25 241
Regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kaderwet SZW-subsidies)

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING¹

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt/uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State).

ALGEMEEN

1. Doelstelling

In de nieuwe titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een aantal algemene aspecten van het verstrekken van subsidies geregeld. Artikel 4:23 van de Awb eist voor subsidieverstrekking in beginsel een wettelijke grondslag, tenzij het om een incidentele of tijdelijke subsidiefaciliteit gaat.

Dit wetsvoorstel beoogt een wettelijke grondslag te geven aan alle subsidieverstrekkingen door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna SZW-subsidies genoemd) en daarvoor, in aansluiting op de Awb, een algemeen kader te bieden.

2. Hoofdlijnen

De kern van het wetsvoorstel wordt gevormd door de artikelen 2 tot en met 4, die handelen over de grondslag van SZW-subsidies. Daarnaast bevatten de artikelen 5 tot en met 8 enkele bepalingen die van toepassing zijn op alle SZW-subsidies die niet krachtens artikel 1 zijn uitgezonderd.

In artikel 2 wordt de wettelijke grondslag gelegd voor SZW-subsidies, zoals dat in artikel 4:23 van de Awb is voorgeschreven. Gelet op de grote diversiteit van de SZW-subsidies kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, slechts globaal worden aangeven. Subsidie kan worden verstrekt op alle SZW-beleidsterreinen; een korte aanduiding daarvan is in de wet opgenomen. De jaarlijkse begrotingen van het ministerie van SZW geven nader inzicht in de onderwerpen die tot het SZW-beleidsterrein behoren en daarmee in de subsidiabele activiteiten.

Vervolgens wordt in artikel 3 een grondslag geschapen voor nadere regelgeving inzake SZW-subsidiëring (bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling). Daarbij gaat het in de eerste plaats om een nadere bepaling van de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking kan komen. Voorts betreft het een reeks van onderwerpen waaromtrent ook in de Awb reeds het nodige is geregeld, maar wel zodanig dat ruimte is gelaten voor een nadere regeling. Zo geeft de Awb soms een hoofdregel, waarvan bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken. In andere gevallen geeft de Awb een aanvullende regel, die slechts geldt als bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald. Op weer andere punten geeft de Awb een standaardregeling, die bij wettelijk voorschrift van toepassing kan worden verklaard (bijvoorbeeld voor per boekjaar verstrekte subsidies).

Overigens sluit het onderhavige voorstel voor een kaderwet niet uit, dat voor een bepaalde subsidiefaciliteit, als daar redenen voor zijn, gekozen wordt voor een aparte wet.

Ten slotte is in artikel 4 de norm neergelegd, dat subsidies in beginsel op grond van een wettelijk voorschrift, te weten een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3, worden verstrekt. Daarbij is een uitzondering gemaakt voor gevallen, waarin het tot stand brengen van een regeling niet nodig of niet wel mogelijk is.

Aldus blijft het wetsvoorstel binnen de door de Awb gestelde grenzen. Enerzijds is het wat stringenter dan de Awb, door geen gebruik te maken van de in artikel 4:23, derde lid, geboden mogelijkheid voor subsidiëring zonder wettelijke grondslag. Het wetsvoorstel voorziet in beginsel in een wettelijke grondslag voor alle subsidiëring door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Anderzijds maakt het wetsvoorstel gebruik van de door de Awb geboden mogelijkheid de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt te regelen op een lager niveau dan de formele wet. Daar staat tegenover dat slechts een beperkt gebruik wordt gemaakt van de door de Awb geboden mogelijkheid tal van voor de subsidieverhouding van belang zijnde onderwerpen pas vast te leggen in de beschikking tot subsidieverlening. Hoofdregel van het wetsvoorstel is, dat dit zoveel mogelijk gebeurt in een algemene maatregel van bestuur of in een ministeriële regeling.

3. Het subsidiebeleid

De SZW subsidiestromen zijn te onderscheiden in een aantal onderdelen: a. in specifieke begrotingsartikelen herkenbare subsidies op grond van een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling, b. subsidies, vallend onder het algemeen begrotingsartikel subsidies, waarvoor jaarlijks een prioritering plaatsvindt, en c. subsidies op het terrein van het emancipatiebeleid.

Ten behoeve van een optimale allocatie van subsidies als bedoeld onder b. is binnen SZW een subsidiebeleid ontwikkeld. De in dat kader ontwikkelde (inhoudelijke) uitgangspunten zijn bedoeld als criteria voor het stellen van prioriteiten bij het verdelen van het (door het parlement beschikbaar gestelde) subsidiebudget over concrete subsidieprojecten, die zich, gelet op de grootte van de subsidie, het beperkt aantal ontvangers en de beperkte duur, minder lenen voor een regeling. Deze subsidies worden jaarlijks toegekend met behulp van een binnen SZW ontwikkelde prioriteringsmethodiek. Deze beleidsinhoudelijke uitgangs-punten kunnen als volgt worden samengevat.

Het doel waaraan de te subsidiëren activiteit een bijdrage moet leveren moet een relatie hebben met de kerntaken van SZW (zie ook artikel 2 van dit wetsvoorstel). Voordat tot subsidiëring wordt overgegaan, moet eerst nog worden nagegaan of subsidieverstrekking het meest geëigende instrument is om dat doel te bereiken, of dat er wellicht andere instrumenten zijn (zoals onderzoek of voorlichting) die, al dan niet in combinatie, kunnen worden ingezet. In geval van subsidiëring moeten de verhouding tussen het subsidiebedrag tot de totale kosten en de mogelijkheden van eventuele co-financiering worden bekeken. Voorts is het streven er op gericht om de subsidie zoveel mogelijk af te stemmen op concrete output (zowel qua bedrag als qua bestedingsvoorwaarde); subsidiëring ter instandhouding van een instelling zonder meer moet zoveel mogelijk worden vermeden. In beginsel worden subsidies ook alleen toegekend voor een korte periode (maximaal 4 jaar) en wordt de mogelijkheid van tussentijdse heroverweging bij toekenning opgenomen, teneinde bij de prioritering en allocatie zo flexibel mogelijk te blijven.

Naast deze meer beleidsinhoudelijke criteria zijn in het kader van het subsidiebeleid ook beheersregels waaronder standaardsubsidievoorwaarden ontwikkeld. Deze regels, die ook gelden voor de subsidies op het terrein van het emancipatiebeleid, sluiten nauw aan bij datgene wat in de Awb wordt geregeld. Een aanpassing van de bestaande regels zal – waar nodig – nog plaats vinden.

ARTIKELEN

Artikel 1

Deze wet is van toepassing op subsidies (zoals gedefinieerd in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb), die worden verstrekt door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De wet is niet van toepassing op subsidies, die krachtens een andere wet worden verstrekt; voor dergelijke subsidies is – naast uiteraard de Awb – slechts de betreffende wet relevant.

Artikel 2

Deze bepaling, die de algemene bevoegdheid van de Minister van SZW bevat om op de SZW-beleidsterreinen subsidie te verstrekken, is reeds toegelicht in paragraaf 2.

Artikel 3, eerste lid

Dit lid bevat de bevoegdheid, om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over subsidieverstrekking. Voor de keuze tussen een nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling zijn de volgende aspecten relevant: het belang van de faciliteit voor de betrokkenen, de omvang van het beslag dat de met de faciliteit gemoeide middelen leggen op de begroting en de frequentie waarmee de betrokken voorschriften wijziging behoeven.

Uit artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet vloeit voort, dat krachtens deze kaderwet verstrekte specifieke uitkeringen met een structureel karakter die uitsluitend worden verstrekt aan gemeenten of provincies bij algemene maatregel van bestuur worden verstrekt, tenzij ze een eenmalig of spoedeisend karakter hebben, in welk geval regeling bij ministeriële regeling geschiedt. Dit laatste is ook mogelijk voorzover het gaat om specifieke uitkeringen die voortvloeien uit EG-regelgeving die weinig tot geen nationale beleidsruimte laten. Ingevolge artikel 18 van de Financiële-verhoudingswet vindt omtrent een voorstel tot regeling van een specifieke uitkering tijdig overleg plaats met de Ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën. In dat overleg zal tevens worden bezien of, gelet op de aard van de te bekostigen activiteiten, de onderhavige wet de basis kan bieden voor de daarbij behorende specifieke uitkering dan wel dat een meer specifieke wettelijke basis vereist is.

De omschrijving van de subsidiabele activiteiten en van de andere criteria, zoals afwijzingsgronden en de omschrijving van de doelgroep, zullen in het belang van de rechtszekerheid zo duidelijk mogelijk moeten zijn. Dat geldt ook voor het bedrag van de subsidie. Veelal zal dit niet in de regeling en ook niet in de beschikking tot subsidieverlening kunnen worden vermeld, bijvoorbeeld omdat het afhankelijk is van de te maken kosten. Wel zal de wijze waarop het subsidiebedrag wordt bepaald duidelijk moeten worden geregeld. Daarbij moet ook gedacht worden aan anti-cumulatiebepalingen. In de beschikking tot subsidieverlening wordt dan het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld vermeld.

Met betrekking tot de aanvraag ligt het voor de hand in een subsidieregeling bij voorbeeld onderwerpen te regelen als de datum waarvoor die plaats moet vinden. Bij regelen inzake de besluitvorming kan worden gedacht aan het inwinnen van adviezen en aan het stellen van termijnen, voor zover het nodig is om af te wijken van de Awb.

Van de mogelijkheid regels te stellen met betrekking tot de voorwaarden, waaronder de subsidie wordt verleend, kan bij voorbeeld gebruik worden gemaakt om de subsidie-verlening afhankelijk te stellen van de medewerking van de subsidie-ontvanger aan de totstandkoming van een overeenkomst ter uitvoering van de beschikking tot subsidie-verlening; namelijk indien het wenselijk is dat civielrechtelijk nakoming kan worden afgedwongen van een of meer op de subsidie-ontvanger rustende verplichtingen.

Met betrekking tot de verplichtingen voor de subsidie-ontvanger zijn in artikel 4:37 van de Awb slechts de onderwerpen opgenomen, waarop zij betrekking kunnen hebben. Deze vergen nog een uitwerking in concrete verplichtingen. De rechtszekerheid vereist, dat dit zoveel mogelijk in een subsidieregeling geschiedt. Daarnaast kan de subsidieregeling de mogelijkheid openen om in de beschikking tot subsidieverlening nog bijzondere, op een specifieke subsidieverlening betrekking hebbende verplichtingen op te leggen.

De vaststelling van het definitieve bedrag van de subsidie is in afdeling 4.2.5 van de Awb al goeddeels geregeld. Zo nodig kunnen in een subsidieregeling een aanvraagtermijn en een beslistermijn worden bepaald. Ook voor de betaling van de subsidie geldt, dat daaromtrent alleen een regeling getroffen hoeft te worden, indien moet worden afgeweken van de in de Awb opgenomen hoofdregels. Indien het wenselijk is voorschotten te kunnen verlenen, zullen de criteria daarvoor in de subsidieregeling kunnen worden opgenomen.

Een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling, vastgesteld krachtens artikel 3, is gelet op deze delegatiebepaling, een «wettelijk voorschrift» zoals dat begrip vaak in titel 4.2 van de Awb wordt gebruikt. Naast de concrete omschrijving van de te subsidiëren activiteiten, de doelgroep, de hoogte van de subsidie etc. kan in zo'n regeling dus ook invulling worden gegeven aan die Awb-bepalingen, waarin keuzemogelijkheden voor de regelgever zijn opgenomen. Zie de volgende bepalingen van de Awb:

4:24	het verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie
4:25	het subsidieplafond (tot het vaststellen waarvan krachtens artikel 5 de verplichting bestaat) kan in een regeling worden opgenomen (maar ook bij afzonderlijke bekendmaking)
4:26	de verdeling van het beschikbare bedrag
4:28	het tijdstip van indiening van aanvragen
4:29	het uitsluiten van de mogelijkheid tot het geven van een beschikking tot subsidieverlening
4:31	het niet in de beschikking vermelden van het maximale subsidiebedrag
4:36	het verbieden dat in een uitvoeringsovereenkomst wordt bepaald dat de gesubsidieerde activiteiten moeten worden verricht
4:38	het mogelijk maken dat bij de subsidieverlening verplichtingen worden opgelegd
4:44	het bepalen dat de aanvraag tot vaststelling wordt ingediend telkens na afloop van een gedeelte van het subsidietijdvak
4:47	een termijn stellen voor ambtshalve vaststelling
4:50	het aangeven van andere gevallen waarin de subsidieverlening kan worden ingetrokken of gewijzigd
4:52	het vaststellen van een andere betalingstermijn dan vier weken
4:53	de berekeningswijze en de betalingstijdstippen bij betaling in gedeelten
4:54	voorschotverlening
4:55	het vaststellen van een andere termijn voor uitbetaling van een voorschot
4:58	het bepalen dat afdeling 4.2.8 van toepassing is op per boekjaar verstrekte subsidies (de toepassing van die afdeling op andere subsidies kan slechts bij algemene maatregel van bestuur worden voorgeschreven (zie artikel 4:58, tweede lid))
4:60	het bepalen van een andere aanvraagtermijn
4:64	het vrijstellen of ontheffen van een accountantsverklaring
4:68	het vaststellen van een ander boekjaar dan een kalenderjaar
4:71	het bepalen voor welke handelingen van de subsidie-ontvanger toestemming van de minister nodig is
4:72	het aangeven wanneer een egalisatie-reserve moet worden gevormd
4:74	het vaststellen van een andere termijn voor het aanvragen van de subsidievaststelling
4:77	het bepalen dat artikel 4:76 van toepassing is indien de subsidie-ontvanger zijn inkomsten in overwegende mate ontleent aan de subsidie
4:78	vrijstelling of ontheffing m.b.t. een accountantsverklaring
4:79	het voorschrijven dat en hoe de accountant ook de naleving van de verplichtingen moet onderzoeken.

Als er met toepassing van artikel 4 geen subsidieregeling is vastgesteld, is het ook niet mogelijk om van de betrokken Awb-bepalingen gebruik te maken.

In enkele artikelen van de Awb wordt geregeld wat rechtens is als de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust. Het gaat daarbij om

4:38	het opleggen van verplichtingen bij de subsidieverlening
4:41	het bij de subsidieverlening bepalen, dat bij vermogensvorming een vergoeding is verschuldigd
4:52	het bij de subsidieverlening of subsidievaststelling vaststellen van een termijn voor betaling van de subsidie
4:53	het betalen van het subsidiebedrag in gedeelten.

Aangezien SZW-subsidies, gelet op artikel 2, voortaan altijd op een wet berusten, kan van deze keuzemogelijkheden die de Awb biedt slechts gebruik worden gemaakt, door hetzij terzake van de betrokken subsidiefaciliteit een subsidieregeling op te stellen, hetzij bepalingen daaromtrent neer te leggen in een ministeriële regeling, die SZW-standaard-subsidievoorschriften bevat (vergelijk paragraaf 3 van deze toelichting).

Artikel 3, tweede lid

In het tweede lid is bepaald, dat slechts bij algemene maatregel van bestuur aan de subsidieontvanger verplichtingen kunnen worden opgelegd, die niet met het subsidiedoel verband houden. Dergelijke verplichtingen kunnen dus niet bij een ministeriële regeling of bij een subsidiebeschikking worden opgelegd. Juist omdat dergelijke verplichtingen geen verband houden met het subsidiedoel is ervoor gekozen de mogelijkheid tot het opleggen ervan met bijzondere waarborgen te omkleden. Artikel 4:39 van de Awb schrijft verder nog voor, dat dergelijke verplichtingen slechts betrekking kunnen hebben op de wijze waarop of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht.

Artikel 3, derde lid

Hoewel het begrip subsidie zoals gedefinieerd in artikel 4:21 van de Awb in beginsel mede de specifieke uitkeringen omvat, verklaart het derde lid van dat artikel titel 4.2 van de Awb niet van toepassing op subsidies die worden verstrekt op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling die uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Hiermee wordt met name gedoeld op specifieke uitkeringen aan decentrale overheden en op publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen. Het woord «uitsluitend» wordt gebruikt om aan te geven dat voor gemengde subsidies, dat wil zeggen subsidies waarvoor zowel particulieren als decentrale overheden of publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen een aanvraag kunnen doen, titel 4.2 van de Awb ingevolge artikel 4:21, derde lid, van die wet reeds van toepassing is. Het derde lid van artikel 3 bepaalt, dat titel 4.2 ook van toepassing is op subsidies die op grond van deze wet uitsluitend aan publiekrechtelijke rechtspersonen worden verstrekt. Uit artikel 1 van deze wet vloeit voort, dat titel 4.2. van de Awb op subsidies, die op grond van een andere wet uitsluitend worden verstrekt aan publiekrechtelijke rechtspersonen, slechts van toepassing is, indien die andere wet dat bepaalt.

Artikel 4

De rechtszekerheid vergt, dat subsidiefaciliteiten zo veel mogelijk in de vorm van algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen bekend worden gemaakt. Er blijven echter gevallen waarin dat niet nodig of niet wel mogelijk is. Deze gevallen zijn limitatief opgesomd in de onderdelen a en b. In onderdeel a is aansluiting gezocht bij de in artikel 4:23, derde lid, van de Awb omschreven gevallen waarin de eis, dat subsidie wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift, niet geldt.

Daarnaast is er behoefte aan om ook in andere gevallen af te kunnen zien van de vaststelling van een subsidieregeling. Dat kan het geval zijn bij zeer incidentele of experimentele subsidieverstrekking of bij subsidiefaciliteiten waarmee slechts een klein totaalbedrag gemoeid is of die slechts aan een zeer beperkte doelgroep kunnen worden gegeven. In dit soort gevallen is een voorafgaande mededeling aan beide Kamers der Staten-Generaal op zijn plaats (bijvoorbeeld in het kader van de jaarlijkse begrotingscyclus). In het overleg met het parlement kan uiteraard de vraag aan de orde komen of terecht wordt afgezien van het opstellen van een subsidieregeling en kunnen afspraken worden gemaakt over de termijn waarop zulk een regeling tot stand zal worden gebracht, indien het betrokken beleid gecontinueerd wordt.

Artikel 5

In dit artikel is dwingend voorgeschreven, dat voor elke subsidiefaciliteit een subsidieplafond moet worden vastgesteld, tenzij de Minister van Financiën heeft ingestemd met het achterwege laten daarvan. De noodzaak tot beheersing van de overheidsuitgaven zal immers slechts zelden een zogenoemde «open-eind-regeling» toelaten. Open-eind-regelingen kunnen uiteraard wel krachtens een andere formele wet worden vastgesteld. Bestaande open-eind-regelingen kunnen met toepassing van artikel 5 worden gehandhaafd.

De verplichting om een subsidieplafond en verdeelmaatstaven vast te stellen geldt ook met betrekking tot niet op een subsidieregeling gebaseerde subsidies. De vaststelling van een subsidieplafond kan bij afzonderlijk besluit (te publiceren in de Staatscourant) geschieden, maar kan, gelet op artikel 3, ook in de betrokken subsidieregeling geschieden. Gelet op de omschrijving van het begrip «subsidieplafond» in de Awb, wordt bij de vaststelling daarvan tevens bepaald, voor welk tijdvak het subsidieplafond geldt.

Bij subsidies als bedoeld in paragraaf 3, onder b, van deze toelichting fungeert (binnen het bedrag van het algemene begrotingsartikel subsidies) het per project vastgestelde (maximale) subsidiebedrag als subsidieplafond.

Artikel 6

Artikel 4:34 van de Awb bepaalt, dat bij de subsidieverstrekking het zogenoemde begrotingsvoorbehoud kan worden gemaakt. In artikel 6 wordt deze bevoegdheid omgezet in een verplichting. Dat brengt mee, dat het begrotingsvoorbehoud niet in de afzonderlijke subsidieregelingen behoeft te worden opgenomen; afzien van het begrotingsvoorbehoud kan nog slechts krachtens een andere formele wet geschieden. Artikel 4:34 bevat een regeling met betrekking tot het inroepen van het begrotingsvoorbehoud. Voor de goede orde zij nog opgemerkt, dat deze voorwaarde ook altijd uitdrukkelijk in de subsidiebeschikking zelf dient te worden opgenomen; artikel 6 schept geen «rechtstreeks werkende» voorwaarde die automatisch aan elke beschikking verbonden is.

Artikel 7

De Europese Commissie kan bepalen dat in strijd met de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap toegekende steun met rente wordt terugbetaald. Ook moeten bepaalde (steun)regelingen soms aan haar worden gemeld. Dat kan er toe leiden dat de aanvraag moet worden afgewezen. De grondslag in het nationale recht, die hiervoor vereist is, wordt in dit artikel gelegd. Daarbij is gekozen voor een ruime formulering, omdat niet uitgesloten is dat ook andere verdragen voor de staat verplichtingen met zich meebrengen, die hij bij het verstrekken van bepaalde subsidies in acht moet nemen.

In het vierde lid is bepaald, dat de artikelen 4:49, derde lid, en 4:57 van de Awb niet van toepassing zijn, omdat de daaruit voortvloeiende beperking van de termijn waarbinnen tot intrekking, wijziging en terugvordering kan worden overgegaan niet zou passen bij het dwingende karakter van de verplichtingen, op grond waarvan de staat tot intrekking of wijziging gehouden kan zijn.

Artikel 8

Artikel 4:59 van de Awb geeft een bevoegdheid tot het aanwijzen van toezichthouders, die zijn belast met het toezicht op de naleving van aan de subsidie-ontvanger opgelegde verplichtingen. Deze bepaling geldt echter alleen voor per boekjaar vastgestelde subsidies, waarop afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing is. Artikel 8 geeft een overeenkomstige bevoegdheid in die gevallen, waarin afdeling 4.2.8 niet van toepassing is.

In het tweede lid is een bepaling opgenomen, die buiten twijfel stelt dat indien een subsidie-ontvanger niet meewerkt met een toezichthouder de artikelen 4:46, tweede lid, 4:48 en 4:49 van de Awb kunnen worden toegepast.

Artikel 9

Het ligt in de bedoeling, de Kaderwet SZW-subsidies op hetzelfde tijdstip in werking te laten treden als de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Inwerkingtreding bij koninklijk besluit maakt dat mogelijk.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

A. P. W. Melkert

---

1 De tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.