25 160
Wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, van de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer en van de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees ..Parlement (wijziging bedragen schadeloosstelling en vergoedingen)

nr. 5
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 25 maart 1997

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken. De leden van de VVD-fractie en van de fractie van D66 konden blijkens het verslag instemmen met de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. De leden van de fracties van GroenLinks en van de SP-fractie hadden overwegende bezwaren tegen het voorstel.

De leden van de VVD-fractie hebben verzocht om aan te geven waarom het wetsvoorstel na de parlementaire besluitvorming lang op zich heeft laten wachten. Bij brief van 23 februari 1996 heeft het Presidium de Minister van Binnenlandse Zaken verzocht een wetsontwerp voor te bereiden. Het Presidium was daartoe uitgenodigd bij motie van het lid Rehwinkel c.s. Deze motie was ingediend naar aanleiding van het debat in de Tweede Kamer over de voorstellen van het Presidium¹ . Die voorstellen zijn voorbereid door de commissie Emolumenten van de Tweede Kamer die in april 1995 een standpunt heeft ingenomen mede naar aanleiding van aanbevelingen van de commissie Van Kemenade uit april 1991. De Tweede Kamer heeft zich in het debat van februari 1996 alleen uitgesproken over de eigen rechtspositie. De vergoedingen van de werkzaamheden voor de Eerste Kamer en de schadeloosstelling voor de leden van het Europees Parlement zijn gerelateerd aan de schadeloosstelling van de Tweede Kamer. De regering diende derhalve niet slechts de voorstellen van het Presidium te bezien, maar moest tevens voorstellen voorbereiden voor de doorwerking naar de rechtspositionele regelingen van de Eerste Kamer en het Europees Parlement. Deze technisch ingewikkelde voorbereidingen hebben enige tijd in beslag genomen. Het wetsvoorstel is in november 1996 behandeld in de ministerraad, van advies voorzien door de Raad van State en in december ingediend bij de Tweede Kamer. Overigens is voorzien in een inwerkingtreding met terugwerkende kracht per 1 januari 1997.

De leden van de D66-fractie hebben tevens een vraag gesteld met betrekking tot het loslaten in het voorliggend wetsvoorstel van de door de commissie Van Kemenade voorgestelde vergelijkingsbasis met gedeputeerden. Deze leden vroegen waarom zonder verdere argumentatie de visie van het Presidium is overgenomen. De leden van de fractie van GroenLinks daarentegen hadden met afkeuring kennisgenomen van het voorstel tot wijziging van de schadeloosstelling. De leden van deze fractie vroegen of het in verband met de wetswijziging benodigde bedrag niet rechtvaardiger en zinvoller zou kunnen worden besteed.

In dit verband zij er allereerst op gewezen dat bij de beoordeling van de rechtspositie van de leden van de Staten-Generaal door de regering enige terughoudendheid betracht dient te worden. De onderhavige voorstellen tot aanpassing van de schadeloosstelling zijn, zoals de D66-fractie aangeeft, voortgekomen uit de aanbevelingen van de commissie Van Kemenade. Deze commissie van externe deskundigen was op grond van functiewaarderingsonderzoeken gekomen tot de aanbeveling om aan te sluiten bij het bezoldigingsniveau van gedeputeerden. Vervolgens heeft de commissie Emolumenten van de Tweede Kamer aan het Presidium voorgesteld gevolg te geven aan deze aanbeveling van de commissie Van Kemenade. Inmiddels was het bezoldigingsniveau van gedeputeerden weliswaar verhoogd tot het niveau van BBRA-schaal 17, maar de commissie Emolumenten adviseerde daaraan voorbij te gaan. In navolging van dit voorstel van de commissie Emolumenten, heeft ook het Presidium aangegeven dat vastgehouden zou moeten worden aan de aanbeveling van de commissie Van Kemenade zoals die toen luidde, namelijk een koppeling aan BBRA-schaal 16. Het Presidium achtte een functiewaardering die zou leiden tot een «sprong» van drie BBRA-schalen te drastisch met het oog op de budgettaire gevolgen en omdat het dan niet eenvoudig zou zijn om het inkomenseffect te neutraliseren¹ . De commissie Emolumenten had namelijk geconstateerd dat een politiek draagvlak voor de bijstelling slechts dan gevonden zou kunnen worden indien het positieve inkomenseffect zou worden geneutraliseerd. Bij brief van 12 december 1995 heeft het Presidium aan de leden van de Tweede Kamer voorgesteld de Minister van Binnenlandse Zaken uit te nodigen te bevorderen dat een wetsvoorstel zou worden ingediend waarbij de hoogte van het schadeloosstellingsbedrag zou worden verbonden aan het hoogste salarisnummer van BBRA-schaal 16. Dit voorstel heeft vervolgens geresulteerd in de motie Rehwinkel ingediend namens de vier grootste fracties. Gelet op de totstandkoming van het voorstel van het Presidium – het rapport Van Kemenade dateert van april 1991 – en het uit de motie blijkende draagvlak in de Tweede Kamer, was er voor de regering geen aanleiding om met een afwijkend voorstel te komen.

De leden van de SP-fractie vroegen waarom de vergoedingen van kamerleden niet net zo behandeld worden als andere onkostenvergoedingen. Voorts vroegen deze leden zich af waarom het advies van de commissie Van Kemenade om het bijzonder belastingregime af te schaffen niet is gevolgd en of een overzicht kan worden gegeven in welke mate er sprake is van een bijzonder regime. Anders dan de leden van de SP-fractie veronderstellen geldt er voor kamerleden geen bijzonder fiscaal regime. Wel geldt voor kamerleden een vaste onkostenvergoeding welke niet is belast. Ook voor werknemers geldt dat een door de werkgever verstrekte kostenvergoeding belastingvrij is voor zover deze vergoeding geacht wordt te strekken tot bestrijding van kosten in verband met de dienstbetrekking. Indien door de leden van de SP-fractie is gedoeld op het feit dat ten aanzien van de vergoedingsregeling voor kamerleden door de Staatssecretaris van Financiën een richtlijn is uitgebracht omtrent de onbelastbaarheid van de vergoeding, is dat juist. Het treffen van een groepsregeling is niet uitsluitend aan politici voorbehouden, doch kan evenzeer in het bedrijfsleven plaatsvinden. Veelal gebeurt dit in de sfeer van de loonbelasting. Het treffen van een groepsregeling vindt in de praktijk ook daadwerkelijk plaats, namelijk in gevallen waarin sprake is van een groep werknemers die vanuit een oogpunt van kosten tot een homogene groep behoren. Het wetsvoorstel voorziet nu in een verlaging van de onkostenvergoeding voor kamerleden. Er is echter geen aanleiding om deze vergoeding in zijn geheel te laten vervallen.

2. Schadeloosstelling van de leden van de Tweede Kamer

Voorgesteld wordt de kilometervergoeding voor niet-woonwerkverkeer terug te brengen van 20 000 kilometer per jaar naar 17 500 per jaar. De leden van de fractie van GroenLinks vroegen hoe reëel deze vergoeding is en of een vergoeding op basis van 17 500 kilometer niet aan de hoge kant is, met name waar het gaat om kamerleden die ook de beschikking hebben over een OV-jaarkaart. De huidige vergoedingen voor reiskosten zoals geregeld in artikel 7 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer zijn vastgesteld bij wet van 19 december 1990¹ . Daarbij is aangegeven dat de in het eerste lid van artikel 7 bedoelde OV-jaarkaart of het in dat lid aangegeven bedrag bedoeld zijn als vergoeding voor reiskosten gemaakt in het woon-werkverkeer. Het bedrag, bedoeld in het tweede lid, betreft de vergoeding voor reiskosten buiten het woon-werkverkeer. Het kilometeraantal van 20 000 vond zijn grond in een in 1984 gehouden enquête waaruit bleek dat kamerleden gemiddeld bijna 14 000 kilometer per jaar buiten woon-werkverkeer reisden. Aangezien aannemelijk was dat dit aantal inmiddels was toegenomen werd de vergoeding gebaseerd op 20 000 kilometer. In dat licht bezien lijkt het nu voorgestelde kilometeraantal van 17 500 zeker niet onredelijk.

De leden van de fractie van GroenLinks vroegen zich af in hoeverre kamerleden door de verlaging van de beroepskostenvergoeding niet veel sneller extra beroepskosten bij de belastingaangifte in mindering zullen brengen. Ook vroegen deze leden of er inzicht bestaat in de gemiddelde hoogte van de beroepskosten van kamerleden. Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven, zal het daadwerkelijk effect van de voorgestelde wijziging op het netto-inkomen, afhankelijk zijn van de persoonlijke fiscale situatie van ieder kamerlid. De beroepskostenvergoeding wordt van f 12 590 teruggebracht tot f 4 200 per jaar. Indien de beroepskosten feitelijk uitstijgen boven de forfaitaire onkostenvergoeding, kunnen deze kosten voor zover die overeenkomstig de fiscale regelgeving aftrekbaar zijn, bij de belastingaangifte in mindering worden gebracht. In die situatie zullen de uitgaven afzonderlijk op aftrekbaarheid worden getoetst overeenkomstig de geldende belastingregels. Ik wil in dit verband overigens opmerken dat de wettelijke mogelijkheden voor het toekennen van belastingvrije onkostenvergoedingen ruimer zijn dan die voor kostenaftrek. De regering beschikt verder niet over onderzoeksmateriaal met betrekking tot de feitelijke beroepskosten van kamerleden en overigens ook niet over een overzicht van eventuele opgaven van deze kosten zoals deze door kamerleden bij de belastingaangifte aan de belastinginspecteur worden gedaan.

3. Schadeloosstelling leden van Europees Parlement

De leden van de VVD-fractie vroegen hoe het voorstel tot inhouding op het bedrag van de schadeloosstelling voor Nederlandse leden van het Europees Parlement zich verhoudt tot de algemene gedragsregel in Europees verband om deze schadeloosstelling te koppelen aan die van de nationale parlementariërs. Voorts vroegen deze leden welke mogelijkheden de regering ziet om de in de toelichting op het wetsvoorstel aangegeven voorkeur om de huidige situatie in te ruilen voor een uniforme Europese rechtspositieregeling ook daadwerkelijk te realiseren. Inderdaad wordt met het voorstel, zoals reeds in de memorie van toelichting aangegeven, afgeweken van de gebruikelijke systematiek dat de leden van het Europees Parlement en van het nationale parlement een gelijk bedrag aan schadeloosstelling ontvangen. De voorgestelde wijziging van de schadeloosstelling voorziet namelijk in een doorwerking naar de leden van het Europees Parlement, waarbij de beoogde neutraliteit voor het directe inkomen als uitgangspunt is gehanteerd. Dit effect wordt ten aanzien van de leden van de Staten-Generaal bewerkstelligd door een verlaging van de onkostenvergoedingen en bij de leden van het Europees Parlement door een compensatie van het inkomen zelf in de vorm van een inhouding op het bedrag van de schadeloosstelling. Een onverkorte doorwerking van de verhoging van de schadeloosstelling naar de leden van het Europees Parlement zou juist leiden tot een ongelijke situatie. De maatregelen zouden dan ten aanzien van de leden van de Tweede Kamer een inkomensneutraal effect hebben, maar voor de leden van het Europees Parlement resulteren in een inkomensverhoging van netto f 10 000 op jaarbasis. Het wetsvoorstel voorziet derhalve in een doorwerking van de wijziging waarbij wordt uitgegaan van een gelijk effect op de directe inkomenspositie. Dit gelijke effect betreft tevens de aanspraak op uitkeringen en pensioenen ingevolge de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers. Bij de vaststelling van die uitkeringen en pensioenen wordt de inhouding op het bedrag van de schadeloosstelling namelijk buiten beschouwing gelaten.

Het zou zoals aangegeven de voorkeur hebben als de huidige situatie kon worden ingeruild voor een uniforme en dan alles omvattende Europese regeling. De schadeloosstellingen van de leden van het Europees Parlement worden thans bij nationale regeling vastgesteld en aangezien er daarbij in de praktijk wordt aangesloten bij de bedragen van de nationale parlementen, zijn er verschillen tussen de schadeloosstellingsbedragen van de leden van het Europees Parlement onderling. Gelet op niveau-verschillen van de schadeloosstellingsbedragen van de verschillende EU-landen, zal een Europese regeling naar mijn inschatting niet op eenvoudige wijze tot stand kunnen worden gebracht. Vanuit het Europees Parlement zelf worden nu echter initiatieven ontplooid om tot een aanpassing van de bestaande regelingen te komen en inmiddels is er door het Bureau van het Parlement ook een werkgroep ingesteld om ter zake voorstellen te ontwikkelen.

De leden van de SP-fractie vroegen ter vergelijking met de onkostenvergoedingen voor leden van de Tweede Kamer om een overzicht van de onkostenvergoedingen voor leden van het Europees Parlement. De leden van het Europees Parlement ontvangen diverse onkostenvergoedingen. Deze onkostenvergoedingen worden door het Europees Parlement zelf bepaald. Het betreft naar de huidige stand van zaken de volgende vergoedingen.

Er is een reiskostenvergoeding voor deelneming aan vergaderingen van het Parlement. Voor vergaderingen op het grondgebied van de EU is voorzien in een forfaitaire vergoeding en deze bedraagt 0,76 ecu/km voor de eerste 400 kilometer en 0,38 ecu/km voor de volgende kilometers¹ . Voor vergaderingen buiten het grondgebied van de EU geldt een vergoeding van de werkelijk gemaakte kosten. Tevens is er een vergoeding van reiskosten die gemaakt worden in de uitoefening van werkzaamheden die geen verband houden met de vergaderingen (bijvoorbeeld conferenties). Deze vergoeding bedraagt maximaal 3 000 ecu per jaar en geschiedt op basis van de werkelijk gemaakte kosten.

Voor kosten gemaakt in verband met de bijwoning van de officiële vergaderingen van de organen van het Parlement is er een forfaitaire verblijfsvergoeding van 219 ecu per dag. De vergoeding wordt alleen uitgekeerd als het lid de officiële presentielijst van de vergadering heeft getekend. Voor vergaderingen buiten het grondgebied geldt een verblijfsvergoeding van 109,5 ecu per dag en een vergoeding voor de feitelijke uitgaven voor logies en ontbijt.

Er is een forfaitaire vergoeding voor algemene kosten gemaakt in de uitoefening van de werkzaamheden die niet door andere vergoedingen worden gedekt. De vergoeding bedraagt 3 099 ecu per maand en is bedoeld voor dekking van kosten voor onder meer het houden van een kantoor, telefoon- en portokosten en voor kosten gemaakt voor reizen binnen de eigen lidstaat.

De secretariaatsvergoeding tenslotte is bestemd voor kosten van de aanstelling van één of meer medewerkers en bedraagt maximaal 8 937 ecu per maand.

4. Gevolgen voor uitkeringen en pensioenen

De leden van de VVD-fractie vroegen om commentaar op de brief van de Vereniging van oud-leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake de wenselijkheid van de doorwerking van de voorstellen naar de uitkeringen en pensioenen van oud-leden. Zoals reeds in de memorie van toelichting (paragraaf 5) aangegeven, heeft het wetsvoorstel geen gevolgen voor uitkeringen of pensioenen van gewezen leden van de Tweede Kamer en het Europees Parlement. De maatstaf in de Appa voor aanpassing van ingegane uitkeringen is namelijk een wijziging met een algemeen karakter van de bezoldiging van het rijkspersoneel. De maatstaf in de Appa voor aanpassing van ingegane pensioenen en pensioenaanspraken wordt gevormd door het gewogen gemiddelde van de salariswijzigingen in de sectoren waarin zelfstandig onderhandeld wordt over de arbeidsvoorwaarden van het overheids- en onderwijspersoneel. De voorgestelde verhoging van de schadeloosstelling leidt dus niet tot doorwerking in die uitkeringen en pensioenen. Een zodanige doorwerking zou ook niet goed verenigbaar zijn met een algemeen aanvaard uitgangspunt voor uitkeringen en pensioenen namelijk dat deze gebaseerd zijn op de werkelijke beloning in het arbeidsverleden en niet op de beloning die huidige functionarissen in het heden genieten. De enige afwijking van dat uitgangspunt is aanpassing of «indexering» aan de hand van algemene loonontwikkelingen bij het Rijk of de overheid in brede zin.

In de brief geeft de Vereniging van oud-leden in overweging de wijziging van de schadeloosstelling toch te laten doorwerken naar de uitkeringen en pensioenen van de oud-kamerleden. Daartoe wordt met name aangevoerd dat, aangezien de voorgestelde verhoging van de schadeloosstelling gepaard gaat met een compensatie in de vergoedingensfeer, een deel van de bestaande onkostenvergoedingen kennelijk als arbeidsinkomen wordt beschouwd. Omdat deze vergoedingen in het verleden ook door de oud-leden zijn ontvangen, zouden zij achteraf bezien feitelijk een hogere arbeidsbeloning hebben ontvangen dan de formele schadeloosstelling. De uitkeringen en de pensioenen van de oud-leden zouden daarmee in feite niet zijn gebaseerd op het werkelijk als kamerlid genoten niveau van «beloning».

Er zij evenwel op gewezen dat met de voorgestelde wijziging van de schadeloosstelling wel degelijk wordt beoogd het beloningselement van het totaal aan emolumenten te verhogen. Dat de verhoging van de schadeloosstelling, in verband met de nagestreefde netto-neutraliteit, gecombineerd wordt met een verlaging van de onkostenvergoedingen doet daar niet aan af. Daaruit kan zeker niet de conclusie worden getrokken dat het gedeelte waarmee die vergoedingen voor de toekomst worden verlaagd, voor het verleden achteraf als beloning zou moeten worden aangemerkt. Het kabinet is het dan ook niet eens met het standpunt van de Vereniging dat de oud-kamerleden in het verleden te geringe aanspraken op uitkering en pensioen hebben opgebouwd en dat deze daarom nu op een verhoogde grondslag zouden moeten worden gebaseerd.

De leden van de fractie van GroenLinks informeerden wanneer het toegezegde wetsvoorstel in verband met de pensioenen tegemoet kan worden gezien. Dat wetsvoorstel kan, met inachtneming van de tijd benodigd voor de voorbereiding inclusief advisering door de Raad van State, naar verwachting dit najaar tegemoet worden gezien. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel geen betrekking zal hebben op fiscale aspecten als de aftrekbaarheid van pensioenpremies, maar op de pensioenopbouw als zodanig en op een regeling overeenkomstig de voor (overheids-)werknemers bestaande regelingen van waarde-overdracht en waarde-overname.

De leden van de fractie van GroenLinks stelden tevens de vraag of de verbetering in de uitkerings- en pensioenpositie niet gecompenseerd zou moeten worden door een versobering van de wachtgeldregeling, zodat deze meer overeenkomt met hetgeen «in de markt» gebruikelijk is. Vooropgesteld zij dat de uitkeringsregeling van kamerleden in verband met het bijzondere karakter van het politieke ambt een eigen ratio kent die niet zonder meer op één lijn is te stellen met regelingen op de markt. Voorts meen ik dat het gegeven dat een hogere schadeloosstelling leidt tot hogere toekomstige uitkeringen en pensioenen, als een normaal gevolg van de desbetreffende regelingen, op zich geen aanleiding hoeft te zijn om een versobering van de uitkeringsregeling bij aftreden te overwegen. Wel wijs ik erop dat belangrijke elementen van die regeling zijn gebaseerd op de huidige ontslaguitkeringsregelingen voor het overheidspersoneel. Indien die regelingen wezenlijke wijzigingen ondergaan, zouden die in beginsel ook moeten neerslaan in de regelingen ten behoeve van de politieke ambtsdragers. Dit zal het geval kunnen zijn bij het onder de werking van de Werkloosheidswet brengen van het overheidspersoneel. Dat zou dan onder andere gevolgen kunnen hebben voor het effect van neveninkomsten op het recht op uitkering of de verrekening van die inkomsten met de uitkering.

5. Financiële aspecten

De leden van de SP-fractie hebben verzocht om een raming van de extra belastinginkomsten ingevolge het wetsvoorstel. De (verlaagde) onkostenvergoeding is belastingvrij. Over de verhoging van de schadeloosstelling dienen de kamerleden belasting te betalen. De voorgestelde verlaging van de onkostenvergoedingen is berekend door deze gelijk te stellen aan het geraamde netto-inkomenseffect van de verhoogde schadeloosstelling. Op grond daarvan zou men ervan uit kunnen gaan dat de belastinginkomsten ongeveer gelijk zijn aan de meeruitgaven in verband met de verhoogde schadeloosstelling minus de besparingen in verband met de verlaagde onkostenvergoedingen. De werkelijke belastinginkomsten zijn uiteraard afhankelijk van de belastingen zoals die door de kamerleden worden afgedragen. Hoeveel belasting een kamerlid feitelijk moet betalen is afhankelijk van individuele omstandigheden zoals eventuele neveninkomsten en vooral de persoonlijke fiscale situatie (tariefgroep, aftrekposten enz.). Het geven van een indicatie van de daadwerkelijke belastinginkomsten afkomstig van deze specifieke groep belastingplichtigen is niet goed mogelijk.

II. ARTIKELEN

Artikel 3

De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering geen aanleiding ziet tot een nadere beschouwing over de wenselijkheid de «neveninkomsten-bepaling» in de toekomst geheel of gedeeltelijk uit de wet te schrappen en of daar principiële bezwaren tegen bestaan. De vraag op welke wijze bij de vaststelling van de schadeloosstelling rekening moet worden gehouden met neveninkomsten houdt nauw verband met opvattingen over de inhoud van het kamerlidmaatschap en over de gedifferentieerde samenstelling van de Kamer. De huidige bepaling over de aftrek van neveninkomsten vindt zijn oorsprong in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer van 1968¹ . Aan de wetsbepaling hebben ten grondslag gelegen overwegingen overeenkomstig de richtlijnen uit het rapport van de toenmalige commissie van advies inzake de schadeloosstelling voor de leden van de Tweede Kamer (de commissie Götzen). Deze overwegingen hielden onder meer in dat de schadeloosstelling een neutraal karakter diende te bezitten in de zin dat uit de regeling geen voorkeur zou blijken voor, dan wel een druk zou uitgaan naar een bepaalde opvatting over de vervulling van het lidmaatschap. Daarmee werd bedoeld dat het bedrag van de schadeloosstelling niet mocht leiden tot een druk om neveninkomsten te verwerven, maar anderzijds ook niet mocht resulteren in een niet te rechtvaardigen voordeel voor hen die naast het kamerlidmaatschap nevenfuncties vervullen. Het voorgestane neutrale karakter van de schadeloosstelling heeft geresulteerd in de aftrekregeling waarbij de schadeloosstelling wordt verminderd met de helft van het bedrag waarmee de neveninkomsten een bepaalde «franchise» te boven gaan, maar waarbij altijd een bepaalde minimum schadeloosstelling ter beschikking staat.

Naar mijn mening zouden er geen principiële bezwaren bestaan tegen een aanpassing van de regeling omtrent de neveninkomsten. Ik ben echter van oordeel dat de overwegingen die aan de huidige regeling ten grondslag liggen nog steeds van waarde zijn en dat om die reden een wijziging van de regeling niet wenselijk is. Ook is niet gebleken dat de opvattingen daaromtrent in de Staten-Generaal sterk zijn gewijzigd.

De Minister van Binnenlandse Zaken,

H. F. Dijkstal

---

1 Kamerstukken 1995/96, 18 677, nrs. 7, 8 en 10.

1 Zie kamerstukken 1995/96, 18 677, nr. 8, blz. 3.

1 Stb. 1990, 622. Zie voor de behandeling in de Staten-Generaal: kamerstukken 1990/91, 21 582.

1 Een ecu bedraagt circa f 2,19.

1 Wet houdende regeling schadeloosstelling leden Tweede Kamer der Staten-Generaal (Stb. 1968, 584).