25 697
Wijziging van de Algemene bijstandswet in verband met de voortgang van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting

nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 7 november 1997

De Vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid¹, belast met het voorbereidend onderzoek van het wetsvoorstel, brengt als volgt verslag uit van haar bevindingen. Indien de regering de vragen en opmerkingen tijdig zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging genoegzaam voorbereid.

1. Algemeen

De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling en waardering kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij kunnen zich in grote lijnen met de voorstellen verenigen.

De leden van de CDA-fractie hebben overwegend instemmend kennis genomen van het wetsvoorstel. Op enkele onderdelen willen ze nog een nadere toelichting.

Zo wordt in het wetsvoorstel regelmatig het woord gehuwden gebruikt. Worden daaronder ook verstaan zij die in andere samenlevingsverbanden zorg voor elkaar dragen en in elkaars onderhoud voorzien?

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. In beginsel kunnen zij instemmen met het merendeel van de voorstellen. Niettemin hebben zij de behoefte tot het stellen van enkele vragen en het maken van enige opmerkingen.

Het verheugt de leden van de fractie van D66, kennis genomen hebbend van het wetsvoorstel, dat de regering hiermee blijk geeft van voldoende alertheid waar het gaat om aanpassingen in de wetgeving ten behoeve van het armoedebeleid.

De leden van de fracties van GroenLinks en RPF willen eveneens vragen stellen naar aanleiding van het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben kennis genomen van het wetsvoorstel. Naar aanleiding van de door de regering genoemde grotere bevoegdheden van de gemeenten tot inkomensondersteuning, zouden zij graag vernemen of er zicht op is hoe deze verruiming van bevoegdheden in de praktijk uitvalt. Maken gemeenten daar daadwerkelijk gebruik van en op welke manier?

2. Aparte uitkeringsnorm voor personen van 65 jaar en ouder

De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat er voor 65-plussers, die geen volledige AOW hebben opgebouwd en zijn aangewezen op een aanvullende bijstandsuitkering, een aparte tabel in de bijstandsregeling is opgenomen. Zo kunnen de koopkrachtondersteunende maatregelen alle 65-plussers met een inkomen op minimumniveau ten goede komen. Ook stemmen zij van harte in met het voornemen om de woningdelingskorting voor deze 65-plussers niet meer toe te passen.

Wel vragen de leden van de PvdA-fractie of het niet wenselijk is de gemeenten erop te wijzen dat ook in de gemeentelijke verordening voor de draagkrachtberekening voor de bijzondere bijstand deze ouderentabel opgenomen moet worden. Anders zou immers de koopkrachtondersteuning vanwge het rijk leiden tot een verlies aan recht op bijzondere bijstand. Is de regering bereid de gemeenten op deze onbedoelde effecten te wijzen?

Aangezien het inkomen op grond van de bijstandswet grondslag is voor de inkomensbepaling van tal van andere wetten, vragen deze leden of het opnemen van een ouderentabel ook consequenties heeft voor de Beslagwet, de Verhaalswet en de Faillissementswet (schuldsanering natuurlijke personen).

De leden van de CDA-fractie vragen waarom in dit wetsvoorstel het jaar 2015 geen rol speelt. In dat jaar immers zullen toeslagen voor de jongere partner vervallen, zoals bepaald is bij de laatste wijziging van de AOW.

Wordt de uitvoering van deze «AOW»-regeling ter hand genomen door de SVB? Het lijkt deze leden voor belanghebbenden een voordeel als één instantie de leefvorm vaststelt en het daarbij behorende bedrag.

Hoe verhoudt deze regeling zich tot het vermogen en eigen inkomen? Nog belangrijker is de vraag hoe deze voorstellen met betrekking tot de AOW in verhouding staan tot uitgangspunten van de ABW.

De leden van de VVD-fractie staan positief tegenover het voorstel een aparte uitkeringsnorm voor personen van 65 jaar en ouder in de Abw op te nemen. Hiermee wordt terecht voorkomen dat een groep ouderen geen voordeel heeft van fiscale maatregelen die de regering, met steun van de VVD-fractie, voor de ouderen heeft getroffen. Deze leden zijn dan ook met de regering van mening dat ook ouderen in de bijstand moeten kunnen profiteren van het volledige effect van genoemde fiscale maatregelen.

De aan het woord zijnde leden begrijpen dat het aansluiten bij het netto AOW-niveau door het creëren van een aparte norm betekent dat het gemeentelijk toeslagen- en verlagingenbeleid niet meer op ouderen van toepassing is, waardoor ook alleenstaande 65-plussers, die bij hun kinderen inwonen, een uitkering op het AOW-niveau ontvangen. Deze leden zouden graag van de regering vernemen of dit het enige gevolg is van het niet meer van toepassing zijn van het gemeentelijk toeslagen- en verlagingenbeleid of dat er wellicht nog andere gevolgen aan verbonden zijn. Geldt een en ander overigens onverlet de hoogte van het totale inkomen van de kinderen bij wie de AOW-er inwoont? Is het eerder in aanmerking komen voor kwijtschelding voor lokale heffingen door ouderen tengevolge van de aanpassing van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 aanvullend aan het creëren van een aparte ouderennorm? Indien dat het geval is vragen zij de regering enerzijds aan te geven wat de additionele koopkrachteffecten voor ouderen hiervan zijn en hoe dit zich verhoudt tot de inkomenssituatie van ouderen die wel voldoende AOW-rechten hebben opgebouwd en niet voor kwijtschelding in aanmerking komen. Deze leden zijn zoals gezegd voor het volledig meeprofiteren van ouderen met een onvolledige AOW als het gaat om fiscale maatregelen, maar zouden geen nieuwe ongelijkheid wensen te zien ontstaan ten aanzien van ouderen met wel een volledige AOW die niet in alle gevallen gebruik kunnen maken van kwijtschelding van lokale heffingen. Zij verzoeken de regering hier nader op in te gaan.

De leden van de fractie van D66 achten het van het grootste belang dat er enige verlichting komt voor ouderen die financieel klem zitten doordat zij onvolledige AOW-rechten hebben opgebouwd. Het zou onrechtvaardig zijn indien een aantal ouderen niet konden delen in de maatregelen die op grond van de Armoedenota voor deze groep zijn getroffen.

Deze leden vinden het daarom juist om een aparte uitkeringsnorm voor personen van 65 jaar en ouder in te stellen die gelijk is aan de netto AOW-uitkering. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het hier gaat om zo'n 200 000 ouderen met een gekort pensioen, waarvan er 13 500 aanvullende bijstand ontvangen. Heeft de regering enig inzicht in de toekomstige groei van deze groep en de eventuele budgettaire gevolgen?

De aan het woord zijnde leden vragen de regering om een nader standpunt over de mogelijkheid van invoering van een ruimere vrijstelling voor aanvullende pensioeninkomsten. Veel migranten hebben immers in het buitenland een aanvullend pensioen opgebouwd waarvan zij ook daadwerkelijk profijt zouden moeten kunnen hebben. Ook vragen deze leden hoe de regering denkt over de invoering van een vermogensvrijstelling voor ouderen met een onvolledige AOW.

Met betrekking tot het gemeentelijk kwijtscheldingsbeleid vragen deze leden in hoeverre er gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden tot kwijtschelding van gemeentelijke heffingen voor ouderen. Is deze groep voldoende geïnformeerd als het gaat om de mogelijkheden tot kwijtschelding?

De leden van de fractie van GroenLinks zijn verheugd dat de regering met dit voorstel het sociaal minimum optrekt voor ouderen met een onvolledige AOW-uitkering. Toch rijzen op dit punt nog wel enkele vragen. Heeft de regering overwogen om de SVB een duidelijker taak te geven bij de uitvoering van de aanvullende bijstand voor deze doelgroep? Valt te voorkomen dat ouderen met een onvolledige uitkering de gang naar de sociale dienst moeten maken?

Is de regering verder met de leden van de fractie van GroenLinks van oordeel dat het redelijk zou zijn de vermogenstoets in deze gevallen enigszins te versoepelen en zijn er op dat punt nadere voorstellen te verwachten? Hoe kijkt de regering aan tegen de suggestie om de doelgroep van deze regeling enigszins te vrijwaren tegen een volledige verrekening van aanvullende pensioeninkomsten met de bijstandsuitkering?

Een andere vraag, die de aan het woord zijnde leden willen stellen, betreft de uitspraak van het Europese Hof (inzake Cabanis en Hallouzi) waarbij bepaald is dat de zogenoemde overgangsvoordelen ook moeten worden toegekend aan gezinsleden van werknemers. Deze leden hebben begrepen dat de SVB de overgangsvoordelen (nog) niet automatisch toekent aan in het buitenland woonachtige gerechtigden. Is de regering van mening dat de gevolgen van genoemde uitspraak automatisch dienen door te werken in de pensioenen en is zij bereid de SVB daartoe te instrueren?

De leden van de RPF-fractie verzoeken de regering te reageren op de suggestie van de FNV een veel ruimere vrijstelling voor aanvullende pensioeninkomsten in te voeren voor personen met een onvolledige AOW-uitkering. Wat vindt de regering daarnaast van de invoering van een vermogensvrijstelling voor deze categorie, conform de IOAW en IOAZ?

De leden van de SP-fractie hebben steeds het standpunt ingenomen dat de bijstandsuitkeringen te laag zijn en substantieel verhoogd moeten worden. Er wordt thans een groep uitkeringsgerechtigden apart genomen en voor hen wordt een oplossing bedacht voor het probleem dat zij van enkele fiscale maatregelen niet kunnen profiteren omdat zij een onvolledige AOW hebben. Op zich is de voorgestelde oplossing voor deze leden aanvaardbaar. Zij vragen de regering echter of niet een terugkeer dreigt naar de «oude» bijstandswet die een reeks verschillende normbedragen kende en juist om die reden vereenvoudigd moest worden.

Volgens de regering behoudt een alleenstaande 65-plusser die bij zijn kinderen inwoont een uitkering op het niveau van de AOW. Betekent dit dat er in dat geval geen korting meer plaatsvindt vanwege woningdelen?

Ook de leden van de SP-fractie vragen om een reactie van de regering op de suggestie van de FNV om de vrijlating van aanvullende pensioenen te verruimen (een vrijlating van tenminste 15% van het aanvullend pensioen plus eenderde van het meerdere). Ook ontvangen zij graag, in navolging van de leden van de RPF-fractie, een reactie op de suggestie van een vermogensvrijstelling zoals nu al vastligt in de IOAW/IOAZ.

3. Cliëntenparticipatie

De leden van de CDA-fractie hadden gehoopt dat meer dan 142 gemeenten cliëntenparticipatie hadden ingevoerd. Daarom steunen zij van harte de wettelijke regeling en de verantwoordingsplicht van gemeenten. Zou echter een handleiding van VNG en Divosa het proces niet kunnen versnellen, naast een zorgplicht voor facilitaire voorzieningen?

De leden van de VVD-fractie zijn minder verheugd over de voorstellen met betrekking tot de cliëntenparticipatie. Niet zozeer de cliëntenparticipatie stuit op bezwaren bij deze leden alswel het gegeven dat dit nu wettelijk wordt geregeld, waarbij de regering zelf aangeeft dat dit nu reeds zonder wetgeving in naar schatting 142 gemeenten plaatsvindt. Deze leden achten de gemeenteraden genoeglijk in staat zelf te bevorderen dat cliëntenparticipatie desgewenst plaatsvindt hetgeen ook geldt voor de wijze waarop. Het wettelijk regelen van een verantwoordingsplicht van gemeenten, waarbij deze in beleidsplannen en -verslagen aangeven hoe ze de inspraak van uitkeringsgerechtigden hebben geregeld, is dan ook naar de mening van deze leden overbodig. Het College van B. en W. kan over de cliëntenparticipatie ook zonder dit wetsvoorstel immers al ten allen tijde door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen.

De leden van de fractie van D66 hechten groot belang aan cliëntenparticipatie en cliëntenraden. Nu gemeenten in toenemende mate een eigen minima- en armoedebeleid voeren, behoren cliëntenraden een volwaardige gesprekspartner te zijn. Daarnaast kan het gemeentelijk beleid ook sneller effectief zijn, door de kanalen die deze organisaties van uitkeringsgerechtigden hebben mede te benutten voor het bereiken van rechthebbenden. Maar het is vooral in het belang van cliënten zelf; meeweten, meepraten, meedenken en meebeslissen.

De leden van de D66-fractie zijn dan ook verheugd dat aan de motie Bakker/Noorman-Den Uyl gevolg is gegeven. In deze motie is het verzoek neergelegd organisaties van uitkeringsgerechtigden uitdrukkelijk te betrekken bij de verdere ontwikkeling van het armoedebeleid en te bevorderen dat op gemeentelijk niveau de participatie van uitkeringsgerechtigden bij het beleid gewaarborgd wordt. Deze waarborg vertaalt de regering in een verantwoordingsplicht van gemeenten waarbij deze in beleidsplannen enverslagen aan dienen te geven hoe ze inspraak van uitkeringsgerechtigden hebben geregeld. De regering ziet af van gedetailleerde regels. Naar de mening van de aan het woord zijnde leden gaat dit niet ver genoeg. Zij pleiten ervoor in de wet een bepaling op te nemen waarin het recht op participatie door cliënten wordt vastgelegd. De vorm van participatie kan dan vervolgens verschillen. Door een dergelijk «er-zij-bepaling» in de wet op te nemen wordt het voor cliënten eenvoudiger omdat ze de gemeente niet meer van het belang van cliëntenparticipatie hoeven te overtuigen, maar met de verwijzing naar het recht op participatie de gemeente kunnen verzoeken mee te helpen een cliëntenraad op te richten.

De regering voelt er niet voor deelnemers aan cliëntenraden vrij te stellen van de sollicitatieplicht. Uit verschillende onderzoeken komt als een belangrijk knelpunt naar voren het gebrek aan continuïteit door een hoog verloop onder leden van cliëntenraden. De aan het woord zijnde leden zijn dan ook vóór de mogelijkheid van vrijstelling van de sollicitatieplicht voor leden van cliëntenraden voor een bepaalde periode, uiteraard na een individuele toetsing.

In overleggen die plaatsvonden tussen de LOU, VNG, Divosa en de ministeries VWS en SZW zijn afspraken gemaakt over nieuwe acties die cliëntenparticipatie in de gemeenten moet bevorderen. Zo zal een werkgroep van gemeentelijke voorlichters bekijken hoe voorlichting een rol kan spelen in de beoogde participatie, heeft de VNG in een ledenbrief het belang van een grotere betrokkenheid van cliënten bij gemeentelijk beleid nog eens onder de aandacht gebracht en zal Divosa binnenkort een vernieuwde «richtlijn cliëntenparticipatie» verspreiden. Zijn naast deze initiatieven nog andere acties opgezet die cliëntenparticipatie moeten bevorderen? Overigens is het ook van belang om te bezien op welke wijze uitkeringsgerechtigden en (andere) werkzoekenden beter kunnen participeren bij het werk van de andere uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid en de arbeidsbureaus. Op regionaal niveau komt de samenwerking tussen deze instellingen langzamerhand tot stand. Ook op dit punt moeten de belangen van cliënten in een vroeg stadium integreren.

Ook ten aanzien van het voorstel betreffende cliëntenparticipatie betonen de leden van de fractie van GroenLinks zich gematigd positief. Zij zijn verheugd dat dit onderwerp weer op de politieke agenda is beland, nadat deze leden bij de behandeling van de nieuwe Abw een uitvoerig voorstel hadden gedaan om cliëntenparticipatie duidelijker wettelijk te verankeren.

Hoe beoordeelt de regering het gegeven dat kennelijk slechts in 142 gemeenten een of andere vorm van cliëntenparticipatie bestaat? Leidt dit gegeven niet tot de conclusie dat het onderhavige wetsvoorstel te vrijblijvend geformuleerd is? Zou het gezien de grotere mate van beleidsvrijheid die gemeenten thans hebben niet wenselijk zijn dat in alle gemeenten, althans alle gemeenten van een omvang van 25 000 inwoners of meer, de bevordering van cliëntenparticipatie uitdrukkelijk als een taak van het gemeentebestuur wordt geformuleerd? Wat moeten de leden van deze fractie zich ten slotte voorstellen bij het voornemen van de regering om in samenspraak met de in de memorie van toelichting genoemde organisaties de cliëntenparticipatie te stimuleren?

Het voorstel van de regering om invulling te geven aan de wens dat meer moet worden geluisterd naar de cliënten zelf door georganiseerde cliëntenparticipatie wordt door de leden van de RPF-fractie met instemming begroet. Zij vragen de regering of niet in de wet zelf moet worden vastgelegd aan welke criteria de inspanningen van de gemeenten op dit punt moeten voldoen. Of bestaat er aanleiding om te veronderstellen dat er voldoende assertiviteit bij de gemeenten is in dit opzicht?

De leden van de SP-fractie vinden de voorgestelde aanpak te vaag en te vrijblijvend. Of er in een gemeente daadwerkelijk inspraak is van de uitkeringsgerechtigden hangt af van de betreffende wethouder van sociale zaken en van de wil en bereidheid van uitkeringsgerechtigden om te participeren. Maar zelfs als er al inspraak is rijst de vraag: hoe wordt die georganiseerd, wie zijn degenen die in de betreffende cliëntenraad zitten, worden die gekozen, welke mening vertolken zij, mogen zij geacht worden te spreken namens alle uitkeringsgerechtigden in een gemeente of alleen namens zichzelf?

De leden van de SP-fractie zijn er voorstander van dat landelijk de inspraak wordt geregeld. Zij denken daarbij nog niet aan een kaderwet, maar zij voelen meer voor een verordening, op te stellen door de VNG, waarin enkele essentiële punten zoals de wijze van verkiezing en de bevoegdheden van de cliëntenraden worden vastgelegd. De afzonderlijke gemeenten kunnen met een dergelijke verordening hun voordeel doen. Op die manier wordt voorkomen dat inspraak een onderonsje wordt tussen vrienden van de wethouder en de sociale dienst. Zij vragen de regering op deze suggestie te reageren.

4. Bijstand aan daklozen

De regeling voor bijstand aan daklozen (zonder adres) via centrumgemeenten en de plicht aangifte te doen bij B. en W. lijken de leden van de CDA-fractie een goede oplossing. Voor wat overige hulp betreft verwijst de regering naar de Integrale nota maatschappelijke opvang, maar deze leden missen het onderwerp van de inhouding van de nominale premie, zoals door hen is gevraagd in het laatst gehouden overleg. In de praktijk blijkt namelijk dat door het niet betalen van die premie velen onverzekerd rondlopen.

Verloopt verlening van bijzondere bijstand aan daklozen via persoonlijke of categorale aanvragen, zo vragen deze leden.

De leden van de VVD-fractie staan in beginsel positief tegenover het voorstel daklozen zonder adres (zwervers) de mogelijkheid te bieden om hun recht op bijstand te effectueren. Graag zouden zij een precieze opsomming krijgen van de gemeenten die hiertoe zullen worden aangewezen. Wel moet naar de mening van deze leden worden voorkomen dat betrokkenen bij verschillende gemeenten recht op bijstand zouden kunnen effectueren. Zij vragen de regering om de verzekering dat de gekozen constructie, waarbij wordt aangesloten bij de Wet gemeentelijke basisadministratie, op dat punt ook daadwerkelijk waterdicht zal zijn.

De leden van de D66-fractie stemmen in met de maatregelen doch vragen zich af op welke wijze de dakloze zonder adres die niet in een van de aangewezen gemeenten woont, ook daadwerkelijk van deze regeling gebruik kan maken.

De leden van de RPF-fractie juichen het toe dat wordt gestreefd naar een oplossing voor knelpunten in de bijstandverlening aan daklozen zonder adres. Ook zij vragen of de verificatie van het recht op bijstand wel voldoende fraudebestendig is. Hoe kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat een dakloze in meer dan één gemeente bijstand ontvangt? Aansluitend informeren deze leden hoe concreet werk zal worden gemaakt van de reactiveringsdoelstelling van de Abw voor deze categorie.

5. Anticumulatiebepaling

De leden van de PvdA-fractie hebben waardering voor het voornemen om tot een anti-accumulatiebepaling over te gaan voor jongeren-bijstandgerechtigden. Zij vragen echter wel een nadere toelichting. Kan de regering in een overzicht met alle variabelen aangeven in welke situatie welke jongerennorm in de Abw van toepassing is?

De leden van de CDA-fractie vragen of voor de voorgestelde anticumulatie voor jongeren nog nadere regels worden geformuleerd. Of houden gemeenten daarin een grote vrijheid?

De leden van de VVD-fractie vragen naar aanleiding van het voorstel dat gemeenten in hun verordening een anticumulatiebepaling voor jongeren van 21–22 jaar en schoolverlaters dienen op te nemen, of de regering in enkele heldere voorbeelden kan aangeven hoe de als ongewenst beschouwde effecten in de huidige situatie concreet uitpakken.

De leden van de fractie van D66 steunen het opnemen van een anti-cumulatiebepaling in de Abw. Met name waar het de bijstandsuitkering voor schoolverlaters betreft, moet voorkomen worden dat de cumulatie van verschillende verlagingsmaatregelen tot een onaanvaardbare verlaging van de bijstandsuitkering zal leiden.

Ook de leden van de fractie van GroenLinks stemmen in met de voorgestelde anticumulatiebepaling. Zijn er nog andere categorieën van bijstandsgerechtigden die met een cumulatie van verlagingen geconfronteerd kunnen worden en zo ja, waarom wordt dáár geen stokje voor gestoken?

6. Financiële aspecten

Met betrekking tot de financiële effecten van het wetsvoorstel vragen de leden van de VVD-fractie zich af of de regering niet toch tot een schatting kan komen van het aantal daklozen dat van de voorgestelde maatregelen gebruik zullen gaan maken. Ook zouden zij graag nader worden geïnformeerd over de resultaten van het overleg met de VNG en Divosa over mogelijke additionele compensatie voor invoeringskosten.

Het verbaast de leden van de RPF-fractie enigszins dat niet goed kan worden aangegeven welke budgettaire gevolgen de voorgestelde maatregelen ten aanzien van daklozen heben. Waarom is niet bekend hoeveel daggelduitkeringen momenteel worden verstrekt? Verwacht de regering dat een substantieel deel van de daklozen geen beroep zal (willen) doen op de bijstand?

De voorzitter van de commissie,

Wolters

De griffier van de commissie,

Van Dijk

---

1 Samenstelling: Leden: Wolters (CDA), voorzitter, Van Nieuwenhoven (PvdA), Doelman-Pel (CDA), Biesheuvel (CDA), Vliegenthart (PvdA), ondervoorzitter, Scheltema-de Nie (D66), Van Middelkoop (GPV), Schimmel (D66), Rosenmöller (GroenLinks), Van Zijl (PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA), Middel (PvdA), Van Hoof (VVD), Noorman-den Uyl (PvdA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Adelmund (PvdA), Dankers (CDA), Giskes (D66), Marijnissen (SP), Essers (VVD), Van der Stoel (VVD), Van Dijke (RPF), Bakker (D66), Klein Molekamp (VVD), Van Blerck-Woerdman (VVD) en R. A. Meijer (Groep Nijpels).

Plv. leden: Terpstra (CDA), Oudkerk (PvdA), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Mulder-van Dam (CDA), A. de Jong (PvdA), Visser-van Doorn (CDA), Van der Vlies (SGP), Fermina (D66), Rabbae (GroenLinks), Van der Ploeg (PvdA), G. de Jong (CDA), Dijksma (PvdA), M. M. H. Kamp (VVD), Kalsbeek-Jasperse (PvdA), Oudkerk (PvdA), Apostolou (PvdA), Heeringa (CDA), Van Boxtel (D66), vacature CD, J. M. de Vries (VVD), B. M. de Vries (VVD), Leerkes (U55+), Van Vliet (D66), Hofstra (VVD), Hoogervorst (VVD), Nijpels-Hezemans (Groep Nijpels).