herijking)

Schooljaar	Lesgeldbedrag	Schooljaar	Lesgeldbedrag
1987–1988	f 1 030	1994–1995	f 1 385
1988–1989	f 1 030	1995–1996	f 1 385
1989–1990	f 1 030	1996–1997	f 1 497
1990–1991	f 1 133	1997–1998	f 1 507
1991–1992	f 1 163	1998–1999	f 1 507
1992–1993	f 1 198	1999–2000	f 1 775
1993–1994	f 1 349

In antwoord op vragen van het kamerlid Schutte (GPV) is aangegeven dat er redenen zijn om in de toekomst af te zien van de bestaande systematiek van driejaarlijkse herijking, en dat zal worden bezien of een overgang naar een systematiek van jaarlijkse indexering van het lesgeld mogelijk is (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, aanhangsel, nr. 1259). De begroting biedt daarvoor ruimte, omdat in de meerjarencijfers op het verlaten van de herijkingssystematiek is geanticipeerd.

Toekomst: aansluiten bij collegegeldsystematiek

Het ligt voor de hand om aan te sluiten bij de voorgestelde systematiek voor het collegegeld. Dit betekent dat het lesgeld jaarlijks zal worden geïndexeerd op basis van de algemene prijsontwikkeling. Door uit te gaan van de prijspeilontwikkeling van de gezinsconsumptie wordt een meer directe relatie gelegd met de inkomenspositie van degene die het lesgeld moet betalen.

Straks: jaarlijks indexeren

Onderstaande tabel geeft een indruk van de ontwikkeling van het lesgeldbedrag bij een jaarlijkse indexering bij het prijspeil van de gezinsconsumptie.

Tabel 8: prognose van ontwikkeling lesgeld bij jaarlijkse indexering op basis van prijspeil gezinsconsumptie (1999 = index 100; indexcijfer = 2%)

Schooljaar	1999–2000	2000–2001	2001–2002	2002–2003
Lesgeld	f 1 775	f 1 811	f 1 847	f 1 884

Daarbij moet worden bedacht dat juist door de uitbreiding van de WTS veel meer mensen voor een (gedeeltelijke) vergoeding van het lesgeld in aanmerking komen.

Vrijstelling, vermindering en restitutie van lesgeld

Nu: weinig mogelijkheden voor restitutie

Als een leerling vóór 1 oktober van het schooljaar stopt met zijn opleiding, is vrijstelling van lesgeld mogelijk. Breekt hij of zij echter de opleiding op of na die datum af, dan moet het totale bedrag aan lesgeld worden betaald. Alleen als de leerling is overleden of wegens ziekte met de opleiding moet stoppen, is hele of gedeeltelijke restitutie van het lesgeld mogelijk. In andere gevallen, hoe schrijnend ook, wordt geen lesgeld terugbetaald. Vermindering van het lesgeld is evenmin mogelijk.

Leerlingen die in de loop van het schooljaar met een opleiding beginnen, moeten toch het volledige lesgeld betalen. Daarin wijkt de huidige regeling af van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW), die meer ruimte biedt voor vrijstelling en restitutie van collegegeld in geval van tussentijdse in- en uitstroom. Onderstaand schema maakt de verschillen zichtbaar.

Tabel 9: vrijstelling, vermindering en terugbetaling bij tussentijds in- en uitstromen (huidige situatie)

	Collegegeld	Lesgeld		Cursusgeld
Afstuderen	1/10 deel terug x aantal resterende maanden in cursusjaar t/m juni	–		–
Staken studie	1/12 deel terug x aantal resterende maanden in cursusjaar (optioneel)	Vrijstelling indien uitgeschreven voor 1 oktober		Restitutie indien uitgeschreven voor start cursus
Tussentijds instromen	1/12 deel terug x aantal maanden dat men niet was ingeschreven	–		–
Overlijden /	1/12 deel terug x aantal	Uitschrijving	Terug
ernstige ziekte	resterende maanden in	1 aug/30 sep	12/12
	cursusjaar	1 okt/31 dec	7/12
		1 jan/31 mrt	4/12
		1 apr/30 jun	–
		1 jul/31 jul	– *)	–
Bijzondere familieomstan- digheden	1/12 deel terug x aantal resterende maanden in cursusjaar	–	–

* beleidsregel met ingang van schooljaar 1997–1998.

Geen aansluiting meer op ontwikkelingen secundair onderwijs

Bij de vormgeving van de LCW is destijds ingezet op een sober en efficiënt stelsel van vrijstelling en restitutie. Dit stelsel sluit echter niet meer aan op de ontwikkelingen binnen de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) gaat uit van onderwijs als maatwerk voor individuele deelnemers. Zoals hierna nog zal blijken, staat de huidige regeling dat maatwerk in de weg.

Met zijn havo-diploma op zak begint de achttienjarige Herman Lucassen vol goede moed aan zijn heao-opleiding. Al snel blijkt dat hij het studietempo van de opleiding niet kan combineren met zijn favoriete sport snelwandelen. In november besluit Herman een stapje terug te doen, althans wat zijn studie betreft. Zijn oog valt op een opleiding in de beroepsopleidende leerweg (bol). Van alle kanten wordt hem deze overstap ontraden. Gezien zijn vooropleiding hoort hij immers thuis in het hoger beroepsonderwijs. Desondanks verlaat Herman het heao en schrijft zich in bij een Regionaal Opleidingscentrum (roc). Het collegegeld krijgt hij gedeeltelijk terugbetaald. Voor zijn inschrijving aan de bol moet hij echter voor een volledig jaar lesgeld betalen, ook nu die opleiding pas in februari van start zal gaan. Het is te hopen dat Herman ditmaal geen spijt van zijn keuze krijgt. Zou hij stoppen met zijn studie, dan krijgt hij geen lesgeld terug. Stapt hij binnen het roc over naar een opleiding in de beroepsbegeleidende leerweg, dan moet hij naast het lesgeld ook nog eens cursusgeld betalen. Voor Herman zou studeren zo wel erg duur worden.

Behoefte aan flexibeler teruggave

Een eerste stap om de mogelijkheden voor restitutie en vermindering van lesgeld te verruimen, is gezet bij de behandeling van het wetsvoorstel «pro rato» (wetsvoorstel 25 321). Door de Kamer is namelijk voorgesteld (amendement De Vries, VVD) om tot vermindering van lesgeld te komen bij instroom na het begin van het schooljaar en bij uitstroom met diploma voor het einde van het schooljaar. Bovendien voorzag het amendement in een ruimere mogelijkheid tot restitutie in geval van overlijden of ziekte van de leerling. Hoewel het wetsvoorstel door het huidig kabinet is ingetrokken, is voor overleden of zieke leerlingen inmiddels een soepeler restitutiebeleid van kracht (zie bovenstaand schema).

Voorstellen tot flexibeler teruggave

In april 1998 is in een brief door de toenmalige minister van OCenW een flexibeler teruggave van les- en cursusgeld aangekondigd. In deze notitie wordt dit nader uitgewerkt.

Het plan is om voor restitutie of vrijstelling van cursusgeld criteria te hanteren die vergelijkbaar zijn met de criteria die momenteel gelden voor het collegegeld. Dit houdt in dat het cursusgeld op verzoek wordt terugbetaald over de maanden waarin wegens overlijden, ziekte, bijzondere familieomstandigheden of het behalen van een diploma geen onderwijs wordt gevolgd. Bij aanmelding in de loop van het cursusjaar wordt het cursusgeld verminderd naar rato van het aantal reeds verstreken maanden.

Deze restitutie- en vrijstellingsgronden zullen ook voor het lesgeld gaan gelden, zij het dat bij tussentijdse uitstroom een kwartaalsystematiek zal gelden en bij tussentijdse instroom een halfjaarsystematiek. In aanvulling op de brief van april 1998 zal het lesgeld ook worden gerestituteerd als de leerling overstapt van voltijd- naar deeltijdonderwijs. Het cursusgeld zal worden gerestitueerd bij een overstap van deeltijd- naar voltijdonderwijs.

In schema gezet geeft dit het volgende beeld:

Tabel 10: vrijstelling, vermindering en terugbetaling bij tussentijds in- en uitstromen

	Collegegeld*	Lesgeld		Cursusgeld
Afstuderen	1/10 deel terug x aantal	Uitschrijving:	Terug:	1/10 deel terug x
	resterende maanden in	1 aug/30 sep	12/12	aantal resterende
	studiejaar t/m juni	1 okt/31 dec	7/12	maanden in
		1 jan/31 mrt	4/12	cursusjaar t/m 2
		1 apr/30 jun	–	maanden voor einde
		1 jul/31 jul	–	cursus
Staken studie	1/12 deel terug x aantal	Uitschrijving:	Terug:	1/12 deel terug x
	resterende maanden in	1 aug/30 sep	12/12	aantal resterende
	studiejaar (optioneel)	1 okt/31 dec	7/12	maanden in
		1 jan/31 mrt	4/12	cursusjaar (alleen bij
		1 apr/30 jun	–	overstap van bbl
		1 jul/31 jul	–	naar bol of vo)
		(alleen bij overstap van vo of bol naar bbl)
Tussentijds	1/12 deel terug x aantal	Inschrijving:	Betalen:	Vermindering met
instromen	maanden dat men niet	1 aug/31 dec	12/12	1/12 deel over niet
	was ingeschreven	1 jan/31 jul	7/12	ingeschreven maand in studiejaar
Overlijden /	1/12 deel terug x aantal	Uitschrijving:	Terug:	1/12 deel terug x
(ernstige) ziekte	resterende maanden in	1 aug/30 sep	12/12	aantal resterende
	studiejaar	1 okt/31 dec	7/12	maanden in
		1 jan/31 mrt	4/12	cursusjaar
		1 apr/30 jun	–
		1 jul/31 jul	–
		**
Bijzondere familie-	1/12 deel terug x aantal	Uitschrijving:	Terug:	1/12 deel terug x
omstandigheden	resterende maanden in	1 aug/30 sep	12/12	aantal resterende
	studiejaar	1 okt/31 dec	7/12	maanden in
		1 jan/31 mrt	4/12	cursusjaar
		1 apr/30 jun	–
		1 jul/31 jul	–

* bestaande situatie

** reeds van kracht met ingang van cursusjaar 1997–1998 (beleidsregel)

Een paar aspecten van lesgeldrestitutie worden hieronder toegelicht.

Kwartaalsystematiek bij tussentijdse uitstroom

Bij restitutie van collegegeld wordt een maandsystematiek gehanteerd. Dat zou ook kunnen bij restitutie van cursusgeld. Cursusgeld wordt namelijk, net als het collegegeld, door de onderwijsinstelling zelf geïnd en gerestitueerd. Lesgeld daarentegen wordt centraal geïnd door de Informatie Beheer Groep.

In deze notitie wordt vanwege de transparantie en uitvoerbaarheid gekozen voor restitutie per kwartaal. Een kwartaalsystematiek brengt vier momenten voor restitutie van lesgeld met zich mee, een maandsystematiek twaalf. Bovendien wordt het lesgeld betaald in termijnen per kwartaal en kent de WTS een in- en uitstroom per kwartaal.

Halfjaarsystematiek bij tussentijdse instroom

Als de kwartaalsystematiek volledig wordt doorgevoerd bij tussentijdse instroom, dan zouden degenen die zich in de periode van 1 oktober tot en met 31 december van het schooljaar als leerling inschrijven, twee twaalfde van het lesgeld terugbetaald kunnen krijgen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat aspirantleerlingen zich om financiële redenen pas per 1 oktober inschrijven. Dit komt hun leerprestaties niet ten goede. Bovendien lopen scholen daardoor gezien de functie van 1 oktober als teldatum een deel van de bekostiging mis. Bij tussentijdse instroom is daarom gekozen voor een halfjaarsystematiek.

Bijzondere familieomstandigheden

Omdat lesgeld – anders dan cursusgeld en collegegeld – centraal wordt geïnd, wordt uit het oogpunt van controleerbaarheid centraal bepaald wat bijzondere familieomstandigheden zijn:

– het overlijden van of ernstige ziekte bij de partner van de studerende;

– het overlijden van of ernstige ziekte bij een familielid in de eerste graad van de studerende;

– echtscheiding van de ouders van de studerende.

Geen restitutie bij uitstroom zonder diploma

In het hoger onderwijs hebben instellingen een eigen bevoegdheid om te bepalen of het collegegeld op verzoek van de student ook gedeeltelijk wordt terugbetaald als een student tussentijds uitstroomt zonder diploma.

In het voortgezet en beroepsonderwijs en cursorisch onderwijs ontbreekt een soortgelijke bepaling. Daarvoor is een aantal redenen. De belangrijkste is dat het beleid deelnemers in het voortgezet en beroepsonderwijs wil stimuleren hun opleiding af te ronden na het halen van een startkwalificatie (een afgeronde opleiding praktijkonderwijs, vwo, havo, mavo, bol of bbl). Het beleid is ondermeer gericht op het terugdringen van het voortijdig schoolverlaten. Restitutie van les- en cursusgeld zonder dat een startkwalificatie is behaald, zou het verkeerde signaal geven.

Deze problematiek ligt in het hoger onderwijs anders. Afgezien van het feit dat studenten die eerder uitstromen in het hoger onderwijs al een diploma hebben van het voortgezet of beroepsonderwijs, blijkt een groot deel van deze groep elders de draad weer op te pakken. De prestatiesystematiek in de WSF vormt daarvoor bovendien een sterke stimulans. Een dergelijke systematiek ontbreekt in het voortgezet en beroepsonderwijs.

Restitutie bij overstap naar beroepsbegeleidende leerweg (bbl)

Leerlingen die hun opleiding afbreken om andere redenen dan familieomstandigheden of ziekte, komen dus niet in aanmerking voor restitutie van lesgeld. Deze «uitstappers» moeten worden onderscheiden van de «overstappers», de groep die de school verlaat om elders een opleiding te volgen.

Stapt een leerling over naar een andere dagschool, dan hoeft hij niet opnieuw lesgeld te betalen. Stapt hij echter over naar een bbl-opleiding, dan moet hij het hele cursusgeld betalen, terwijl hij geen lesgeld terug kan krijgen, ook niet ten dele. Dit sluit niet aan bij de ontwikkelingen binnen (met name) de sector beroepsonderwijs, waar maatwerk en flexibiliteit een centraal thema zijn. Leerlingen die tijdens het schooljaar tot het inzicht komen dat een andere opleiding geschikter voor hen is, zullen zich door de financiële gevolgen belemmerd voelen om de overstap daadwerkelijk te maken. Die belemmering moet worden weggenomen.

Van de maatregelen is er hierboven al één genoemd: vermindering van het cursusgeld, afhankelijk van de maand van instroom. Daarnaast zullen overstappers van het voortgezet onderwijs of de bol naar de bbl op verzoek een deel van het lesgeld terug kunnen krijgen. Tegen overlegging van het bewijs van inschrijving aan de bbl zal het lesgeld worden terugbetaald volgens de kwartaalsystematiek die ook bij de overige restitutiegronden wordt gehanteerd. Voor de hoogte van het te restitueren bedrag is de datum van uitschrijving aan het voortgezet onderwijs of de bol doorslaggevend. Door deze combinatie van maatregelen staat de verschuldigde bijdrage niet langer in een scheve verhouding tot het geboden onderwijs.

De hierboven aangegeven maatregelen zullen per 1 augustus 2000 integraal kunnen worden ingevoerd door wijziging van het Besluit Les- en cursusgelden. Vanaf dat moment is de IB Groep bovendien in staat om de wijzigingen in het geautomatiseerd systeem door te voeren. Vooruitlopend hierop kunnen leerlingen met ingang van het studiejaar 1999–2000 op aanvraag in aanmerking komen voor restitutie van lesgeld onder de hierboven geschetste condities. Ook worden leerlingen die overstappen van een beroepsbegeleidende leerweg (bbl) naar een beroepsopleidende leerweg (bol) in dat schooljaar vrijgesteld van lesgeld. Door al per 1 augustus 1999 de mogelijkheid te bieden voor restitutie, wordt de toezegging aan de Kamer gestand gedaan dat de systematiek zoals die in de brief van april 1998 is opgenomen zo snel mogelijk zo dicht mogelijk zal worden benaderd.

Inning van lesgeld in termijnen: evaluatie

Lesgeld in drie termijnen

Tot voor kort moest het gehele lesgeldbedrag in een keer worden betaald. Op aandringen van de Tweede Kamer mag het lesgeld met ingang van het schooljaar 1998–1999 ook in gedeelten worden betaald. Kiest men voor deze mogelijkheid, dan zal het lesgeld in drie kwartaaltermijnen worden geïnd: de helft van het lesgeld in oktober, een kwart in januari en een kwart in april van het schooljaar. Termijnbetaling is alleen mogelijk via automatische afschrijving.

44% betaalt lesgeld in termijnen

In het schooljaar 1998–1999 waren er ruim 468 000 leerlingen voor wie lesgeld moet worden betaald. In 150 000 gevallen kon het lesgeld worden verrekend met een tegemoetkoming in de studiekosten of met studiefinanciering. Van de resterende 318 000 lesgeldplichtigen heeft 44% gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot gespreide betaling. Dit percentage blijft achter bij de aanvankelijk geschatte 60%. De oorzaak hiervan is niet bekend. De mogelijkheid om gespreid te betalen staat vermeld op de zogeheten onderwijskaart (dit is het bewijs van inschrijving aan een dagschool, dat elke lesgeldplichtige moet invullen en ondertekenen). De keuze voor gespreide betaling geeft men aan door een hokje op de onderwijskaart aan te kruisen.

Verdere verbeterpunten

Afgezien van de lagere respons is de gespreide betaling in het schooljaar 1998–1999 over het algemeen goed verlopen. Wel blijken vrij veel lesgeldplichtigen moeite te hebben een machtiging tot automatische incasso correct in te vullen. Natuurlijk werd hen een herstelmogelijkheid geboden. Soms verliep hierdoor echter zoveel tijd, dat twee of meer termijnen gelijktijdig moesten worden betaald. Dit komt omdat de momenten van inning vaststaan en de betalingsregeling als zodanig dus niet kan worden opgeschort.

Hetzelfde effect trad op in gevallen waarin de Informatie Beheer Groep de onderwijskaart pas laat van de school toegezonden kreeg. Die onderwijskaarten konden daardoor niet worden verwerkt voor oktober, de maand waarin de eerste betalingstermijn wordt afgeschreven.

Om deze effecten terug te dringen, wordt onderzocht of het mogelijk is om de vaste inningsmomenten voor de automatische incasso te vervangen door flexibele. Verder zal de Informatie Beheer Groep er bij scholen op aandringen de onderwijskaarten eerder in te zenden.

Tot slot

De keuze is gemaakt hoe het lesgeld in de toekomst kan worden bepaald en op welke wijze de mogelijkheden voor vermindering, vrijstelling en restitutie kunnen worden verruimd. Het laatste stuk van de legpuzzel is klaar. In het volgende hoofdstuk worden de antwoorden uit de hoofdstukken 1 tot en met 5 samengevoegd.

HOOFDSTUK 6 CONCLUSIES

In de vorige hoofdstukken zijn de vragen beantwoord die gesteld worden bij het opnieuw vormgeven van de WTS. Hoe moeten de vergoedingen worden bepaald waarop ouders mogen rekenen? Hoe kunnen abrupte en onbillijke dalingen in het besteedbaar inkomen worden voorkomen? Hoe houden we daarbij rekening met meer kinderen in één gezin? Hoe bepalen we vervolgens de hoogte van het lesgeld? In dit hoofdstuk wordt nagegaan welk beeld ontstaat wanneer deze antwoorden worden samengevoegd tot één verhaal.

Kosten van scholen en kosten van leerlingen

De kosten samen dragen

Er zijn twee soorten kosten voor het volgen van onderwijs: kosten die scholen moeten maken en kosten die leerlingen moeten maken. Eenvoudig gezegd betaalt de overheid de kosten die scholen moeten maken en betalen de ouders de kosten die leerlingen moeten maken.

Op die gulden regel worden twee belangrijke uitzonderingen gemaakt. Aan de ene kant steunt de overheid ouders voor wie de schoolkosten van hun kinderen een te zware last vormen. Aan de andere kant dragen ouders die het kunnen betalen, bij aan de kosten van de scholen zodra hun kind niet meer volledig leerplichtig is.

Kosten van leerlingen

Steun voor ouders

Eerst de ondersteuning van ouders voor wie de schoolkosten van hun kinderen een te zware last vormen. Daarbij gaat het om het evenwicht. Wat kunnen ouders nog wel zelf dragen? Wat weegt daarentegen te zwaar? Dit evenwicht staat overigens los van het feit dat ouders ook zelf moeten bijdragen. Volledig kostendekkende tegemoetkomingen zijn niet het doel. Alleen voor de allerlaagste inkomens geldt dat ook een lage eigen bijdrage zo zwaar kan wegen dat een gemiddeld vrijwel kostendekkende vergoeding passend lijkt. Het gaat dan om de groep ouders met een belastbaar inkomen tot f 40 000 en daarbinnen om de ouders van leerlingen in het voortgezet onderwijs. De vergoeding voor bol-deelnemers is al adequaat. Voor dit doel wordt maximaal 16 miljoen gulden gereserveerd. Daardoor kunnen de tegemoetkomingen met maximaal f 100 per kind stijgen (afhankelijk van de resultaten van het Nibud-onderzoek).

Verschillen in kosten per leerling

Naast de vraag naar de hoogte van de tegemoetkoming, is in deze nota de vraag gesteld hoe rekening moet worden gehouden met de verschillen tussen schoolkosten. Daarop is een terughoudend antwoord gegeven. Een deel van die verschillen ontstaan door vrije keuzes van ouders en leerlingen. Voor een ander deel vallen de plussen en minnen tegen elkaar weg. Soms ook bieden scholen en gemeenten ondersteuning op maat.

Maar voor zover er daarna tussen schoolsoorten of leerjaren onvermijdelijke en systematische verschillen in kosten overblijven, wordt bekeken of de normbedragen kunnen worden aangepast. Het lopend onderzoek van het Nibud moet daar helderheid over bieden. Voor een dergelijke aanpassing wordt overigens geen extra geld gereserveerd. Het totaalbedrag aan vergoedingen blijft gelijk, omdat het alleen gaat om een andere spreiding van de kosten en vergoedingen.

Kosten van scholen

Dan de andere kant van de medaille: de bijdrage die ouders betalen voor de kosten van het onderwijs. Ook daar worden veranderingen voorgesteld.

De hoogte van het lesgeld

Er is alle reden om de hoogte van het lesgeld anders te gaan bepalen. Een meer beheerste en geleidelijke ontwikkeling is hier het doel. Daarbij wordt de vaststelling van het lesgeld losgekoppeld van de precieze kosten van het onderwijs. Het wordt meer een bijdrage met een forfaitair karakter. Daardoor wordt voorkomen, zoals nu wel het geval is, dat investeringen in onderwijs leiden tot lastenverzwaring voor ouders. Zo'n koppeling drukt de politiek-maatschappelijke betekenis van een dergelijke lastenverzwaring onvoldoende uit. Tenslotte wordt een tamelijk genuanceerd systeem uitgewerkt voor vermindering en teruggave van les- en cursusgeld bij tussentijdse inen uitstroom. Nu ontbreken daarvoor wettelijke mogelijkheden.

Balans

Voor de tegemoetkomingen aan en de eigen bijdragen van ouders lijkt daarmee een balans te zijn gevonden tussen doorzichtigheid en robuustheid van de wet aan de ene kant en nuance en verfijning aan de andere kant. Er blijft echter nog steeds een groot probleem over.

Grenzen aan de ondersteuning, groei van eigen mogelijkheden

Abrupte terugval in inkomen

De werking van de WTS stopt abrupt bij een belastbaar inkomen van f 52 023. Deze grens is zeer betwistbaar en heeft voor individuele burgers onredelijke consequenties. Een hele beperkte stijging van het inkomen leidt tot een onevenredige daling van de tegemoetkoming. Dat moet anders.

Daarbij is het opnieuw zaak het juiste evenwicht te vinden. De plotselinge terugval in inkomen moet worden voorkomen en de toepassing van de wet moet tot redelijker uitkomsten voor afzonderlijke burgers leiden. Aan de andere kant moet de wet ook recht doen aan het feit dat ouders met een hoger inkomen zelf een groter deel van de kosten kunnen dragen.

Oplossing

De oplossing hiervoor is de introductie van een glijdende schaal. Wie meer verdient dan f 52 023 krijgt nog steeds een tegemoetkoming voor schoolkosten en lesgeld, maar minder dan degene die onder die inkomensgrens blijft. Vanaf f 52 023 geldt: hoe hoger het inkomen, hoe lager de tegemoetkoming. Vanaf een zeker punt, als het inkomen voldoende is gestegen, dragen de ouders de lasten volledig zelf.

Waar dat punt precies ligt, hangt ook af van de hoogte van de kosten. Want wie de meeste kosten moet maken, krijgt in de WTS ook de hoogste tegemoetkoming. En ouders die maar weinig kosten hoeven te maken, krijgen een lagere tegemoetkoming. Het is dan billijk om de tegemoetkoming voor alle ouders in hetzelfde tempo te laten aflopen. Er is immers geen reden om degenen die de meeste kosten moeten maken het zwaarst te korten. Een gelijke behandeling lijkt aangewezen. Dit betekent dat wie hogere kosten moet maken, ook tot een hogere inkomensgrens aanspraak maakt op een (aflopende) tegemoetkoming. Wie relatief minder kosten maakt, draagt de lasten eerder helemaal zelf.

Meer kinderen in één gezin

Telkinderen

Deze benadering werkt ook door in de weging van het aantal kinderen per gezin. Meer schoolgaande kinderen brengen hogere kosten met zich mee. Hogere kosten geven langer recht op een tegemoetkoming.

De glijdende schaal

Een rekensom

Tenslotte blijft de volgende vraag over: in welk tempo moet de tegemoetkoming voor ouders met een inkomen boven de f 52 023 aflopen als:

– de (gemiddelde) normen voor de tegemoetkoming studiekosten vaststaan;

– de hoogte van het lesgeld bekend is;

– het tempo waarmee de tegemoetkoming afloopt voor alle ouders met een inkomen boven de f 52 023 het zelfde is;

– de noodzakelijke kosten voor het naar school gaan van kinderen bij elkaar worden opgeteld binnen een gezin; en

– het budget dat beschikbaar is voor de vormgeving van de tweede fase van de WTS vaststaat?

De vraag naar het te hanteren kortingspercentage is dan de uitkomst van een rekensom waarin de variabelen bekend zijn.

De uitkomsten

Het te kiezen kortingspercentage bepaalt de uitgaven voor de glijdende schaal. Een nadere beschouwing van de kosten bij één vast percentage leert dat bij het beschikbare budget voor uitbreiding van de WTS, en na aftrek van 16 miljoen gulden die wordt gereserveerd voor verhoging van de tegemoetkoming voor de laagste inkomens, een kortingspercentage van 25% haalbaar lijkt.

Dit percentage leidt, afhankelijk van het normbedrag, tot een aantal inkomensgrenzen tot waar ouders recht houden op een gedeeltelijke tegemoetkoming. Deze inkomensgrenzen verschuiven nog afhankelijk van het aantal kinderen binnen een gezin in de WTS. In de onderstaande 4 schema's (één voor elk normbedrag) worden de verschillende inkomensgrenzen weergegeven (op basis van de normen voor schooljaar 1999–2000):

Schema 10: inkomensgrenzen bij vast kortingspercentage en meer kinderen in het gezin afhankelijk van normbedrag

Een kortingspercentage van 25% betekent dat de tegemoetkoming per gezin met 25 cent wordt verlaagd voor elke gulden waarmee het belastbaar inkomen van een gezin stijgt. Bij één kind is dat dus 25 cent minder per gulden per kind, bij twee kinderen 12,5 cent minder per gulden per kind. En zo verder.

In onderstaand overzicht staan de extra gerechtigden die er in schooljaar 2001–2002 in de WTS bijkomen als gevolg van de glijdende schaal. Omdat de invoering van de glijdende schaal ingaat in 2001–2002, is dat schooljaar ter illustratie genomen. In de uitbreiding van de aantallen is ook rekening gehouden met meerdere kinderen per gezin (aantallen op basis van de begroting 1999).

Tabel 11: aantal gerechtigden na WTS eerste fase en WTS tweede fase

	01/02 aantallen voor 2e fase	01/02 aantallen na 2e fase	verschil absoluut	verschil in %
Overige studiekosten
– VO	222 842	291 178	65 535	29%
– BOL	39 744	63 330	23 899	60%
Totaal	262 586	354 508	89 434	34%
Lesgeldvergoeding
– VO	61 062	94 190	32 901	54%
– BOL	37 200	60 061	23 167	62%
Totaal	98 262	154 251	56 068	57%

Uit onderstaande tabel blijkt dat het aantal gerechtigden bijna is verdubbeld door de verhoging van het WTS budget in het regeerakkoord voor de overige studiekosten en dat het aantal gerechtigden voor de lesgeldvergoeding met meer dan de helft is toegenomen.

Tabel 12: aantal gerechtigden voor en na intensivering regeerakkoord

	01/02 aantallen voor 2e fase	01/02 aantallen na 2e fase	verschil absoluut	verschil in %
Overige studiekosten
– VO	156 502	291 178	134 676	86%
– BOL	26 008	63 330	37 322	144%
Totaal	182 510	354 508	171 998	94%
Lesgeldvergoeding
– VO	61 062	94 190	32 128	54%
– BOL	37 200	60 061	22 861	61%
Totaal	98 262	154 251	55 989	57%

De beoordeling van de uitkomst van de rekensom

Een kortingspercentage van 25% is redelijk. Ten eerste blijkt dat uit de vergelijking met de studiefinanciering. Ook daar wordt een kortingspercentage gehanteerd, vastgesteld op 26%.

Ten tweede blijkt dit uit de inkomensgrenzen die uit de berekening voortvloeien. In het regeerakkoord wordt een grens genoemd van f 60 000 belastbaar inkomen. Voor ouders met relatief lage lasten wordt die grens benaderd. Voor ouders met hogere lasten wordt deze gepasseerd. Deze differentiatie in inkomensgrenzen, die het gevolg is van één kortingspercentage, doet dus recht aan de bestaande kostenverschillen.

Ten derde kan, net als in de studiefinanciering, rekening worden gehouden met het aantal kinderen per gezin.

HOOFDSTUK 7 VERBETERDE WETGEVING

Dit hoofdstuk stelt een aantal aanvullende wetswijzigingen voor. Het doel van die wijzigingen is regels die ouders en leerlingen veel ongemak bezorgen, aan te passen. Een ander doel is de uitvoeringspraktijk beter te laten verlopen. Hier wordt aangesloten bij soortgelijke voorstellen in de nota «Flexibele studiefinanciering; een stelsel dat past». Ook wordt de vraag gesteld in hoeverre de regeling aangepast moet worden die geldt voor leerlingen vanaf 18 jaar zonder basistoelage of studiefinanciering.

In de toepassing van de WTS doet zich een aantal problemen voor. Burgers ervaren ongemak van een aantal regels, zoals die voor peiljaarverlegging. Maar ook vanuit de uitvoeringspraktijk is het wenselijk tot een aantal technische verbeteringen en vereenvoudigingen te komen. De gelegenheid om tot verbetering van wetgeving te komen, wordt nu benut.

De wetgeving nader bezien vanuit de inhoud

Reëler peiljaar

Het belastbaar inkomen van de ouder/wettelijke vertegenwoordiger en diens partner in het peiljaar is van belang bij de bepaling of zij recht hebben op de tegemoetkoming in de overige studiekosten en de lesgeldvergoeding.

Daarnaast kan peiljaarverlegging worden aangevraagd, als sprake is van een inkomensdaling na het peiljaar.

Peiljaar van t-3 naar t-2

Nu is het peiljaar voor het belastbaar inkomen drie jaar voorafgaand aan het schooljaar (t-3). Dit peiljaar is destijds aangehouden omdat het uitvoeringstechnisch niet anders kon. Liefst wordt uitgegaan van een zo actueel mogelijk inkomen. Door verbeteringen bij de belastingdienst is het mogelijk om met ingang van 1 januari 2002 uit te gaan van t-2.

Peiljaarverlegging

Als iemand voor peiljaarverlegging in aanmerking wil komen, moet zijn belastbaar inkomen met minimaal 25% dalen. Dit wordt door veel betrokkenen als onrechtvaardig ervaren. Ook de Tweede Kamer heeft bij motie aandacht gevraagd voor de problematiek van de peiljaarverlegging.

De grens voor peiljaarverlegging zal in de nadere uitwerking worden gewijzigd van 25% in 15%.

Het gezin Rabbibi telt 1 kind: Fatimah van 17 die naar het tweede jaar van de bol gaat. Vader en moeder Rabbibi werken allebei.

Het inkomen van mevrouw Rabbibi f 18 000 valt weg in 2000. Mevrouw Rabbibi stopt pas in maart met werken en krijgt de maanden april en mei nog doorbetaald. Zij heeft dus in 2000 nog f 7 500 aan belastbaar inkomen. De heer Rabbibi heeft in 2000 een belastbaar inkomen van f 42 000. Dat inkomen verandert niet. In 2000 is het gezamenlijk belastbaar inkomen f 49 500.

Het verschil met het peiljaar is f 60 000 min f 49 500 = f 10 500. Dit is in de huidige regeling te weinig om tot peiljaarverlegging over te gaan. De daling van het inkomen moet immers 25% zijn (in dit geval f 15 000).

Had de grens op 15% gelegen, dan waren vader en moeder Rabbibi wel in aanmerking gekomen voor peiljaarverlegging en hadden zij het lesgeld van Fatimah vergoed gekregen en een tegemoetkoming in de studiekosten van f 1 449 ontvangen.

De wetgeving nader bezien vanuit de uitvoering

Gebruiksvriendelijkheid

Ook de uitvoeringspraktijk is gediend met een aantal technische verbeteringen en vereenvoudigingen. Vooral om de gebruiksvriendelijkheid voor ouders en leerlingen te verbeteren. Bijkomend voordeel is dat verbetering van de regelgeving vanuit uitvoeringsperspectief ook de inhoud van de regelgeving als geheel ten goede komt.

Als gevolg van wet en regelgeving is nu bijvoorbeeld bijna al het berichtenverkeer schriftelijk tussen ouders en de IB-Groep. Gelet op de technische vooruitgang is het bijna onvermijdelijk dat ook andere vormen van communicatie (e-mail, fax, telefoon) gebruikt gaan worden om mutaties door te geven. De regelgeving moet dit in de toekomst mogelijk maken. Vanzelfsprekend moet de betrouwbaarheid van de data gegarandeerd blijven.

Rechten en schulden van één en dezelfde ouder of leerling kunnen op dit moment maar beperkt met elkaar verrekend worden. Het zou goed zijn de mogelijkheden daarvoor te verruimen. Dit past binnen de «één-loket-filosofie». Zo moet het bijvoorbeeld mogelijk worden om een schuld die ontstaan is bij het lesgeld, te verrekenen met een toekenning van de basistoelage. Randvoorwaarde is wel dat de te verrekenen schulden van één persoon zijn. Schulden van een ouder kunnen dus niet met die van het kind verrekend worden.

Steun aan volwassenen zonder studiefinanciering of basistoelage (hoofdstuk IV WTS)

Een aantal leerlingen die geen basistoelage of studiefinanciering ontvangen, kunnen vanaf 18 jaar in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de studiekosten.

Heel specifieke doelgroep

Het gaat hier om twee specifieke groepen:

– leerlingen die een (deeltijd-)opleiding mavo, havo of vwo volgen;

– studenten in het hoger onderwijs aan een lerarenopleiding in een zogenoemd tekortvak.

De tegemoetkoming (een vergoeding voor het les-, cursus- of collegegeld en een tegemoetkoming in de overige studiekosten) is afhankelijk van het netto inkomen in de drie kalendermaanden voorafgaand aan het begin van het studiejaar. Voor de groep leerlingen in (deeltijd-)mavo/(-)havo/(-)vwo bepaalt het aantal lesminuten dat zij onderwijs volgen bovendien de hoogte van de tegemoetkoming.

In schema:

Schema 11: bedragen op jaarbasis, geldend voor het studiejaar 1999–2000

Inkomensgrens t/m 5.939	mavo/havo/vwo
		Lesduur per week < 270 minuten		Lesduur per week van 270 t/m 540 minuten
	Onderwijsbijdrage	Overige studiekosten	Onderwijsbijdrage	Overige studiekosten
	0.00	0.00	352	335
Inkomensgrens t/m 5.939	mavo/havo/vwo		Lerarenopleiding tekortvakken
		Lesduur per week > 540 minuten
	Onderwijsbijdrage	Overige studiekosten	Onderwijsbijdrage	Overige studiekosten
	528	497	1250	766

Leerlingen in (deeltijd-)mavo/havo/vwo

Een heel globale regeling

Bij de invoering van de WTS in 1996 is gekozen voor een regeling die eenvoudig en eenduidig is. Het streven naar simpele administratieve verwerking heeft in alle opzichten voorop gestaan. Het resultaat daarvan is een landelijke regeling op een zekere afstand van de burger met een robuust karakter. Dat kan echter spanning opleveren met het doel van de regeling, namelijk een specifieke voorziening bieden aan een beperkte groep mensen. Het risico dat daardoor ontstaat, is dat de doelgroep onvoldoende wordt bereikt (niet-gebruik). Ook is het denkbaar dat juist mensen buiten de beoogde doelgroep profiteren. Dat wordt bijvoorbeeld mogelijk doordat bij de inkomenstoets niet naar het partnerinkomen wordt gekeken.

Dit kan leiden tot de volgende situatie:

Mevrouw Thijssen is een alleenstaande moeder van twee kinderen. Zij werkt overdag in een supermarkt en verdient daarmee f 2 200 netto per maand. In de avonduren studeert mevrouw Thijssen voor haar havo-diploma. Tijdens een gesprek met de decaan hoort ze over de WTS. Als ze de folder van de IB-Groep leest, merkt ze echter dat haar inkomen te hoog is. Zij komt niet in aanmerking voor een tegemoetkoming in de studiekosten.

De overburen van mevrouw Thijssen zijn een wat ouder echtpaar: de heer en mevrouw Teunen. Meneer Teunen is directeur-eigenaar van een lokale winkelketen en heeft een inkomen van ruim f 8000 netto per maand. Mevrouw Teunen is vrijwilligster bij het Rode Kruis en heeft geen eigen inkomen.

Samen volgen meneer en mevrouw Teunen een intensieve cursus Italiaans met het oog op hun culturele reis naar Toscane. Omdat mevrouw Teunen geen inkomen heeft, komt zij voor de cursus Italiaans in aanmerking voor een tegemoetkoming in de studiekosten. Zij weet dat echter niet en wordt er ook niet op gewezen. Zij vraagt niets aan.

Negatieve effecten

Bij de invoering van de wet is door de Tweede Kamer gewezen op de mogelijkheid dat dergelijke negatieve effecten zouden kunnen optreden.

Het belang van eenvoud en de daarmee gepaard gaande betere uitvoerbaarheid gaf echter de doorslag. Het is de vraag of dit uitgangspunt ook in het volgende decennium nog wel zou moeten dienen als basis voor dit deel van de WTS.

Overigens gaat het in totaal om een uiterst kleine groep. Momenteel gebruiken 3 800 leerlingen op een totale populatie van 65 000 (5,8%) deze regeling. Naarmate andere (voorliggende) voorzieningen voor leerlingen en studenten vanaf 18 jaar worden verruimd, wordt de doelgroep van deze regeling mogelijk nog specifieker en beperkter. Hierbij gaat het vooral om de veranderingen in de studiefinanciering die de nota «Flexibele studiefinanciering» beschrijft. Het wordt daardoor nog prangender om de juiste mensen in de genoemde doelgroep te bereiken dan nu al het geval is.

Het moment lijkt nu aangebroken om te onderzoeken of de regelgeving moet worden aangepast. Het ligt daarbij niet voor de hand om de huidige regeling in gewijzigde vorm te handhaven. Verfijning van de regel doet immers niets af aan het feit dat het om een kleine en specifieke groep gaat. Het gaat overigens niet om een bezuiniging, maar om een effectiever inzetten van de beschikbare middelen.

Het is misschien een betere weg om aan te sluiten bij de voorzieningen die er al zijn voor de lagere inkomens op gemeentelijk niveau, bijvoorbeeld de bijzondere bijstand. In het kader van de bijzondere bijstand hebben de gemeenten immers de beleidsvrijheid om het geld naar eigen inzichten (voor de laagste inkomensgroepen) in te zetten. Indien zij hieruit opleidingen zouden willen financieren, zullen zij deze gelden vooral inzetten voor opleidingen die noodzakelijk zijn voor toetreding tot de arbeidsmarkt. Dit zullen meestal geen algemeen vormende opleidingen zijn.

Lerarenopleidingen in de tekortvakken

Stimuleren lerarenopleidingen?

Om hen te stimuleren een lerarenopleiding te volgen (met als doel meer leraren voor de klas) ontvangen ook studenten in de zogenoemde tekortvakken een tegemoetkoming in de studiekosten. De primaire doelgroep van de regeling zijn studenten die in deeltijd studeren. Voltijd-studenten ontvangen immers studiefinanciering. Voltijd-studenten worden echter niet van de regeling uitgesloten. Als zij geen aanspraak kunnen maken op studiefinanciering, komen zij in aanmerking voor een tegemoetkoming in de studiekosten. De hoogte van het bedrag is overigens wel gebaseerd op dat voor deeltijd-studenten. Hier bestaat het risico van oneigenlijk gebruik: studenten die hun recht op studiefinanciering hebben verbruikt, maar de lerarenopleiding niet hebben voltooid, kunnen gedurende het restant van hun studietijd een tegemoetkoming ontvangen.

Er zal worden nagegaan hoe de regeling kan worden toegesneden op het beoogde doel. Dat doel blijft: mensen die geen toegang hebben (gehad) tot de normale voorzieningen (met name de WTS en WSF) financieel in staat stellen toch een opleiding tot leraar te volgen. De conclusies zullen in de tweede fase van de wijziging van de Wet tegemoetkoming studiekosten worden verwerkt.

HOOFDSTUK 8 FINANCIEEL OVERZICHT

In dit hoofdstuk wordt een totaalbeeld geschetst van uitgaven in de eerste en tweede fase uitbreiding WTS. De cijfers laten zien dat de voorgestelde beleidswijzigingen per saldo passen binnen het budget in het regeerakkoord Daarnaast wordt een toelichting gegeven op de berekeningen.

Extra middelen WTS vanaf 1999

Voor de WTS is vanaf 1999 extra geld vrijgemaakt. Door beleidswijzigingen in twee fasen wordt meer geld over meer mensen verdeeld. In het onderstaande overzicht staan de middelen uit het regeerakkoord en de uitgaven op een rij:

Tabel 13: extra uitgaven WTS

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Extra te besteden: de RA reeks	50.0	125.0	175.0	250.0	250.0	250.0	250.0
Uitgaven WTS 1e fase	53.9	109.8	111.1	113.2	115.5	117.3	118.7
Bedrag voor de bijzondere bijstand		18.0
Uitgaven WTS 2e fase
– de verhoging van het normbedrag			8.0	16.0	16.0	16.0	16.0
– de korting van 25% incl. telkinderen			62.0	115.3	114.4	111.5	113.7
Saldo	– 3.9	– 2.8	– 6.1	5.5	4.1	5.2	1.6

– betekent een tekort

De jaarlijkse uitgaven sluiten niet helemaal aan op de extra middelen die elk jaar in de WTS te besteden zijn. De eerste jaren is er een beperkt tekort. Daar staat tegenover dat er in de jaren vanaf 2002 geld overblijft, voldoende om de tekorten in de eerste jaren op te vangen. Per saldo is de voorgestelde glijdende schaal, met inbegrip van een telkinderensysteem, mogelijk binnen de beschikbare financiële ruimte.

De bovenstaande reeks is echter niet geheel zonder risico. De berekening van de uitgaven wordt voornamelijk bepaald door het aantal extra gerechtigden dat door een hogere inkomensgrens in aanmerking zal komen voor een tegemoetkoming. Dit is een groep leerlingen met een ouderlijk inkomen boven f 52 023, waarvan de exacte hoogte niet bekend is. De raming is daarom gebaseerd op de inkomensgegevens van ouders van van WSF-studenten met een aanvullende beurs. Het inkomen tot waar een student een aanvullende beurs krijgt, ligt aanzienlijk hoger dan de huidige grens in de WTS. Dit maakt het goed mogelijk om een inschatting te geven van het aantal potentiële WTS-gerechtigden. Echter, het blijft een onbekende groep leerlingen waar een uitspraak over gedaan wordt met alle budgettaire risico's vandien. Om deze reden is enige financiële armslag geen overbodige luxe.

De berekening van de uitgaven voor de glijdende schaal

Variabelen in de berekening

Tijdens de Tweede-Kamerbehandeling van het wetsvoorstel WTS eerste fase heeft de Kamer vragen gesteld over de kostenberekeningen van de beleidsvoorstellen. De minister heeft de Kamer daarop toegezegd om de berekeningen bij zijn beleidsvoorstel voor de tweede fase nader toe te lichten. In onderstaande uitleg bij de berekeningen wordt aan deze toezegging voldaan.

Variabelen in de berekening

Voor de berekening van de uitgaven van een glijdende schaal met een telkinderensystematiek is een aantal variabelen van belang: de nieuwe inkomensgrenzen, het aantal gezinnen met meer dan één WTS-kind, het extra aantal gerechtigden en de bedragen waar de gerechtigden in de uitbreiding recht op hebben.

De nieuwe inkomensgrenzen

Berekening nieuwe inkomensgrenzen

Het kortingspercentage van 25% houdt in dat de tegemoetkoming wordt gekort met 25 cent per gulden die ouders meer verdienen dan f 52 023. De totale korting kan niet meer bedragen dan de maximale tegemoetkoming. Om uit te rekenen tot welk inkomen ouders een tegemoetkoming krijgen, kan de volgende rekensom worden gemaakt.

Ouders van een leerling van 12 tot en met 15 jaar in het voortgezet onderwijs ontvangen maximaal een tegemoetkoming van f 968:

f 968 = (maximuminkomen – f 52 023) maal 25% maximuminkomen = f 55 895.

Voor de overige drie normen kan eenzelfde rekensom worden uitgevoerd. Zo ontstaan er vier maximum-inkomensgrenzen, voor elke norm één.

Voor een gezin met meer kinderen in de WTS wordt een nieuwe rekensom gemaakt. De maximuminkomensgrens gaat opschuiven, omdat de korting vanwege het inkomen nu wordt verdeeld over het aantal kinderen.

Bijvoorbeeld: een gezin telt een tweeling van 14 in het voortgezet onderwijs. Ouders ontvangen voor twee maal de tegemoetkoming van f 968. Wat is nu het maximuminkomen?

f 968 = (maximuminkomen – f 52 023) maal 25% 2

maximuminkomen = f 59 767

Aantal gerechtigden

Informatie uit de WSF

De vraag is vervolgens hoeveel extra gerechtigden er bij komen als de inkomensgrens opschuift. Eerder in dit hoofdstuk is al gewezen op het risico bij raming van de aantallen. Van de groep leerlingen met ouders met een inkomen boven f 52 023 is immers geen informatie voorhanden. De gegevens van WSF-gerechtigden bieden een uitkomst. WSF-studenten krijgen, afhankelijk van het ouderlijk inkomen, een aanvullende beurs. Deze inkomensgegevens zijn dus bekend bij de Informatie Beheer Groep. De inkomensgrens voor een aanvullende beurs ligt ruim boven de WTS-grens en geeft een bruikbaar inzicht in de inkomensverdeling boven f 52 023.

De inkomensverdeling die uit de WSF-gegevens blijkt, wordt toegepast op alle leerlingen in het vo van 12 jaar en ouder en op de leerlingen van 12 tot en met 17 jaar in de bol. Overigens heeft informatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de inkomensverdeling in Nederland gediend als toets op de uitkomsten.

Meer kinderen per gezin

Aantal gezinnen met méér dan een kind in WTS

Hoeveel gezinnen in de totale WTS-populatie hebben meer dan één kind in de WTS? Voor het antwoord op deze vraag is in het gegevensbestand van de Informatie Beheer Groep gezocht naar leerlingen met een overeenkomstige «oudercode». Overigens hebben ook hier het CBS en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als toets op de eigen informatie gediend. Uit de gegevens blijkt dat 70% van de WTS-leerlingen geen familielid in de WTS-populatie heeft. Een kwart heeft één broer of zus in de WTS en 5% van de leerlingen komt uit een gezin met drie of meer WTS-leerlingen. In de notitie zijn plaatjes opgenomen met inkomensgrenzen voor gezinnen met een, twee en drie kinderen, maar ook als er meer kinderen zijn, stijgt de inkomensgrens. Het gaat echter om zo'n klein aantal leerlingen, dat afgezien wordt van een extra berekening in deze nota.

Onderscheid naar leeftijd en schoolsoort

Hoeveel leerlingen hebben recht op welke tegemoetkoming

Gegevens over het aantal extra gerechtigden maken nog niet duidelijk hoeveel leerlingen recht hebben op welke tegemoetkoming in de studiekosten. Het normbedrag voor bol-deelnemers is immers hoger dan voor leerlingen in het vo, en leerlingen jonger dan 16 jaar hebben geen recht op een lesgeldvergoeding. Uit realisatie-cijfers van een afgerond schooljaar blijkt hoeveel leerlingen in aanmerking komen voor welk van de vier normbedragen. Overigens neemt het aantal gerechtigden voor de tegemoetkoming in de overige studiekosten toe door de verhoging van de inkomensgrens in de eerste fase. Het aantal lesgeldvergoedingen stijgt daardoor niet.

Gemiddeld bedrag per leerling

Hoe hoog is vergoeding gemiddeld bij glijdende schaal

In de huidige situatie is het overzichtelijk welk bedrag leerlingen krijgen. Iedereen die recht heeft op een tegemoetkoming, krijgt het maximale normbedrag. In de glijdende schaal breidt het aantal gerechtigden zich uit: zij krijgen een gedeeltelijke tegemoetkoming. Hoeveel is die tegemoetkoming? Uit de inkomensverdeling vanaf f 52 023 blijkt dat deze zo goed als evenredig verloopt. Het percentage leerlingen tussen bijvoorbeeld f 54 000 en f 56 000 is nagenoeg gelijk aan het percentage leerlingen tussen f 66 000 en f 68 000. Op basis hiervan kan gesteld worden dat de gerechtigden in de glijdende schaal gemiddeld de helft van het normbedrag krijgen. Immers, het aantal leerlingen met een bedrag hoger dan gemiddeld weegt op tegen het aantal leerlingen met een bedrag lager dan gemiddeld.

Meerjarenraming

Tot slot twee opmerkingen bij de meerjarenreeks. De eerste: de leerlingenraming, de belangrijkste bron voor de jaarlijkse OCenW-begroting, toont een stijging van het aantal leerlingen. Voor de uitgaven in latere jaren is dit een belangrijk gegeven. De tweede opmerking: in de OCenW-begroting wordt rekening gehouden met een lesgeldbedrag dat jaarlijks stijgt. Dit leidt eveneens tot een oplopende meerjarenreeks. De stijgende uitgaven voor de uitbreiding blijken uit het overzicht in het begin van dit hoofdstuk.

BIJLAGE Onderzoeken

1. Het betalingsritme inzake de WTS, Intomart BV, Hilversum, april 1999-06-04

Aanleiding

Uitbreiding van de WTS tweede fase. De bevindingen van dit onderzoek zijn in de onderliggende nota meegenomen.

Vraagstelling

De tegemoetkoming in de overige studiekosten wordt nu voor leerlingen jonger dan 18 jaar in twee gelijke termijnen betaald. Scholieren boven 18 jaar krijgen iedere maand 1/12 deel. Onderzocht is of dit ritme overeenkomt met de momenten waarop de kosten worden gemaakt en in hoeverre er wel eens problemen zijn met het betalen van die kosten. Verder is onderzocht of een verandering in het ritme waarin de tegemoetkoming wordt verstrekt die betalingsproblemen zou verminderen. De vraagstelling van het onderzoek luidt: «In welke mate leidt de huidige systematiek van uitbetaling van de tegemoetkoming in de overige studiekosten in de praktijk bij de gerechtigden tot financiële problemen?»

Samenvatting

Van de ouders met scholieren in het vo of mbo van 17 jaar of jonger die een tegemoetkoming in de overige studiekosten ontvangen (ouders WTS17-) zegt 24% van de groep, die wel eens problemen heeft met het betalen van schoolkosten, dat een ander uitkeringsritme van de tegemoetkoming de betalingsproblemen zou verlichten. Zowel deze groep als de totale groep respondenten heeft echter geen eenduidige voorkeur voor één bepaald betalingsritme.

Tabel 14: voorkeuren ouders WTS17- voor betalingsritme

Ouders WTS 17-	Heeft (wel eens) betalingsproblemen en een tegemoetkoming op een ander moment zou helpen	Heeft betalingsproblemen, maar een tegemoetkoming op een ander moment zou niet helpen	Heeft geen betalings-problemen	Totaal
	% (absolute aantallen)
Huidige ritme	Nvt	5% (15)	24% (66)	29% (81)
1e half jaar ¾ 2e half jaar ¼	10% (28)	5% (13)	15% (40)	30% (81)
Elke 3 of 4 maan- den gelijk bedrag	9% (26)	3% ( 8)	12% (32)	24% (66)
Geen voorkeur	4% (12)	2% ( 5)	11% (30)	17% (47)
	24% (66)	15% (41)	61% (168)	100%(275)

Door het afronden treden er soms afwijkingen op in de optellingen.

Van de scholieren van 18 jaar en ouder (vo18+) geeft 24% aan dat zij wel eens betalingsproblemen hebben en dat een ander ritme waarin de toelage wordt verstrekt zou kunnen helpen. Bij deze groep is geen eenduidige voorkeur voor een ander betalingsritme. In zijn algemeenheid is de totale groep scholieren VO18+een voorstander van handhaving van het huidige ritme.

Tabel 15: voorkeuren scholieren vo18+ voor betalingsritme

scholieren vo18+	Heeft (wel eens) betalingsproblemen en een toelage op ander een moment zou helpen	Heeft betalingsproblemen, maar een toelage op een ander moment zou niet helpen	Heeft geen betalings-problemen	Totaal
	% (absolute aantallen)
Huidige ritme	Nvt	21% (60)	30% (84)	51% (144)
1e half jaar ¾ 2e half jaar ¾	7% (19)	1% ( 4)	3% ( 9)	11% (32)
Elke 3 of 4 maanden gelijk bedrag	7% (21)	3% ( 8)	9% (25)	19% (54)
Geen voorkeur	10% (27)	3% ( 8)	6% (16)	19% (51)
	24% (67)	29% (80)	48% (134)	100%(281)

Door het afronden treden er soms afwijkingen op in de optellingen.

2. Herziening Wet tegemoetkoming studiekosten 2e fase. Een kwalitatief onderzoek

Intomart BV, Hilversum, mei 1999.

Aanleiding

Er is nog weinig bekend over wat ouders en leerlingen vinden van de schoolkosten. Om de wensen en behoeften van belanghebbende ouders en leerlingen bij de herziening van de WTS tweede fase mee te kunnen wegen, was er behoefte aan een nader inzicht in de beleving van de potentiële WTS doelgroep rondom het aspect studiekosten en de daarmee samenhangende tegemoetkoming.

Vraagstelling

Het onderzoek moet inzicht verschaffen in de beleving van de doelgroep rond de studiekosten, waarbij de beleving van de doelgroep is afgebakend tot de volgende onderwerpen:

– De beleving van de studiekosten (Wat wordt verstaan onder studiekosten? Welke kosten worden gemaakt?);

– De verantwoordelijkheidstoedeling (Wat is opvatting over de verantwoordelijkheid van de scholier, ouders, de school en de overheid?);

– De bekendheid met de huidige WTS (Weet men wat de hoogte is van de tegemoetkoming? Weet men hoe aan te vragen?);

– De vormgeving van de aanpassing van de WTS (Hoe wordt de huidige systematiek beoordeeld? Welk aspecten moeten een rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de WTS? Wat is duidelijk? Wat is rechtvaardig?).

Samenvatting

Gekozen is daarom voor een kwalitatief en explorerend onderzoek in de vorm van groepsdiscussies. Hiertoe zijn de volgende 5 gespreksgroepen (focusgroepen) samengesteld:

– ouders met scholieren van 12 t/m 17 jaar in het vo of de bol;

– scholieren van 15 t/m 17 jaar in het vo of de bol;

– ouders met scholieren in het vo van 18 t/m 26 jaar (vo18+);

– scholieren in het vo van 18 t/m 26 jaar (vo18+);

– experts: mentoren, decanen en medewerkers uit de regiokantoren van de Informatie Beheer Groep.

De groepen variëren in grootte van 6 tot en met 11 personen. De groepsgesprekken zijn open van karakter, maar wel volgens een patroon gestructureerd om alle onderwerpen in de groepen aan de orde te laten komen. De resultaten van het onderzoek zijn gebaseerd op deze 5 groepsdiscussies en zijn hypothese vormend van aard.

Uit de gesprekken komt naar voren dat leerlingen in het voortgezet onderwijs van 18 jaar en ouder (vo18+) meer betrokken zijn bij de financiële kant van schoolkosten dan leerlingen jonger dan 18 jaar.

Beleving rondom schoolkosten

Ouders en leerlingen maken bij schoolkosten onderscheid tussen grotere kostenposten en kleinere kostenposten. Als grote kostenposten worden o.a. genoemd:

– het lesgeld: ouders en leerlingen sparen soms van te voren om deze kosten aan het begin van het schooljaar te kunnen betalen;

– het boekengeld: naarmate de leerling in het voortgezet onderwijs of de beroepsopleidende leerweg vordert nemen deze kosten toe;

– de vrijwillige ouderbijdrage: deze kostenpost is voor veel ouders niet duidelijk, men heeft geen helder beeld waarvoor de school deze bijdrage gebruikt; en

– reiskosten: het merendeel van de leerlingen kan binnen de eigen woonplaats onderwijs volgen. Voor leerlingen die wel grote reisafstanden moeten afleggen, kunnen de reiskosten oplopen.

Verantwoordelijkheid voor schoolkosten

Zowel ouders als leerlingen als experts zijn van mening dat ouders primair verantwoordelijk zijn voor schoolkosten, maar ook leerlingen dragen soms een steentje bij. Ook de overheid wordt als belangrijke partij gezien bij de financiering van schoolkosten. De school wordt vooral gezien als partij die invloed heeft op de hoogte van het kostenpakket van ouders en leerlingen. Daarnaast heeft de school een ondersteunende taak: bekendheid geven aan de WTS en bieden van betalingsregelingen, m.n. voor schoolreisjes.

Kennis van huidige WTS

De kennis over de huidige WTS is bij de ene helft van de respondenten redelijk en bij de andere helft mager. Over het geheel genomen vindt men het bestaan van deze wet een mooie zaak.

Veranderingen van de WTS

De huidige harde inkomensgrens wordt onrechtvaardig gevonden. Ook vindt men dat het aantal kinderen in het gezin van invloed moet zijn op de hoogte van de tegemoetkoming. Daarnaast vinden de meeste respondenten dat de laagste inkomensgroep een extra tegemoetkoming zou moeten ontvangen omdat de tegemoetkoming niet kostendekkend is.

Door de onderzoekers worden de volgende aanbevelingen gedaan:

– scholen (decanen) moeten extra voorlichting geven over de WTS op de momenten dat de ouders en leerlingen worden geconfronteerd met hogere schoolkosten (aan het begin van het voortgezet onderwijs en wanneer de leerling 16 wordt);

– scholen (decanen) moeten waken over de hoogte van het schoolkostenpakket;

– er zou nader onderzoek kunnen worden gedaan naar reisafstanden van leerlingen;

– het overleg tussen scholen en gemeenten zou moeten worden geïntensiveerd, m.n. over kosten voor boeken, de ouderbijdrage en vrijstellingen voor de laagste inkomens;

– de uitgeverijen zouden benaderd kunnen worden over de prijzenstructuur.

Gebruikte afkortingen

bbl	: beroepsbegeleidende leerweg
bol	: beroepsopleidende leerweg
havo	: hoger algemeen voortgezet onderwijs
IB-Groep	: Informatie Beheer Groep
KB	: kinderbijslag
LCW	: Les- en cursusgeldwet
mavo	: middelbaar algemeen voortgezet onderwijs
Nibud	: Nationaal instituut voor budgetvoorlichting
vo	: voortgezet onderwijs
vwo	: voorbereidend wetenschappelijk onderwijs
WEB	: Wet educatie en beroepsonderwijs
WHW	: Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek
WSF	: Wet op de studiefinanciering
WTS	: Wet tegemoetkoming studiekosten

---

1 Onderzoek schoolkosten, basisschool, avo, vbo en mbo. Nibud, Utrecht februari 1998.

1 Ouderbijdragen in het voortgezet onderwijs, D. Buist en M. Meesters, Regioplan, Amsterdam 1995.

2 Herziening Wet tegemoetkoming studiekosten, 2e fase, een kwalitatief onderzoek, J. A. G. Muller, Intomart BV, Hilversum mei 1999.

1 Het betalingsritme inzake de WTS, Intomart bv, Hilversum april 1999.

1 Zie noot 3.

1 Hierbij is uitgegaan van een kortingspercentage zoals dat ook in de WSF wordt gehanteerd nl. 26%.