26 200 D
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Provinciefonds voor het jaar 1999

nr. 2
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. INLEIDING

Gevolgen Regeerakkoord

In het nieuwe Regeerakkoord zijn voor de periode 1999 tot en met 2002 beleidsintensiveringen vastgelegd die oplopen tot een bedrag van f 9,3 miljard. Hier tegenover zullen in dezelfde periode ombuigingen plaatsvinden die in 2002 een cumulatief niveau van f 7,7 miljard bereiken. Per saldo zullen de Rijksuitgaven in de komende vier jaar derhalve met f 1,6 miljard toenemen. De ramingen voor de algemene uitkeringen uit het gemeentefonds en provinciefonds vloeien voort uit de tussen het Rijk, de VNG en het IPO afgesproken normeringssystematiek die ook in de vorige regeerperiode van toepassing was. Zoals aangegeven in het Regeerakkoord leiden de intensiveringen op de rijksbegroting, voorzover deze de ombuigingen overtreffen, tot een verhoging van de algemene uitkering, ten opzichte van de basisraming. In het Regeerakkoord is een bedrag genoemd van f 335 miljoen in 2002. Inmiddels is duidelijk geworden dat diverse veronderstellingen die bij de opstelling van het Regeerakkoord zijn gemaakt bij nadere uitwerking anders blijken uit te pakken. Dit leidt ertoe dat het bedrag naar huidig inzicht oploopt tot f 355 miljoen in 2002 (stand Miljoenennota). Naast de verhoging ten opzichte van de basisraming, zoals die bestond ten tijde van de opstelling van het Regeerakkoord, is er de ontwikkeling van de basisraming zelf. Die raming is neerwaarts beïnvloed door de gunstige macro-economische effecten van het regeringsbeleid en de overige nieuwe inzichten van het CPB voor de middellange termijn. Het regeringsbeleid heeft onder meer een geringere reële loonstijging alsook lagere bijstandsuitgaven tot gevolg. Ook de gemeenten en de provincies hoeven dan minder uitgaven te doen. Gerekend met het gewogen gemiddelde van de loon- en prijsstijging van de overheidsconsumptie (de sectorspecifieke prijsontwikkeling) resulteert een geraamde volumegroei van de algemene uitkering van gemiddeld ongeveer 2% per jaar. Gerekend met de prijsstijging van het BBP resulteert een geraamde reële groei van gemiddeld circa 1,8% per jaar. Deze groeicijfers zijn zeer aanzienlijk hoger dan de in de afgelopen regeerperiode gerealiseerde reële groei van gemiddeld 0,3% per jaar. Het kabinet wil met het IPO afspraken maken over de mogelijkheden om deze (extra) groei van het provinciefonds als gevolg van de stijging van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven in te zetten voor de gerichte versterking van de sociale infrastructuur voor achterstands- en risicogroepen. Hierbij moet in het bijzonder worden gedacht aan de realisatie van regionale bureaus voor de jeugdzorg.

In het Regeerakkoord zijn tevens afspraken tussen de coalitiepartijen vastgelegd, die van invloed zijn op de taken die door de provincies worden uitgeoefend. Zo is onder meer een versnelling van openbaar vervoerprojecten op regionaal niveau voorzien die tot stand moet worden gebracht door middel van bevordering van de samenwerking tussen de provincies, gemeenten en openbaar vervoerbedrijven. Verder zal voor de ontwikkeling van een samenhangende visie op de ruimtelijke ordening op regionaal niveau de samenwerking tussen de provincies en de betrokken gemeenten moeten worden geïntensiveerd. Daarnaast is op het terrein van het milieubeleid een versterking voorzien van de centrale rol die de provincies spelen bij de milieuhandhaving in de afvalsector. Vanwege het feit dat een aantal maatschappelijke ontwikkelingen en activiteiten zich in toenemende mate op regionale schaal voltrekken, zal de integrerende en arbitrerende rol worden versterkt die de provincies bij de regionale regie vervullen. Dit met het oog op het voorkomen van een ondoorzichtig geheel van samenwerkingsverbanden. In het kader van het Grote Stedenbeleid kan een aantal taken van het Rijk en de provincies, al dan niet tijdelijk, aan de grote steden worden toebedeeld. Ten slotte wordt gestreefd naar een verdere decentralisatie van rijkstaken naar de provincies (met bijbehorende middelen), die naar hun aard beter door mede-overheden kunnen worden uitgevoerd.

Het voornemen bestaat in de komende tijd met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de VNG een «bestuursakkoord nieuwe stijl» voor de komende kabinetsperiode af te sluiten. Het bestuursakkoord moet offensief van karakter zijn en zijn gericht op het oplossen van inhoudelijke vraagstukken, waaronder jeugdbeleid, grote stedenbeleid, sociale infrastructuur en inburgering. In het akkoord wil de regering een gezamenlijke strategie uitzetten op een aantal brede thema's uit het Regeerakkoord. Tevens wil de regering in het akkoord de spelregels in het verkeer tussen de overheden vastleggen, onder andere over de wijze van rapportage en evaluatie. Met het akkoord wil de regering de bestuurlijke overeenstemming en politieke samenwerking tot uitdrukking brengen die tussen partijen geboden is bij het wegnemen van de inhoudelijke problemen.

Wij zien, op basis van het Regeerakkoord, de samenwerking met de provincies in deze kabinetsperiode vol vertrouwen tegemoet.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

Periodiek onderhoudsrapport provinciefonds

Op 1 januari 1998 is het nieuwe verdeelstelsel voor het provinciefonds in werking getreden. De verdeling van het provinciefonds vindt sinds de wijziging van het verdeelstelsel op kostengeoriënteerde wijze plaats.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Financiële-verhoudingswet inzake de invoering van het nieuwe verdeelstelsel voor het provinciefonds, is reeds aangekondigd dat er na de vaststelling van het nieuwe verdeelsysteem onderhoud noodzakelijk zal zijn om te voorkomen dat de verdeling van het provinciefonds in de loop van de tijd een zekere scheefgroei gaat vertonen ten opzichte van de kostenontwikkeling bij de provincies. Het doel van de verdeling is namelijk de aansluiting tussen de kostenstructuur van de provincies en de inkomsten zo stabiel mogelijk te laten zijn. Met ingang van dit jaar wordt daarom jaarlijks een zogenoemd periodiek onderhoudsrapport (POR) voor het provinciefonds gepubliceerd. In dit rapport kan de gehele financiële verhouding tussen het Rijk en de provincies in samenhang worden beoordeeld. Eventuele voorstellen in het rapport tot wijziging van de financiële verhouding kunnen in dit verband betrekking hebben op de omvang en de verdeling van het provinciefonds, op één of meer specifieke uitkeringen en op bepalingen betreffende het provinciale belastinggebied.

Het POR van het provinciefonds met de onderhoudsagenda voor de komende periode is als bijlage 5 bij deze begroting gevoegd.

2. OPBOUW EN OMVANG ALGEMENE UITKERING EN INTEGRATIE-UITKERINGEN

2.1 Grondslag voor de berekening

De totale uitkeringen over het jaar 1998, zijnde de som van de algemene uitkering en de integratie-uitkeringen, vormen de grondslag voor de berekening van de uitkeringen over 1999.

De totale uitkeringen op verplichtingenbasis voor 1998 zijn in de oorspronkelijke begroting vastgesteld op f 1712,5 miljoen (Wet van 5 februari 1998, Stb. 106).

In het wetsvoorstel tot wijziging van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het provinciefonds voor het jaar 1998 (Wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota) worden de uitkeringen uit het provinciefonds voor 1998 op verplichtenbasis gewijzigd in een bedrag van f 1712,9 miljoen (Stb. 1998, 494). De vermoedelijke uitkomsten van het provinciefonds voor 1998 leiden tot een bedrag van f 1712,8 miljoen.

De wijziging van -/- f 0,1 miljoen is het gevolg van een geactualiseerde raming van een toevoeging van f 0,2 miljoen in de eerste suppletore begroting van het provinciefonds voor 1998. Deze toevoeging had betrekking op een compensatie voor het afschaffen van de precariobelasting op omroepkabels. Bij de tweede suppletore begroting voor 1998 worden de mutaties uitgebreider toegelicht en aan de Staten-Generaal ter goedkeuring voorgelegd.

2.2 De uitkeringen 1999

De provinciefondsuitkeringen over 1999 zijn opgebouwd uit de provinciefondsuitkeringen over 1998 op verplichtingenbasis, het accres en overige mutaties, zoals toevoegingen aan het fonds voor taakveranderingen. Samen vormen deze onderdelen het verplichtingenbedrag van 1999. Na inhouding van de behoedzaamheidsreserve voor 1999 wordt het saldo, hierna genoemd het uitgavenbedrag 1999, aan de provincies uitgekeerd. Hieronder geven wij een overzicht van de opbouw van de uitkeringen over 1999.

Tabel 2.2.1 Overzicht opbouw algemene uitkering en integratie-uitkeringen over 1999 per mutatie en per cluster (bedragen in miljoenen guldens)
 TotaalAlgemene uitkeringIntegratie-uitkeringen
Uitkeringen 1998, verplichtingenbedrag1 712,81 547,3165,5
    
a) Algemene mutaties   
1 accres102,0102,0 
2 afschaffing milieuleges5,4 5,4
3 precariobelasting op omroepkabels0,1 0,1
    
b) Cluster Infrastructuur   
1 rivierdijkversterkingen5,0 5,0
Uitkeringen 1999, verplichtingenbedrag1 825,31 649,3176,0
    
c) Behoedzaamheidsreserve-/- 40,0-/- 40,0 
    
Uitkeringen 1999, uitgavenbedrag1 785,31 609,3176,0

Toelichting

a. Algemene mutaties

a1. Accres 1999

De raming voor het accres 1999 bedraagt f 102,0 miljoen. Deze raming is gebaseerd op de volgende twee onderdelen:

a. het accres volgens de normeringsmethodiek naar de stand van de begroting 1999 volgens de Voorjaarsnota 1998;

b. de aanpassingen hierop van overige maatregelen in het kader van de normering.

In tabel 2.2.2 en 2.2.3 zijn respectievelijk de accressen en de aanpassingen daarop weergegeven.

ad a. Het accrespercentage 1999 is gebaseerd op een stijging van de gecorrigeerde netto-rijksuitgaven van 5,12% voor 1999 ten opzichte van 1998. Dit was nog 4,27% bij de opstelling van de begroting voor 1998. Het is berekend over het totaal van de provinciefondsuitkeringen voor het uitkeringsjaar 1998 naar de stand van de Voorjaarsnota 1998. Tabel 2.2.2 geeft een driejarige reeks op basis van de nieuwe accrespercentages.

Tabel 2.2.2 Accressen 1998–2000 (bedragen in miljoenen guldens)
 199819992000
accres in procenten4,11%5,12%3,30%
    
accres75,786,958,9
cumulatief75,7162,6221,5

ad b. De accressen moeten vervolgens nog worden aangepast voor de doorwerking van een aantal maatregelen in het kader van de normering. Ten eerste wordt in 1999 structureel f 15,1 miljoen toegevoegd in verband met het eenmalige effect van de nacalculatie van het accres over 1995. Dit effect is verdeeld over de jaren 1996, 1997 en 1998, zoals is afgesproken in het bestuurlijk overleg tussen het Rijk en het IPO op 20 mei 1996. Als gevolg hiervan is het provinciefonds gedurende drie jaar met f 15,1 miljoen neerwaarts bijgesteld. Aangezien deze uitname alleen op deze drie jaren van toepassing is, wordt het provinciefonds in 1999 structureel met ditzelfde bedrag verhoogd. Ten tweede vindt een aanpassing plaats vanwege de structurele doorwerking van de nacalculatie 1997 in de begroting 1998. Tabel 2.2.3 geeft een overzicht van de accressen na de aanpassingen.

Tabel 2.2.3 Accressen 1998–2000 na aanpassingen (bedragen x f miljoen)
 199819992000
totaal, cumulatief accres75,7162,6221,5
aanpassingen:   
– nacalculatie 1995 15,115,1
– structurele effect nacalculatie 1997– 22,7– 22,7– 22,7
totaal, cumulatief53,0155,0213,9
mutatie per jaar53,0102,058,9

Het accres 1999 wordt volgens de reguliere normeringsmethodiek definitief vastgesteld op basis van de Voorjaarsnota 1999. De omvang van de uiteindelijke algemene uitkering voor 1999 wordt in het voorjaar van 2000 bepaald op grond van de feitelijke ontwikkeling van de gecorrigeerde netto rijksuitgaven in 1999 ten opzichte van 1998.

Accres volgens meest recente inzichten

De volgende tabelbedragen hebben louter een indicatieve waarde. De tabel geeft een raming van de accressen voor de periode 1998–2000 volgens de meest recente inzichten op basis van de Miljoenennota 1999. Voor de bevoorschotting op de uitkeringen heeft tabel 2.2.4 thans geen consequenties.

Tabel 2.2.4 Indicatieve accressen 1998–2000 (bedragen x f miljoen)
 199819992000
accres in procenten3,916,023,78
    
accres64,9102,569,2
cumulatief64,9167,4236,6

a2. Afschaffing milieuleges

Het kabinet heeft besloten in het kader van de lastenverlichting voor 1998 de lokale lasten voor de bedrijven te verlagen. Deze lastenverlichting is vorm gegeven door het afschaffen van de (provinciale alsmede de gemeentelijke) milieuleges op grond van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming. Ter compensatie van de gederfde provinciale legesopbrengsten is voor 1998 aan het provinciefonds een bedrag toegevoegd van f 31,1 miljoen. Het bedrag wordt verdeeld via een integratie-uitkering. Het Rijk en het IPO hebben op 16 april 1998 besloten om met ingang van 2001 structureel een volledige kostencompensatie toe te kennen. De volledige kosten zijn geraamd op f 45,7 miljoen op basis van het rapport van de werkgroep Afschaffing milieuleges die daartoe was ingesteld. Dit bedrag resteert na rekening te houden met eerder gedane overhevelingen naar het provinciefonds voor legesvatbare activiteiten. Voor 1999 bedraagt de geraamde toevoeging f 5,4 miljoen als onderdeel van een geleidelijke opbouw naar volledige kostencompensatie die er als volgt uitziet:

Compensatie afschaffing milieuleges (in miljoenen guldens)
 1998199920002001
totale compensatie31,136,541,145,7
mutatie per jaar31,15,44,64,6

Inmiddels heeft de Raad voor de financiële verhoudingen op 7 augustus 1998 advies uitgebracht over de verdeling. De raad adviseert de middelen vanaf het jaar 2000 volledig in het cluster Water en milieu te verdelen met de verdeelmaatstaven inwoners en electriciteitsverbruik in de verhouding 2:1. Deze verdeling stemt overeen met het verdeelvoorstel dat door de fondsbeheerders in de adviesaanvraag is gedaan.

In 1998 worden de middelen geheel via een integratie-uitkering verdeeld overeenkomstig de opgaven die de provincies hebben gedaan van de gerealiseerde inkomsten voor milieuleges in de afgelopen jaren. Het jaar 1999 geldt als een overgangsjaar waarin de helft van de middelen (f 18,3 miljoen) wordt verdeeld via een integratie-uitkering conform de onderlinge verhouding van de integratie-uitkering voor het jaar 1998. Het restant (f 18,2 miljoen) wordt verdeeld via de algemene uitkering met de verdeelmaatstaven die vanaf het jaar 2000 van toepassing zijn.

a3. Precariobelasting op omroepkabels

De behandeling van de Telecommunicatiewet in de Eerste Kamer staat gepland voor 29 september 1998. De Wet zal naar de huidige inzichten nog voor het einde van 1998 in werking treden. Indien de Wet wordt aanvaard, zal een gedoogplicht voor ondergrondse omroepkabels ontstaan. De mogelijkheid voor de provincies tot het heffen van precariobelasting op omroepkabels komt als gevolg hiervan te vervallen. Het provinciefonds wordt gecompenseerd met structureel f 0,2 miljoen voor de provinciale inkomstenderving die hiervan het gevolg is. Dit bedrag wordt in 1998 tijdsevenredig en in 1999 volledig uitgekeerd in de vorm van een integratie-uitkering.

b1. rivierdijkversterkingen

In 1999 wordt f 5,0 miljoen aan het provinciefonds toegevoegd op grond van het in 1993 tussen het Rijk en het IPO gesloten akkoord over de Decentralisatie-impuls. Op grond hiervan wordt een bedrag van f 5,0 miljoen toegevoegd aan de integratie-uitkering rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen die daarmee cumulatief f 131,6 miljoen bedraagt. De verdeling van dit bedrag is vastgelegd in het Besluit rivierdijkversterking/hoofdwaterkeringen Provinciefonds (Stb. 1996, 393).

c. Behoedzaamheidsreserve

Om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het provinciefonds te bevorderen, hebben het Rijk, het IPO en de VNG in april 1997 overeenstemming bereikt over de vorming van een zogenoemde behoedzaamheidsreserve. Dit houdt in dat elk jaar een bedrag van f 40 miljoen van het geraamde bedrag van de algemene uitkering bij de bevoorschotting wordt ingehouden om er eventuele bijstellingen van het accres in de loop van het jaar mee te verrekenen.

Evenals in voorgaande jaren is daarom op het verplichtingenbedrag van het provinciefonds voor 1999 een bedrag van f 40 miljoen in mindering gebracht in verband voor de behoedzaamheidsreserve. De geraamde kasuitgaven zijn hierdoor f 40 miljoen lager dan het geraamde verplichtingenbedrag.

Daarmee wordt voorkomen dat de provincies na afloop van een jaar worden geconfronteerd met een terugvordering van een deel van het accres over het voorafgaande jaar.

Het effect van de nacalculatie van het accres wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve. Het eventueel resterende deel van de behoedzaamheidsreserve wordt hierna alsnog aan de provincies uitgekeerd.

Ontvangsten provinciefonds

Wetsartikel 4, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen van het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het fonds. Op grond van het tweede lid van dit wetsartikel zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het provinciefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd.

3. DE MEERJARENRAMING 2000 TOT EN MET 2003

De meerjarenraming van de uitkeringen uit het provinciefonds die hierna worden weergegeven, hebben betrekking op de jaren 2000 tot en met 2003.

Tabel 3.1 Meerjarenraming: opbouw ten opzichte van de uitkeringen in het voorafgaande jaar op verplichtingenbasisen op kasbasis (bedragen x f miljoen):
 2000200120022003
Uitkeringen vorig jaar, verplichtingenbedrag1 825,31 836,91 841,51 841,5
     
Algemene mutaties    
Accrespmpmpmpm
Loon- en prijscompensatie over taakmutatiespmpmpmpm
Lastenverlaging bedrijven4,64,6
     
Taakmutaties    
     
Cluster infrastructuur    
– decentralisatie-impuls:    
rivierdijkversterkingen7,0
Totaal algemene en integratie-uitkeringen op verplichtingenbasis11 836,91 841,51 841,51 841,5
Af: behoedzaamheidsreserve– 40,0– 40,0– 40,0– 40,0
Totaal uitgavenbedrag11 796,91 801,51 801,51 801,5

1 In dit bedrag is voor de jaren 2000 t/m 2002 een bedrag van f 7,7 miljoen voor de integratie-uitkering personele consequenties VERDI (Verkeer en Vervoer, Regionaal, Decentraal, Integraal) opgenomen. Met ingang van 2003 zullen deze middelen naar verwachting via de algemene uitkering worden verdeeld.

Toelichting bij de meerjarenraming

Algemeen

De mutaties die in de meerjarenraming zijn opgenomen, zijn slechts toegelicht voorzover zij niet reeds in een eerdere begroting of eerder in deze memorie van een toelichting zijn voorzien.

Accres

Het accres voor 2000 tot en met 2003 is niet in de meerjarenramingen van het provinciefonds opgenomen. Het vormt onderdeel van de zogenoemde aanvullende post «Accres gemeentefonds/provinciefonds» in de Miljoenennota 1999. Voor de jaren 2000 tot en met 2003 zijn de volgende accressen voor het provinciefonds vooralsnog in deze aanvullende post opgenomen. Dit betreft indicatief «geraamde» accressen op basis van de Miljoenennota 1999.

Tabel 3.2: Overzicht accressen provinciefonds (bedragen x f miljoen)
 2000200120022003
Stand voorjaarsnota 199858,959,654,4
Cumulatief58,9118,5172,9
     
Stand Miljoenennota 199969,252,948,846,1
Cumulatief69,2122,1170,9217,0

4. EURO EN MILLENNIUM

Euro

Op 1 januari 1999 treedt de derde fase van de EMU in werking. De overheid, Rijk en mede-overheden, is bezig met het treffen van de voorbereidingen voor de omschakeling naar de euro. Enerzijds betreft het voorbereidingen om de overgang naar de euro in de samenleving zo soepel mogelijk te laten verlopen. Anderzijds gaat het om aanpassingen binnen de verschillende overheidslagen zelf. In dit verband bestaat het voornemen binnenkort een periodieke monitor te starten onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Doel van deze monitor is inzicht te verschaffen in de aanpak en voortgang van het omschakelingsproces bij de mede-overheden, waaronder de provincies. De monitor voor de provincies wordt opgezet in navolging van de reeds bestaande Euro-monitor van de Rijksoverheid. In de monitor wordt ook aandacht geschonken aan de financiële relaties tussen departementen en provincies, zoals bijvoorbeeld bij het provinciefonds. Voorts dient de monitor inzicht te verschaffen in de behoefte die bij provincies bestaat aan aanvullende faciliteiten vanuit het Rijk, zoals bijvoorbeeld specifieke voorlichting en trainingsprogramma's. De Tweede Kamer zal door middel van rapportages geïnformeerd worden over de resultaten van de monitor en de daarop gebaseerde conclusies en aanbevelingen.

Millennium

Het systeem waarop de uitkeringen uit het provinciefonds worden berekend, is inmiddels millenniumbestendig gemaakt. In het administratieve systeem waarmee de opdrachten tot betaling van de provinciefondsuitkeringen via de Bank voor Nederlandse Gemeenten worden aangemaakt, zijn de millenniumproblemen in de afgelopen maanden geïnventariseerd en vervolgens weggenomen. Dit systeem zal echter in de komende maanden nog uitvoerig worden getest op de juiste werking bij de overgang naar het nieuwe millennium. Naar verwachting komen de testresultaten nog voor 1 januari 1999 beschikbaar. Mochten zich tijdens de testfase onverhoopt millennium problemen voordoen, dan is nog een jaar beschikbaar om deze problemen te verhelpen.

Gelet op het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de aanpassing van het systeem voor de betaling van de uitkeringen aan de provincies in verband met de millenniumwisseling in een vergevorderd stadium van voltooiing is.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

A. Peper

De Staatssecretaris van Financiën,

W. A. F. G. Vermeend

De Minister van Financiën,

G. Zalm

Naar boven